水利水電工程建設實物調(diào)查分析

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摘要:水利水電工程建設征地前都需開展實物調(diào)查工作，在此之前，需省級人民政府通告，禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設項目和遷入人口。然而，政府通告后往往面臨以下問題:一是設計優(yōu)化引起的“禁而不征”問題;二是由通告時效性產(chǎn)生的問題。文章就此提出了對通告的項目應有限定、對通告時效內(nèi)因土地投入的減少引起的減產(chǎn)給予適當?shù)难a償以及建立實物調(diào)查成果的更新機制等建議。

關(guān)鍵詞:水利水電工程建設;實物調(diào)查;設計優(yōu)化;補償

實物調(diào)查，又稱實物指標調(diào)查，指對建設征地范圍內(nèi)的人口、土地、樹木、建筑物、構(gòu)筑物、文物古跡等有形對象的數(shù)量和質(zhì)量進行調(diào)查登記［1］。實物調(diào)查成果是計算移民補償資金的依據(jù)，關(guān)系到移民群眾的切身利益，同時為論證工程規(guī)模、比選工程設計方案、研究工程建設對地區(qū)經(jīng)濟影響、編制征地移民規(guī)劃、確定征地移民補償投資以及征地移民實施等提供基礎資料。為了防止實物調(diào)查前被調(diào)查者突擊建設項目和遷入人口，造成重復建設和資源浪費，增加工程成本和補償糾紛，實物調(diào)查工作開始前，工程占地和淹沒區(qū)所在地的省級人民政府應當通告，禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設項目和遷入人口，并對實物調(diào)查工作作出安排［1］。因為通告未對被禁區(qū)域內(nèi)土地或項目使用者的合法權(quán)益的保障措施作出具體的規(guī)定，因此在實踐中產(chǎn)生了一些問題，筆者通過對相關(guān)問題的梳理和分析，提出了解決這些問題的建議。

1存在的問題

1.1設計優(yōu)化引起的“禁而不征”問題

因需要論證工程規(guī)模、確定征地移民補償投資，所以通告須在項目建議書階段。從項目建議書到技施設計階段，設計工程在不斷優(yōu)化，實物調(diào)查資料也需要不斷更新。對于前期被調(diào)查的對象，由于優(yōu)化設計，有可能不再屬于工程占地或淹沒區(qū)范圍。對于“禁而不征”的企業(yè)來說，可能失去了最佳的擴建時機，或者失去了市場;對于“禁而不征”的擁有建造年代久遠的農(nóng)村土坯房屋的戶主來說，推后了其新建住房的時間。因設計優(yōu)化產(chǎn)生的“禁而不征”的問題，通告并未作出規(guī)定，因此產(chǎn)生的糾紛會在工程實施階段集中爆發(fā)，從而影響工程建設。

1.2通告時效性產(chǎn)生的問題

實物調(diào)查后隨著時間的推移，實物將發(fā)生變化，為使其反映真實情況，實物調(diào)查完成后超過5年未獲批準(核準)的項目，應重新進行調(diào)查［3］，實踐中又產(chǎn)生如下問題。

1.2.1重新或不通告都可能造成失控

重新調(diào)查時，若不通告即“征而不禁”，將發(fā)生瘋狂的搶建或者搶種現(xiàn)象;若通告，遇到在本次公告和上次公告之間新建或者遷入的人口，則需全部登記。如此一來，等于調(diào)查者自己推翻了上次的公告，讓違反上次通告的被調(diào)查戶獲得了額外的收益，遵守通告者相對受損。在“反正公家的便宜，不占白不占，占了也白占，白占誰不占”及“占不上便宜即吃虧”思想的影響下，互相攀比的搶建和搶栽現(xiàn)象屢見不鮮，從而增加了工程成本。

1.2.2通告的時效過長可能引發(fā)矛盾和糾紛

若再次調(diào)查后又超過5年項目未獲批準(核準)，則遵守通告的被調(diào)查對象失去10年的發(fā)展機會，也無法享受抗震安居或者牧民定居等優(yōu)惠政策，這無疑會引發(fā)矛盾和糾紛，對于大型涉及面廣的項目，甚至可能引發(fā)社會問題。

1.2.3通告可能有違物權(quán)法

調(diào)查者和被調(diào)查者應該是平等的市場主體，物權(quán)法保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利，同時規(guī)定征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。通告的禁止內(nèi)容對被調(diào)查者發(fā)展的權(quán)利和改善居住條件是有所限制的。

1.2.4通告限制了土地承包人對土地的投入

承包人為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，增加農(nóng)業(yè)收入，在承包期內(nèi)，必然會對承包地進行良性改造。例如改良土壤，鹽堿地消鹽消堿，修建防洪排澇設施、水利灌溉設施，或者修建溫室大棚等。但通告后，承包人無法增加上述投入，將給土地承包人帶來損失，這是不容忽視的實際問題。

2相關(guān)建議

2.1對通告的項目應有明確限定

建議授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)，結(jié)合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況，對通告內(nèi)容加以細化。比如僅要求對已經(jīng)列入流域綜合規(guī)劃并于近期確定開發(fā)的項目通告，且通告中應明示該項目已經(jīng)納入項目所在地的土地利用總體規(guī)劃，或者項目用地已列入土地利用年度計劃。

2.2對通告時效內(nèi)因土地投入減少引起的減產(chǎn)給予適當?shù)难a償

土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年，通告的時效為5年，兩者規(guī)定的時間都較長，建議在通告有效期內(nèi)對土地承包人因?qū)ν恋赝度霚p少而造成的減產(chǎn)給予一定的補償。

2.3建立實物調(diào)查成果的更新機制

由于現(xiàn)行法律不支持強拆，實際上實物調(diào)查成果是無法封頂?shù)?。建議實物調(diào)查實行一次調(diào)查、分期更新，按實施階段進行登記。為了保障被調(diào)查者改善居住條件，同時不至產(chǎn)生瘋狂的搶建現(xiàn)象，建議對需要改善居住條件的被調(diào)查者，規(guī)定由其向當?shù)卣岢錾暾埐⒏骄叻桨?，?jīng)政府和項目法人同時審核同意后，列入實物調(diào)查成果。

3結(jié)語

對于水利水電工程建設項目實物調(diào)查，為了控制工程投資，“逢查必禁”是必須要堅持的原則，但實踐中遭遇的“禁而不征”、“征而不禁”或時效太長等問題，常常使得通告沒有起到應有的作用，加之現(xiàn)行法律不支持強拆，有時通告常被當做廣告利用。與其被動調(diào)整概算還不如主動將實物調(diào)查成果更新的權(quán)利掌握在政府和業(yè)主手中，通過正常的審核和合理的補償解決問題，為工程建設創(chuàng)造公平公正的環(huán)境。

參考文獻:

［1］張穹，矯勇.大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例釋義［M］.北京:中國水利水電出版社，2007.

［2］中華人民共和國水利部.SL442—2009水電工程建設征地移民實物調(diào)查規(guī)范［S］.北京:中國水利水電出版社，2009.

［3］中華人民共和國水利部.SL290—2009水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范［S］.北京:中國水利水電出版社，2009.

［4］國務院.中華人民共和國土地管理法實施條例［M］.北京:中國法律出版社，2011.

作者：楊隨柱 單位：新疆伊犁河流域開發(fā)建設管理局