供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

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農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金是政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的一種實(shí)現(xiàn)途徑，由財(cái)政參與出資設(shè)立基金，采取股權(quán)投資的方式，引導(dǎo)社會(huì)資本投向符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的企業(yè)，重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)企業(yè)投資“實(shí)力弱”的問題。廣東省是國(guó)內(nèi)先期以市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化運(yùn)營(yíng)為理念，設(shè)立省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金的省份。2017年，廣東省政府注資100億到廣東恒健投資控股公司，聯(lián)合廣東溫氏、新希望等2家大型農(nóng)業(yè)上市公司發(fā)起設(shè)立農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)?；鹗灼谧?cè)資本200億元，通過市場(chǎng)化運(yùn)作模式，綜合運(yùn)用多種金融工具，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，重點(diǎn)投資不同農(nóng)業(yè)子行業(yè)的龍頭企業(yè)和農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目，取得了良好效果，為破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)融資難、融資貴等問題作出了有益探索。

一、廣東省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資現(xiàn)狀及問題

盡管各級(jí)政府采用了多種方式，不斷增加三農(nóng)領(lǐng)域的信貸資金投入，但由于農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)屬性，全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在比較嚴(yán)重的金融抑制，而廣東省農(nóng)村的金融抑制尤為嚴(yán)重。供給抑制是目前廣東省金融抑制的主要表現(xiàn)形式，農(nóng)村金融水平的落后阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)一步發(fā)展。廣東現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所獲得的融資資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)程度，存在嚴(yán)重的供給不足問題，供不應(yīng)求成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資的常態(tài)。廣東省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資能力不足主要基于以下五方面原因。一是農(nóng)業(yè)貸款抵押物不足，難以滿足現(xiàn)代金融嚴(yán)格的抵押物要求。新型經(jīng)營(yíng)主體可提供的抵押、質(zhì)押品大多是農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、土地承包權(quán)、農(nóng)房等。從資產(chǎn)數(shù)量上看，廣東省人口技術(shù)大、耕地面積少，抵質(zhì)押物不足的情況較全國(guó)而言更為突出。從流動(dòng)角度看，這些抵押、質(zhì)押品流動(dòng)性比較差，加上農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)不健全，產(chǎn)權(quán)評(píng)估、登記、交易等中介服務(wù)不到位，進(jìn)一步加大了流轉(zhuǎn)難度?？紤]到目前農(nóng)地、農(nóng)房還有保障農(nóng)民基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能，短期內(nèi)法律法規(guī)難有大的調(diào)整，金融機(jī)構(gòu)要開展產(chǎn)權(quán)抵押面臨較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)貸款抵押物的不足直接影響企業(yè)的放貸積極性，減少了農(nóng)業(yè)發(fā)展資金來源。二是農(nóng)業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)低收益，難以滿足金融機(jī)構(gòu)趨利避險(xiǎn)之間的需要。廣東位于東南沿海，臺(tái)風(fēng)、暴雨洪澇等災(zāi)害頻發(fā)，且廣東熱帶特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)收益受市場(chǎng)價(jià)格影響波動(dòng)較大，收益存在較大風(fēng)險(xiǎn)。盡管目前金融監(jiān)管部門采取了不少措施推動(dòng)金融支農(nóng)，但嚴(yán)控金融風(fēng)險(xiǎn)始終是他們的首要責(zé)任和任務(wù)目標(biāo)，因此金融監(jiān)管部門在鼓勵(lì)農(nóng)村金融創(chuàng)新方面經(jīng)常比較保守。