前言:想要寫出一篇引人入勝的文章?我們特意為您整理了環(huán)境法下的廢棄礦井空間再利用范文,希望能給你帶來靈感和參考,敬請閱讀。
摘要:許多礦井因達到生命周期或不滿足現(xiàn)國家生產(chǎn)安全要求而關(guān)閉廢棄,但其環(huán)境影響未隨其廢棄而停止。廢棄礦井的處置是資源型城市擴張發(fā)展避不開的問題,戰(zhàn)略性開發(fā)廢棄礦井的空間資源,必要兼顧環(huán)境效益、經(jīng)濟效益、社會效益。通過法律來規(guī)范開發(fā)商的空間資源開發(fā)利用行為,使其獲得經(jīng)濟效益的同時承擔(dān)環(huán)境損害賠償責(zé)任,這是兼顧三種效益的主要途徑,但需要解決環(huán)境損害評價難和環(huán)境治理措施不完善等問題。從環(huán)境法角度對廢棄礦井的空間再利用進行了探討。
關(guān)鍵詞:廢棄礦井;環(huán)境法;地下空間;環(huán)境損害評價
隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展,城市必定向未開發(fā)的郊區(qū)甚至荒野擴張,廢棄礦井空間再利用將是一大難題。在法學(xué)界,許多學(xué)者已對地下空間體現(xiàn)的空間權(quán)問題做了許多討論,基本分為空間權(quán)獨立肯定說和空間權(quán)獨立否定說兩類,但大多都是以城市地下空間為客觀對象,對于廢棄礦井的分析較少,且廢棄礦井的環(huán)境損害較為嚴重,本文認為其具有具體法律法規(guī)研究的必要。近期,袁亮院士也提出推進廢棄礦井的開發(fā)利用,未雨綢繆。本文從環(huán)境法角度分析廢棄礦井空間再利用行為,為相關(guān)法律的進一步完善提供些許想法與見解。
1廢棄礦井現(xiàn)狀
中國有1/5的城市是資源型城市,其中煤礦城市占其中的1/5[1]。隨著煤炭的持續(xù)開發(fā),部分礦井已達到其生命周期,或在國家去產(chǎn)能的政策下,不符合繼續(xù)開采的安全或經(jīng)濟條件,面臨關(guān)閉或廢棄的問題。中國工程院重點咨詢項目“我國煤炭資源高效回收及節(jié)能戰(zhàn)略研究”的研究結(jié)果表明,到2020年,中國關(guān)閉/廢棄礦井數(shù)量將達到12000處,到2030年數(shù)量將到達15000處[2]。考慮到地下空間利用的交通條件,統(tǒng)計了位于地級市50km以內(nèi)(直線距離)的煤礦數(shù)量共計2469個,按照煤礦井巷有效利用地下空間60%以上計算,約有1.6×108m3空間可被有效利用[3]?!吨腥A人民共和國物權(quán)法》第136條規(guī)定,對建筑用地的土地的地表、地上或地下可分開設(shè)立使用權(quán),這表明了礦山可分為井上、井下兩部分使用。而現(xiàn)今狀況是根據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》(國務(wù)院令第152號)第31條規(guī)定,礦井在開采期間土地所有權(quán)歸采礦權(quán)人所有,在礦井開采完畢后,即礦井關(guān)閉或廢棄后所有權(quán)回歸。這造成了采礦權(quán)人在采礦權(quán)注銷后無法繼續(xù)開發(fā)利用地下空間的情況。當然正常情況下,采礦權(quán)人想盡快脫離與廢棄礦井的關(guān)系,因為采礦權(quán)人履行環(huán)境保護與修復(fù)義務(wù)需要極大的經(jīng)濟支出。廢棄礦井的開發(fā)權(quán)利歸屬會影響采礦權(quán)人的繼續(xù)開發(fā)積極性,況且廢棄礦井多處于偏遠或發(fā)展緩慢區(qū)域,難以引起投資公司或科研團隊的關(guān)注。
2廢棄礦井的空間資源
