高校后勤行政管理范式重塑探究
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摘要：就高校“去行政化”研究的內(nèi)涵、熱點進行綜述，并對高校后勤社會化改革中其行政管理的內(nèi)外關(guān)系和功能與調(diào)整進行分析，提出高校后勤行政管理的運行邏輯應(yīng)服從高校留住人才，引進人才，服務(wù)師生的大局。在以新公共管理提倡的效率為價值取向的基礎(chǔ)上，以不犧牲公共利益為前提，將高校后勤行政管理的模式則轉(zhuǎn)向服務(wù)功能的凸顯。
關(guān)鍵詞：高校;去行政化;新公共管理;新公共服務(wù);后勤服務(wù)
2017年隨著國家“雙一流”建設(shè)高校和學科名單的公布，標志由我國政府主導(dǎo)推進的中國高等教育又一重大發(fā)展戰(zhàn)略的正式啟動。這是繼“211工程”“985工程”之后，國家層面推出的又一重大變革?；仡櫧陙恚恢睆暮暧^層面規(guī)劃中國高等教育的發(fā)展，希望推進中國各高等學校內(nèi)涵式發(fā)展，提升各高等院校自身管理水平，創(chuàng)辦世界一流大學。但政府主導(dǎo)下的高等學校改革卻未能出現(xiàn)大的改變，究其原因，行政化主導(dǎo)下的改革，使得國內(nèi)各高校始終處于一種被動的地位。中國的大學需要在國家高等教育戰(zhàn)略指導(dǎo)下，進行“去行政化”改革，以此提高高等教育的效率、提升高校服務(wù)社會的能力。而高校后勤改革雖然經(jīng)過多年的社會化、市場化改革，歷經(jīng)傳統(tǒng)行政管理、服務(wù)外包、集團運作的三個階段，各個階段都取得了較為顯著的成效，但高校后勤部門作為高校運行的強力保障，在高校自身未完全“去行政化”的背景下，其行政管理依然受制于高校行政管理模式，后勤行政管理改革并未有明確的改革定位。本文通過文獻分析，對近10多年來國內(nèi)學者關(guān)于高?！叭バ姓钡难芯窟M行回顧，提出運用新公共管理和新公共服務(wù)相關(guān)理論為指導(dǎo)，并就高校后勤部門內(nèi)外行政關(guān)系和運行邏輯進行分析，以此為基礎(chǔ)提出高校后勤行政管理范式的重塑。
1高?！叭バ姓毖芯考捌鋵嵺`
《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》關(guān)于現(xiàn)代學校制度曾提出，“推進政校分開、管辦分離。適應(yīng)中國國情和時代要求，建設(shè)依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構(gòu)建政府、學校、社會之間新型關(guān)系”。又規(guī)定“隨著國家事業(yè)單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”［1］自該綱要發(fā)布以來，圍繞高?！叭バ姓边@一提法，國內(nèi)學者進行了相關(guān)的探討。筆者在中國知網(wǎng)以文獻標題含“去行政化”“高?！睘闄z索詞，共檢索到555篇文獻，并對相關(guān)論文按年份進行統(tǒng)計(圖1)。相關(guān)統(tǒng)計顯示自2009－2020年以來，國內(nèi)學者關(guān)于高校去行政化研究的概況，尤其在政府提出“去行政化”的設(shè)計后，相應(yīng)的研究熱度也達到了最強。此后在2014年雖然呈現(xiàn)出一定的研究熱度，但實際改革卻少有作為，因此幾年來對高校“去行政化”的研究關(guān)注度也漸漸降低。筆者通過中國知網(wǎng)提供的可視化分析及關(guān)鍵詞統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn):國內(nèi)學者對高校“去行政化”研究主要集中在高校去行政化內(nèi)涵、學術(shù)權(quán)力、現(xiàn)代大學制度、政府與行政權(quán)力、教授治校、大學自治、學術(shù)本位等相關(guān)問題的探討。