環(huán)評(píng)公眾參與在環(huán)境治理體系中作用

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摘要：以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，在環(huán)評(píng)公眾參與中，公眾應(yīng)有知情權(quán)、參與權(quán)、更應(yīng)有表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是由各方參與的環(huán)境治理體系的有效途徑?；仡櫫斯珔⒃趪?guó)外的發(fā)展及理論并和國(guó)內(nèi)進(jìn)行對(duì)比。分析了國(guó)內(nèi)公參的不足，提出了改進(jìn)途徑及發(fā)展方向，完善了公參對(duì)象的選擇及做好公參調(diào)查需關(guān)心的重點(diǎn)方面和問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理體系；公眾參與；環(huán)境意識(shí)；反饋意見(jiàn)；環(huán)境決策

1公眾參與的概念

公眾參與是讓環(huán)境主管部門(mén)了解公眾所關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)評(píng)對(duì)關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題落實(shí)后，公眾反饋意見(jiàn)，書(shū)面提供給決策者的過(guò)程。公眾參與是環(huán)境決策民主化的真實(shí)體現(xiàn)，公眾參與可以保證環(huán)評(píng)、調(diào)查的科學(xué)性和客觀公正，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)。公眾參與是多方交流的活動(dòng)，對(duì)項(xiàng)目存在的問(wèn)題及對(duì)環(huán)境的潛在危害，及早提出解決辦法。使公眾早期了解項(xiàng)目情況，得到公眾的支持，媒體對(duì)項(xiàng)目公眾參與的關(guān)注和宣傳，有利于環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)、環(huán)保理念的普及。公眾參與是逐步發(fā)展和重視的過(guò)程。環(huán)評(píng)制度建立于19797年，環(huán)境保護(hù)法（試行）實(shí)施，但未提出公眾參與的要求。2003年環(huán)境評(píng)價(jià)法實(shí)施，提出了公眾參與的要求。2006年出臺(tái)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法。環(huán)辦（2012）134號(hào)文關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)工作的通知。2019年1月1日起施行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》。環(huán)評(píng)公參的開(kāi)展提升了公眾環(huán)保意識(shí)，促進(jìn)了環(huán)評(píng)各項(xiàng)措施落實(shí)，緩解了社會(huì)矛盾。

2公眾參與在國(guó)外的發(fā)展

2.1制度建設(shè)

1978年聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署提出了環(huán)評(píng)基本程序，要求了公眾參與內(nèi)容；世界銀行于1981年將公眾參與作為實(shí)施政策，列入《工作運(yùn)行指令》內(nèi)；亞洲開(kāi)發(fā)銀行于1993年提出了公眾參與方面的要求。歐盟、俄羅斯等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在20世紀(jì)70年代，陸續(xù)頒布了“環(huán)評(píng)法”，均規(guī)定了公眾參與制度。國(guó)外從司法上使公眾參與得到國(guó)家強(qiáng)制力的保障。

2.2公眾參與理論及實(shí)際效果

公眾參與程度理論上劃分為6個(gè)階層：告知：公眾被告知相關(guān)咨訊，往往是決策者決定后才告知，但沒(méi)有表達(dá)意見(jiàn)的渠道；咨詢：公眾可以了解相關(guān)資訊并咨詢意見(jiàn)，同時(shí)也提供表達(dá)意見(jiàn)的管道；安撫：公眾所提意見(jiàn)可能被決策者接受和采納；合作：公眾和決策者通過(guò)協(xié)商，共同享有決策者的權(quán)利并共同承擔(dān)責(zé)任；授權(quán)：某種方式的授權(quán)公眾做出決策，公眾是一些問(wèn)題的解決者；公眾控制：無(wú)需授權(quán)，公眾直接享有決策權(quán)力，要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。前三個(gè)階層，是停留在“象征性參與”階段，公眾的意見(jiàn)對(duì)決策結(jié)果影響很小。國(guó)外大多是處于合作，授權(quán)階層。公眾參與是較理想的公眾參與程度，處于平等的公眾參與地位。國(guó)外公眾參與的主體包括公共利益團(tuán)體、咨詢學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、建設(shè)項(xiàng)目主管機(jī)關(guān)、相關(guān)主觀機(jī)關(guān)等。涵蓋范圍更廣泛，國(guó)內(nèi)公眾參與的對(duì)象相對(duì)是狹義的公眾。

3公眾參與存在的不足

3.1調(diào)查內(nèi)容較單一

公參調(diào)查問(wèn)卷有信息獲得直接和廣泛的特點(diǎn)。實(shí)際調(diào)查中問(wèn)卷內(nèi)容有避重就輕，針對(duì)性不強(qiáng)，沒(méi)有反映項(xiàng)目單獨(dú)存在的問(wèn)題。公眾參與過(guò)程中缺少第三方的監(jiān)督，公參內(nèi)容是否真實(shí)可靠、難以判斷。公眾意見(jiàn)是否被采納，也缺少有效的反饋渠道。公眾較少主動(dòng)參與，大部分是被動(dòng)參與；目前綠水青山的理念已深入人心，公眾環(huán)境意識(shí)也很強(qiáng)，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求很高，公眾參與的渠道和手段均和實(shí)際需求有較大落差。這使公眾參與沒(méi)有起到完善環(huán)境治理體系的作用，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)防為主、綜合治理的效能沒(méi)發(fā)揮好。

