基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)調(diào)整淺論

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隨著國家現(xiàn)代財(cái)政體制的逐步建立，以及我國教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要，教育投入在注重?cái)?shù)量的同時(shí)開始注重使用效益，通過資金效益的發(fā)揮，為教育事業(yè)發(fā)展提供保障。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)專門文件，就進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益提出意見，并明確提出要加大教師隊(duì)伍投入力度，確保教師工資發(fā)放，各級政府要落實(shí)好教育工資的保障責(zé)任。基礎(chǔ)教育作為提高民族素質(zhì)的奠基工程，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)繁榮中發(fā)揮舉足輕重的作用，基礎(chǔ)教育在國民教育體系中處于基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性地位。而且我國一直致力于基礎(chǔ)教育尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件改善，投入硬件設(shè)施的經(jīng)費(fèi)持續(xù)加大。黨的十八大后，我國開始逐步調(diào)整基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，由硬件投入逐步轉(zhuǎn)向軟性投入，軟性投入主要是投向教師，要在師范教育、教師培訓(xùn)、教師待遇等方面提供充足的經(jīng)費(fèi)支持。

一、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入基本情況

1.教育經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長

2019年，全國教育經(jīng)費(fèi)總投入為50178.12億元，比上年的46143.00億元增長8.74%。其中，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)（主要包括一般公共預(yù)算安排的教育經(jīng)費(fèi)，政府性基金預(yù)算安排的教育經(jīng)費(fèi)，國有及國有控股企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款，校辦產(chǎn)業(yè)和社會(huì)服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費(fèi)等）為40046.55億元，比上年的36995.77億元增長8.25%；2019年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值為990865.1億元，國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例為4.04%，這是自2012年以來連續(xù)八年保持在4%以上。

2.教師隊(duì)伍建設(shè)成為投入重點(diǎn)

通過對2012―2019年全國中小學(xué)公共財(cái)政預(yù)算投入情況分析，全國各級政府公共預(yù)算用于普通小學(xué)、農(nóng)村小學(xué)、普通初中、農(nóng)村初中、普通高中（幼兒園的投入情況，自2018年開始納入全國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)體系，故本文未涉及）的教育事業(yè)費(fèi)投入均實(shí)現(xiàn)較大幅度增長，普通高中的增長比例最大，達(dá)到110.09%。各級政府安排的中小學(xué)校公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)，主要用于中小學(xué)校兩方面支出，一是中小學(xué)校的人員經(jīng)費(fèi)支出，二是中小學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)支出。目前，教育部公布的數(shù)據(jù)中，只公布公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)中的公用經(jīng)費(fèi)支出，沒有人員經(jīng)費(fèi)支出情況，從數(shù)據(jù)倒計(jì)推算可知，2012―2019年間中小學(xué)校用于人員的經(jīng)費(fèi)支出水平明顯高于公用經(jīng)費(fèi)支出水平，說明近些年來中小學(xué)校經(jīng)費(fèi)的增長部分，主要用于了教師的人員經(jīng)費(fèi)支出。

3.教師隊(duì)伍建設(shè)得到高度重視

百年大計(jì)，教育為本，教育大計(jì)，教師為本。教師是人類靈魂的工程師，是人類文明的傳承者，承載著傳播知識(shí)、傳播思想、傳播真理，塑造靈魂、塑造生命、塑造新人的時(shí)代重任。2018年1月，黨中央、國務(wù)院就全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)印發(fā)了專門的文件，明確提出各級政府要將教師隊(duì)伍建設(shè)作為教育投入重點(diǎn)予以優(yōu)先保障，完善支出保障機(jī)制，確保國家關(guān)于教師隊(duì)伍建設(shè)重大決策部署落實(shí)到位。

