建筑節(jié)能法律法規(guī)的完善
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[摘要]法律是指導和規(guī)范建筑節(jié)能行業(yè)發(fā)展的重要手段。2008年10月1日，《民用建筑節(jié)能條例》的施行，對推動建筑節(jié)能工作起到了顯著作用。十余年來，建筑節(jié)能的內(nèi)涵已演進為綠色建筑，發(fā)展綠色建筑已成為推進綠色發(fā)展的重要引擎?，F(xiàn)有建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)已不能完全適應社會的發(fā)展。結(jié)合新時代新的發(fā)展理念，總結(jié)我國當前建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)實施過程中所出現(xiàn)的問題，并以“放管服”改革為背景對完善我國建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)提出建議。
[關(guān)鍵詞]放管服；建筑節(jié)能；立法工作；法律法規(guī)
1引言
法治化是實現(xiàn)行業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的重要保障。隨著民用建筑節(jié)能行業(yè)發(fā)展趨勢的轉(zhuǎn)變，在“放管服”改革的背景下亟需根據(jù)新時期的發(fā)展需求，及時修訂已不再適應建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)，把在發(fā)展中形成的經(jīng)驗及時制度化、法制化，以期通過法制手段有力保障建筑節(jié)能領(lǐng)域的長足發(fā)展，最終實現(xiàn)建筑節(jié)能行業(yè)的法治化。
2建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)的實施情況
《中華人民共和國節(jié)約能源法》于1998年施行，在2007年進行了修訂，而后隨著《民用建筑節(jié)能條例》在2008年的頒布施行，標志著我國建筑節(jié)能法律法規(guī)體系基本形成，由此我國建筑節(jié)能和綠色建筑行業(yè)迅猛發(fā)展，建筑能效穩(wěn)步提升，節(jié)能減排效果明顯。特別是《民用建筑節(jié)能條例》對新建建筑分別從規(guī)劃、設計、建設、竣工驗收、銷售和保修六個環(huán)節(jié)進行了規(guī)定，實現(xiàn)了對新建建筑節(jié)能全過程的監(jiān)管；對既有建筑節(jié)能改造優(yōu)先采用低成本改造措施，從而減少了政府及建筑所有權(quán)人的改造成本；完善對建筑物用能系統(tǒng)的運行管理，一方面確保了用能系統(tǒng)符合國家標準，另一方面通過嚴控耗能量指標，有效減少了能源消耗；對建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體明確了相應的法律責任，客觀上起到督促相關(guān)主體依法從事建筑節(jié)能活動的作用。《民用建筑節(jié)能條例》頒布實施后，絕大多數(shù)省份結(jié)合本地區(qū)的實際情況出臺了建筑節(jié)能的相關(guān)條例或辦法，從地方立法角度推動了建筑節(jié)能的發(fā)展。《民用建筑節(jié)能條例》中相關(guān)制度的執(zhí)行效果顯著，新建建筑節(jié)能強制性標準執(zhí)行率始終保持高水平，受檢地區(qū)全面執(zhí)行節(jié)能強制性標準，竣工驗收階段執(zhí)行率98%以上，其中2018年新增節(jié)能建筑面積9.16億平方米，累計建成節(jié)能建筑82.4億平方米，節(jié)能建筑占比達到50.4%；可再生能源利用狀況良好，截止2018年底，累計太陽能光熱應用面積2.9億平方米，累計淺層地熱面積5.3億平方米，累計太陽能光電8447兆瓦時；公共建筑節(jié)能監(jiān)管體系進一步完善，截止2018年底，累計能源審計6388棟，能耗公示31434棟，能耗監(jiān)測16632棟。
3“放管服”對建筑節(jié)能領(lǐng)域立法工作的整體
要求2018年8月14日，國務院辦公廳印發(fā)《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》（國辦發(fā)［2018］79號，下文簡稱“《通知》”）?！锻ㄖ分忻鞔_提出，加快完善法律法規(guī)。按照在法治下推進改革、在改革中完善法治的要求，抓緊清理修改一切不符合新發(fā)展理念、不利于高質(zhì)量發(fā)展、不適應社會主義市場經(jīng)濟和人民群眾期盼的法律法規(guī)，及時把改革中形成的成熟經(jīng)驗制度化[1]。在“放管服”改革的進程中，既要通過法制保障改革，又要通過改革完善法制。而政府既是“放管服”改革的主要推動者，又是法規(guī)、規(guī)章的制定及適用主體之一?？