國際經(jīng)濟(jì)法下國有企業(yè)改革困境研究
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[摘要]國際經(jīng)濟(jì)法是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要法律參考，作為我國經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成部分，國有企業(yè)要適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)法的條例，推動(dòng)積極改革。探討中國國有企業(yè)的改革策略，需要同時(shí)結(jié)合中國內(nèi)部發(fā)展特征以及外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為企業(yè)改革指引發(fā)展導(dǎo)向，做到積極的調(diào)整以及資源整合，增強(qiáng)國有企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。為此，站在國際法視野推進(jìn)國有企業(yè)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級，是促進(jìn)我國國有企業(yè)良性發(fā)展的必要之舉。
[關(guān)鍵詞]國際法；國有企業(yè)；改革
引言
從概念上看，國有企業(yè)指的是由國家政府投資或者參與控制的特殊企業(yè)類型。最早的國有企業(yè)誕生于二次世界大戰(zhàn)之后，當(dāng)其誕生之時(shí)，由于國有企業(yè)的特殊性質(zhì)，這一類企業(yè)并沒有成為國際法的特別規(guī)制對象，而主要受各國國內(nèi)法的調(diào)整和救濟(jì)。對于由國有企業(yè)產(chǎn)生的涉外法律問題，則往往通過一般性的國際規(guī)則加以解決。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化高速發(fā)展的時(shí)代背景之下，國有企業(yè)在業(yè)務(wù)經(jīng)營的過程中也面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。國際外部性的活動(dòng)想要順利開展，需要國際法不斷完善，提升國有企業(yè)的相關(guān)法律規(guī)定。近年來，中國的國有企業(yè)出現(xiàn)在國際舞臺上的頻率逐年提升，對于發(fā)達(dá)國家而言，中國的強(qiáng)勢發(fā)展在一定程度上構(gòu)成了對本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅。由此，部分歐美發(fā)達(dá)國家也出現(xiàn)了倡導(dǎo)建立規(guī)制國有企業(yè)新規(guī)則的聲音，從而增加了面向國有企業(yè)的國際法規(guī)則的改革壓力?；诳陀^情況分析，中國國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)體制改革過程中發(fā)生重大的變化，除了來自于國內(nèi)的政策和法律因素之外，不乏有來自于國際社會(huì)宏觀環(huán)境的影響。如何在國際法律規(guī)則中推進(jìn)國有企業(yè)改革，也是我國國有企業(yè)需要關(guān)注的重大議題[1]。黨的報(bào)告中明確提出，我國國有企業(yè)要不斷提高外部適應(yīng)能力，注重中國制造，努力成為具有強(qiáng)勁競爭力的一流企業(yè)，這也是國家對國有企業(yè)改革發(fā)展寄予的重望。本文將主要探討國際法視野下中國國有企業(yè)的改革之路。
一、規(guī)制國有企業(yè)的國際規(guī)則
(一)國際法對國有企業(yè)的規(guī)范模式
國際法指的是協(xié)調(diào)國際關(guān)系的相關(guān)法規(guī)，國際關(guān)系作為國際法的主要調(diào)整對象，也在很大程度上影響著國際法的發(fā)展范圍。國際法中明確界定了國家的權(quán)利以及義務(wù)，其中包括對國有企業(yè)的規(guī)范，雖然國際法并不會(huì)直接約束國有企業(yè)的權(quán)利以及業(yè)務(wù)，但是會(huì)通過規(guī)范國家來達(dá)到影響國有企業(yè)的目的。國有企業(yè)作為市場主體，需要行使政府職能，還是純粹從事商業(yè)活動(dòng)，目前來看，國際法中有兩個(gè)路徑主要處理這一問題，國際法的適用對象都是國家本身，對國有企業(yè)的規(guī)范模式只能通過間接作用的方法。