廢棄礦井蘊含豐富的空間資源。在建設(shè)礦井時,為保障生產(chǎn)安全,嚴格按照高標準建設(shè),具有可靠的通風(fēng)系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)等,因此在礦井廢棄后,通過簡單的維護修整即可改造利用[4]。有效利用潛在的大量廢棄礦井空間資源,可獲得社會效益和經(jīng)濟效益。資源型城市可將礦區(qū)地下空間資源納入城市規(guī)劃,利用地下獨特環(huán)境條件打造地下博物館、地下養(yǎng)老院、地下音樂廳等服務(wù)型產(chǎn)業(yè),也可將其作為國家建設(shè)項目建設(shè)深地地?zé)徂D(zhuǎn)換與空間循環(huán)系統(tǒng)、地下水儲蓄系統(tǒng)、地下清潔能源儲存系統(tǒng),也可利用其恒溫、恒濕等相對穩(wěn)定條件改造建設(shè)先進的科研中心,推進生態(tài)實驗室、先導(dǎo)科學(xué)實驗室的發(fā)展[3]。相比于法學(xué)界關(guān)于城市地下空間權(quán)的熱烈討論,馬栩生教授提倡空間權(quán)專門立法,房紹坤教授建議獨立空間建設(shè)用地使用權(quán),廢棄礦井鮮有學(xué)者分析。隨著城市發(fā)展需求激增,學(xué)者趨向認同空間權(quán)獨立化。城市地下空間權(quán)與廢棄礦井空間權(quán)在一定程度上是相通的,城市地下空間相關(guān)法律完善后,即可修改用于廢棄礦井。二者也存在差異,城市地下空間與公共利益聯(lián)系更加密切、公共關(guān)注程度更高,廢棄礦井地下空間開發(fā)利用更加便利,對環(huán)境的影響更加隱蔽但長久[5-6]。
3廢棄礦井對環(huán)境的破壞
礦井開采破壞原有地質(zhì)條件,致使出現(xiàn)地表沉陷、滑坡、崩塌,地下水位下降等問題。雖然現(xiàn)今綠色開采技術(shù)的推行降低了井下開采活動對環(huán)境的影響,但總體還是存在一定程度的環(huán)境破壞,特別是礦井中的尾礦、廢石對地下水造成極大污染,直接污染土壤,修復(fù)難度高,嚴重影響周圍環(huán)境質(zhì)量,影響當?shù)鼐用竦纳?。廢棄礦井主要直接通過影響地下水而產(chǎn)生后續(xù)嚴重的環(huán)境損害。廢棄礦井的排水系統(tǒng)在礦井廢棄后會失去排水功能,采空區(qū)處理和保水開采效果隨時間而逐漸變差,地下水逐漸通過圍巖裂隙滲透,一段時間后地下水會積累在廢棄礦井內(nèi),降低地下水位,地表的生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞,植被因缺水而逐漸枯萎,地表巖石裸露更加嚴重。若礦井開采的礦物及附屬物含有毒有害物質(zhì),易滲透進地下水,就會影響地下水質(zhì)。采礦作業(yè)會導(dǎo)致原有的地下含水層位置變化,礦井廢棄后,含有毒有害物質(zhì)的地下水滲透進正常的地下水層,通過生態(tài)循環(huán)到動植物或生活飲用水中,將會威脅周圍居民的生命財產(chǎn)安全。例如:部分區(qū)域廢棄煤礦的矸石含有硫化物,會降低地下水的pH值,使地下水變?yōu)樗嵝运?,?dǎo)致原有植被枯萎死亡。礦井開采對環(huán)境產(chǎn)生的破壞程度不是可以短時間估量的,往往需要一段時間才會展露出來。根據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》第3條規(guī)定的礦山地質(zhì)環(huán)境保護中的誰破壞誰治理原則,即使采礦權(quán)人完成了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源實施細則》(國務(wù)院令第152號)的第33條、第34條規(guī)定的相關(guān)工作,采礦權(quán)人在關(guān)閉礦井后的長時間內(nèi)依然對廢棄礦井造成的環(huán)境影響負責(zé)。
4廢棄礦井相關(guān)環(huán)境法律及典型案例
4.1相關(guān)法律
