集體土地入市保障性住房建設(shè)研究
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摘要：《土地管理法》的修改為集體土地入市消除了法律上的障礙，使2017年開始的在集體土地上建造保障性住房的試點(diǎn)有了推向全國的可能。在這一背景下，文章以土地管理法修改為背景，借鑒北京市昌平區(qū)海鶄落村建造租賃性公共住房的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合石家莊市的城中村改造，提出了在城中村改造中在集體土地上建造保障性住房的對策和建議。
關(guān)鍵詞：集體土地；保障性住房；租售同權(quán)；城中村改造
2019年8月27日，十三屆全國人大常委會十二次會議表決通過了關(guān)于修改土地管理法的決定，新修訂的《土地管理法》將于2020年1月1日起施行，此次修訂在法律上為集體土地入市掃清了障礙。此前，國家已經(jīng)陸續(xù)允許北京等18個(gè)城市試點(diǎn)，允許這些城市在符合土地規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，可以在存量集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃性保障住房?！锻恋胤ā返男薷氖蛊渌鞘杏辛烁M(jìn)的可能。黨的報(bào)告指出了今后房地產(chǎn)市場的發(fā)展方向，即“房子是用來住的、不是用來炒的，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。而集體土地的入市，在集體土地上興建租賃性保障住房，正好符合這一方向，因此有必要對集體土地入市背景下的租賃性保障住房建設(shè)進(jìn)行充分研究。
1城鄉(xiāng)土地二元所有制背景下的保障性住房建設(shè)的困境
目前關(guān)于保障性住房的研究，其路徑嚴(yán)重依賴對國外制度的借鑒，并且大多集中于所謂的新加坡模式、美國模式和英國模式以及德國模式上，這種研究的缺陷就在于忽略了我國土地制度與資本主義國家的巨大不同，導(dǎo)致很難在實(shí)際中發(fā)生作用。在“房住不炒”“租售同權(quán)”的背景下，保障住房應(yīng)該如何建設(shè)？中國政法大學(xué)房地產(chǎn)法研究中心主任符啟林教授指出，“擴(kuò)大財(cái)政投入，著力打造年輕人租得起的廉租房”，而這個(gè)廉租房，民間并不能提供，是政府擁有產(chǎn)權(quán)的“廉租房”。但是，我國受到當(dāng)前正在實(shí)行的土地制度影響，政府并無法提供足夠的城市土地和資金用以興建廉租房。中國住房的租賃市場的基礎(chǔ)或者說是其初始條件，是建立在中國土地產(chǎn)權(quán)的特別性上的，在這一獨(dú)特的土地制度下，農(nóng)村集體土地目前不可自由交易，需要由地方政府征收并變更為國有土地之后再通過“招拍掛”等一系列法定程序才可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。在這個(gè)過程中，土地的溢價(jià)主要由地方政府享有，使地方政府有了強(qiáng)大的動力擴(kuò)張土地交易規(guī)模并拉動房價(jià)上漲并進(jìn)一步推高土地價(jià)格。由于中國的財(cái)政稅收制度的設(shè)計(jì)，地方政府的財(cái)政支出壓力很大，對土地出讓的收益依賴極高，地方政府既沒有動力又沒有能力拿出大量土地和資金建設(shè)自有產(chǎn)權(quán)的租賃性住房以提供給有需要的群體。因此，農(nóng)村集體土地的入市，也成為我國租賃性保障住房建設(shè)的一個(gè)內(nèi)在需要，農(nóng)村集體土地的可自由入市，將有利于補(bǔ)足目前租賃性保障住房建設(shè)的短板。建立租賃性保障住房，還需厘清這樣一個(gè)基礎(chǔ)事實(shí)，即租賃性保障住房的受眾是哪些人群。我國的租賃性保障住房是建立在城市中的，是為了保障在城市就業(yè)和生活的家庭居者有其屋。我國目前，居民住房擁有率極高，全國平均水平達(dá)到89.68%，即使是北、上、廣、深4個(gè)一線城市也達(dá)到了70%以上，所以保障性住房保障的對象是城市中極低收入的居民，這些居民是城市中具有戶口的常住人口，是需要保障住房的一部分人口。除此之外，還包括一部分收入極低的進(jìn)城務(wù)工人員。這兩類人構(gòu)成了住房保障的對象，這兩類人的共同特點(diǎn)就是對購買房屋的產(chǎn)權(quán)并不十分關(guān)心，而更關(guān)心能否解決居住問題。在這種情況下，集體土地上興建租賃性保障住房就更有發(fā)展的前景和需要，因?yàn)榧w土地的特點(diǎn)，其土地使用成本較低，集體組織為了獲得利益也較有動力建設(shè)租賃性住房，并且這種住房集體組織以外的成員不能合法獲得產(chǎn)權(quán)，但是可以合法的長期租賃居住，可以說是兩方利益的最大契合。目前國內(nèi)所謂小產(chǎn)權(quán)房，即建在集體土地上并出售給集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的住房據(jù)估計(jì)可能有四五十億平方米，這些小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)問題如何解決也一直是一個(gè)重大的社會與法律問題。但是如果能通過政策引導(dǎo)將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期租賃性保障住房，也不失為一個(gè)解決小產(chǎn)權(quán)房的有效對策。但是，集體土地建設(shè)的廉租房與小產(chǎn)權(quán)房有何不同？如不科學(xué)引導(dǎo)、規(guī)范，可能造成一窩蜂行為，也可能會引來土地利用失范的問題。
