環(huán)境治理工具的比較與選擇

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一、河南省現(xiàn)行的環(huán)境治理工具及比較

河南省環(huán)保廳最新公布的環(huán)境公報(bào)指出:2013年我省累計(jì)削減主要污染物排放量34．52萬噸，完成年度總量減排任務(wù)。但河南省仍然面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境問題，如城市大氣環(huán)境污染嚴(yán)重，部分省轄海河流域重度污染等等。因此，河南省面臨的環(huán)保任務(wù)仍然非常艱巨，而對(duì)于各種環(huán)境政策工具的運(yùn)用則是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理目標(biāo)的關(guān)鍵。(一)河南省環(huán)境治理工具的類型

1．命令－控制型工具

控制能源消費(fèi)總量，建立能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)分解落實(shí)機(jī)制。河南省把總量控制目標(biāo)層層落實(shí)，分解到各責(zé)任區(qū)域，對(duì)各省轄市實(shí)行目標(biāo)責(zé)任管理制度，定期進(jìn)行考核和監(jiān)督。河南省還建立了能源消費(fèi)總量預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)各責(zé)任區(qū)域的能源消耗量和“兩高”行業(yè)的耗能進(jìn)行檢測(cè)，一旦發(fā)現(xiàn)某地區(qū)能耗增長(zhǎng)過快，就及時(shí)預(yù)警調(diào)控。另外，在工業(yè)、建筑、交通運(yùn)輸、商貿(mào)流通、公共機(jī)構(gòu)以及城鄉(xiāng)建設(shè)和消費(fèi)領(lǐng)域全面加強(qiáng)用能管理，杜絕能源供應(yīng)過量、無節(jié)制使用能源等現(xiàn)象。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。在具體實(shí)施過程中，河南省強(qiáng)調(diào)把污染物排放總量指標(biāo)作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的前置條件，對(duì)于執(zhí)行環(huán)境治理目標(biāo)不力的責(zé)任地區(qū)和排污企業(yè)，實(shí)行限批措施。進(jìn)一步加強(qiáng)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審查力度，對(duì)未通過審查的投資項(xiàng)目，不得審批、核準(zhǔn)或批準(zhǔn)開工建設(shè)，不得發(fā)放生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、排污許可證，金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款。在編制區(qū)域、流域規(guī)劃以及工、農(nóng)業(yè)、水利、交通運(yùn)輸、城市建設(shè)、自然資源開發(fā)等進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，也同步開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)［3］。節(jié)能評(píng)估審查制度。河南省進(jìn)一步改善環(huán)境治理理念，著重將污染控制在源頭，將固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估審查作為落實(shí)先進(jìn)能耗標(biāo)準(zhǔn)和合理利用能源的重要措施。河南省制定實(shí)施了固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估審查辦法，將節(jié)能評(píng)估意見作為項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或開工建設(shè)的前提條件，以及項(xiàng)目施工和竣工驗(yàn)收的重要依據(jù)，未通過節(jié)能評(píng)估審查的項(xiàng)目，一律不再審批、核準(zhǔn)或開工建設(shè)。

2．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型工具

資源費(fèi)和環(huán)保收費(fèi)制度。對(duì)于環(huán)境資源和排污收費(fèi)是最常用的經(jīng)濟(jì)手段之一，收費(fèi)就是為污染而支付的“價(jià)格”。河南省根據(jù)省情，適應(yīng)國家要求，進(jìn)一步加大了水資源費(fèi)征收力度，適時(shí)調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn);進(jìn)一步修訂了排污費(fèi)征收使用管理辦法，按照“污染者付費(fèi)”原則，提高排污單位排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和征收率，并擴(kuò)大了征收范圍;針對(duì)高污染行業(yè)，實(shí)施了超標(biāo)準(zhǔn)排污加價(jià)收費(fèi)管理辦法。排污權(quán)和碳排放交易制度。排污權(quán)和碳排放交易是指在給定一個(gè)國家或地區(qū)總排污量的前提下，允許持有排污許可證的污染企業(yè)在相關(guān)法規(guī)的約束下進(jìn)行排污權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓或變更的活動(dòng)，它能充分利用市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，給予排污企業(yè)有效的激勵(lì)。河南省于2009年開始在洛陽、焦作、三門峽和平頂山四市開展了排污權(quán)交易試點(diǎn)，截至2003年11月底，河南省四個(gè)排污權(quán)交易試點(diǎn)市的排污權(quán)交易量已有1243筆，金額共計(jì)11140．31萬元。目前，河南省主要在造紙、火電行業(yè)開展現(xiàn)有企業(yè)排污權(quán)有償使用及行業(yè)內(nèi)交易試點(diǎn)工作。環(huán)保稅收調(diào)節(jié)政策。環(huán)境保護(hù)稅是為了限制環(huán)境污染的范圍和程度，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展而對(duì)污染者征收的特別稅種，有利于通過市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)污染者行為，并且籌集環(huán)保資金。但是目前我國并沒有專門的環(huán)境稅種，其他環(huán)境稅種主要是分散在增值稅、資源稅、土地使用稅、車船使用稅和海域使用費(fèi)等稅費(fèi)條款中。河南省主要是通過落實(shí)節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)保項(xiàng)目和環(huán)保設(shè)備稅收優(yōu)惠政策等方式來實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅收的調(diào)節(jié)作用。

