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摘要目前,我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,對稅收法治化提出了更高要求。本文從稅收程序法、實(shí)體法角度,分析了稅收事前核定征收方式的適用情形及其實(shí)踐誤區(qū),提出了規(guī)范建議。
一、稅收核定征收的法理和適用范圍
核定征收發(fā)端于狹義的推定課稅。狹義的推定課稅是指在特殊情況下,稅務(wù)機(jī)關(guān)難以依據(jù)稅法的明文規(guī)定確定納稅人的計稅依據(jù),為了防止稅款流失和執(zhí)法公平,按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序、方法,推定或核定納稅人的稅基與應(yīng)納稅額。推定課稅是國際通行做法,發(fā)展中國家以此簡化稅收征管、降低征納成本,發(fā)達(dá)國家亦可用以提升征管效率和反避稅?!吨腥A人民共和國稅收征收管理法》(簡稱“征管法”)第35條、37條及其實(shí)施細(xì)則第47條是核定征收的法規(guī)依據(jù)。具體稅種亦有相關(guān)法規(guī)、政策規(guī)定,如《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》(簡稱“企業(yè)所得稅法”)第44條及其實(shí)施條例第115條等,與征管法的規(guī)定一致。
(一)核定征收必須基于一定的法律事實(shí)
從法理上分析,稅收核定征收的事實(shí)依據(jù)主要有以下三種:一為事實(shí)查證后的核定,即納稅人未履行納稅義務(wù)或未如實(shí)申報。二為推定事實(shí)的核定,即稅務(wù)機(jī)關(guān)難以定量相關(guān)事實(shí),依據(jù)相關(guān)間接證據(jù),按照一定規(guī)則進(jìn)行推理并得出法律所認(rèn)可的事實(shí)。三為協(xié)議事實(shí)的核定,即稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人難以查清核定事實(shí),而通過簽訂協(xié)議共同認(rèn)可的應(yīng)納稅額,如征管法實(shí)施細(xì)則第53條和企業(yè)所得稅法第42條規(guī)定的情形。上述情形,都是基于納稅人納稅義務(wù)已經(jīng)發(fā)生的事實(shí),稅務(wù)機(jī)關(guān)因納稅人沒有或難以正確計算應(yīng)納稅額而實(shí)施的核定。
(二)事前核定征收適用于不設(shè)置賬簿的情形
《中華人民共和國會計法》(簡稱“會計法”)的第3條規(guī)定,各單位必須依法設(shè)置會計賬簿,并保證其真實(shí)、完整。征管法第19條規(guī)定:“納稅人、扣繳義務(wù)人按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財政、稅務(wù)主管部門的規(guī)定設(shè)置賬簿,根據(jù)合法、有效憑證記賬,進(jìn)行核算”。征管法實(shí)施細(xì)則第22條具體規(guī)定:“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照或者發(fā)生納稅義務(wù)之日起15日內(nèi),按照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置賬簿”。財政部、稅務(wù)總局的《個體工商戶會計制度》同樣對個體業(yè)戶提出了設(shè)置賬簿的要求。設(shè)置賬簿是納稅人的法定義務(wù),對于不設(shè)置賬簿的納稅人,應(yīng)當(dāng)規(guī)制、引導(dǎo)其規(guī)范核算。“不設(shè)置賬簿”是事前核定征收的充要條件。征管法第35條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)可以對納稅人應(yīng)納稅額進(jìn)行核定的第一款情形,即“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定可以不設(shè)置賬簿”,很難找到現(xiàn)實(shí)案例和依據(jù)。第二款情形即“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)設(shè)置但未設(shè)置賬簿”,如因納稅人領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照15日內(nèi)應(yīng)設(shè)而未設(shè)賬簿而核定征收,基本屬于納稅人納稅義務(wù)發(fā)生之前的核定;如因納稅人納稅義務(wù)發(fā)生起15日內(nèi)應(yīng)設(shè)而未設(shè)賬簿而核定征收,就屬于事后核定。征管法第35條規(guī)定的其它四種情形很明顯只適用于事后,要根據(jù)已發(fā)生的事實(shí)進(jìn)行判定。企業(yè)所得稅法第44條也是針對既成事實(shí)。因此,實(shí)際上,只有具備“不設(shè)置賬簿”的要件,才能事前核定征收。