二、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的困難

1.經(jīng)費(fèi)保障能力整體不足

基礎(chǔ)教育投入責(zé)任重點(diǎn)在縣級政府，部分縣級政府對國家制定的義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)仍不能全面落實(shí)，而是采取擠出效應(yīng)，上級政府撥款達(dá)到撥款標(biāo)準(zhǔn)后，縣級政府應(yīng)承擔(dān)的部分不再安排。有的地方，學(xué)前教育和普通高中教育階段，仍沒有制定統(tǒng)一的生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)，或制定的標(biāo)準(zhǔn)偏低，或有標(biāo)準(zhǔn)不落實(shí)。對基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件改善經(jīng)費(fèi)，不能列入本級財(cái)政預(yù)算，只是一味地等靠上級?？畹陌才拧A(chǔ)教育教師工資的保障，有的縣區(qū)還不能達(dá)到公務(wù)員工資水平，有些津補(bǔ)貼政策不能落實(shí)到位，在一些地方教師收入穩(wěn)定增長機(jī)制還沒有建立起來。

2.重物輕人思想依然嚴(yán)重

我國基礎(chǔ)教育投入的重點(diǎn)一直是在努力改善辦學(xué)條件，投入大量資金用于學(xué)校校舍的改擴(kuò)建、內(nèi)部配套設(shè)施的構(gòu)建，基本實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)均衡發(fā)展。目前，在部分省份開始實(shí)施的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中，部分縣對基礎(chǔ)教育的投入依然是以物為主，高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次的一些設(shè)施設(shè)備配置到基礎(chǔ)教育學(xué)校，而忽視對教師的投入，忽視對軟實(shí)力的投入。國家實(shí)施的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，重在教育教學(xué)方面的優(yōu)質(zhì)均衡，從經(jīng)費(fèi)保障角度來講，就是要加大對教育教學(xué)，尤其是加大對教師的投入力度，而有些地方政府的思想認(rèn)識(shí)還沒有得到根本性轉(zhuǎn)變。

3.教師隊(duì)伍建設(shè)任務(wù)重

基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)問題，由于受歷史原因影響一直得不到根本性的解決，在很多縣區(qū)依然存在區(qū)域分布不均衡，城鄉(xiāng)教師在配置數(shù)量、教育教學(xué)質(zhì)量、教學(xué)理念等方面存在差別；教師隊(duì)伍在學(xué)科結(jié)構(gòu)上不均衡，部分學(xué)校專業(yè)學(xué)科教師不足，骨干和名師培養(yǎng)能力不足，職業(yè)學(xué)校專業(yè)課教師不足，新課標(biāo)涉及的課程專門教師不足。農(nóng)村中小學(xué)教師老齡化、低學(xué)歷現(xiàn)象還比較普遍?；A(chǔ)教育教師的培訓(xùn)機(jī)制沒有有效建立，大部分教師常年得不到系統(tǒng)培訓(xùn)。

4.經(jīng)費(fèi)使用效益有待提高

基礎(chǔ)教育辦學(xué)點(diǎn)多面廣，相對分散，落實(shí)到具體學(xué)校的經(jīng)費(fèi)數(shù)額總體不大，主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門等監(jiān)督部門對中小學(xué)校的監(jiān)督覆蓋不全，部分學(xué)校成為監(jiān)督的空白地。中小學(xué)校內(nèi)部控制機(jī)制不健全，財(cái)務(wù)公開機(jī)制落實(shí)不到位，部分中小學(xué)校經(jīng)費(fèi)管理制度缺失，校長財(cái)務(wù)觀念淡薄，又缺乏專業(yè)財(cái)務(wù)人員管理，經(jīng)費(fèi)支出缺乏科學(xué)性、合理性。部分縣區(qū)對區(qū)域內(nèi)中小學(xué)校支出缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，學(xué)校隨意支出大，重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

三、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整建議

1.全面落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)投入政策

基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入，重在各級政府對投入政策的落實(shí)，要全面落實(shí)生均撥款制度，落實(shí)地方財(cái)政教育領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分責(zé)任與義務(wù)，保證國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例一般不低于4%，確保一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，確保按在校學(xué)生人數(shù)平均的一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減。對于中小學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造，要旗幟鮮明列入各級政府財(cái)政預(yù)算，尤其是縣級政府要承擔(dān)起主體責(zé)任，確保學(xué)校設(shè)施設(shè)備安全完好。要鼓勵(lì)擴(kuò)大社會(huì)投入，完善政府補(bǔ)貼等政策制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資基礎(chǔ)教育，但要加強(qiáng)對社會(huì)資本的監(jiān)管。