2集體土地入市對保障住房建設(shè)的影響
盡管《土地管理法》已經(jīng)修改，但是仍然尚未生效，如何利用此次修法帶來的契機(jī)更好地解決保障性住房建設(shè)問題，尚需進(jìn)一步從各方面進(jìn)行分析研究。所以借鑒已經(jīng)開始試點(diǎn)城市現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)，就顯得尤為重要。2017年8月，北京市允許在集體土地上建設(shè)租賃住房，實(shí)際上從2011年開始，北京市因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的需要，就已經(jīng)開始利用集體土地增加住房供給，完善住房保障體系。截至2016年底，北京市確立了5個(gè)集體土地建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目，并在其后的第二年提出要在2022年前批準(zhǔn)1000公頃集體土地進(jìn)入保障住房建設(shè)領(lǐng)域。參考北京市的經(jīng)驗(yàn)，可以為未來土地管理法生效后在集體土地上建設(shè)保障性住房提供寶貴參考。北京市昌平區(qū)的海鶄落村在集體土地上建設(shè)的租賃住房，有著典型意義。海鶄落村的集體租賃房項(xiàng)目始于2010年3月，是由村兩委決定在村屬建設(shè)用地上利用自有資金建設(shè)公共租賃住房，只用于出租，不用于對外出售。這一決定受到當(dāng)時(shí)北京市各級政府及政府部門的大力支持，至2014年底前，該項(xiàng)目的一期工程完工。這一工程的背后，反映出各方利用集體土地建設(shè)租賃性保障住房的共同需要。一方面，北京市對保障性住房，尤其是租賃性保障住房需求極大，盡管北京市各級政府已經(jīng)竭力加大公共租賃住房建設(shè)的力度，但是由于資金來源單一和建設(shè)成本過高以及收回成本極難等因素，保障住房建設(shè)效果并不明顯，所以也迫切需要通過利用集體土地和集體經(jīng)濟(jì)組織的資金建設(shè)公租房。而海鶄落村區(qū)位優(yōu)勢明顯，并且在土地征收中積累了大量資金，迫切需要找到資產(chǎn)增值的新渠道，而建設(shè)公租房據(jù)測算可以每年獲得高達(dá)2700萬元的收益。所以在各方合力之下，第一階段的建設(shè)順利完工。但是，完工之后的租賃住房卻開始了長期空置。直至2017年，建成住宅1800余套，總建筑規(guī)模約13萬平方米，仍處于空置狀態(tài)。究其原因，就是政策隱患顯現(xiàn)，項(xiàng)目陷入停滯。除了該項(xiàng)目建設(shè)時(shí)占用了部分耕地，導(dǎo)致政策風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目無法通過相關(guān)部門審批外，需要注意的是建在集體土地上的租賃性住房缺乏相關(guān)規(guī)劃支持，導(dǎo)致水電天然氣等市政公用設(shè)施和項(xiàng)目無法對接，導(dǎo)致住房無法居住。這是集體土地入市后，在集體土地上建設(shè)租賃性保障住房應(yīng)該提前關(guān)注的問題，這也說明，租賃性保障住房的建設(shè)并不是集體組織自身能夠獨(dú)立完成的事情，需要確定一個(gè)部門牽頭做好此項(xiàng)工作，由多個(gè)部門共同配合，政府需要打組合拳，絕非單靠一項(xiàng)政策就能成功。2017年北京市開始試點(diǎn)之后，海鶄落村的公租房被納入試點(diǎn)范圍，著力通過兩點(diǎn)解決這一項(xiàng)目存在的問題，一是解決農(nóng)用土地轉(zhuǎn)用和耕地占補(bǔ)平衡問題。二是通過規(guī)劃調(diào)整，解決租賃住房設(shè)施配套。這兩項(xiàng)問題的解決已經(jīng)開始穩(wěn)步推進(jìn)，該項(xiàng)目預(yù)計(jì)將于今年年底投入運(yùn)營。海鶄落村租賃住房建設(shè)從開始到預(yù)計(jì)投入運(yùn)營，歷時(shí)將近十年。帶來諸多啟示，首先就是在城鄉(xiāng)土地二元制下，集體土地的權(quán)能在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)受到了嚴(yán)格限制，既限制了集體經(jīng)濟(jì)組織分享土地增值的收益，又制約了對作為重要生產(chǎn)資料的土地的開發(fā)利用，并進(jìn)而使城市在高速發(fā)展期不能通過對集體土地合理利用建設(shè)足夠的保障性住房以提供給城市中的有需要人群。