價值取向下的民族理論政策歷史嬗變

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【摘要】政策價值是政策的靈魂，政策價值取向左右政策變遷。絕大多數現代公共政策均存在兩種及以上彼此矛盾的價值取向，其實質是不同形勢下對政策價值的階次權衡。民族理論政策的成功與其緊跟時代、與時俱進密切相關；就價值取向而言，我國民族理論政策既有維護各少數民族權益取向的“多元”要素，也有構建多民族共同體取向的“一體”要素；在不同時代背景下，二者均有可能上升為民族理論政策的優(yōu)先權衡。新中國成立70多年來，我國民族理論政策穩(wěn)中有變，大致呈現新中國成立初“多元一體”、改革開放后“多元”挑戰(zhàn)“一體”以及新時代“一體多元”三個歷史階段。

【關鍵詞】民族理論政策；價值取向；“多元”；“一體”

民族理論政策事關民族團結、社會發(fā)展乃至國家穩(wěn)定，從歷時性角度探究其發(fā)展變遷規(guī)律以總結經驗、吸取教訓、謀求長足發(fā)展，一直是學界持續(xù)關注的熱點，也取得了豐碩的研究成果。①總體而言，對民族理論政策變遷的探索既有國內研究，又有國外探討；既有微觀維度，又有宏觀層面；既有長時段爬梳，又有特定時期聚焦，為進一步研究奠定了深厚基礎。與此同時，也非毫無疑義，“民族政策的價值取向，才是民族政策的真正本質之所在，是民族政策的精神實質之所在”［1］，換言之，價值取向左右民族政策及其變遷，以價值取向為視角，剖析民族理論政策的歷史嬗變不失為一個恰如其分的探索，但這方面研究尚顯不足。緣于此，拙作嘗試把民族政策置于其價值取向視閾，探索新中國70余年民族理論政策的變遷，以拋磚引玉、求教于方家。值得注意的是，考慮到黨和國家的重要文件、國家領導人重要講話中從未出現過“族群”這一提法，本文仍沿用“民族”，代指我國56個民族，為了避免混淆，當表示國族時，使用“中華民族”這一概念。

一、“多元”與“一體”：民族理論政策的雙重價值取向

政策價值是政策的靈魂所在，政策活動以價值選擇為主導。美國政治系統(tǒng)論創(chuàng)立者戴維•伊斯頓（DavidEaston）就曾強調，公共政策即“對社會價值的權威性分配”［2］129。政策最本質的規(guī)定性即政策價值，［3］29政策目標是政策價值的具體反映，凸顯政策行為的側重點。政策價值取向即特定主體在面對價值選擇時所持的基本立場和態(tài)度傾向，由此，政策價值取向的偏頗必然導致政策資源的分散、無序乃至浪費。我國民族理論政策的價值取向之爭由來已久，大致可分為“民族主義”和“國家主義”。前者以周平為代表，認為我國民族理論政策是以少數民族利益為主的“民族主義”價值取向［4］；與之針鋒相對，后者以王志立為代表，認為我國民族政策向來是維護多民族統(tǒng)一的“國家主義”價值取向［5］。我們無意于對民族理論政策價值取向非此即彼的爭論，以免墮入絕對化與片面化的窠臼。作為政治上層建筑，政策存在的根本在于其對現實社會及社會問題的折射與調整。在紛繁復雜的當今世界，幾乎不存在唯一價值取向的公共政策。絕大多數政策均有兩種或以上可能彼此矛盾的政策價值，具有價值中和的混合特征。［6］價值中和的實質即對政策價值的有效階序權衡，尤其在社會轉型時期，這種多重權衡表現為價值取向的多維特征。因此，社會結構分化與利益訴求多元化，使政策價值取向關注的焦點不再是“有你沒我”的取舍，而是在某種核心價值取向主導下的多元價值取向的“混搭”。多元，即多樣；一體，一個整體。就本義而言，“多元”與“一體”并不天然地表示我國56個單元民族與中華民族之間的關系，如在我國養(yǎng)老服務中，“多元”是各類社會主體，“一體”則代指政府主導。［7］但在民族學界，費老的“中華民族多元一體理論”［8］享譽海內外，影響深遠，本文大致延續(xù)該范式，將“多元”闡釋為維護少數民族權益的價值取向，與上文“民族主義”取向相對應；而“一體”表示多民族共同體，尤指中華民族共同體價值取向，對應“國家主義”取向。就價值取向而言，我國民族理論政策既有維護各少數民族利益取向的“多元”要素，也有構建多民族共同體取向的“一體”要素，涉及資源配置有效性與社會價值分配合理性之間的博弈?！岸嘣迸c“一體”是我國民族理論政策的雙重政策價值取向，實現二者有機統(tǒng)一是政府在“價值分配”上的追求。“多元一體”和“一體多元”均包含了“多元”與“一體”兩要素，但強調的側重點并不一致，前者側重“多元”，后者傾向“一體”。圍繞“多元”與“一體”這組價值關系，我國民族理論政策的價值取向具備相當的靈活性，會根據時代背景、情勢緩急以及問題嚴重性來權衡政策價值的有效階序，這也是我國民族理論政策功能有效發(fā)揮的關鍵所在。