(二)國家責(zé)任和豁免制度
在國際法范圍中，針對國有企業(yè)主要關(guān)注的議題在于擔(dān)心國有企業(yè)是披著企業(yè)外衣的政府機(jī)構(gòu)，擔(dān)憂國有企業(yè)的主要職能在于發(fā)揮政府的作用。國家豁免公約中區(qū)分了國家從事商業(yè)交易的情形，以及國有企業(yè)在從事商業(yè)交易時(shí)的具體情況，這份公約的頒布加強(qiáng)了國際法有企業(yè)的管理方式。在明確國家責(zé)任的同時(shí)，國家責(zé)任條款中也將國有企業(yè)和私有企業(yè)視為平等的商務(wù)地位。這些概念的明確都為國有企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了保障，雖然在一些概念范疇上仍然存在著模糊的問題，但是逐漸完善的國際法也在對國有企業(yè)做出更加精準(zhǔn)的概括以及總結(jié)。
(三)所有制中性、國營貿(mào)易企業(yè)制度和反補(bǔ)貼制度
國家責(zé)任和豁免制度作為國際法的一般規(guī)則，實(shí)際上無法涵蓋國有企業(yè)經(jīng)營中的所有細(xì)節(jié)。在《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》中，要求國營貿(mào)易企業(yè)在經(jīng)營時(shí)要遵循商業(yè)考慮原則以及非歧視原則，從市場的角度進(jìn)行考量，促進(jìn)公平競爭，不能因?yàn)槭菄鵂I貿(mào)易而享有法定或憲法規(guī)定的特權(quán)。
(四)國際投資
國際投資指的是以追求利潤為目的的跨境資產(chǎn)投入，這種資產(chǎn)投入具有著周期長以及風(fēng)險(xiǎn)高的特征，針對國際投資，并沒有形成完全統(tǒng)一的國際規(guī)則以及投資協(xié)定，國際上曾經(jīng)起草過相關(guān)的公約，在公約中，普遍認(rèn)為當(dāng)出現(xiàn)投資爭端問題時(shí)，國有企業(yè)和私有企業(yè)之間秉持的是同等的權(quán)利[2]。
二、現(xiàn)行國有企業(yè)規(guī)則面臨的挑戰(zhàn)
國際法將國家作為基本主體，法律法規(guī)的執(zhí)行都無法脫離國家的實(shí)踐，而國家在實(shí)踐上，相關(guān)動(dòng)作都是動(dòng)態(tài)和差異化的，國家之間會(huì)通過締結(jié)條約或者單邊措施的方法，影響國際法的發(fā)展。尤其隨著逆全球化傾向的出現(xiàn)，國際法規(guī)更是面臨著重大的挑戰(zhàn)。以中國作為代表的崛起經(jīng)濟(jì)體正在快速發(fā)展，而這也使得一些發(fā)達(dá)國家，擔(dān)憂中國的國有企業(yè)會(huì)影響自身發(fā)展，甚至威脅國家安全，建立不平等競爭條約。這些片面的思維都讓經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的國家成為了被妖魔化的對象，發(fā)達(dá)國家所制定的策略也是以影響國有企業(yè)規(guī)則走向和內(nèi)容為主的。
(一)試圖重塑反補(bǔ)貼規(guī)則
一些發(fā)達(dá)國家試圖重塑反補(bǔ)貼規(guī)則對中國國有企業(yè)的迅速發(fā)展與市場扭曲、不正當(dāng)競爭聯(lián)系在一起，在2017年的聯(lián)合聲明中可以看出，歐美日等國都認(rèn)為有必要加強(qiáng)對中國國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)制度的管理，樹立國有企業(yè)紀(jì)律，以轉(zhuǎn)變公共機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)扭曲市場的諸多行為。在具體做法上，世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)要求有更多的考慮到企業(yè)所處的法律環(huán)境，尤其要割裂國有企業(yè)和政府之間的職能關(guān)系。發(fā)達(dá)國家提出反補(bǔ)貼規(guī)則的主張還可能導(dǎo)致一些國有企業(yè)被錯(cuò)誤地認(rèn)為是提供財(cái)政資助的主體，影響國際法規(guī)則的完善和發(fā)展。