二、事前核定征收適用的實(shí)踐誤區(qū)
(一)忽視了“不設(shè)置賬簿”的法定前提
以企業(yè)所得稅為例,2008年國家稅務(wù)總局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)《企業(yè)所得稅核定征收辦法》(試行)》(簡稱“核定辦法”),2009年下發(fā)了《關(guān)于企業(yè)所得稅核定征收若干問題的通知》,但部分稅務(wù)人員忽視了征管法、企業(yè)所得稅法的立法精神,罔顧“不設(shè)置賬簿”是事前核定的必備前提,單純強(qiáng)調(diào)核定辦法第4條列示的四種“核算不健全”情形,進(jìn)而延伸到對已經(jīng)設(shè)置賬簿的沒有取得成本費(fèi)用發(fā)票的企業(yè)也進(jìn)行事前核定,超越了上位法的規(guī)定,違背了權(quán)責(zé)發(fā)生制。
(二)與現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)的稅收治理要求背道而馳
核定辦法第3條規(guī)定,不得對“一定規(guī)模以上的納稅人”核定征收,但標(biāo)準(zhǔn)并不明確和具體。有的地區(qū)按照收入規(guī)模劃定標(biāo)準(zhǔn),有的地區(qū)則按照小微企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn),標(biāo)準(zhǔn)不一、尺度過寬,影響了稅法的統(tǒng)一性、公平性。目前企業(yè)規(guī)模劃定過寬,例如批發(fā)行業(yè)的納稅人只要不同時符合“超過從業(yè)人員200人或收入4億元”和“從業(yè)人員20人以上、營業(yè)收入五千萬元以上”這兩個條件,就屬于小型企業(yè)。這樣,包括年收入數(shù)千萬上億規(guī)模的大多數(shù)批發(fā)企業(yè)都?xì)w為了小型企業(yè),被事前核定征收。《增值稅一般納稅人資格認(rèn)定管理辦法》第4條規(guī)定一般納稅人必須“能夠按照國家統(tǒng)一的會計制度規(guī)定設(shè)置賬簿,根據(jù)合法、有效憑證核算,能夠提供準(zhǔn)確稅務(wù)資料”,但實(shí)踐中,增值稅一般納稅人的企業(yè)所得稅、個人所得稅實(shí)行事前核定征收的也不鮮見。我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),大面積、粗放式地事前核定征收,與推動市場主體規(guī)范核算、提升管理質(zhì)量是相悖的,違背稅收中性以及兼顧公平與效率的要求。一是同一行業(yè)的企業(yè)由于產(chǎn)品渠道、經(jīng)營方式等差異,成本、盈虧差別很大,如不根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況,“一刀切”地核定應(yīng)稅所得率,就會導(dǎo)致利潤水平低的納稅人的稅負(fù)相對高,經(jīng)營利潤高的納稅人稅負(fù)反而相對較低。二是核定征收的作用之一就是規(guī)制不設(shè)置賬簿的企業(yè)實(shí)行查賬征收,但不少核定征收企業(yè)的稅負(fù)卻低于查賬征收企業(yè),不符合法律規(guī)范人、引導(dǎo)人的宗旨。三是扶持小微企業(yè)等稅收政策都要求納稅人查賬征收,事前核定征收的納稅人缺乏成本、費(fèi)用核算依據(jù),就不能享受加計扣除等優(yōu)惠,減弱了稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用。
(三)征納雙方的責(zé)任權(quán)利混淆
現(xiàn)代稅收征管的重要制度基礎(chǔ)是納稅人自主申報納稅制度。IRS(美國聯(lián)邦稅務(wù)局)的闡釋是:“稅收由納稅人自主評價體系產(chǎn)生是社會民主的最顯著特征之一”。ATO(澳大利亞國家稅務(wù)局)對此的表述是:“納稅人自主評價體系是稅收管理體制的基礎(chǔ)”。事前核定征收先于、脫節(jié)于納稅人的經(jīng)營實(shí)際,稅務(wù)機(jī)關(guān)針對尚未發(fā)生的事不可能準(zhǔn)確判定,不符合“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”和“誰主張誰舉證”的規(guī)則,勢必混淆征納雙方責(zé)權(quán),動搖納稅人自主申報納稅制度的根基,導(dǎo)致稅收風(fēng)險。
(四)僭越稅收法定原則
立法法規(guī)定,“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”必須由法律規(guī)定。事前核定已經(jīng)超越了法定界限。例如,企業(yè)所得稅事前核定主要采用核定應(yīng)稅所得率的方式,應(yīng)稅所得率直接影響應(yīng)納稅額。由于核定辦法中應(yīng)稅所得率的彈性幅度、自由裁量空間很大,實(shí)際成了“編外”的稅收減免、優(yōu)惠,其對象、過程、結(jié)果的不確定性僭越了稅收法定原則。例如,“其他行業(yè)”應(yīng)稅所得率的幅度為10-30%,極易造成一些稅務(wù)人員以權(quán)謀私的尋租空間,使其因玩忽職守、徇私舞弊不征或少征稅款、受賄受到司法追究。