二、“多元一體”：新中國成立初民族理論政策的確立

早在1940年，在《新民族主義論》就已強調，中國共產黨人要“建設一個中華民族的新社會和新國家”［9］663。新中國成立前夕，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》以國家大法形式明確了黨的民族政策綱領。新中國成立后，我黨進一步制定了一系列民族政策法規(guī)，強調少數民族權益，民族理論政策體系得以確立，呈現“多元”匯集“一體”的價值取向。為方便論述，我們從“多元”和“一體”兩個維度對新中國初期民族理論政策進行闡述，但某種意義而言，二者相互依存、不可分割，“多元”是“一體”中的多元，“一體”是“多元”中的一體。

（一）“多元”維度首先，進行民族識別，確立少數民族的政治與法律地位。根據少數民族與民族地區(qū)的社會差異，因地制宜推行民主改革與社會主義改造。其次，給予少數民族全方位政策優(yōu)惠，強調積極幫助少數民族發(fā)展進步，強調“在一切工作中要堅持民族平等和民族團結政策”［10］75。最后，實行民族區(qū)域自治。1950年11月，我國成立了第一個省轄地一級的民族區(qū)域自治區(qū)——隸屬于四川省的西康藏族自治區(qū)。之后，各級民族自治區(qū)相繼建立。1951年2月5日，政務院《關于民族事務的幾項決定》，推行民族區(qū)域自治政策，培養(yǎng)少數民族干部，在政府機構中設立民族事務相關業(yè)務，設立民族語言文字研究指導委員會等。到1952年初，已建立了130個不同行政級別的民族自治地方。該時期，建立在民族識別基礎上的民族理論政策有很強的維護少數民族權益的“多元”價值傾向，“甚至每一項民族政策，都是對少數民族的照顧政策”［11］。但要明確，當時對少數民族幫扶是很有必要的，也是有巨大進步意義的，剛經歷國共內戰(zhàn)創(chuàng)傷與政權更迭動蕩的新中國，亟需各少數民族的擁護與認同，“多元一體”民族政策關系人心向背、社會團結與國家安定，是“是整個國家的利益”［12］34。

（二）“一體”維度新中國成立之初，鑄牢多民族共同體意識是非常清晰的價值取向。新中國成立初期，我黨雖未明確提出鑄牢中華民族共同體意識，但在實踐中卻有自覺鑄牢的取向，通過政策設計，不斷強化各民族對黨和國家的熱愛、對“中華民族大家庭”的認同，這是貫穿新中國民族政策的一條主線，也是新中國民族理論政策的初心。［13］《共同綱領》規(guī)定：“中華人民共和國境內各民族一律平等……使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭?！边@為新中國民族理論政策的價值取向定下基調?！懊褡宕蠹彝ァ苯沂玖宋覈髅褡迨菆F結互助、休戚與共的多民族共同體。之后，“民族大家庭”成為新中國民族理論政策話語體系中的高頻關鍵詞，在主流話語和領導人講話中經常出現，延續(xù)至今。1954年通過的《中華人民共和國憲法》在闡述各民族關系時也沿用了“民族大家庭”這一說法?！懊褡宕蠹彝ァ边@一表述，映射著多民族共同體，尤其是中華民族共同體價值取向的本質內涵?！岸嘣迸c“一體”的不可分割性在民族區(qū)域自治制度上得以充分彰顯。如前所述，一方面，它是維護各少數民族權益的重要舉措，但另一方面，新中國初期，構建各民族大家庭的重要途經之一便是實施民族區(qū)域自治。通過民族區(qū)域自治，少數民族當家作主，也更加擁護黨和政府，實現了各民族兄弟是一家的夙愿。新中國成立初期的民族理論政策更傾向于用“多元”匯集“一體”：通過民族識別確立以“民族組成民族”［8］的中華民族共同體形式，以“革命”與“解放”的階級話語凝聚各族人民建設新中國的強大合力，具有“多元一體”的價值取向。該時期民族理論政策確實傾向于維護少數民族權益，但“一體”取向的理論政策也從未缺席。此外，彼時“共同的政權性質、制度基礎、主導文化、人民政治思想及黨的領導，成為各民族的社會主義共性”［14］89，這套民族理論政策與計劃經濟時代的國家政治語境相互配合，基于“多元”原則的政策感召，少數民族被有效動員，主動配合國家力量進入，以“多元”為價值主導的民族理論政策效果卓著，被稱為民族理論政策的“黃金年代”。

