集體土地征收增值收益分配研究

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摘要：快速城鎮(zhèn)化進程對土地的需求不斷增長，目前我國集體土地變成國有土地的唯一合法途徑就是政府進行征地。在征地過程中如何合理分配土地增值收益是現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。文章著眼于土地增值的內(nèi)涵及其來源，總結(jié)了土地增值收益的歸屬和相關(guān)利益主體，在此基礎(chǔ)上分析了我國集體土地征收增值收益的現(xiàn)狀及問題，并提出構(gòu)建集體土地征收增值收益分配合理性的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：征地補償；失地農(nóng)民；土地增值收益；城鎮(zhèn)化

“十三五”期間，我國城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過60%?？焖俪擎?zhèn)化進程必然伴隨著城鎮(zhèn)人口對土地的需求大幅增加，在集體土地轉(zhuǎn)用過程中，將會產(chǎn)生極大的增值收益。我國實行城鄉(xiāng)二元土地制度，集體土地征收增值收益在地方政府、用地單位、村集體和農(nóng)民等不同利益主體之間進行分配。然而，受到諸多因素的影響，土地增值收益往往分配不均，特別是失地農(nóng)民無法合理分享到土地級差收益，導(dǎo)致因征地補償而引起的群眾上訪事件層出不窮。黨的十八大明確指出，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！笔藢萌腥珪ㄟ^的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》表示“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。”“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益?！蹦敲?，如何保障失地農(nóng)民的合法利益不受損，集體土地被征收后帶來的增值收益應(yīng)如何分配等問題亟須解決。

一、土地增值的內(nèi)涵及其來源

（一）土地增值的內(nèi)涵

土地增值，顧名思義就是土地價值或價格的增加。目前，關(guān)于土地價值問題的爭論，理論界存在著不同觀點，主要有土地無價值論、全價值論、商品價值論、效用價值論、使用價值論、二元價值論等，其中二元價值論獲得最廣泛的認可（王德起，2010；朱一中,王哲，2014）。馬克思主義認為，土地價格包括土地資源價格和土地資本價格。土地增值的內(nèi)涵則與土地構(gòu)成有關(guān)，是現(xiàn)實中土地價格的增加（周誠，1994）。而地租的資本化形成土地價格，由利率下降和地租增加兩種內(nèi)在力量共同決定。此外，投資和管制則是土地價格上升的外在力量（陳偉，劉曉萍，2014）。

（二）土地增值的來源

從橫向解析土地增值收益的來源。學術(shù)界比較認可的觀點是：土地增值來源于投資性增值（宗地直接投資性增值和外部投資輻射性增值）、供求性增值（又稱稀缺性增值）和用途性增值。其中,宗地直接投資性增值稱作“人工增值”，其余都稱作“自然增值”（周誠，1994）。前者是由具體投資活動引起范圍相對明確的短期增值，而后者是由社會投資和經(jīng)濟發(fā)展溢出效應(yīng)引起范圍比較模糊的長期投資，兩者之間無明確界限（陳偉，劉曉萍，2014）。還有學者認為，土地增值是由生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性因素引起的，而且土地“自然增值”是由于政府投資、利率和政策等外力作用引起的（鄧宏乾，2008）。更有學者指出，土地增值來源有狹義和廣義之分，狹義上的土地增值是由于投資、供求和用途引起的，廣義上的土地增值來源除前三者外，還包括不完全征地補償和土地價格扭曲引起的土地增值（彭小霞，2014）。結(jié)合土地財政收入的分析，土地增值來源于土地用途管制導(dǎo)致的建設(shè)用地供給稀缺和土地的特定位置引起的級差地租（賀雪峰，2013）。從縱向剖析土地增值收益的產(chǎn)生。學術(shù)界一般采用定量研究的方法，測量出土地增值收益產(chǎn)生于各個環(huán)節(jié)，分別是征地（拆遷）、出讓和房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)（林瑞瑞，朱道林，2013），土地增值收益分別對應(yīng)為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ（張遠索，杜姍姍等，2015），并且經(jīng)過測算，后一環(huán)節(jié)的土地增值大于前一環(huán)節(jié)（朱道林，2017）。從增值環(huán)節(jié)看，土地增值收益的構(gòu)成分為三個部分：土地征收環(huán)節(jié)的征地補償費、土地征收過程中政府獲取的各種稅費、以及土地供應(yīng)環(huán)節(jié)獲得的土地出讓金（徐會蘋，2015）。除此以外，學術(shù)界還從土地發(fā)展權(quán)、地租形態(tài)、公平正義、社會共識等方面論述土地增值收益相關(guān)問題，視角多元，成果豐富。