這些研究一般認為高校去行政化改革的應(yīng)有之義為:一方面改革政府對高校的行政化管理傾向;另一方面指改革高校內(nèi)部管理的行政化傾向。其要旨就是要減少和淡化現(xiàn)有高校的行政管理色彩，探索教授治校、大學自治等現(xiàn)代大學制度，使高?；貧w到學術(shù)和教育的本位中去。應(yīng)該說這些研究的總體思路和方向十分正確，也是國家教育綱要所倡導(dǎo)的改革方向。但目前來說，大學并未整體推進“去行政化”改革。除民辦大學外，目前的大學校長、各高校干部依然是政府、和高校組織部門行政任命，他們統(tǒng)統(tǒng)依然是組織部門登記在冊的黨政干部。而對于高校內(nèi)部管理的“去行政化”，各高校也在積極探索，但相關(guān)的專題研究并不多見。筆者以“高校內(nèi)部”和“去行政化”為關(guān)鍵詞進行檢索，共得到35篇文獻，與高校宏觀的“去行政化”研究相比較關(guān)注度明顯偏低。相關(guān)研究主要集中對內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革、教授治學等相關(guān)問題的探討，對相關(guān)高校內(nèi)部“去行政化”改革相關(guān)的理論探討就更少。實踐上，各高校推進校內(nèi)部門“去行政化”改革的案例并不多見。高校在教學、財務(wù)等重點管理部門無從談起，往往更多地以后勤、教學輔助相關(guān)部門為試點。改革的動因大多來自部門管理的特殊性、干部任用的回避等因素，而不是主動進行相關(guān)行政管理改革。
2高校后勤改革中的行政管理
高校后勤社會化改革研究和實踐早于高?！叭バ姓备母?，這也就自然地導(dǎo)致高校后勤改革是一場行政化主導(dǎo)下的改革。按照高校后勤社會化改革的要求和應(yīng)有之義，高校后勤社會化、市場化改革后，其行政管理應(yīng)該更多地與社會、市場經(jīng)濟管理接軌，似乎企業(yè)化運作更符合當前高校后勤管理的要求。2000年左右，國內(nèi)便有部分高校將后勤和學校行政系統(tǒng)分離，采取企業(yè)化運作的方式進行改革，提高了后勤管理效率。雖然各高等院校在后勤財務(wù)、人員聘用等諸多方面已經(jīng)嘗試進行了企業(yè)化運作與管理，但由于后勤單位中仍然有一部分高校編制內(nèi)的職工。這種管理及人事上的“國有”“事業(yè)”特性，也極易導(dǎo)致高校后勤改革中，難以真正按照企業(yè)化改革的要求徹底推進。各高?；旧隙冀?jīng)歷了從傳統(tǒng)的行政化管理、服務(wù)外包到當前的后勤集團發(fā)展模式。當前的集團化管理中，在高校后勤直接經(jīng)營與外包經(jīng)營結(jié)合的運作體系下，如何提高效率和師生滿意度以及經(jīng)營效益一直是后勤管理中的需要解決的問題。
2.1高校后勤改革下的行政關(guān)系
如上所述，高校后勤社會化改革，這些年來雖然取得了不小的進展。但改革并沒有完全社會化，沒有完全形成服務(wù)外包的格局。而是學校后勤作為主要的參與者，再引進一部分外部市場服務(wù)經(jīng)濟主體作為補充。高校后勤部門作為高校后勤服務(wù)的主要提供者，依然是高校后勤服務(wù)主體。高校后勤部門作為高校一個重要的部門，從行政隸屬關(guān)系上就決定了其行政關(guān)系分為內(nèi)部行政關(guān)系及對上級部門(學校)負責的行政關(guān)系。一方面，學校作為后勤部門國有資產(chǎn)的所有者是后勤部門的最大和唯一的“股東”。后勤和高校之間就必然形成行政隸屬的上下級關(guān)系。這不可避免導(dǎo)致學校對后勤部門管理進行事實上參與和指導(dǎo)。如后勤部門的負責人一般都是高校委派的黨政干部，相應(yīng)的下設(shè)部門科室負責人一般也是有事業(yè)編制的委派干部。從而表現(xiàn)出的是后勤行政管理部門的對外隸屬關(guān)系。而另一方面則是后勤部門內(nèi)部構(gòu)成部門之間的行政隸屬關(guān)系以及后勤部門作為高校后勤事務(wù)專屬管理部門和服務(wù)外包市場經(jīng)濟主體之間的管理關(guān)系。這種實際工作中形成的管理關(guān)系，其運行的目標在于把高校對后勤的需求以及后勤自身事務(wù)進行完美地落實。