三、“多元”挑戰(zhàn)“一體”：體制轉換引發(fā)政策不適

十一屆三中全會后，全國民族工作撥亂反正。在以鄧小平為核心的第二代中央領導集體的領導下，中國特色社會主義民族理論政策得以開創(chuàng)與發(fā)展。第一，強調社會主義民族關系的性質是各族勞動人民間的關系，民族問題的實質是消除各民族事實上的不平等，把發(fā)展作為民族地區(qū)一切工作成敗得失的客觀標準。［15］第二，“要爭取整個中華民族的大團結”［16］161，指出民族工作的中心任務即爭取民族團結。第三，建立新的民族自治地方，制定并頒布民族自治地方的自治條例和單行條例。此外，以為核心的黨的第三代領導集體實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，將民族區(qū)域自治制度確立為基本政治制度。以為總書記的黨中央提出“共同團結奮斗，共同繁榮發(fā)展”的“兩個共同”民族工作主題；從十二個方面對我國民族理論政策作了新的概括；①頒布實施了《反分裂國家法》，以國家立法形式遏制一切分裂國家的丑惡行徑。

（一）體制轉換對民族事務的影響改革開放后，我國社會急劇變化，民族事務和民族問題已重構。首先，各民族流動性增強。計劃經濟體制下，國家主導一切產品的生產、交換、分配與消費；改革開放后，國家在經濟領域的權力式微，市場對資源配置逐漸起到決定作用，各經濟主體主要按市場調控展開行動。在經濟自由度增加的同時，資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢與主體能力的差異在競爭機制的催化下，引發(fā)貧富差距凸顯。我國由一個相對平均的社會轉向階層分明的社會，利益重新分配引發(fā)社會矛盾加劇、社會問題積蓄。同時，伴隨全國市場確立，行政壁壘被打破，人口從相對固化狀態(tài)轉向高度流動狀態(tài)，少數民族內部開始分層，且流動性增強，大批量走出民族地區(qū)，來東部沿海城市打工拼搏，漢族人口也源源不斷地流入民族地區(qū)。其次，民族社會的組織形式從單位本位轉到核心家庭本位。計劃經濟時代，國家意識濃厚，在嚴格的戶籍制度下，單位制建立，各民族在城市以單位為基本單元、在農村以大隊為基本單元，公民經濟資源、政治資源、社會保障乃至部分人身權利均由單位或大隊掌控分配。改革開放后，個體權利與自由不斷受到重視，單位和大隊的重要性不斷下降并逐漸趨于解體，大家庭逐漸向核心小家庭過渡，個體基本以單個公民身份為單位，人們逐漸回歸核心家庭，以家庭利益為歸依展開活動。再次，民族個體的社會身份從單一走向多元。改革開放前，計劃經濟與單位社會“雙管齊下”，普通民眾的社會身份單一，個人職業(yè)身份即可代表其社會身份，如農民、工人、教師等，且因特定經濟文化類型，少數民族的民族身份往往與其職業(yè)身份在某種層面實現了統(tǒng)一，如蒙古族、哈薩克族就與游牧經濟緊密聯系。改革開放后，社會復蘇、經濟發(fā)展、生活富足，個體選擇更多元，除職業(yè)外，人們在宗教、性取向、生活方式、業(yè)余愛好等多方面均會構建自己的社會身份。