現(xiàn)有《礦產(chǎn)資源法》及《中華人民共和國礦產(chǎn)資源實施細則》(國務(wù)院令第152號)規(guī)定采礦權(quán)人具有對其采礦作業(yè)整個過程及關(guān)閉礦井后的環(huán)境損害修復(fù)義務(wù),規(guī)定采礦權(quán)人在開采過程中向國家繳納環(huán)境保護稅,《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》及《土地復(fù)墾條例》規(guī)定環(huán)境修復(fù)具體要求及環(huán)境監(jiān)督管理工作,《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)范非法環(huán)境損害的賠償制度。
4.2典型案例分析
對廢棄礦井的不恰當利用會造成嚴重的環(huán)境損害,例如“山東濟南章丘區(qū)6企業(yè)非法傾倒危險廢物生態(tài)環(huán)境損害賠償案”客觀對象為廢棄礦井,其案例具有環(huán)境損害大、修復(fù)難度和費用高、責(zé)任界定難的特點,需要社會承擔(dān)巨大的環(huán)境損失,企業(yè)與政府承擔(dān)巨大的經(jīng)濟損失。最終環(huán)境保護部經(jīng)過多輪磋商,將生態(tài)環(huán)境損害賠償案件磋商與司法審判有效銜接,為類似案例提供經(jīng)驗?!跋嫣渡鷳B(tài)環(huán)境保護協(xié)會與湘潭市金鑫礦業(yè)有限公司環(huán)境污染責(zé)任糾紛”(后文稱“湘潭環(huán)境污染案”)中采礦權(quán)人沒有經(jīng)濟能力完成關(guān)閉礦山要求的環(huán)境保護工作,也沒有能力履行長期環(huán)境保護義務(wù),導(dǎo)致環(huán)境治理一拖再拖,環(huán)境損害逐漸積累,不符合環(huán)境法的預(yù)防為主原則?!瓣惤i與陜西中能煤田有限公司財產(chǎn)損害賠償糾紛上訴案”中法院認為不同地區(qū)的地下水位要求不同,地下水位降低多少作為生態(tài)破壞標準因技術(shù)局限性而難以說清。其案例代表的是環(huán)境損害評價遭到質(zhì)疑而導(dǎo)致責(zé)任糾紛問題。
5現(xiàn)有相關(guān)法律存在問題
5.1環(huán)境損害評價難
明確環(huán)境損害程度是廢棄礦井空間再利用的前提,具體要承擔(dān)多少環(huán)境損害賠償是開發(fā)商首先考慮的問題。環(huán)境損害評價難是由于:a)自然因素。生態(tài)系統(tǒng)具有循環(huán)性和流動性,污染物通過生態(tài)循環(huán)遷移、轉(zhuǎn)化或自我凈化,不同地區(qū)有不同的環(huán)境污染標準,不同生態(tài)系統(tǒng)的污染承受能力也是不同的。b)人為因素?,F(xiàn)有礦井環(huán)境損害評價多由專家組實地考察評價,因為沒有統(tǒng)一的評價標準,僅片面考量而不考慮生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境的整體性,往往會產(chǎn)生錯誤判斷,專家組的評價重點也因?qū)<覀€人見解不同而不同,最終評價結(jié)果難以符合實際情況。
5.2治理措施不完善
政府部門在礦產(chǎn)資源開采活動的環(huán)境監(jiān)督—評價—治理的整個環(huán)節(jié)中處于主導(dǎo)地位。礦產(chǎn)資源屬于國家所有,采礦權(quán)人在采礦過程中向國家繳納環(huán)境保護費用,例如土地復(fù)墾費,關(guān)閉礦井也需要得到相關(guān)部門的環(huán)境修復(fù)審核批準,或支付一定的環(huán)境修復(fù)費用。但政府部門卻沒有采取相應(yīng)的治理措施,最終治理效果較差,環(huán)境損害反復(fù)或難以消除。