高等學(xué)校財政預(yù)算績效管理研究

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【摘要】推進財政預(yù)算績效管理，是提升高等學(xué)校預(yù)算管理水平、促進財政資金的高效使用、提高高等學(xué)?？茖W(xué)理財水平的重要方式。本文從分析我國當(dāng)前高等學(xué)校財政預(yù)算管理的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合安徽省與某高等學(xué)校在建立完善財政預(yù)算績效管理體系方面的具體做法，對我國高等學(xué)校財政預(yù)算績效管理進行分析研究。

【關(guān)鍵詞】高等學(xué)校；財政預(yù)算；績效管理；現(xiàn)狀；途徑

1引言

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）已經(jīng)躍居世界第二。經(jīng)濟的發(fā)展必然會帶來財政收支的大幅增加。黨中央、國務(wù)院歷來十分重視政府預(yù)算管理，要求各級政府繼續(xù)不斷深化預(yù)算體制改革，強化預(yù)算績效管理，提高資金使用效益。黨的多次全會中提出“建立預(yù)算績效評價體系、推行政府績效管理和行政問責(zé)制度、完善政府績效評估制度、推進政府績效管理……”[1]等等，這一系列重要論述，都對新時期構(gòu)建預(yù)算管理體系，建設(shè)節(jié)約型政府提出明確要求。經(jīng)過十年多的不斷實踐探索，我國已逐步形成了具有中國特色的預(yù)算績效管理制度體系。教育是國計，也是民生。教育投入是重要的民生支出。近年來，各級政府不斷加大財政教育投入。國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，在2012年首次實現(xiàn)了4%的目標(biāo)，辦學(xué)條件大為改善，教育公平大力推進，教育質(zhì)量大幅提升。各級財政部門、教育主管部門和高等學(xué)校，嚴(yán)格按照中央的有關(guān)指示精神，積極推進預(yù)算之初績效評價改革試點工作，并取得了一定成效，為進一步提升我國高等學(xué)校財務(wù)管理水平，提供科學(xué)、合理的評價依據(jù)[2]。但同時我們也清楚地發(fā)現(xiàn)，高等學(xué)校在預(yù)算管理中仍然存在許多問題和不足，需要我們加以改進和完善。因此，在新時期下，研究我國高等學(xué)校財政預(yù)算績效管理，對提升我國高等學(xué)校財務(wù)管理水平，具有很強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

2我國高等學(xué)校財政預(yù)算管理的現(xiàn)狀

2.1預(yù)算管理意識淡薄，內(nèi)控建設(shè)推進緩慢

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（下稱“《規(guī)范》”）已正式施行，作為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的首要控制，便是預(yù)算業(yè)務(wù)控制。但目前我國有些高校領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理認(rèn)識不足，內(nèi)控建設(shè)速度緩慢；有些高校雖然按照預(yù)算管理要求，編制預(yù)算，但在執(zhí)行過程中，“預(yù)算兩張皮”現(xiàn)象還時有發(fā)生；有些高?！爸赝度?，輕產(chǎn)出”，大量的教育經(jīng)費存在使用效率低下的現(xiàn)象；有些高校在預(yù)算執(zhí)行中，存在隨意調(diào)整、更改、追加年初預(yù)算，使預(yù)算成為一張廢紙，預(yù)算剛性要求沒有得到體現(xiàn)；還有些高校內(nèi)部存在爭奪項目經(jīng)費，前期沒有充分考慮項目資金的使用效益，等等[3]。歸根結(jié)底，就是預(yù)算管理制度沒有真正建立與實施，沒有將績效評價納入預(yù)算管理體系中，內(nèi)部控制還沒有發(fā)揮它應(yīng)有的效果。2015年安徽省財政廳、教育廳聯(lián)合《關(guān)于建立以改革和績效為導(dǎo)向的高職院校生均撥款制度的實施意見》，財政教育投入逐年加大，高職院校對資金的需求，也由原來的“項目等錢”變?yōu)楝F(xiàn)在的“錢找項目”，導(dǎo)致很多項目在未經(jīng)科學(xué)論證或論證不充分的情況下，匆匆上馬。