另外金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須按照市場(chǎng)原則保證安全性、注重流動(dòng)性、追求效益性，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。因此，盡管農(nóng)業(yè)發(fā)展有著強(qiáng)烈的資金需求，但是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)讓金融機(jī)構(gòu)望而卻步?？陀^來說，金融機(jī)構(gòu)從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和講求效益出發(fā)，把吸收的資金抽離抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的農(nóng)村投向回報(bào)高、見效快的城市工業(yè)區(qū)域，符合金融資源的市場(chǎng)配置原則，但卻形成了國(guó)有商業(yè)銀行不作為、政策性銀行不能為、股份制銀行不愿為、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不敢為，只有合作金融有所為的金融服務(wù)農(nóng)業(yè)的不協(xié)調(diào)格局。三是與金融產(chǎn)品供給單一，難以滿足農(nóng)業(yè)金融需求的多樣性需求。由于受到自然環(huán)境、行業(yè)、地域及文化習(xí)俗等影響，廣東省新型經(jīng)營(yíng)主體資金需求呈現(xiàn)出很大的差異性，既有生產(chǎn)貸款需求又有生活貸款需求；既有諸如購(gòu)買化肥、農(nóng)藥、種子等季節(jié)性短期周轉(zhuǎn)性貸款需求，又有諸如山林開發(fā)、購(gòu)買設(shè)備、建房等一些投資和固定資產(chǎn)構(gòu)建需求；還有諸如額度小、難以提供抵押擔(dān)保品，不符合正規(guī)金融機(jī)構(gòu)規(guī)定的貸款需求；既有農(nóng)戶小額需求，又有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和專業(yè)大戶等較大規(guī)模的貸款需求。與上述金融需求形成鮮明對(duì)比的是，眾多的金融機(jī)構(gòu)普遍缺乏為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開發(fā)服務(wù)功能、提升服務(wù)手段、創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品的積極性，撤出機(jī)構(gòu)、只存不貸等現(xiàn)象嚴(yán)重。四是農(nóng)業(yè)信用體系缺失，難以滿足現(xiàn)代金融對(duì)信用的基礎(chǔ)性需求。相對(duì)于非農(nóng)業(yè)貸款，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，社會(huì)信用失信現(xiàn)象十分嚴(yán)重，普遍存在信用觀念薄弱、借錢不還和逃避債務(wù)的行為，與健全的農(nóng)村信用體系和目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。農(nóng)村信用建設(shè)缺乏法律保障，缺乏社會(huì)信用中介機(jī)構(gòu)，而且一些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)本身信用程度就比較差，經(jīng)常提供一些不真實(shí)的信息，缺乏綜合信用管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、專業(yè)協(xié)會(huì)等組織的農(nóng)業(yè)信用建設(shè)滯后。而對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，信用是金融市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)，是銀行的生存之本，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)信用體系與現(xiàn)有金融貸款機(jī)制難以有效對(duì)接。五是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不完善，難以滿足金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的需求。“靠天吃飯”的農(nóng)業(yè)是受自然災(zāi)害影響最大的產(chǎn)業(yè)，自然災(zāi)害頻發(fā)、受災(zāi)面廣、災(zāi)害損失嚴(yán)重一直困擾著我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展中風(fēng)險(xiǎn)損失的高度集中性與保險(xiǎn)理論中的理想可保風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)相沖突，使商業(yè)性保險(xiǎn)公司無力通過集中大量風(fēng)險(xiǎn)單位來分?jǐn)倱p失，從而直接制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

二、廣東省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加資金投入的重要載體

為破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融資難、融資貴等問題，廣東省創(chuàng)新探索了支持保護(hù)手段，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)管理體系，多渠道增加要素投入，取得了良好效果。特別是依托廣東省農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金，通過資本招商、引龍入粵，不斷壯大金融支農(nóng)規(guī)模。