（二）“多元”挑戰(zhàn)“一體”改革開放后，我國民族理論政策接續(xù)了五十年代的舉措，但中國社會則在經濟運作、社會組織和思想觀念等方面都已經發(fā)生了翻天覆地的變化，民族理論政策與社會環(huán)境之間，難免出現錯位，前者與后者猶如不能完全吻合的齒輪，勢必要發(fā)生摩擦碰撞。［17］民族理論政策的干預效果式微。改革開放后，民族經濟優(yōu)惠政策向少數民族及民族地區(qū)傾斜，但少數民族地區(qū)經濟發(fā)展仍較落后。這絕非民族政策力度不夠，而緣于行政干預與市場邏輯相違背、“輸血”與“造血”不兼容。市場經濟下，行政干預逐漸退出經濟領域，經濟轉向由市場掌管，而市場邏輯不會考慮參與者的民族身份。民族理論政策在力所能及的范圍內，能給予少數民族一定的支持，但相對于龐大的市場，這些支持顯得杯水車薪、微不足道，顯赫一時的民族貿易在市場大潮中趨于沉寂，就是明證。民族理論政策的干預效果式微還在于固定與流動的錯位。改革開放后，大量的少數民族來到東部沿海打工，必須通過新機制來服務流動的少數民族。1993年的《城市民族工作條例》只是原則性指導，缺乏具體舉措。目前，該條例已經運作了27年之久，早與當前少數民族流動情況不符，條例修改卻始終難產。對民族理論政策的工具性利用。市場經濟下，資源爭奪激烈，極少數所謂“民族精英”借“民族”之名行維護自我私利之實，甚至趁機與政府展開博弈。社會多元化發(fā)展，民族文化差異在資源競爭中顯示出新的重要性，甚至被簡化為民族對比項，生成“民族化”解釋。這種解釋把個體問題提升為群體問題與社會問題，進而簡約為“民族問題”。所謂的“民族問題”將原本疏遠的民族精英與民族草根連接，共同與“他者”對抗，以獲取資源分配優(yōu)勢。［18］“多元”價值取向的民族理論政策使族裔身份成為有效的社會動員工具，一些少數民族個體往往會利用自己的民族身份盡可能地進行社會動員，給政府或其他民族施加壓力，以謀求私利。族裔民族主義成為重要的社會思潮。計劃體制內，社會在階級話語體系下高度統(tǒng)一，人們通過階級感情來理解自我與他人的關系，用“革命”與“解放”話語來理解中國與他國關系。改革開放后，革命話語衰落，第三次民族主義思潮復興，族裔民族主義增強，使民族問題的解決難度大大增加。二十一世紀的國際干涉力量不再羞羞答答，而是堂而皇之，全球化重新定義國家主權，甚至出現“人權高于主權”之說，民族沖突成為國際頻繁干涉的由頭與借口?？傊?，1950年代同質化語境下產生的民族理論政策，不得不面對改革開放以來的異質化語境。雖然該時期的西部大開發(fā)戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興計劃、興邊富民計劃、“三個離不開”理論、邊疆民族團結進步示范區(qū)建設等，均有助于多民族共同體的構建，但總體而言，民族政策與民族研究僅指向少數民族，無法廓清少數民族在中華民族中的位置，“只見樹木不見森林”，且對少數民族也多談權利少談義務。［19］市場經濟下，族裔民族意識復興，“多元”價值取向張揚，民族政策被市場化整體性“削平”式微的同時，部分政策被“磨尖”后工具化使用，開始挑戰(zhàn)與威脅“一體”價值取向，中華民族及其研究被長期虛置。［20］

四、“一體多元”：新時代民族理論政策價值取向的再平衡

（一）民族理論政策的新時代轉向十八大以來，伴隨國內外形勢的變化，面對“多元”對“一體”的挑戰(zhàn)，以為核心的黨中央圍繞中華民族共同體建設這一主線，提出“家底論”“石榴子論”“生命線論”“一家子論”等一系列創(chuàng)新性論斷，實現了馬克思主義民族理論的創(chuàng)新發(fā)展。2014年5月的第二次新疆工作座談會上，“中華民族共同體意識”這一概念正式提出。緊接著，民族交往交流交融、多民族互嵌社會結構、中華民族共同體建設、中華民族共同體意識等“一體”取向的民族理論政策議題引發(fā)全社會關注，也成為學界研究熱點。2015年，我國頒布了《中華人民共和國反恐怖主義法》，對“三股勢力”重拳出擊，有力維護了國家統(tǒng)一與民族團結。黨的明確強調，要“鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起”［21］39。2018年，“中華民族”首次載入憲法，中華民族共同體建設有了憲法保障。新時代，以為核心的黨中央關于“一體”取向的民族理論政策的重要論述，標志著民族工作在價值取向上的重要轉折。這要求新時代民族理論政策要以中華民族共同體的構建為目標，促進民族“三交”和互嵌，抑制“多元”持續(xù)挑戰(zhàn)“一體”，突出“一體多元”中的“一體”地位。