其次，盡管土地法的修改為集體土地入市掃清了障礙，但是租賃性保障住房的建設(shè)從來不是一個(gè)簡單的問題，而是一個(gè)涉及社會管理和服務(wù)方方面面的復(fù)雜問題，可謂牽一發(fā)而動全身，需要晚上各項(xiàng)配套體系，否則就可能最后因?yàn)榕涮自O(shè)施的欠缺造成閑置浪費(fèi)，背離初衷。最后，需要政策的法律化，使保障政策具有連續(xù)性，規(guī)范性。同時(shí)，也需要法律的具體化，畢竟集體土地入市只是一項(xiàng)原則性規(guī)定，在具體實(shí)施過程中還需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。此外在“房住不炒”的原則下，還有“租售同權(quán)”，這就又涉及租戶的入學(xué)、就業(yè)和養(yǎng)老一系列問題，不再是一個(gè)集體土地入市改革所能解決的了。
3集體土地建設(shè)租賃性保障住房的建議
首先，一定要堅(jiān)持“房住不炒”這個(gè)基本原則，在具體實(shí)踐中充分實(shí)現(xiàn)“租售同權(quán)”。“房住不炒”原則，奠定了我國的保障性住房首先是滿足住的需求，而不是滿足居民對獲得房屋產(chǎn)權(quán)的需求，這種對獲得房屋產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)烈愿望很大程度是因?yàn)榉课莸臉O速增值所刺激的。建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房等以出讓產(chǎn)權(quán)的方式進(jìn)行保障的住房，本質(zhì)上都與“房住不炒”這個(gè)原則相背離，因此實(shí)踐中產(chǎn)生了大量的尋租與腐敗等問題。而堅(jiān)持“房住不炒”，以解決“住”的需求為導(dǎo)向，建設(shè)長期租賃性保障住房，可以大大減少意圖通過獲得房屋增值套利的行為，使保障住房建設(shè)中的尋租和腐敗行為最大限度受到制約。其次，“租售同權(quán)”在實(shí)踐中一定要得到全面貫徹，因?yàn)楸Ｕ闲宰》勘Ｕ系膶ο笫且粋€(gè)城市中的中低收入人群，包括擁有常住戶口的中低收入者和流動人口中的中低收入者，這部分人群自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力差，但同時(shí)也面臨著諸多公共服務(wù)的需要，如基本的子女入學(xué)、自身就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等社會保障，并不是簡單解決完住房問題就萬事大吉了，這都是附加在保障性住房之上的基本生活需要。解決這些問題，除需多個(gè)部門共同配合外，還需要法律的完善。從國家層面看，還沒有出臺一部有針對性的法律，有些城市在地方立法權(quán)限內(nèi)頒布了一些法規(guī)，總體仍是粗線條的。最后，就是此次《土地管理法》的修訂，允許集體土地入市，確實(shí)是為租賃性保障住房的建設(shè)提供了一個(gè)絕佳的機(jī)會，可以拓寬建設(shè)保障性住房的土地和資金來源；在集體土地建設(shè)房屋，可以大幅降低建設(shè)成本；能夠提供更多住房滿足受眾需要；可以使集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)升值并提供固定的租金回報(bào)；而政府在這一過程中只需提供基本的政務(wù)服務(wù)就可以了，極大地提高了住房保障的效率，是一個(gè)三方都可以獲利的行為。具體到石家莊市在城中村改造中的保障性住房建設(shè)，首先要充分認(rèn)識到石家莊市自身的優(yōu)勢。首先就是城中村數(shù)量眾多，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，石家莊市二環(huán)以內(nèi)的城中村有45個(gè)，三環(huán)以內(nèi)有173個(gè)。并且很多城中村集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，擁有較充分的資金，因此可以依靠集體經(jīng)濟(jì)組織的土地和資金興建長期租賃性保障住房。同時(shí)，石家莊市的城中村分布位置分散，從市中心到三環(huán)的城鄉(xiāng)接合處，均有分布，總體上地理位置較好，公共配套設(shè)施齊全，興建保障住房也可以順利解決水、電、天然氣和公共交通等公共服務(wù)。最后，因?yàn)槭仪f市在戶口遷入方面已經(jīng)取消了所有限制，按照規(guī)定不需要自有房產(chǎn)，只需有穩(wěn)定住所即可在石家莊市所屬區(qū)縣（市）和建制鎮(zhèn)落戶。所以，遷入人員即使居住在租賃性保障住房，也可以解決戶口問題，并且能夠享受到附加在戶口上的各項(xiàng)政策，使“租售同權(quán)”在一定程度上得以實(shí)現(xiàn)。
作者:高峰 單位:石家莊學(xué)院