（一）廣東省構(gòu)建了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)管理體系建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，是黨中央、國(guó)務(wù)院和廣東省委、省政府部署的引領(lǐng)新時(shí)代“三農(nóng)”工作的重大舉措，是廣東省委、省政府實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手、是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體、是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的“牛鼻子”，列入省政府重點(diǎn)工作和省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。2018-2019年省財(cái)政安排50億元，扶持粵東粵西粵北地區(qū)建設(shè)100個(gè)省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，2020年省財(cái)政再安排25億元建設(shè)新一批省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，珠三角地區(qū)自籌資金建設(shè)若干個(gè)省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。目前，廣東省已創(chuàng)建10個(gè)國(guó)家級(jí)、119個(gè)省級(jí)（含珠三角地區(qū)自籌資金自行建設(shè)的19個(gè)）、55個(gè)市級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，基本實(shí)現(xiàn)了省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園覆蓋主要農(nóng)業(yè)縣，形成了國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園梯次發(fā)展格局?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園啟動(dòng)實(shí)施以來，經(jīng)過各地各部門的努力，建設(shè)工作推進(jìn)順利，取得階段性成果，在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興上跑出了“加速度”，帶動(dòng)了123萬農(nóng)民就業(yè)增收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年啟動(dòng)建設(shè)的50個(gè)產(chǎn)業(yè)園農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為738.8億元，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)381.7億元；產(chǎn)業(yè)園內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)數(shù)量達(dá)到3299個(gè)，其中國(guó)家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)11個(gè)、省農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)122個(gè)，產(chǎn)業(yè)園主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品銷售額253.2億元；品牌數(shù)量（含企業(yè)自有品牌）2459個(gè)，其中新增品牌493個(gè)；吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員數(shù)6930人，輻射帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)人員數(shù)123萬人，園內(nèi)農(nóng)民收入水平高于當(dāng)?shù)厝h平均水平24.6%。

（二）以產(chǎn)業(yè)園為載體，撬動(dòng)多種資源投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)廣東省創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園管理體制，極大激發(fā)了各類主體投向產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的熱情。一是注重發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用。改革省級(jí)財(cái)政投入方式，支持產(chǎn)業(yè)園建設(shè)的省級(jí)資金由過去層層下?lián)艿绞锌h財(cái)政部門，轉(zhuǎn)為直接撥付到實(shí)施主體（企業(yè)），減少撥付層級(jí)，節(jié)約時(shí)間、提高效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在100個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)園中，已投入建設(shè)資金109.78億元，其中投入省財(cái)政資金27.44億元，投入地方統(tǒng)籌資金28.3億元，撬動(dòng)社會(huì)資本投入54.03億元，省級(jí)財(cái)政資金撬動(dòng)地方統(tǒng)籌和社會(huì)資本投入比達(dá)到1：3。二是注重發(fā)揮市場(chǎng)配置資源作用。由牽頭實(shí)施主體制定資金使用方案，鼓勵(lì)支持各類主體投資，吸引溫氏集團(tuán)、海大集團(tuán)、湛江國(guó)聯(lián)等大型企業(yè)和更多社會(huì)資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。省級(jí)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金、省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司、省農(nóng)行、省建行等金融機(jī)構(gòu)紛紛與省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳簽署服務(wù)產(chǎn)業(yè)園戰(zhàn)略合作協(xié)議，增加安排信貸資金支持省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)。

（三）以廣東省農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金為抓手，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園投融資模式圍繞廣東省啟動(dòng)創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的重點(diǎn)工作，以產(chǎn)融結(jié)合為切入點(diǎn)，以打造高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)樣板區(qū)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺引領(lǐng)區(qū)為目標(biāo)，聚焦產(chǎn)業(yè)集群新業(yè)態(tài)打造，投資順興種養(yǎng)（梅州市大埔蜜柚現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、海納農(nóng)業(yè)（惠州市惠城區(qū)優(yōu)質(zhì)稻現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、壹號(hào)食品（壹號(hào)食品湛江土豬產(chǎn)業(yè)園、廣州市從化區(qū)壹號(hào)蛋雞產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、國(guó)聯(lián)水產(chǎn)（廣東省湛江市坡頭區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、湛江市吳川市對(duì)蝦產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、綠湖園藝（惠州市花卉產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、潤(rùn)生堂（河源市連平縣南藥產(chǎn)業(yè)園牽頭企業(yè)）、遠(yuǎn)東國(guó)蘭（汕頭市翁源蘭花產(chǎn)業(yè)園參與企業(yè)）等產(chǎn)業(yè)園，參與企業(yè)合計(jì)投資規(guī)模超過8億元，示范帶動(dòng)形成國(guó)家—省—市—縣—鄉(xiāng)梯次推進(jìn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)體系。截至2019年底，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革基金投資廣東現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目9個(gè)，總投資額14.47億元，項(xiàng)目涉及農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)資和農(nóng)機(jī)等5大門類，帶動(dòng)其他社會(huì)資本26.6億元。