3.2公眾環(huán)保意識(shí)較薄弱且缺乏雙向交流

現(xiàn)實(shí)中公眾環(huán)境意識(shí)有待提高，公眾習(xí)慣依賴政府，沒(méi)有意識(shí)到環(huán)境變化可能會(huì)對(duì)自身造成影響，錯(cuò)誤認(rèn)為環(huán)境問(wèn)題是政府、項(xiàng)目方的責(zé)任，缺少環(huán)境改善的參與意識(shí)，表現(xiàn)不積極，有的敷衍調(diào)查，有的回避主要問(wèn)題，有公眾只關(guān)心項(xiàng)目能否給自己提高收入，忽視建設(shè)方合理環(huán)保措施的要求，忽視建設(shè)項(xiàng)目合理的環(huán)境利益。公眾受知識(shí)水平、技術(shù)水平的制約，針對(duì)環(huán)評(píng)技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)的工作特點(diǎn)，無(wú)法參與到環(huán)評(píng)公參中來(lái)。實(shí)際缺少一個(gè)雙向交流平臺(tái)，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響有多大，周邊公眾最關(guān)心和最想了解，現(xiàn)有的媒體介紹和信息公開(kāi)，使項(xiàng)目的主要環(huán)境問(wèn)題讓公眾難以清楚了解，項(xiàng)目潛在的環(huán)境影響和危害是否對(duì)公眾生活造成影響也難以判斷。因此公眾表達(dá)意見(jiàn)是否準(zhǔn)確、是否具有建設(shè)性也大打折扣。公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制不健全、公參過(guò)程有弄虛作假、違法成本低等。

3.3公參機(jī)會(huì)被泛化

環(huán)評(píng)公參被泛化的問(wèn)題亟待解決，公眾往往將項(xiàng)目涉及有土地、拆遷、城建、物業(yè)、房產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等非環(huán)保的問(wèn)題及自己的利益訴求，在環(huán)評(píng)公參過(guò)程中反映及表述，造成公參與資源的浪費(fèi)。不少公眾，將與項(xiàng)目建設(shè)方的各種利益聯(lián)系，在自己未能得到滿足的情況下，將各種情緒帶入環(huán)評(píng)的公眾參與中，對(duì)公參的客觀性產(chǎn)生影響。公眾缺乏專業(yè)知識(shí)及專業(yè)素養(yǎng)的指引，產(chǎn)生“鄰避效應(yīng)”，公參對(duì)社會(huì)治理形成壓力，有時(shí)公眾參與反對(duì)者多，使建設(shè)項(xiàng)目流產(chǎn)。

3.4公眾代表性不足及專業(yè)組織的參與不多

篩選代表性的公眾和單位覆蓋面不全，公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不了解，易產(chǎn)生從眾心理，跟隨行動(dòng)表達(dá)意見(jiàn)。公眾參與的熱情和能力不足，公參存在走過(guò)場(chǎng)情況。公眾參與深度度和廣度不夠，較少采用新媒體傳播，受眾受到限制、所獲取的環(huán)評(píng)信息有限，方式較單一、發(fā)放公參調(diào)查表、發(fā)布公告、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。非政府的環(huán)保組織在一些建設(shè)項(xiàng)目中成為專業(yè)反對(duì)派，而專業(yè)組織的效能沒(méi)發(fā)揮好，在項(xiàng)目決策中起的作用很有限。環(huán)保組織參與的項(xiàng)目有限、關(guān)注的項(xiàng)目較少。但近年來(lái)有關(guān)注熱點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題的傾向。環(huán)保組織活動(dòng)基本側(cè)重于環(huán)境保護(hù)的宣傳及關(guān)注少量熱點(diǎn)項(xiàng)目。

4公眾參與的改進(jìn)