（二）價值取向的再平衡新時代民族理論政策，堅持中國特色解決民族問題的正確道路，夯實中華民族共同體政治根基；增加各族群眾福祉，鞏固中華民族共同體經濟基礎；弘揚中華民族燦爛文化，聚合中華民族共同體文化動力；加強各民族互嵌交融，創(chuàng)造中華民族共同體社會條件；建設美麗中國，構筑中華民族共同體生態(tài)保障。這一時期的民族理論政策鮮明地傾向于中華民族共同體建設，化解改革開放以來的“多元”張揚，以“一體”凝聚“多元”，實現民族理論政策階次價值取向的再平衡。以“一體”凝聚“多元”是時代變遷對民族工作“倒逼”和民族理論政策價值取向再平衡的必然結果。首先，資源要素分配促使人群跨區(qū)域流動，極大改變著各民族的分布及其交往范圍，使得民族分布呈彌散化狀態(tài)，多民族共同體進一步鞏固發(fā)展，需要有相應政策的積極引導與支持，以強化中華民族共同體的內部聯結。第二，族裔民族主義與分裂勢力對中華民族共同體構成威脅，西方敵對勢力持續(xù)利用民族、宗教問題以及分裂勢力，推動族裔民族主義持續(xù)高漲，甚至某些民族個別分子將民族和宗教認同置于國家認同之上，損害了其他民族利益，威脅國家統(tǒng)一與民族團結。其三，學術界就民族政策展開激烈的爭論并形成廣泛影響，如探討民族問題“去政治化”“第二代民族政策”等。這些爭論指向民族理論政策的理論基礎、實踐后果，并就相關調整提出意見，這意味著在民族事務上特別是民族理論政策價值取向上需形成新的共識。中華民族共同體及中華民族共同體意識的提出，是民族政策調整的方向及評判準則。［22］這意味著民族理論政策強調各民族權益的“多元”指向需要調整完善，而強調民族間密切聯系和共同命運的中華民族共同體“一體”取向需要加強。當然，圍繞“多元”與“一體”雙重價值取向的靈活構建，我國民族理論政策的優(yōu)勢顯著，不必要也不可能“推倒重建”，而更需要“錦上添花”，疊加式嵌入“一體”趨向，實現民族理論政策及其價值取向從“多元”匯集“一體”到“一體”凝聚“多元”的歷史嬗變。

五、結語

中國如何解決好民族問題，關鍵在于能否處理好政策價值取向上的“一體”與“多元”的關系。幾千年來，中央政府一直秉持“修其教不易其俗，齊其政不易其宜”，形成強調“大一統(tǒng)”而又重視差別治理的理念。我黨解決民族問題的正確道路，是傳統(tǒng)政治文明內生演化的結果，較好地處理了政策價值取向上的平衡關系。處理好“一體”與“多元”的價值關系是解決民族問題的中國智慧和中國方案。新中國70余年，民族理論政策及其價值取向不斷適應時代要求，穩(wěn)中有變，從強調各民族“多元一體”轉向各民族共生共存之中華民族共同體的“一體多元”。新中國成立后，少數民族發(fā)展嚴重滯后，民族理論政策傾向于優(yōu)惠少數民族權益的“多元”價值取向。伴隨改革開放與市場經濟的深入，民族理論政策工具化傾向凸顯，催化了各民族的族裔民族意識，之前通過“多元”匯集“一體”的政策功能捉襟見肘，對“一體”取向構成挑戰(zhàn)與威脅。新時代以來，習結合國內外形勢，提出中華民族偉大復興的中國夢，要求筑牢中華民族共同體意識，民族理論政策的“一體”取向開始占據主導地位，提升并重塑“一體多元”價值取向成為當下民族政策調整的重要方向。

作者：成杰 單位：云南大學馬克思主義學院博士研究生