三、農(nóng)業(yè)政策基金支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的思考和建議

一是理順財(cái)政、農(nóng)業(yè)、國(guó)資管理部門與農(nóng)業(yè)政策性基金管理主體間的關(guān)系。財(cái)政部門重點(diǎn)發(fā)揮財(cái)政資金監(jiān)管職能，加強(qiáng)財(cái)政資金使用效率考核，確保財(cái)政支農(nóng)效果得到最大發(fā)揮；農(nóng)業(yè)部門重點(diǎn)發(fā)揮行業(yè)管理職能，加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)，把農(nóng)業(yè)政策性基金作為整合資源、增加投入的重要抓手；國(guó)資管理部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)政策性基金管理主體的出資人管理職能，加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)改革，推動(dòng)從管資產(chǎn)向管資本方向轉(zhuǎn)變。二是堅(jiān)持采用市場(chǎng)化、專業(yè)化機(jī)制對(duì)農(nóng)業(yè)政策性基金進(jìn)行管理。以投資決策、風(fēng)險(xiǎn)控制和對(duì)內(nèi)監(jiān)督為起點(diǎn)，建立精干、規(guī)范、高效的組織機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)化、專業(yè)化的決策體系，減少審批事項(xiàng)和審批流程，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和事中事后監(jiān)督，提高政策性基金管理能力。加強(qiáng)投后管理，不斷完善對(duì)被投資企業(yè)的投后管理和增值賦能措施，尤其是加強(qiáng)資金運(yùn)用、經(jīng)營(yíng)發(fā)展、財(cái)務(wù)狀況、管理體系、合法合規(guī)等方面監(jiān)督。三是發(fā)揮政策性基金引導(dǎo)作用，更好撬動(dòng)社會(huì)資本投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。從基金規(guī)模上看，明確一定的社會(huì)資本投入比例，更好地發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用。從基金投向上看，作為行業(yè)性基金，堅(jiān)持以投向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主，避免財(cái)政資金非農(nóng)化使用，在適當(dāng)時(shí)期可以放寬對(duì)投向的限制。從基金收益分配上來看，明確財(cái)政資金不以盈利為目的，在股權(quán)投資管理費(fèi)、投資收益分成、超額收益獎(jiǎng)補(bǔ)等方面向市場(chǎng)化基金管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本予以傾斜。四是科學(xué)制定農(nóng)業(yè)政策性基金管理主體的績(jī)效考核體系。引入市場(chǎng)化的績(jī)效考核方式，建立全面、動(dòng)態(tài)的績(jī)效考核體系，綜合考慮農(nóng)業(yè)基金發(fā)展的階段性和市場(chǎng)周期波動(dòng)性等特點(diǎn)，突出財(cái)務(wù)、戰(zhàn)略、安全、質(zhì)量等關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，并根據(jù)被投資企業(yè)培育發(fā)展必經(jīng)階段和同期市場(chǎng)規(guī)律等彈性調(diào)整，對(duì)各級(jí)人員實(shí)施全方位的履職考核，鼓勵(lì)管理團(tuán)隊(duì)勤勉盡責(zé)，強(qiáng)化績(jī)效考核結(jié)果的溝通反饋，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出更大貢獻(xiàn)。

作者：盧志靈 盧尚儒 柳偉 單位：廣東省農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目中心