(二)強(qiáng)化對國有企業(yè)投資的審查
發(fā)達(dá)國家對于發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展擔(dān)憂也在于，認(rèn)為其可能帶來安全風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)。提出加強(qiáng)國有企業(yè)投資審查的制度，這也成為了發(fā)達(dá)國家圍繞國有企業(yè)制定出的新規(guī)則措施。從國際法案的發(fā)展歷程中可以看出，加拿大、澳大利亞和美國在很早就出現(xiàn)過對外國投資進(jìn)行安全審查的先例[3]。美國在2018年推進(jìn)的《國際投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》中也認(rèn)為，加強(qiáng)對中國投資的審查是有效的降低風(fēng)險(xiǎn)策略，在該法律條約中，提出要在貿(mào)易的過程中檢查國有企業(yè)的交易報(bào)告以及投資報(bào)告。2019年歐盟對外來投資的管理政策也發(fā)生了變化，整個(gè)歐盟都加強(qiáng)了外國投資的安全審查協(xié)商制度，考量外國政府是否控制投資動(dòng)作。除此之外，還有美墨加協(xié)定等等，這些條約都阻撓了自由貿(mào)易協(xié)定，也是對其他國家國有企業(yè)的歧視。
(三)推進(jìn)行政中立指引規(guī)范國有企業(yè)行為
很多國家都存在著國有企業(yè)于私有企業(yè)的關(guān)系問題，澳大利亞為了解決這一情況，澳大利亞政府提出了競爭中立原則。2011年美國也在不斷推進(jìn)競爭中立相關(guān)工作，在2012年發(fā)表的歐美國際投資共同原則聲明中，也提出了競爭中立領(lǐng)域的相關(guān)要求，內(nèi)容涉及到國有企業(yè)的方方面面，這些條約的提出都旨在指導(dǎo)國家行使所有權(quán)職能，避免過度的干預(yù)以及消極行使權(quán)利，在《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》中關(guān)于國有企業(yè)的相關(guān)章節(jié)內(nèi)容提到了商業(yè)考慮、非歧視等等，這些相關(guān)要求也固化了國有企業(yè)的身份以及行為。
(四)對國有企業(yè)規(guī)則面臨挑戰(zhàn)的審視
發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對于國有企業(yè)所采取的種種措施，將會(huì)潛移默化的影響國際法中國有企業(yè)規(guī)則的發(fā)展風(fēng)向。國際法的主要職能在于調(diào)整主權(quán)國家之間的關(guān)系，促進(jìn)各個(gè)國家實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展。所以，針對由發(fā)達(dá)國家所提出來的相關(guān)意見，需要有理性的認(rèn)知以及判斷，中國作為世界經(jīng)濟(jì)體的重要構(gòu)成，也要出于自己的利益考慮，提出立場以及建議，在國有企業(yè)相關(guān)法律構(gòu)建的過程中，遵循一般性原則，尋求共識國有企業(yè)存在于各個(gè)國家之中，對于國有企業(yè)行使職能的劃分，需要成為國有企業(yè)規(guī)章制度的基礎(chǔ)。國有企業(yè)如果行使國家權(quán)力需要由國家承擔(dān)責(zé)任，如果國有企業(yè)只是純粹從事商業(yè)活動(dòng)，企業(yè)的話則與私有企業(yè)沒有差別。國際法對于國有企業(yè)的約束主要關(guān)鍵在于考量國有企業(yè)是否行使國家權(quán)力以及是否遵守商業(yè)活動(dòng)準(zhǔn)則，如果國有企業(yè)在經(jīng)營的過程中并沒有行使政府的職能，則不能將之定位為需要被補(bǔ)貼的主體。非歧視原則是國家間經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的基本原則，對于國有企業(yè)來說，非歧視原則在于國家有權(quán)設(shè)立和維持國有企業(yè)，而且國有企業(yè)的身份不應(yīng)受到歧視，在國際法的相關(guān)文獻(xiàn)中，也確認(rèn)了國有企業(yè)需要有經(jīng)濟(jì)主權(quán)，明確了對待國有企業(yè)的非歧視態(tài)度，中國也要堅(jiān)守非歧視的原則，拒絕不平等待遇以及所有圍繞國有企業(yè)的歧視性做法。