1）明確公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)建立相應(yīng)的保障機(jī)制，監(jiān)督實(shí)施的全過(guò)程。加大信息傳播的廣度，讓更多人參與。2）合理的選擇參與公眾公眾的廣泛性及代表性直接影響公參的有效性。適度擴(kuò)大公眾參與的范圍，使直接受益的、受影響的人群及潛在受影響公眾都能參與，使項(xiàng)目決策過(guò)程科學(xué)民主。公參對(duì)象要包含：直接受影響的公眾和間接受到影響的公眾；弱勢(shì)群體的意見(jiàn)和受益群體的意見(jiàn)；對(duì)項(xiàng)目有興趣的公眾；與建設(shè)項(xiàng)目無(wú)直接關(guān)系的人、可能會(huì)受潛在影響的人群。3）提高公眾環(huán)境意識(shí)，公參方式多樣化，用好新媒體環(huán)境知識(shí)的傳播，增強(qiáng)公眾的環(huán)境知識(shí)，加深了解環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。反饋信息的分析及合理處置，合理的有建設(shè)性的意見(jiàn)，公眾擔(dān)憂的環(huán)境問(wèn)題，環(huán)保管理之外的意見(jiàn)，報(bào)送環(huán)境管理部門(mén)，向公眾公開(kāi)以便社會(huì)監(jiān)督。建議在國(guó)土、水利、林草、住建等多領(lǐng)域也設(shè)置一些公眾參與環(huán)節(jié)，對(duì)征地、拆遷補(bǔ)償?shù)壬鐣?huì)矛盾多的熱點(diǎn)問(wèn)題，在過(guò)程中也進(jìn)行信息公開(kāi)，公眾意見(jiàn)有表達(dá)的途徑，避免社會(huì)矛盾及轉(zhuǎn)移。

5公眾參與關(guān)注的重點(diǎn)

5.1公眾參與渠道具體化

公參全過(guò)程參與，尊重公眾的環(huán)保訴求，保障民眾對(duì)政府決策的糾偏。將各方納入社會(huì)共治體系，是為補(bǔ)齊生態(tài)短板、進(jìn)行的有益探索。公眾的環(huán)境意識(shí)在提高，對(duì)美好生活的向往及環(huán)境質(zhì)量的要求很高，參與環(huán)評(píng)過(guò)程保障自身環(huán)境權(quán)益的主動(dòng)性在增強(qiáng)。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，最普惠的民生福祉，應(yīng)提供公眾參與更便利的平臺(tái)，提高公眾參與的可操作性。公眾參與要符合現(xiàn)代公共治理規(guī)范的決策機(jī)制，強(qiáng)化政府決策公信力，協(xié)調(diào)好各方利益。

5.2公眾參與應(yīng)有寬廣視野

公眾參與要關(guān)注環(huán)境，也要關(guān)注社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、協(xié)同發(fā)展。貫徹生態(tài)文明理念，結(jié)合城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、結(jié)合鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村旅居及文化、生態(tài)旅游與田園康養(yǎng)等方面。以社區(qū)為單位開(kāi)展公參，以企業(yè)為單位開(kāi)展，民間環(huán)保組織（集體組織）參與。

5.3公眾參與調(diào)查關(guān)心的重點(diǎn)問(wèn)題

1）項(xiàng)目建設(shè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)改變當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展模式；就業(yè)機(jī)會(huì)增多，收入增多，同意項(xiàng)目建設(shè)？2）工程將有助于改善您居住地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更有活力，您是否支持本工程？3）您自己認(rèn)為您家的生活水平處于哪種情況：溫飽以下；溫飽；小康；中等富裕；富裕。4）建設(shè)項(xiàng)目，周邊會(huì)有配套的公共服務(wù)設(shè)施：服務(wù)中心、小型商超、小型餐飲店、您持什么態(tài)度？5）煤礦建設(shè)項(xiàng)目建成、會(huì)改善周邊的交通設(shè)施，出行會(huì)方便，是贊成或反對(duì)？6）當(dāng)?shù)亟陙?lái)生態(tài)環(huán)境狀況，林、灌、草地的變化情況？是增多了還是減少了？7）搬遷安置地配套發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、鄉(xiāng)村文化體驗(yàn)、鄉(xiāng)村休閑田園康養(yǎng)項(xiàng)目，同意嗎？8）村莊搬遷和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展一并考慮，改善居住環(huán)境，同意嗎？9）主井場(chǎng)地、風(fēng)井場(chǎng)地、周邊的噪聲有增大，運(yùn)煤線路周邊，揚(yáng)塵有增多，能否接受？10）采煤產(chǎn)生沉陷、地表裂縫等，經(jīng)治理修復(fù)后，能否接受？11）地下水水井水位、水量會(huì)有所下降，能否接受？有些水井會(huì)沒(méi)水了，由礦方供水是否同意？

6結(jié)語(yǔ)

綜上所述在環(huán)評(píng)公參過(guò)程中，以生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，為落實(shí)“兩山”理論，遵循“山水林田湖草沙”生命共同體理念，公參是環(huán)境決策民主化的真實(shí)體現(xiàn)。目前綠水青山的理念已深入人心，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求很高，環(huán)評(píng)公參的開(kāi)展提升了公眾環(huán)保意識(shí)，提升了環(huán)評(píng)的社會(huì)認(rèn)知，促進(jìn)了環(huán)評(píng)各項(xiàng)措施落實(shí)，緩解了社會(huì)矛盾。在公眾參與中，落實(shí)好公眾知情權(quán)、參與權(quán)、更應(yīng)有表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾組成良性互動(dòng)的生態(tài)圈、形成多方共同參與的環(huán)境治理體系，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系的重要實(shí)踐和有益嘗試。是實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系的有效途徑。

作者:白茹 單位:煤炭工業(yè)太原設(shè)計(jì)研究院集團(tuán)有限公司