二、土地增值收益分配歸屬

土地增值收益分配涉及土地增值收益的歸屬問題，在這一問題的討論上，學術(shù)界形成了三種不同的觀點，他們分別是“漲價歸公”論、“漲價歸私（農(nóng)）”論和“公私兼顧”論。

（一）“漲價歸公”論

許多學者認為土地增值收益的產(chǎn)生是由于城市擴張、財富增加，以及政府投入引起的，與勞動者投入的勞動和資本無關(guān)，因此主張土地增值收益應(yīng)當歸國家所有，以防止土地投機和土地食利者階層的出現(xiàn)。典型代表就是英國經(jīng)濟學家約翰·穆勒、美國的亨利·喬治以及我國的孫中山先生。土地增值只與國家經(jīng)濟發(fā)展政策和成果有關(guān)，是全民族共同努力的結(jié)果，與農(nóng)民勞動和資本投入無關(guān)，因此土地增值應(yīng)該大部分用于全國人民事業(yè)的改善（賀雪峰，2013）。一些城市在征地中，城郊和城中村農(nóng)民所獲補償巨大，而占總數(shù)90%以上偏遠地區(qū)農(nóng)民，因為受區(qū)位因素的影響，很難涉及土地征收，若盲目主張“漲價歸私”就會加劇農(nóng)民的兩極分化，所以“漲價歸公”目前是符合我國國情的（廖霞林，羅志鵬，2014）。但“漲價歸公”論欠缺對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的考慮，我國一部分學者支持此觀點。

（二）“漲價歸私（農(nóng)）”論

主張“漲價歸私（農(nóng)）”的學者們認為集體和農(nóng)民擁有土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)等，相應(yīng)地有著占有、使用和收益等權(quán)利，土地之于他們有著不可替代的生產(chǎn)功能和保障功能。一旦政府征收集體土地，農(nóng)民將做出巨大讓步，所以土地增值的部分應(yīng)還利于農(nóng)?？紤]到保護失地農(nóng)民的合理產(chǎn)權(quán)利益，政府出于公共利益而征收農(nóng)民的土地，其成本不能只由農(nóng)民來負擔，因此政府需將被征農(nóng)地的增值部分，在扣除必要管理費后返還給農(nóng)民（蔡繼明，2004）。政府對城市交通和建設(shè)等公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資而引起的土地增值，應(yīng)歸農(nóng)民集體所有，而政府可以通過稅收調(diào)節(jié)過高部分（周天勇，2006）。有學者認為土地“漲價歸公”的經(jīng)濟學不正確，因為農(nóng)民“放棄”了農(nóng)地的使用權(quán)，“漲價歸公”忽視了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度（周其仁，2017）。各學者認為集體和農(nóng)民對土地有完整的用益物權(quán)，因此應(yīng)給予失地農(nóng)民完全補償，不能將他們排除在分享土地增值收益之外。

（三）“公私兼顧”論

“公私兼顧”論主張土地增值的部分應(yīng)優(yōu)先對失地農(nóng)民進行公平合理補償，其余部分歸中央政府所有，支援全國農(nóng)村建設(shè)（周誠，2006）。李國祥說道，之前地方政府依賴“土地財政”攫取了大部分的土地增值收益，這種模式在道義和法理上都說不通。但將增值收益都給農(nóng)民明顯也不合理，因為地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上也投入了巨大資金，所以要兼顧各方的利益，對農(nóng)民進行合理補償。還有學者在馬克思級差地租分配邏輯和價值主張的基礎(chǔ)上，提出“公農(nóng)兼顧、按階劃分、按比分配”的思路框架（金棟昌，王宏波，2016）。隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，學者們都注意到在征地中不能造成收益分配比例失調(diào)，尤其是不能損害失地農(nóng)民的合法權(quán)益?，F(xiàn)階段要讓集體和農(nóng)民分享土地增值收益的一次分配和二次分配，前者對應(yīng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，后者要提高失地農(nóng)民的征地補償費（彭錞，2016）。目前，學者們還在繼續(xù)探討土地征收增值收益分配的合理比例和具體路徑，探索適應(yīng)我國農(nóng)情發(fā)展的“好路子”。