三、中國國有企業(yè)改革路徑
(一)區(qū)分政府和企業(yè)職能
中國的國有企業(yè)首先要做好政府和企業(yè)職能的劃分，不同的國有企業(yè)擔(dān)負(fù)著不同的政策目標(biāo)以及功能，對國有企業(yè)的功能和目標(biāo)進(jìn)行分類，可以將擔(dān)負(fù)政府職以及不擔(dān)負(fù)政府職責(zé)的國有企業(yè)區(qū)分開來。針對其特征，推進(jìn)不同的政策，提供差異性待遇以及提出要求，這也是國際社會(huì)以及國際法所允許的做法。由國務(wù)院所頒布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中提出，通過將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類兩個(gè)類型，對現(xiàn)有的國有企業(yè)改革進(jìn)行劃分，這也明確的為中國國有企業(yè)的發(fā)展指明了方向。在分類中，公益性的國有企業(yè)主要經(jīng)營目標(biāo)在于服務(wù)民生提供公共產(chǎn)品服務(wù)，除此之外的國有企業(yè)則被劃分為商業(yè)類，主要以資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，其經(jīng)濟(jì)效益和投資回報(bào)是針對此類國有企業(yè)的重要考核。商業(yè)類國有企業(yè)和公益性國有企業(yè)也在隨著市場的不斷變化進(jìn)行著改革，例如公益類國有企業(yè)也將引入市場機(jī)制[4]。一些商業(yè)類的國有企業(yè)涉及自然壟斷以及國家安全，在一定程度上也模糊了分類的界限，所以從國有企業(yè)的劃分上，我們可以將之劃分為商業(yè)類、公益類和國家安全類保障，政企分開、政資分開。
(二)區(qū)分資本和企業(yè)
政府在對國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)關(guān)系劃分時(shí)也形成了不同的投資鏈條層級，公共政策性強(qiáng)的更偏向于政府企業(yè)；市場自主性強(qiáng)、層級較低的則偏向于私有企業(yè)。在不斷的過濾。轉(zhuǎn)化的過程中，政府資金以及政府投資公司已經(jīng)成為了市場中的新主體。中國國有企業(yè)改革的目標(biāo)也在努力朝向?qū)蛹壏置鞯姆较蚯斑M(jìn)，在中國并沒有推進(jìn)分級這一表述形式。當(dāng)下的投資公司和運(yùn)營公司有著相似的功能，中間則為投資運(yùn)營公司。所以，從我國國有企業(yè)的分級上看，可以發(fā)現(xiàn)三個(gè)核心層級：政府資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、投資運(yùn)營公司、投資企業(yè)。國有企業(yè)的改革需要抓大放小，根據(jù)資本、政府性和市場性的問題，推進(jìn)企業(yè)改革與市場發(fā)展的有機(jī)融合，解決國有資本在政治性和公益性上的矛盾，確保國有企業(yè)的獨(dú)立身份，也要努力糾正在緩和所有制推進(jìn)過程中出現(xiàn)的種種問題。
(三)建立與分類分級相適應(yīng)的中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度
現(xiàn)代企業(yè)管理制度需要成為中國國有企業(yè)的未來發(fā)展目標(biāo)，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層是公司制度的關(guān)鍵要素，在國有企業(yè)中也要推行這樣的組織形式。國有企業(yè)、投資公司和運(yùn)營公司有一些存在混合所有制的問題，投資的主體較多，使得這部分國有企業(yè)在管理的形式上和私有企業(yè)的區(qū)別不大，這種經(jīng)營的方式可以推進(jìn)國有企業(yè)、資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)朝向資本方向轉(zhuǎn)變。中國的市場環(huán)境有著中國特色社會(huì)主義的特征，政治與企業(yè)之間的聯(lián)系在經(jīng)濟(jì)以及法理上有著正當(dāng)性的相關(guān)要素，但是從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度上看，中國國有企業(yè)要不斷的改革以及完善，逐步推進(jìn)政企分開、政資分開以及公平競爭。