2.2預(yù)算編制粗放，預(yù)算執(zhí)行效率低下

財政部為進一步推進中期財政規(guī)劃，根據(jù)國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，要求各級預(yù)算單位，從2015年開始編制三年滾動預(yù)算。從目前實施情況來看，效果并不明顯，主要表現(xiàn)為：（1）預(yù)算收入測算不準(zhǔn)，譬如，在編制預(yù)算收入時，有些高校是由財務(wù)部門根據(jù)當(dāng)年在校學(xué)生數(shù)，統(tǒng)一測算非稅收入，而未將學(xué)生考試、培訓(xùn)、房屋出租等收入納入預(yù)算管理，容易形成“賬外賬”，從而導(dǎo)致無法足額收取收入并按時上繳財政；（2）預(yù)算支出管理不當(dāng)，譬如，有些高校是依據(jù)預(yù)算年度的《政府收支分類科目》和《預(yù)算支出經(jīng)濟分類科目》，基本支出預(yù)算由財務(wù)部門直接按照師生數(shù)和行政人員數(shù)統(tǒng)一分配，項目支出預(yù)算由各部門報送后，根據(jù)學(xué)校當(dāng)年的財力情況，進行資金分配，未能將學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展與各部門工作計劃有機統(tǒng)一，導(dǎo)致預(yù)算支出分配不均，容易產(chǎn)生矛盾；（3）預(yù)算執(zhí)行效率不高，譬如，有些高校沒有進行預(yù)算執(zhí)行分析，沒有建立有效溝通機制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進度偏快或偏慢，等等。

2.3預(yù)算績效管理與評價制度不夠完善

教育部辦公廳《關(guān)于印發(fā)<教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）>的通知》第二十二條，明確要求“高校應(yīng)當(dāng)加強預(yù)算績效管理，建立‘預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用’的全過程預(yù)算績效管理機制”。但目前我國各級財政部門還未開始實行部門預(yù)算支出績效和評價管理，譬如，安徽省財政廳為推進全過程預(yù)算績效管理，提升財政資金使用效率和政府部門管理水平，才從2018年正式開始對納入省級財政所屬預(yù)算單位的部門預(yù)算安排的所有項目支出預(yù)算開展績效自評工作，確保績效自評覆蓋率達到100%；各級教育主管部門，也未針對高校教育事業(yè)發(fā)展的規(guī)律，設(shè)計出符合高等教育行業(yè)特色的預(yù)算績效管理與評價制度，還僅僅停留在省級政府部門預(yù)算層面，譬如，在一級指標(biāo)和二級指標(biāo)的設(shè)計上面，具有明顯的政府部門預(yù)算考核評價特點，在《安徽省財政廳關(guān)于開展2017年省級項目支出績效自評工作的通知》（財績【2017】1302號）文件的附表《項目支出績效自評表》中，我們發(fā)現(xiàn)績效指標(biāo)主要分為產(chǎn)出指標(biāo)（50分，包括數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時效指標(biāo)、成本指標(biāo)等）、效益指標(biāo)（30分，包括經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等）、滿意度指標(biāo)（20分，包括服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等）；各高校沒有將預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果與校內(nèi)各部門的年度考核相掛鉤，沒有將績效管理與預(yù)算管理做到有效整合，沒有建立容易操作的績效考評指標(biāo)體系，考評責(zé)任、獎懲制度不夠明確，沒有形成切實有效的績效評價工作機制，從而影響了高校預(yù)算績效管理的發(fā)展【3】。

2.4預(yù)算全過程管理力度不夠

目前我國高等學(xué)校預(yù)算編制部門歸口于財務(wù)部門，負責(zé)監(jiān)督校內(nèi)各單位預(yù)算的執(zhí)行，并對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進行事中和事后的監(jiān)督檢查。而高校在預(yù)算執(zhí)行過程中，相應(yīng)的監(jiān)管部門并沒有做到實時監(jiān)管，譬如，財政部門和教育主管部門，對高校財政預(yù)算績效管理缺乏有效監(jiān)督，各類社會中介機構(gòu)（會計師事務(wù)所）參與財政預(yù)算績效管理的積極性不高，內(nèi)、外部審計部門對財政預(yù)算績效管理也缺乏科學(xué)合理的評價準(zhǔn)則，有時還會存在主觀臆斷情況。這些情況不能如實反映預(yù)算執(zhí)行的效率，還會導(dǎo)致預(yù)算資金在缺乏約束的考核環(huán)境下隨意使用，偏離預(yù)算的原定用途[4]。

3完善高等學(xué)校財政預(yù)算績效管理的途徑

3.1加快高校內(nèi)部控制建設(shè)