2.2高校后勤行政管理的運行邏輯
高校后勤部門作為不同于高校學術(shù)研究、教育教學部門，其更多體現(xiàn)的是“事務(wù)性部門”的特點。后者的組織性要比后勤部門強很多，因而，后勤部門的行政管理運行邏輯就明顯與學術(shù)研究及教學部門不同。因為事務(wù)性部門更接近于責任制的頂端，而學術(shù)性部門因為學科的差異及各院系具體實際，更多地呈現(xiàn)出一種混亂中的秩序。這決定了后勤部門行政管理的運行邏輯不能參照學術(shù)部門行政管理的邏輯為標準。高校后勤管理部門的行政管理運行的邏輯在于以自己所涉及的事務(wù)為中心，把引進人才、留住人才、服務(wù)人才、服務(wù)師生作為其邏輯運行的起點。而作為其內(nèi)部行政關(guān)系的另一面，高校后勤管理部門之間的協(xié)調(diào)運作、高效運轉(zhuǎn)應(yīng)該作為其部門內(nèi)部行政的另一邏輯起點。
3高校后勤行政管理范式重塑
后勤部門作為大學的保障部門，同大學一樣受到一定的社會環(huán)境的制約，也受到一定社會發(fā)展程度下人們需求的影響。因此，后勤服務(wù)以契約化的合同進行招標從而完全社會化運作，仍然是一個值得深思的問題。筆者以為目前的半社會化后勤改革，以高校后勤部門為主體，其他市場經(jīng)濟主體參與合作的方式比較適合當前乃至今后高校后勤服務(wù)需要。社會化改革下的高校后勤部門，其行政管理的內(nèi)外行政關(guān)系及邏輯運行的起點都決定了后勤的行政管理更符合高?！叭バ姓惫芾淼囊螅皇窃诟咝！叭バ姓备母镞t遲沒有推進的今天，其顯然已經(jīng)成為高?！叭バ姓备母锏南嚷暫驮囼炋?。因此，討論高校后勤管理的適當定位并進行范式的轉(zhuǎn)換具有一定的積極意義。
3.1以新公共管理推進后勤內(nèi)部管理的高效
后勤部門作為大學正常運轉(zhuǎn)的重要保障部門，其行政管理的效率是首先需要得到保證的。事實上高校后勤引進競爭性的外部市場經(jīng)濟主體參與高校后勤服務(wù)的供給，其本身也給高校后勤行政管理帶來了較大的壓力。這種壓力迫使高校后勤部門所提供的后勤供給更能符合要求，至少不能比外部市場經(jīng)濟主體提供的差。因此，高校后勤部門從以往的行政范式轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笮实男姓芾矸妒?，否則就無法和外部企業(yè)化管理的市場主體進行競爭。高校后勤部門行政管理有必要在新的行政理論指導(dǎo)下進行必要的調(diào)整。新公共管理是興起于20世紀70年代的行政學發(fā)展史上一個重要的思想理論，是在當時政府財政危機頻發(fā)，機構(gòu)臃腫，社會福利政策難以為繼的背景下興起的行政理論。該理論從公共選擇理論出發(fā)，強調(diào)政府把管理對象當成顧客，政府提供的管理變成商品。強調(diào)政府的“治理”作用，政府是政策的制定者而不是執(zhí)行者。強調(diào)運用企業(yè)式管理，確立明確的績效指標。該理論對高校后勤社會化改革后行政管理范式的構(gòu)建具有積極的意義。多年來，高校后勤行政管理本著企業(yè)化運作模式，在財務(wù)核算、績效分配、引進外部市場經(jīng)濟主體參與競爭等制度上都積極地實踐了新公共管理理論所倡導(dǎo)的行政管理新范式。因此，在今后高校“去行政化”改革的背景下，后勤部門的行政管理在人事制度上將更加開放，高?？梢詮耐獠恳M和聘用有能力和經(jīng)驗的其他管理者，從而避免培養(yǎng)內(nèi)部管理人員成長所需的較長適應(yīng)期，提高后勤企業(yè)化運行效率。