(五)導(dǎo)致逆向選擇的結(jié)果
征納雙方的信息不對稱會導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險。查賬征收企業(yè)虧損面大、征管難,改行事前核定征收,實(shí)際上是讓渡了部分公共利益給納稅人,換取管理便利的短期行為,導(dǎo)致的是“破窗效應(yīng)”。一些稅務(wù)人員習(xí)慣于以審代管,“重核定、輕管理”,納稅人為了少繳稅款,都趨向于從低核定。納稅人不規(guī)范核算,隱匿收入、不開發(fā)票,使全面開票制度受到?jīng)_擊,市場經(jīng)濟(jì)的信用基礎(chǔ)越來越淡薄。核定征收企業(yè)與其它企業(yè)可以通過籌劃關(guān)聯(lián)交易,調(diào)節(jié)價格,轉(zhuǎn)移收入、成本、費(fèi)用,減少應(yīng)納稅額,乃至為虛開發(fā)票、出口騙稅降低違法運(yùn)作成本。
三、規(guī)范事前核定征收的途徑
事前核定征收存在系統(tǒng)性風(fēng)險,解決之道在于依法厘清其適用邊界,在實(shí)踐中加以嚴(yán)格規(guī)范。
(一)明確法定標(biāo)準(zhǔn)
核定征收應(yīng)當(dāng)主要用于對納稅遵從度低的納稅人進(jìn)行的事后評估檢查。只要不是納稅人收入憑證、費(fèi)用憑證殘缺,根據(jù)稅法可以通過相關(guān)科目準(zhǔn)確調(diào)整的,都不應(yīng)當(dāng)核定征收。事前核定征收必須以“不設(shè)置賬簿”為前提。應(yīng)當(dāng)逐步取消居民企業(yè)所得稅、個體業(yè)戶、個人所得稅等事前核定征收的行政審批事項,從而向納稅人自主申報納稅和查賬征收的方向發(fā)展,進(jìn)一步細(xì)化完善差別申報的方式,為小規(guī)模、收入少、財務(wù)核算能力弱的納稅人設(shè)計更簡便的申報表單,免費(fèi)提供財務(wù)核算軟件和多種方式的納稅申報途徑。要嚴(yán)格糾正違規(guī)擴(kuò)大事前核定征收的做法,減少隨意性。一要嚴(yán)格禁止在新辦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開始前就事先核定,落實(shí)對特殊行業(yè)、特殊類型納稅人不得核定征收的要求。二要對核定征收辦法第三條所稱“一定規(guī)模以上的納稅人”制定明確細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)禁按照行業(yè)或企業(yè)規(guī)模大小“一刀切”地按事前核定征收。
(二)堅持查賬征收
核定征收作為對不設(shè)置帳簿納稅人的規(guī)制措施,應(yīng)當(dāng)具有謙抑性(即必要性),在沒有其它更有效方法的情況下才能采用。一是應(yīng)當(dāng)遵循會計法和稅收程序法、實(shí)體法的立法精神,積極引導(dǎo)納稅人依法建賬建制,將查賬征收作為主要方式。二是要按照征管法及其實(shí)施細(xì)則和《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》對不設(shè)置賬簿的納稅人進(jìn)行管理,并加大納稅信用機(jī)制的懲戒力度,促使其完善財務(wù)核算,一旦具備查賬條件,立即改變征收方式。三是嚴(yán)格、審慎地采用事前核定征收,不能容忍以未按規(guī)定取得發(fā)票、打白條等作為核定征收的理由,避免使其成為納稅人的逃稅工具。四是除定額征收的外,要對事前核定征收納稅人實(shí)行定期申報預(yù)繳、年度匯算清繳的管理。
(三)加強(qiáng)過程監(jiān)督
無論事前、事后,都要從嚴(yán)確定核定應(yīng)稅所得率,避免核定征收的同一行業(yè)、同一行業(yè)中核定征收與查賬征收的企業(yè)出現(xiàn)稅負(fù)畸輕畸重。要將具體企業(yè)作為核定征收實(shí)施的標(biāo)的,而非行業(yè)、地域。要制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、流程,綜合考慮納稅人經(jīng)營實(shí)際,將其行業(yè)狀況、產(chǎn)品特點(diǎn)、經(jīng)營渠道和方式及其商譽(yù)信用、關(guān)聯(lián)企業(yè)等個性化因素納入核定依據(jù),分類逐戶公平、公正地核定,依據(jù)、過程、結(jié)果全部公開透明,納入權(quán)力清單,與納稅遵從風(fēng)險管理緊密結(jié)合,嚴(yán)格進(jìn)行稅收執(zhí)法督察,對督察發(fā)現(xiàn)的問題實(shí)行“一案雙查”,全面提高稅收執(zhí)法規(guī)范化水平。
作者:隋材瑞 單位:中國海洋大學(xué)法政學(xué)院