采礦權(quán)人已經(jīng)履行其環(huán)境修復(fù)義務(wù),并且繳納相應(yīng)的修復(fù)費用,后續(xù)環(huán)境損害賠償責(zé)任應(yīng)由環(huán)境修復(fù)的政府部門承擔(dān),但現(xiàn)實仍是由采礦權(quán)人承擔(dān)。這里凸顯了政府部門先前的環(huán)境評價失準、后期的治理失敗問題。國家邏輯、科層制邏輯和問責(zé)邏輯同時作用于當前中國的環(huán)境監(jiān)管實踐中[7],對于廢棄礦井更多是科層制邏輯的環(huán)境監(jiān)督。雖然地方法院存在采用專家評估與公共參與相結(jié)合的方式增加環(huán)境修復(fù)方案的妥當性,對于與公共密切相關(guān)的環(huán)境修復(fù)效果較好,但對于廢棄礦井這種位置偏遠的區(qū)域,特別是西北、內(nèi)蒙古區(qū)域,效果如何還有待考察。
5.3違背預(yù)防為主原則
環(huán)境損害賠償制度本身就違背預(yù)防為主的基本原則,是由客觀的“后知后覺”現(xiàn)象導(dǎo)致的。政府部門被迫采取經(jīng)濟救濟的方式彌補治理不當帶來的環(huán)境效益的損害。例如提到的“湘潭環(huán)境污染案”,政府事先已知環(huán)境損害情況,卻仍糾結(jié)于經(jīng)濟問題,延遲對環(huán)境的修復(fù),反而造成更大的環(huán)境損害、經(jīng)濟損失。由于廢棄礦井多位于郊區(qū)荒野,且沒有量化的環(huán)境修復(fù)達標標準,雖然有《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》第4條的約束,但廢棄礦井環(huán)境治理的程度究竟是否符合標準,能否經(jīng)住時間的考驗仍是問題,在監(jiān)察力度低的情況下,環(huán)境污染也只能在達到一定環(huán)境損害程度后才會重新得到重視與治理。這與《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》第3條規(guī)定的堅持預(yù)防為主原則不符,仍是“先破壞后治理”的現(xiàn)象。
6相關(guān)建議
廢棄礦井蘊含著豐富的地下空間資源,可以開展建設(shè)民用工程、國家工程,正當使用可以充分利用礦井的建設(shè)基礎(chǔ),避免原有資源浪費,也為未來城市發(fā)展建設(shè)避免不必要的損失。環(huán)境是制約廢棄礦井二次建設(shè)利用的重要因素,因此對廢棄礦井環(huán)境的保護治理需要更加詳細的規(guī)范性法律文件的制訂與解釋。
6.1確定明確權(quán)屬關(guān)系
因其權(quán)屬關(guān)系沒有得到法律有效解釋,國家無法根據(jù)環(huán)境損害賠償制度對二次開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生的生態(tài)損害進行公正的賠償。沒有法律的約束,權(quán)利人往往會追求更多的經(jīng)濟效益而降低環(huán)境效益。建議在地下空間權(quán)賦予的同時,必須健全二次開發(fā)建設(shè)企業(yè)的環(huán)境保護的義務(wù),將廢棄礦井地下空間權(quán)獨立化,脫離原礦企建筑用地使用權(quán),允許其他企業(yè)申請開發(fā),良性競爭促進技術(shù)發(fā)展。
6.2制訂詳細的環(huán)境損害評價標準