在國有企業(yè)中，黨組織能夠發(fā)揮出重要的責(zé)任黨的領(lǐng)導(dǎo)，在中國國有企業(yè)中是顯性而直接的，為了優(yōu)化國有企業(yè)的管理策略，需要重點(diǎn)發(fā)揮出黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，以確保方針的貫徹以及執(zhí)行[5]。黨的領(lǐng)導(dǎo)完全可以和董事會(huì)成員的任命緊密結(jié)合，并注重發(fā)揮出黨員的先鋒模范作用，運(yùn)用黨員的力量在國有企業(yè)中樹立典型，提高員工工作積極性，加強(qiáng)企業(yè)管理，推動(dòng)健康發(fā)展。由于中國國有企業(yè)也具有一定的特殊性和復(fù)雜性，所以相關(guān)法律法規(guī)的制定要注重整體協(xié)調(diào)，堅(jiān)“一企一策”“因企施策”，不做一刀切式的管理，這樣才能夠真正有效發(fā)揮出黨的領(lǐng)導(dǎo)在國企改革中的優(yōu)勢作用。
(四)促進(jìn)公平競爭
國有企業(yè)想要獲得更好發(fā)展，也要處理好與私有企業(yè)之間的關(guān)系，中國改革開放至今，促進(jìn)國有企業(yè)初級階段公有制以及多種所有制經(jīng)濟(jì)體共同發(fā)展的情形。在保障各種所有制依法平等的基礎(chǔ)上，國家也要推進(jìn)公平市場競爭，促進(jìn)整體和諧。競爭中立的概念與平等競爭在追求上是相同的，也標(biāo)明了中國國有企業(yè)改革的方向是正確的。在由國務(wù)院2019年所頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》中提出，要堅(jiān)持權(quán)利平等以及機(jī)會(huì)平等保護(hù)市場中的所有所有制經(jīng)濟(jì)類型，促進(jìn)生產(chǎn)要素自然流動(dòng)，導(dǎo)向公平競爭。然而值得一提的是，公平競爭在于當(dāng)國有企業(yè)以一般市場主體推進(jìn)商業(yè)活動(dòng)時(shí)，國有企業(yè)和私有企業(yè)在地位上是平等的，需要廢除對國有企業(yè)的不當(dāng)保護(hù)以及對私有企業(yè)的歧視，推進(jìn)國有企業(yè)分級策略，這才能夠?yàn)橹袊髽I(yè)的更好發(fā)展提供公平競爭的整體氛圍。如果不分情形的推進(jìn)，公平競爭反而會(huì)限制中國企業(yè)的發(fā)展，也是對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不負(fù)責(zé)任表現(xiàn)。結(jié)語結(jié)合前文分析不難發(fā)現(xiàn)，探討中國國有企業(yè)的改革策略，需要同時(shí)結(jié)合中國內(nèi)部發(fā)展特征以及外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為企業(yè)改革指引發(fā)展導(dǎo)向，做到積極的調(diào)整以及資源整合，增強(qiáng)國有企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。為此，站在國際法視野推進(jìn)國有企業(yè)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級，是促進(jìn)我國國有企業(yè)良性發(fā)展的必要之舉。由國際法視角而言，國有企業(yè)在外部層面也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)來自發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的挑戰(zhàn)，堅(jiān)守底線，這樣才能夠真正培養(yǎng)中國國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范和危機(jī)處理能力，保證國有企業(yè)從容應(yīng)對世界范圍內(nèi)的挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)。
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作者:周博涵 黃文旭 單位:湖南師范大學(xué)法學(xué)院