3.2以新公共服務(wù)提升后勤行政管理的外部服務(wù)能力
新公共服務(wù)理論幾乎是與新公共行政理論同時出現(xiàn)的政府行政管理理論。20世紀80年代，以羅伯特·登哈特夫婦為代表的西方行政學者在對新公共管理理論的批判中而提出的。新公共服務(wù)理論主要針對新公共管理理論中的市場競爭、顧客關(guān)系以及企業(yè)家精神和績效進行針對性批判，提出了公共行政管理新范式。政府提供的應(yīng)該是服務(wù)而不是掌舵;服務(wù)的對象不是顧客而是公民等針對性的觀點。新公共服務(wù)更強調(diào)行政的公共性。結(jié)合高校后勤改革來說，現(xiàn)有的高校后勤部門為了提供更好的服務(wù)，更需關(guān)注其行政管理的公共性。正如筆者所分析的上述高校后勤部門內(nèi)外行政關(guān)系及運行邏輯。內(nèi)部的行政關(guān)系及運行邏輯需要更高的效率來完成學校所給予的任務(wù)。而外部的行政關(guān)系和運行邏輯則需要高校后勤部門更加關(guān)注服務(wù)的質(zhì)量，服務(wù)對象的特殊性，從而形成以服務(wù)行政為指導(dǎo)的外部行政運行范式。這種行政模式要求即使在社會化或者將來“去行政化”的后勤管理改革中依然應(yīng)該遵循。其原因在于社會主義國家的高校，其公共性利益的保障更應(yīng)該是第一位的，而公共性利益的體現(xiàn)就是要后勤管理部門提供更好的公共服務(wù)，而不是完全的企業(yè)服務(wù)。必要時需要后勤部門以犧牲自己部門利益為前提來提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。
3.3“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下后勤服務(wù)行政能力的提升
互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展使得行政管理的效率得以成倍地提高。各級政府、高校都在推進信息化建設(shè)。當前不少高校后勤部門也順應(yīng)潮流進行了信息化建設(shè)，但問題依然不少。主要體現(xiàn)在后勤管理層如何及時了解后勤服務(wù)的運行情況、員工的服務(wù)水平到底如何等。這既涉及后勤部門的相關(guān)管理信息化系統(tǒng)的改造，更涉及各高校內(nèi)部其他相關(guān)部門的協(xié)同問題。如“一卡通”是校內(nèi)人員在學校工作、生活、學習等活動的基礎(chǔ)電子憑證，就需要多部門的協(xié)作。此外，后勤部門的網(wǎng)站、報修留言板、監(jiān)督意見都應(yīng)該給師生提供更為便捷的反饋通道，形成基于“互聯(lián)網(wǎng)+”為基礎(chǔ)的后勤服務(wù)保障多媒體矩陣，及時解決后勤服務(wù)中的各種問題。
4結(jié)語
高校“去行政化”改革雖未完全提上中國高等教育改革的議事日程，但對推進我國建立現(xiàn)代大學制度，把學術(shù)研究和行政權(quán)力進行適當?shù)卣{(diào)配，更好地建設(shè)“雙一流”大學有著重要的意義。高校后勤作為高校社會化、市場化改革的先行者，積極探索“去行政化”一定意義下的行政管理模式有著積極的意義。高校后勤社會化改革中，行政效率的提升更是后勤管理水平的重要體現(xiàn)。高校后勤去行政化后的行政范式應(yīng)以服務(wù)行政為主，同時注重提高內(nèi)部行政管理的效率，只有這樣才能為高校的發(fā)展提供更好的支撐。
作者:林生 單位:中國藥科大學后勤服務(wù)集團總公司