在環(huán)境損害賠償制度中,建議不應(yīng)只考量個別環(huán)境單質(zhì),還應(yīng)考量生態(tài)系統(tǒng)的整體性,考慮其環(huán)境容量,根據(jù)實地考察制訂修復(fù)標準和賠償標準[8]。例如:考量對地下水的影響時,不單考量地下水的pH值、有害有毒物質(zhì)是否超標等精確測量,還應(yīng)考慮地下水的變化對其所在生態(tài)系統(tǒng)的影響,是否導(dǎo)致植被枯萎、地表裸露;考量對土壤的污染時,不只考量屆時的污染物濃度,還應(yīng)考慮廢棄礦井處于的當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的自我凈化修復(fù)功能。環(huán)境容量具有整體性和相對獨立性、稀缺性、相對穩(wěn)定性、地區(qū)差異性的特點[9],考察的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)因動植物種類與數(shù)量、水資源量,居民密度等存在差異,導(dǎo)致環(huán)境容量也存在差異,這就意味著一個地方的環(huán)境損害評價標準不適用于其他地方的環(huán)境損害評價。
6.3完善政府環(huán)境治理體系
政府在環(huán)境監(jiān)督環(huán)節(jié)應(yīng)避免地方政府因自身政績考核和財政收入而履行環(huán)境保護責(zé)任不到位的情況,因此中央環(huán)境督查工作應(yīng)獲得黨中央和國務(wù)院授予的最高監(jiān)督權(quán),通過高度政治權(quán)威增加地方政府環(huán)境督查工作的壓力與“失職”的風(fēng)險,采取長期穩(wěn)定的流動性督查或同級間隨機互查突破地方政府“庇護”的制約。政府在礦產(chǎn)資源開采過程中已獲得了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益,且礦企在開采過程中也繳納了環(huán)境保護稅,因此政府必須安排足夠的環(huán)境修復(fù)資金,健全專業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)機制,而不是依靠礦企自身投入環(huán)境修復(fù)研究工作。
7結(jié)語
根據(jù)實地生態(tài)系統(tǒng)制訂廢棄礦井的環(huán)境損害評價標準,并加強政府在廢棄礦井的環(huán)境治理體系中的主導(dǎo)地位,使企業(yè)明確其環(huán)境保護義務(wù),同時維護人民的環(huán)境公共利益。此外,通過明確廢棄礦井的地下空間權(quán),為企業(yè)的再開發(fā)建設(shè)創(chuàng)造有利條件,充分利用空間資源,獲得經(jīng)濟效益和社會效益。
參考文獻:
[1]任輝,吳國強,張谷春,等.我國關(guān)閉/廢棄礦井資源綜合利用形勢分析與對策研究[J].中國煤炭地質(zhì),2019,31(2):1-6.
[2]袁亮,姜耀東,王凱,等.我國關(guān)閉/廢棄礦井資源精準開發(fā)利用的科學(xué)思考[J].煤炭學(xué)報,2018,43(1):14-20.
[3]謝和平,高明忠,劉見中,等.煤礦地下空間容量估算及開發(fā)利用研究[J].煤炭學(xué)報,2018,43(6):1487-1503.
[4]謝友泉,高輝,蘇志國,等.廢棄礦井資源的可再生能源開發(fā)利用[J].可再生能源,2020,38(3):423-426.
[5]邢鴻飛.論城市地下空間權(quán)的若干問題[J].南京社會科學(xué),2011(8):105-111.
[6]房紹坤.民法典物權(quán)編用益物權(quán)的立法建議[J].清華法學(xué),2018,12(2):59-73.
[7]陳海嵩.我國環(huán)境監(jiān)管轉(zhuǎn)型的制度邏輯———以環(huán)境法實施為中心的考察[J].法商研究,2019,36(5):3-13.
[8]呂忠梅,竇海陽.修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實證解析[J].法學(xué)研究,2017,39(3):125-142.
[9]鄧海峰.環(huán)境容量的準物權(quán)化及其權(quán)利構(gòu)成[J].中國法學(xué),2005(4):59-66.
作者:呂勃翰 單位:中國礦業(yè)大學(xué)礦業(yè)工程學(xué)院