2.逐步增加人員經(jīng)費(fèi)支出力度

基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入要向教師傾斜，通過穩(wěn)定教師隊(duì)伍來保障教育質(zhì)量，中小學(xué)校教師工資要按時(shí)足額發(fā)放，并不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資發(fā)放水平。對鄉(xiāng)村教師生活待遇，各種津補(bǔ)貼，以及周轉(zhuǎn)房建設(shè)等要給予重點(diǎn)關(guān)注，并確保優(yōu)先到位；幼兒園教師是近幾年新興壯大的團(tuán)體，教師人數(shù)不斷增加，有很大一部分是人事、勞務(wù)派遣等性質(zhì)人員，給幼兒園教師隊(duì)伍帶來不穩(wěn)定性，解決同工不同酬問題以及擴(kuò)大在編崗位是關(guān)注的重點(diǎn)。加大人員經(jīng)費(fèi)支出力度，還要體現(xiàn)在加大課程改革、教學(xué)改革、教材建設(shè)等方面，以保障中小學(xué)校教研活動(dòng)、教學(xué)改革試驗(yàn)按照教學(xué)大綱正常開展。

3.建立完善教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系

各級教育主管部門和中小學(xué)校要牢固樹立“花錢必問效、無效必問責(zé)”的理念，將績效管理范圍覆蓋所有財(cái)政教育資金，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，建立核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系?？冃е笜?biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系要與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、部門預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，運(yùn)用科學(xué)分析方法，提高績效評估評價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。各級教育部門和中小學(xué)校要建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，有效解決財(cái)政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)問題，避免克扣挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)等問題。各級教育部門、中小學(xué)校要以監(jiān)審、監(jiān)控、監(jiān)督為著力點(diǎn)，建立全覆蓋、全過程、全方位的教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系。要加強(qiáng)預(yù)算安排事前績效評估，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行事中監(jiān)控，加強(qiáng)預(yù)決算事后監(jiān)督，并全面推進(jìn)教育部門及各類學(xué)校預(yù)決算公開。要大力推行政務(wù)公開，各中小學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算、決算、重大支出項(xiàng)目都要逐步公開，放在陽光下“曬一曬”。要發(fā)揮教育督導(dǎo)作用，將教育經(jīng)費(fèi)使用情況、教師工資發(fā)放情況、各類學(xué)校生均撥款標(biāo)準(zhǔn)制定與落實(shí)情況、專項(xiàng)資金到位及效益情況納入教育督導(dǎo)范圍，并建立長效的監(jiān)督檢查機(jī)制。

4.扎實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)

教師隊(duì)伍是基礎(chǔ)教育發(fā)展的“軟實(shí)力”，面對逐步加大的經(jīng)費(fèi)投入，各級教育部門尤其是縣級教育部門、各中小學(xué)校要扎實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)教育教師隊(duì)伍建設(shè)。要全面推行“縣管校聘”制度改革，建立教師穩(wěn)定補(bǔ)充機(jī)制，開展定期培訓(xùn)，構(gòu)建師德師風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制，搭建骨干教師成長平臺(tái)，實(shí)施職稱評審激勵(lì)政策。從國家和省級層面，要通過公費(fèi)培養(yǎng)、設(shè)立師范生獎(jiǎng)助學(xué)金等方式，吸引優(yōu)質(zhì)生源報(bào)考師范專業(yè)，并加大投入力度，全面提高師范生的綜合素養(yǎng)與能力水平。

四、結(jié)語

教育是國之大計(jì)，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，對教師隊(duì)伍建設(shè)提出了新的更高要求，在新的歷史時(shí)期，我們必須堅(jiān)定不移貫徹落實(shí)，堅(jiān)定不移地貫徹落實(shí)好中央對新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見，堅(jiān)定不移地調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，加大對教師隊(duì)伍建設(shè)的投入力度。同時(shí)，要加大對基礎(chǔ)教育薄弱學(xué)校的投入，徹底改善薄弱學(xué)校辦學(xué)條件，為中小學(xué)生提供安全、優(yōu)美的學(xué)習(xí)生活環(huán)境。

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作者:王春娟 陳欣 單位:齊魯工業(yè)大學(xué)（山東省科學(xué)院）