蓮暮暧^、微觀兩層面出發(fā)采取相關(guān)措施，使建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)充分體現(xiàn)政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合以及優(yōu)化服務的改革目標呢。宏觀層面上，政府應積極加強與人大及司法機關(guān)的溝通聯(lián)系，積極配合做好建筑節(jié)能法律法規(guī)的立改廢釋工作，切實保障法律的先進性、實用性。微觀層面上，由于建筑節(jié)能領(lǐng)域涉及的主體眾多，比如建設單位、施工單位、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以及建筑所有權(quán)人、使用權(quán)人等，那么政府“放管服”改革的目標應當在上述主體的權(quán)利與義務中充分體現(xiàn)。以今年3月份國務院開始全面開展工程建設項目審批制度的改革為例，如在簡政放權(quán)，降低準入門檻方面，合理劃分工程項目的審批流程，整合審批階段；根據(jù)工程項目類型、規(guī)模等因素，分類細化審批流程；由一家部門牽頭，推廣并聯(lián)審批；精簡、合并審批事項，推行告知承諾制；下放審批權(quán)限，提高審批效能；政府正在工程建筑領(lǐng)域試點取消施工合同備案、建筑節(jié)能設計審查備案等事項[2]。在創(chuàng)新監(jiān)管，促進公平競爭方面，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，強化事中事后監(jiān)管；加強工程建設項目審批信用信息平臺建設，建立黑名單制度；加強建筑節(jié)能市場管理，明確相關(guān)主管部門對建筑節(jié)能新產(chǎn)品，新技術(shù)，新工藝的管理職責，并創(chuàng)新引入多元化的投資模式對民用建筑進行節(jié)能改造。在高效服務，營造便利環(huán)境方面，以打造服務型政府為目標，統(tǒng)一審批體系，實現(xiàn)“一個窗口”提供綜合服務，“一張表單”整合申請材料，“一個系統(tǒng)”進行網(wǎng)上審批，進一步提高行政審批效率，為企業(yè)及公民行使權(quán)利、履行義務提供便利環(huán)境。
4當前建筑節(jié)能法律法規(guī)體系的問題分析
4.1綠色建筑相關(guān)法律缺失
綠色建筑已成為當前乃至未來建筑節(jié)能行業(yè)極其重要的發(fā)展方向，但我國關(guān)于綠色建筑的相關(guān)文件相對集中于政策意見、評價標準等層面，雖部分省份已出臺綠色建筑的有關(guān)條例、辦法，但國家層面的法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章還未對綠色建筑的相關(guān)內(nèi)容予以規(guī)定，同時相關(guān)的建筑節(jié)能設計標準中也缺乏綠色建筑體系，從而導致綠色建筑的整體發(fā)展缺少法律法規(guī)的依據(jù)。此外，當前全球以碳排放統(tǒng)計核算體系應對氣候變化，而我國建筑節(jié)能法律法規(guī)中以能耗計量為導向的管理制度難以適應全球應對氣候變化的核算體系，從而不利于我國應對氣候變化基礎能力方面的建設以及與國際接軌。
4.2法律制度的實施效果欠佳
法律的關(guān)鍵在于實施，現(xiàn)階段關(guān)于建筑節(jié)能法律法規(guī)中某些制度的實施效果有待加強，比如公共建筑能耗監(jiān)管平臺作用發(fā)揮不充分，該平臺本應發(fā)揮為節(jié)能改造提供數(shù)據(jù)支撐的作用，而當前監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)的應用甚少，且建筑信息統(tǒng)計主要依靠專業(yè)人員組成的能源審計小組，獲取的數(shù)據(jù)量有限，不能全面分析建筑的用能情況。再如節(jié)能強制性標準執(zhí)行不夠嚴格，導致某些建設單位為了減少施工成本，降低節(jié)能強制性標準，最終導致建筑物未能達到應有的節(jié)能效果；此外，政府對建筑節(jié)能的監(jiān)督管理職能尚需進一步加強。
4.3市場乏力
一方面，當前發(fā)展建筑節(jié)能與綠色建筑的經(jīng)濟激勵和引導政策以政府主導為主，并未充分調(diào)動市場主體的積極性，導致建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展市場缺乏動力。另一方面，經(jīng)濟性激勵措施規(guī)定較少。大力發(fā)展建筑節(jié)能產(chǎn)業(yè)作為國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推進可持續(xù)發(fā)展的一項重大事業(yè)，需要通過相應的激勵措施促進其發(fā)展。而當前我國建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)中，經(jīng)濟性激勵措施規(guī)定相對較少，如《中華人民共和國節(jié)約能源法》《民用建筑節(jié)能條例》提到政府應當安排民用建筑節(jié)能專項資金、引導金融機構(gòu)加大對建筑節(jié)能項目的信貸支持，以及民用建筑節(jié)能項目依法享有稅收優(yōu)惠等抽象性規(guī)定，對推動建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體的市場行為效果不佳，最終難以發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。