三、我國集體土地征收增值收益分配現(xiàn)狀及問題

在我國集體土地征收具體實踐中，土地增值收益分配主體包括地方政府、用地單位、村集體和農(nóng)民。從構(gòu)成角度看，只有征地環(huán)節(jié)的征地補償費歸集體和農(nóng)民所有，而供應(yīng)環(huán)節(jié)的各種稅費和土地出讓金歸政府所有（徐會蘋，2015）。期間，用地單位通過土地開發(fā)賺取行業(yè)暴利，村集體可能會截留征地補償費，使到達農(nóng)民手里的土地補償費少之又少。從省級和城市層面看，集體（農(nóng)民）、政府和開發(fā)商取得土地增值收益的平均比例分別是3.70∶22.32∶73.98和4.21∶26.01∶69.78，三者差異懸殊（林瑞瑞，朱道林等，2013）。農(nóng)民的征地補償費占比不到10%，絕大部分級差收益都留在了地方政府和用地單位（廖霞林，羅志鵬，2014）。

（一）失地農(nóng)民獲得的征地補償費偏低

多年來，我國《土地管理法》幾經(jīng)修訂，征地補償標準和范圍飽受學界所詬病，現(xiàn)行法律對土地征收增值收益的部分也沒有做出具體的制度性安排。根據(jù)我國《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民的征地補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，對失地農(nóng)民的征地補償費偏低，包括被征土地本身的損失，地上建筑物和青苗的損失，易地搬遷安置的損失，有的地方會為失地農(nóng)民購買社會保險，分出留用地由農(nóng)戶自行安排建房和用作其他用途，少部分地區(qū)會采取土地入股的方式。但在執(zhí)行過程中往往采取單一的貨幣補償方式，大多數(shù)都是一次性給付，缺少相應(yīng)的配套措施。短期內(nèi)可以使農(nóng)民的生活變得更好，但從長期來看，失地農(nóng)民失去了對土地的各項權(quán)利，被排除在分享土地增值收益之外，損害了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)。2019年新修訂的《土地管理法》取消了持續(xù)多年的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，制定了“區(qū)片綜合地價”的補償標準，但其本質(zhì)仍是一種政府定價，而非“市場價”（方澗，2020）。近年來，由于征地導(dǎo)致的利益沖突和糾紛頻繁發(fā)生，特別是在補償安置方面，給予原土地使用者的不完全補償偏低，損害失地農(nóng)民的可持續(xù)生計。

（二）地方政府獲得大部分土地增值收益

現(xiàn)行法律規(guī)定，政府出于公共利益的需要，可以對集體土地進行征收或征用并給予補償。新《土地管理法》界定公共利益的具體范圍較小，往往給地方政府帶來“越界”的可趁之機。多地政府片面追求GDP的增長速度以及城市建設(shè)所需資金，忽略合理規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。當前我國城市化進程加快，大量農(nóng)村集體土地被政府低價征收，在出讓土地時卻通過“招拍掛”公開競價的方式高價出讓被征農(nóng)地，從中獲取巨大收益，而失地農(nóng)民取得的征地補償微不足道，在征地中往往處于弱勢地位。政府多年壟斷土地一級市場，將農(nóng)民排除在決策參與和土地增值收益分配之外，“土地財政”成為地方財政的重要部分。用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的資金主要由地方政府集中安排使用，各個市、縣政府有很大的自主權(quán)。而且土地出讓收益是土地出讓收入減去征地（拆遷）補償費、土地開發(fā)支出等成本后的收益?，F(xiàn)階段，土地出讓成本的標準很難統(tǒng)一規(guī)定，一些地方容易做大成本性支出縮減土地出讓收益，變相減免土地出讓收入，如將與土地前期開發(fā)無關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目的建設(shè)成本納入成本核算范圍。在整個過程中缺乏有效監(jiān)管機制，容易造成資源和資金的浪費，滋生腐敗。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織截留征地補償費