高等學(xué)校內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)“以預(yù)算管理為主線、以資金管理為核心”，做到突出重點。高等學(xué)校預(yù)算必須覆蓋所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)，而所有的經(jīng)濟業(yè)務(wù)也都必須以預(yù)算為前提。圍繞預(yù)算管理建立內(nèi)部控制體系，有助于帶動政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目等所有涉及經(jīng)濟行為領(lǐng)域的內(nèi)部控制的改善，從而提高資金的使用效率，促進高等教育事業(yè)發(fā)展。某高校的具體做法是結(jié)合本校事業(yè)發(fā)展的特點，當(dāng)年組織開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作,確定單位主要經(jīng)濟活動的管理結(jié)構(gòu),對照內(nèi)控規(guī)范和相關(guān)法律法規(guī)的要求,全面梳理單位層面和業(yè)務(wù)層面的相關(guān)業(yè)務(wù)流程,找出風(fēng)險點,并采取控制措施,進行內(nèi)控設(shè)計，并組織實施。次年初，學(xué)校邀請具有資質(zhì)的會計師事務(wù)所與學(xué)校內(nèi)部審計部門，共同組織對內(nèi)控實施情況進行評價，并出具評價報告。學(xué)校根據(jù)評價報告提出的建議和意見，對內(nèi)控建設(shè)中存在的問題進行修正，從而完善內(nèi)部各項制度的建設(shè)與執(zhí)行,使各項業(yè)務(wù)工作得到有效控制、相互監(jiān)督,為提高依法治校、科學(xué)理財水平,提供制度保障。

3.2構(gòu)建高?！皟蓵甭?lián)動機制

所謂“兩會”，即指高等學(xué)校的校長辦公會和預(yù)算管理委員會。通過明確“兩會”的責(zé)任，可以使預(yù)算編制工作能在一個有序地環(huán)境中規(guī)范操作。某高校的具體做法是，成立由校長擔(dān)任組長，總會計師擔(dān)任副組長的預(yù)算管理委員會，其成員涵蓋了工會主席、財務(wù)領(lǐng)域?qū)＜?、職代會代表、相關(guān)職能部門（教學(xué)、科研、后勤、行政）負責(zé)人等，負責(zé)績效預(yù)算的具體工作。具體負責(zé)審議預(yù)算管理有關(guān)制度和規(guī)定；審議和確定預(yù)算總體目標(biāo)，提出預(yù)算編制的方針和程序；審議學(xué)院整體預(yù)算方案和校內(nèi)各單位的預(yù)算草案；在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中，對各單位發(fā)生的分歧和問題予以必要的協(xié)調(diào)；將經(jīng)審查過的預(yù)算提交學(xué)校黨委會，通過后，下達正式預(yù)算；審議預(yù)算報告，在認(rèn)真分析、研究的基礎(chǔ)上提出改善建議；制訂績效預(yù)算的方案，建立預(yù)算績效評價體系并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算管理委員會通過對校內(nèi)各部門報來的預(yù)算，結(jié)合當(dāng)年學(xué)校財力情況，進行可行性論證，對項目支出預(yù)算的預(yù)算績效目標(biāo)進行重點審查，匯總后提交校長辦公會進行討論。校長辦公會負責(zé)批準(zhǔn)預(yù)算績效方案，并要求各部門結(jié)合年度工作計劃（或項目實施計劃）合理安排預(yù)算執(zhí)行進度[5]。通過“兩會”之間的聯(lián)動，從源頭上對規(guī)范高等學(xué)校預(yù)算績效管理的制度構(gòu)建，能起到積極作用。

3.3精細編制年度預(yù)算

由于存在預(yù)算編制粗放，預(yù)算執(zhí)行效率低下，導(dǎo)致預(yù)算編制和執(zhí)行易脫節(jié)的現(xiàn)象，高校應(yīng)當(dāng)精細編制各年度預(yù)算。某高校的具體做法是，采用“二上二下”的預(yù)算編制原則，在編制年度預(yù)算前，由二級部門報送預(yù)算年度的資金支出安排情況，由財務(wù)部門匯總后報校預(yù)算管理委員會，校預(yù)算管理委員會對各個二級部門上報的資金支出安排情況進行可行性分析論證，形成總的預(yù)算盤子；再由財務(wù)部門將各部門的預(yù)算控制數(shù)下發(fā)，由各部門根據(jù)預(yù)算年度工作計劃，對支出進行適當(dāng)調(diào)整，最后上報財務(wù)部門，財務(wù)部門將匯總數(shù)據(jù)報校長辦公會討論通過后上報教育主管部門和財政部門，這樣的預(yù)算才能更加符合實際，同時也便于執(zhí)行。