4.4權(quán)責利體現(xiàn)不充分
在房產(chǎn)開發(fā)、銷售、裝修等領(lǐng)域，消費者為了自身收益，一味追求大房子以及高檔的裝飾材料，同時部分房地產(chǎn)開發(fā)商成立項目公司進行房產(chǎn)的開發(fā)銷售，在完成項目后公司即行解散，并未主動依法承擔相應的后續(xù)責任，導致消費者的房屋或者裝飾材料的質(zhì)量出現(xiàn)問題時，難以維權(quán)。此外，供熱公司出于自身利益考慮，即使建筑物所有權(quán)人或使用權(quán)人購買或使用節(jié)能建筑，也依然不會降低熱費?？梢钥闯觯ㄖ?jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體的權(quán)責利未能在市場中得到應有體現(xiàn)。
5完善建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)的建議
對于綠色建筑相關(guān)法律缺失的問題，建議盡早研究制定關(guān)于綠色建筑的部門規(guī)章，以有效指導綠色建筑工作的開展。同時修訂《民用建筑節(jié)能條例》中與當前建筑節(jié)能市場發(fā)展已經(jīng)不相適應的條款，如增加關(guān)于綠色建筑的相關(guān)規(guī)定、碳排放管理制度以及民用建筑節(jié)能信用管理制度等內(nèi)容。對于法律制度實施效果欠佳的問題，以“放管服”改革為契機，應當建立專門監(jiān)督地方政府是否嚴格貫徹執(zhí)行建筑節(jié)能領(lǐng)域政策、法律的懲戒機制，因為政府作為建筑節(jié)能領(lǐng)域公權(quán)力的主體，其執(zhí)行政策、法規(guī)的力度會嚴重影響其他主體的市場行為。同時作為“放管服”改革目標之一的創(chuàng)新監(jiān)管方式，其不僅指政府創(chuàng)新對市場主體的監(jiān)管體制，而且還包括建立對政府行為的監(jiān)管機制。此外新修訂的《民用建筑節(jié)能條例》應當體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，減少行政審批事項，建設服務型政府。對于市場乏力的問題，可制定專門針對建筑節(jié)能經(jīng)濟激勵措施的規(guī)范性文件，詳細規(guī)定經(jīng)濟獎勵的適用主體、適用情形以及獎勵內(nèi)容，使相關(guān)主體的節(jié)能獎勵能夠得到落實，從而激發(fā)建筑節(jié)能領(lǐng)域各參與主體的節(jié)能行為，煥發(fā)市場活力。另外，新修訂的《民用建筑節(jié)能條例》應體現(xiàn)市場機制的作用，進而推動建筑節(jié)能市場機制、金融機制的建立及完善。同時體現(xiàn)社會團體如行業(yè)協(xié)會等的作用。為了使建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體在市場中發(fā)揮應有的作用，應加強建筑節(jié)能理念的宣傳，提高相關(guān)主體的節(jié)能意識，增強社會責任感。同時加大普法宣傳，使消費者了解維權(quán)途徑，提高維權(quán)意識。
6結(jié)語
以“放管服”改革推進建筑節(jié)能法律法規(guī)的不斷完善，并將改革的本質(zhì)要求融入到建筑節(jié)能的法律體系中。需要盡快修訂《民用建筑節(jié)能條例》，以作為促進建筑節(jié)能領(lǐng)域長遠發(fā)展的重要法律支撐，并發(fā)揮政府在建筑節(jié)能行業(yè)的“放管服”作用，為其它建筑節(jié)能主體行使權(quán)利提供便利環(huán)境，最終實現(xiàn)建筑節(jié)能行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
參考文獻：
[1]《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》.國辦發(fā)〔2018〕79號.國務院辦公廳,2018.
[2]《關(guān)于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》.國辦發(fā)〔2019〕11號.國務院辦公廳,2019.
作者：韓國清 吳景山 單位： 天津工業(yè)大學法學院 中國建筑節(jié)能協(xié)會