許多學者從法學的角度對土地增值收益分配進行研究時，提到現(xiàn)行法律沒有明確限制“農(nóng)民集體”的內(nèi)涵。根據(jù)《憲法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的代表，而農(nóng)民只擁有農(nóng)村集體土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。有學者提到，作為村集體的成員，農(nóng)民在享有集體土地所有權(quán)的同時，又不能單獨行使該項權(quán)利。在具體實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擁有分配征地補償費的權(quán)利，他們可能會和村干部一起以各種借口截留農(nóng)民的征地補償費，謀取私利現(xiàn)象時有發(fā)生。況且現(xiàn)實里征地補償費先經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、再經(jīng)村民委員會，這樣層層分配，最后到農(nóng)民手里少之又少，土地增值收益分配的公平性很難得到保證，導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益受到損害。

（四）用地單位通過土地開發(fā)賺取行業(yè)暴利

在我國很多地方，房地產(chǎn)開發(fā)行為往往是由用地單位在利益的驅(qū)使下主動完成。有學者指出，征地補償費甚至不是來自地方政府，而是直接來自用地單位，他們可以通過壓低補償費而使自己的利益最大化。一些地方政府為了完成招商引資的目標，從而通過政績考核，采用優(yōu)惠政策與用地單位特別是房地產(chǎn)開發(fā)商進行協(xié)議，低價出讓土地使用權(quán)，讓本該為土地出讓金的一部分增值收益就成了開發(fā)商的利潤。城鎮(zhèn)化建設(shè)使土地長期處于升值期，用地單位取得土地使用權(quán)后，有可能會選擇性開發(fā)，甚至通過延緩和分期開發(fā)等策略將土地置于待價而沽，“炒地”現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致“房地產(chǎn)熱”居高不下。當前，我國的征地制度還沒有涉及對土地利用過程做出相關(guān)監(jiān)管規(guī)定。在征地實踐中，政府強制征地、用地單位違規(guī)操作等行為屢禁不止。

四、構(gòu)建集體土地征收增值收益合理分配的建議

（一）合理提高征地補償費，多渠道

完善失地農(nóng)民的社會保障制度2019年新修訂的《土地管理法》規(guī)定了土地補償費和安置補助費由區(qū)片綜合地價確定，取消了各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的原則，還單列了被征地農(nóng)民的養(yǎng)老等社會保障問題。此次修法有一定的合理性，可以作為征地補償?shù)幕鶞识▋r以供參考，在一定程度上提高了失地農(nóng)民的征地補償費，限制了政府壓低土地出讓成本性支出和強制征收土地的行政行為，但沒有從根本上扭轉(zhuǎn)征地補償標準不合理的狀況。許多學者指出，在保護耕地的前提下，政府征地行為應(yīng)按照市場價原則給予失地農(nóng)民公平合理的補償，尊重和保護失地農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，總體原則是使失地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低、合法財產(chǎn)權(quán)益不受損、長遠生計有保障。集體土地被征收后，勢必會影響到失地農(nóng)民及其后代的長遠生計。地方政府要因地制宜地采取貨幣補償、搬遷安置、產(chǎn)權(quán)置換、就業(yè)培訓(xùn)、土地使用權(quán)入股等多元化的補償方式，完善對失地農(nóng)民的配套補償措施，為失地農(nóng)民建立完善的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障體系。

（二）限制政府公權(quán)力，保護農(nóng)民合法權(quán)益

要嚴格界定“公共利益”的范圍，縮小征地范圍，限制政府過大的權(quán)力。在國外具體采用了兩種方案界定“公共利益”的范圍，一是歐美體系慣用的判例法，該方案判定公共利益的范圍會從以往的判例中尋找合理解釋；二是大陸體系采用的列舉法，將公共利益的范圍一一列舉出來。我國新修訂的《土地管理法》也用列舉法對公共利益的范圍進行了嚴格限定，是一個重大的進步。但是為了限制政府公權(quán)力過大，也可以列出負面清單，嚴格保護耕地。但是有學者指出，目前對征地目的、征地用途合法性的審批機制，以及審批的具體內(nèi)容還沒有建立。因此，要積極探索建立公共利益的認定、審批機制，對集體土地征收的程序進行嚴格把關(guān)，保護農(nóng)民合法權(quán)益。此外，還要引入利益溝通和談判機制，使農(nóng)民或集體能夠參與征地的具體流程，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。