(二)河南省環(huán)境治理工具存在的問題

1．過于依賴命令－控制型政策工具河南省仍然是把傳統(tǒng)的命令－控制型工具作為了治理環(huán)境污染的主要手段。命令－控制型的工具雖然可以保證環(huán)保目標(biāo)的迅速實(shí)現(xiàn)，但是其手段缺乏靈活性，也需要較高的管制成本。例如，給企業(yè)制定統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)雖然會(huì)有效地限制污染物排放，但由于企業(yè)之間的污控成本是千差萬別的，它會(huì)迫使有些企業(yè)采取不適當(dāng)?shù)陌嘿F污控措施，導(dǎo)致巨額成本支出。

2．市場(chǎng)激勵(lì)型政策手段沒有得到有效利用基于市場(chǎng)的激勵(lì)型政策工具最為顯著的特征是具有低成本高效率特點(diǎn)和技術(shù)革新及擴(kuò)散的持續(xù)激勵(lì)，具有行政手段無法比擬的優(yōu)勢(shì)。河南省市場(chǎng)化手段發(fā)揮的作用仍然有限，很多措施仍停留在書面形式。以排污權(quán)交易為例，雖然河南省建立了排污權(quán)交易試點(diǎn)，但成交量總體偏低，并且缺乏相關(guān)的配套機(jī)制和專門的法律支持。另外，我們目前并沒有專門的環(huán)境稅種，勉強(qiáng)可稱為純環(huán)境稅的排污收費(fèi)制度還存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低、約束力不強(qiáng)等等問題。市場(chǎng)手段的缺失在某種程度上阻礙了環(huán)境政策效率的提高。三、河南省環(huán)境治理工具選擇:著重于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性政策通過分析可以看出，命令－控制型工具往往對(duì)產(chǎn)量或者排污量實(shí)施統(tǒng)一限制的標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)喪失了執(zhí)行過程中的靈活性，并且無法為企業(yè)技術(shù)擴(kuò)散和技術(shù)創(chuàng)新提供激勵(lì)。多國的實(shí)踐證明:激勵(lì)型工具能夠給予排污者合理的激勵(lì)，相較于行政手段而言，是一種更好的解決環(huán)境問題的辦法。

(一)推進(jìn)環(huán)境稅的創(chuàng)建

目前，除了排污收費(fèi)制度，河南省(乃至全國)還沒有專門的環(huán)境稅，針對(duì)環(huán)境的各種稅收措施主要是零散地分布于資源稅、增值稅、耕地占用稅、消費(fèi)稅和車船使用稅等稅種中，缺乏系統(tǒng)性。因此，必須對(duì)現(xiàn)行稅制進(jìn)行改革:

1．進(jìn)一步完善排污收費(fèi)制度按照排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不低于企業(yè)污染治理成本的原則，重新調(diào)整原來偏低的排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高排污單位排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和征收率，進(jìn)一步擴(kuò)大征收范圍，對(duì)于高污染行業(yè)，可實(shí)施超標(biāo)準(zhǔn)排污加價(jià)收費(fèi)管理辦法;面對(duì)日益嚴(yán)重的固體廢棄物污染，可改革原來的垃圾處理費(fèi)收費(fèi)方式。通過加大征收力度，真正實(shí)現(xiàn)由低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向高于企業(yè)環(huán)境治理成本的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變，使排污收費(fèi)政策的約束力得到加強(qiáng)。

2．改革現(xiàn)行的環(huán)境稅目在消費(fèi)稅方面，我國可增加設(shè)置一些高耗能、高污染產(chǎn)品消費(fèi)稅的稅目，并且提高現(xiàn)有污染產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率(如香煙、鞭炮煙火、汽車等)。在資源稅上，要進(jìn)一步拓寬資源稅的征稅范圍，我國目前的資源稅范圍過窄，只包括原油、天然氣、煤炭、礦石和鹽，而土地、海洋、森林、草原、灘涂、淡水和地?zé)岬茸匀毁Y源并不包含在內(nèi)，因此可逐步將這些資源逐步納入到資源稅稅目中去。