3.4構(gòu)建符合高校行業(yè)特點的預(yù)算績效評價體系

教育主管部門應(yīng)當(dāng)積極與財政部門做好溝通，根據(jù)高校特殊行業(yè)的特點。從預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)計、預(yù)算績效指標(biāo)的確定、預(yù)算績效考核的標(biāo)準(zhǔn)，制定相關(guān)制度，形成一整套容易操作預(yù)算績效評價體系，確保有章可循,實現(xiàn)制度的績效化；各高校應(yīng)該根據(jù)本校實際情況，通過日常實踐，分別從部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價的各方面，設(shè)立相應(yīng)指標(biāo)，設(shè)計考核標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立符合本校特點的績效評價和考核獎懲制度。這里我們可以借鑒《我國高等學(xué)校預(yù)算績效評價指標(biāo)及指標(biāo)說明》[6]，將預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置為五級指標(biāo)，并下設(shè)學(xué)生生均設(shè)備費、教職工人均獲取經(jīng)費額、教師人均科研經(jīng)費、預(yù)算支出完成率等等一系列指標(biāo)，使之量化細化，便于對績效預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行評價，從而更好地為領(lǐng)導(dǎo)謀劃高校今后發(fā)展，做好數(shù)據(jù)參考。也可以通過采用定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合的方式，定性指標(biāo)根據(jù)指標(biāo)完成情況可分為達成預(yù)期指標(biāo)【100-80%（含）】、部分達成預(yù)期指標(biāo)并具有一定效果【80-60%（含）】、未達成預(yù)期指標(biāo)且效果較差【60-0%（含）】三類，對未完成原因要及時進行分析，說明偏離目標(biāo)、不能完成目標(biāo)的原因，提出改進措施。另外，各高校還應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)目己霜剳椭贫?，通過對預(yù)算從編制到執(zhí)行，利用“事前-事中-事后”等多方面進行綜合評價，將各部門預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果與部門年度考核、職稱晉升、職務(wù)升遷等相掛鉤，對績優(yōu)部門責(zé)任人給予獎勵，績差部門負責(zé)人給予一定的懲罰，同時適當(dāng)縮減下一年度部門預(yù)算，不斷增強全員參與的積極性和創(chuàng)造性。

3.5構(gòu)建全社會共同參與的財政預(yù)算績效管理監(jiān)督機制

為了加強對財政預(yù)算績效管理的有效監(jiān)督，各級財政部門應(yīng)當(dāng)制定預(yù)算績效管理有關(guān)制度，負責(zé)組織預(yù)算績效管理工作；社會中介機構(gòu)作為獨立第三方，擁有大批的專業(yè)人才，能夠為高校預(yù)算績效管理提供經(jīng)驗和理論實踐支持，也能客觀公正的評價高校預(yù)算績效管理；內(nèi)部審計部門是預(yù)算績效管理的內(nèi)部管理重要力量，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計的專業(yè)力量，加強對高等學(xué)校內(nèi)部各職能部門和院、系的預(yù)算業(yè)務(wù)的日常監(jiān)督，建立以審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門為主體的內(nèi)部監(jiān)督機制，推動高等學(xué)校審計工作常態(tài)化建設(shè)，譬如，安徽省教育廳于2016年開始，每年一次的預(yù)算執(zhí)行與財務(wù)收支審計。高等學(xué)校還應(yīng)成立由相關(guān)專家組成的預(yù)算績效考核工作小組，對各部門預(yù)算執(zhí)行情況進行評價，并根據(jù)評價結(jié)果，督促有關(guān)部門對存在的問題及時整改，不斷提升高校自身的預(yù)算管理水平。只有全社會共同參與，加強對高校預(yù)算績效管理指導(dǎo)和監(jiān)督，才能提高高校預(yù)算績效管理的公正性和權(quán)威性。

4結(jié)語

近年來，隨著我國高等教育改革發(fā)展的不斷深入，高校資金來源多元化、多樣化現(xiàn)象已日趨明顯。因此，在新形勢下，高校實施預(yù)算績效管理具有十分重要的意義。但我們也要清醒的認(rèn)識到，預(yù)算績效管理是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不是一朝一夕所能完成的，同時，預(yù)算績效管理目前在我國高校中還沒有全面推行，仍處于理論研究階段。為此，需要我們財務(wù)工作者，能在日常的財務(wù)管理中加以提煉和總結(jié)，從而推動高校健康、和諧且穩(wěn)定地發(fā)展。

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作者：王奇 單位：安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院監(jiān)察審計處