（三）建立健全集體土地征收增值收益分配監(jiān)管機制

健全的監(jiān)管機制有利于集體土地征收增值收益合理公平分配。從已有的研究成果來看，建立健全長期有效可行的分配監(jiān)管機制要從以下幾個方面著手：一是完善相關(guān)法律。亟須完善與增值收益分配相關(guān)的法律規(guī)范，在征地前后就對增值收益分配的具體方案擬定、詳細流程審批、真實民意反饋等進行嚴格監(jiān)管，明確相關(guān)人員的權(quán)利、責任和義務(wù)。二是應(yīng)建立全國統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺。為避免政府在土地出讓環(huán)節(jié)通過壓低成本性支出來謀求增值收益，要探索建立全國統(tǒng)一的土地出讓收支信息平臺，嚴格把關(guān)成本核算范圍，規(guī)范政府行為，將具體的土地出讓收支明細暴露在陽光下。三是充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體監(jiān)管作用，加大對違法案件的舉報和查處力度。廣大人民群眾要善于利用電話、網(wǎng)絡(luò)等平臺，及時、真實地對違法行為進行舉報，維護自身合法權(quán)益。同時各方要借助互聯(lián)網(wǎng)、微信等多種途徑對集體土地征收增值收益分配情況進行實時報道，確保土地增值收益分配在法治軌道上有序運行。

（四）引入土地發(fā)展權(quán)，賦予集體和農(nóng)民更大的土地開發(fā)權(quán)

土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)延伸和派生出來的一種權(quán)利，國外現(xiàn)行的土地發(fā)展權(quán)制度起源于英國，并在美國得到實踐和發(fā)展。目前，土地發(fā)展權(quán)并沒有得到我國立法者的普遍認可，還處于理論探索階段，但不少學者在研究土地增值收益問題時通常會提到此概念，在各地具體實踐中，形成了重慶“地票交易”模式和廣東“珠海濕地”模式等，對保護農(nóng)民土地權(quán)益、合理分配土地增值收益具有借鑒意義。2019年《土地管理法》的修訂，確定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的合法性。在符合土地規(guī)劃和用途管制的前提下，集體土地可以不經(jīng)征收直接入市交易，在賦予集體開發(fā)利用土地的同時，打破了政府對土地一級市場的壟斷地位。我國建立土地發(fā)展權(quán)制度須具備制度前提、市場機制和權(quán)能配置的運行條件（呂軍書，李天宇，2020），同時要充分考慮到中央與地方存在不同程度的財政博弈，健全地方稅收體系是土地發(fā)展權(quán)設(shè)立的必要前提（陶源，2021）。

五、結(jié)語

土地是人類極其重要的生產(chǎn)資料，承載著經(jīng)濟、社會和生態(tài)等多種功能。我國城鎮(zhèn)化的快速推進需要大量的建設(shè)用地，在征收集體土地的過程中，地方政府大規(guī)模壓價征地，吸引制造業(yè)投資，然后通過限量、高價供應(yīng)商住用地實現(xiàn)盈利的“土地財政”模式已經(jīng)延續(xù)了多年，征地補償模式給地方政府帶來了巨大收益的同時，也損害了失地農(nóng)民的切身利益，尤其是土地增值部分在不同利益主體之間分配，失地農(nóng)民所占份額過低。長期以來，我國土地增值收益主要用之于城，極大地促進了我國城市化進程，使我國經(jīng)濟得到高速發(fā)展，阻止了土地食利者階層的形成（賀雪峰，2013）。經(jīng)濟日報指出，按照不變價格計算，改革開放40多年來我國GDP上漲了33.5倍，平均每八年翻一番，地方政府的土地收入做出了重要貢獻。不可否認的是，土地出讓收益對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持力度不夠。韓俊表示，造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)投入不足的一個重要原因，就是土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例偏低。我國主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，要穩(wěn)定社會秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村是不可缺少的一環(huán)。因此，土地增值收益應(yīng)該在國家、集體和個人之間進行合理分配，促進土地合理利用，讓“取之于農(nóng)”的土地增值收益真正實現(xiàn)“用之于農(nóng)”。

作者:徐琬兒 潘永強 李長春 單位:海南師范大學經(jīng)濟與管理學院