(二)推廣排污權(quán)交易制度

排污權(quán)交易工具在美國的成功實(shí)踐再次證明了這種工具的效率，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在20世紀(jì)的最后二十年里，美國通過推行一系列的排污量交易計(jì)劃，使一氧化碳濃度較前期下降了58%，二氧化氮濃度下降了25%，二氧化硫濃度下降了53%，而鉛物質(zhì)濃度下降了足足96%。排污權(quán)交易制度有利于探索建立環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制和污染減排激勵(lì)約束機(jī)制，更好地反映環(huán)境資源的稀缺性和有償性;有利于調(diào)動(dòng)排污單位減排積極性，提高環(huán)境資源配置效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，應(yīng)在河南省得到進(jìn)一步的推廣。在排污權(quán)交易工具的推廣與實(shí)施過程中，應(yīng)注意以下幾點(diǎn):一是排污權(quán)交易工具要與主要污染物總量預(yù)算管理、排污許可證管理、環(huán)評(píng)審批和竣工驗(yàn)收等手段有機(jī)結(jié)合起來，規(guī)范操作、嚴(yán)格實(shí)施，努力取得促進(jìn)污染減排、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善環(huán)境質(zhì)量的實(shí)效。另一方面，在設(shè)定一個(gè)地區(qū)排污總量、交易因子、交易服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和核定企業(yè)排污權(quán)指標(biāo)等方面，要結(jié)合河南省的實(shí)際情況，充分考慮排污單位的承載能力，做到既能夠增加排污單位特別是企業(yè)的排污壓力、激發(fā)減排動(dòng)力，又不增加過重負(fù)擔(dān)、制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(三)削減政府補(bǔ)貼，推廣押金－退款制度

1．削減政府補(bǔ)貼目前，河南省的補(bǔ)貼措施主要是政府按企業(yè)減少的排污量給予一定補(bǔ)貼和對(duì)企業(yè)引進(jìn)控污設(shè)備費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，這種措施的初衷是激勵(lì)污染者減少排污量，但實(shí)踐證明補(bǔ)貼反而是加劇了經(jīng)濟(jì)上的無效率和環(huán)境上的不可持續(xù)。以美國為例，美國對(duì)石油能源的補(bǔ)貼政策導(dǎo)致石油使用數(shù)量增加，并且雖然該政策鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，但是對(duì)于傳統(tǒng)技術(shù)仍然提供了90%的各類補(bǔ)貼，導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力不足。因此，我們?cè)谶@里提倡削減政府補(bǔ)貼，因?yàn)閺膰?yán)格意義上來說，補(bǔ)貼是稅收的反面，所以削減補(bǔ)貼可以在解決環(huán)境問題方面提供激勵(lì)。

2．推廣押金－退款制度河南省人口眾多，工業(yè)廢棄物和農(nóng)村廢棄物數(shù)量逐年增加，因此押金－退款制度作為一種很有效的垃圾資源化途徑，其對(duì)資源回收利用的作用是很明顯的。我們?cè)诖_定押金收取標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要考慮兩個(gè)因素:一是根據(jù)可能產(chǎn)生的污染后果來設(shè)置押金標(biāo)準(zhǔn)，某一廢棄物可能帶來的污染后果越嚴(yán)重，就應(yīng)收取越多的押金。二是押金的數(shù)額要設(shè)置得當(dāng)，不宜過低，因?yàn)橹挥羞_(dá)到一定金額標(biāo)準(zhǔn)之后，押金才能對(duì)消費(fèi)者形成激勵(lì)，促使他們返還使用后的固體廢棄物。因此，較高的押金收取標(biāo)準(zhǔn)可以保證較高的回收率，也能夠?yàn)檠航穑丝钪贫忍峁┏掷m(xù)的資金來源。

二、結(jié)語

最后需要注意，在綜合運(yùn)用各種環(huán)境治理工具時(shí)，我們要兼顧下列因素:環(huán)境治理目標(biāo)，組織協(xié)調(diào)機(jī)制，環(huán)境政策成本(包括交易成本、實(shí)施成本、獲取信息的成本等)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展程度等。在實(shí)施過程中，我們要分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)激勵(lì)型環(huán)境工具逐漸發(fā)揮主導(dǎo)作用，行政手段作為輔助，來科學(xué)選擇最佳的環(huán)境工具組合。

作者：蘇明 單位：河南科技學(xué)院