九江市最嚴格的水資源管理制度探索
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摘要:簡述了江西省九江市水資源狀況，總結(jié)了九江市實行最嚴格水資源管理制度的做法和取得的主要成效，從深化認識推進水資源管理基礎(chǔ)能力建設(shè)、統(tǒng)籌兼顧強化水資源管理制度體系建設(shè)、科學(xué)謀劃有效發(fā)揮考核精準導(dǎo)向作用這幾個方面，提出了加強水資源管理、將最嚴格水資源管理制度推向縱深的相應(yīng)看法。
關(guān)鍵詞:最嚴格水資源管理制度;水利改革發(fā)展;江西省九江市
0引言
長期以來，受到粗放式用水、無序化用水、污水肆意排放等各類因素的影響，水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)惡化等問題日益嚴重，并逐漸成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素之一。正確認識人與水的關(guān)系，妥善處理好經(jīng)濟社會發(fā)展和水資源有效利用的關(guān)系，持續(xù)推動水資源的開發(fā)、利用、保護和管理，走人水和諧發(fā)展之路，才能有效緩解水問題。為此，2012年國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，提出實行最嚴格的水資源管理制度，嚴守“三條紅線”和“四項制度”。2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，明確了考核的對象、內(nèi)容和程序，為在全國范圍內(nèi)實行最嚴格的水資源管理制度提供了強力保障。2016年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)。近年來，九江市作為江西省綠色崛起的“雙核”之一、長江經(jīng)濟帶重要中心城市，根據(jù)《江西省人民政府關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》及《江西省深化水利改革發(fā)展的實施意見》等有關(guān)文件要求，緊緊圍繞實行最嚴格的水資源管理制度，落實最嚴格水資源管理制度考核，強化水資源管理基礎(chǔ)能力建設(shè)，推進水資源管理創(chuàng)新改革，開展了比較富有成效的實踐與探索。
1區(qū)域概況
1.1自然地理概況
九江市地理坐標為東經(jīng)113°56'—116°54'、北緯28°41'—30°05'。位于長江中下游南岸，江西省北部，長江水道與京九鐵路構(gòu)成的“黃金十字架”的中心，北京、上海、重慶、廣州4大城市經(jīng)濟圈的交會點。承東啟西，貫通南北，為長江黃金水道沿岸10大港口城市之一，也是江西省唯一的沿江對外開放和外貿(mào)港口城市，具有經(jīng)濟交流中轉(zhuǎn)城市的戰(zhàn)略地位?？偯娣e為18823km2，山地、丘陵、平原、湖泊皆備，其中山地占16.4%、丘陵占44.5%、湖泊占18.0%，俗稱“六山二水分半田，半分道路和莊園”。多年平均氣溫為16.0～17.8℃，多年平均降水量為1520.6mm。
1.2水資源概況
九江市水域總面積為3301km2，其中流域面積在1000km2以上的河流有修河、潦河(下游段)、博陽河、武寧水、東津水5條河，且均匯入鄱陽湖，雍容調(diào)蓄后由湖口流出匯入長江。全市多年平均水資源總量為154.43億m3，人均水資源占有量為3260m3(按2011年全市人口統(tǒng)計)，約為全國平均值的1.48倍，低于全省平均水平(全省平均值為3700m3)，多年平均水資源總量排全省第六位(不含過境水)。呈現(xiàn)水資源總體開發(fā)利用水平不高、水資源質(zhì)量較優(yōu)的特點。
2主要做法
九江市緊緊圍繞“三條紅線”及“四項制度”的要求，深化水利改革發(fā)展，深入推進最嚴格水資源管理制度的有效落實。
2.1高度重視，高位推動
市委市政府高度重視水資源管理工作，自2015年起，縣(市、區(qū))科學(xué)發(fā)展綜合考核評價單項考評實施細則中明確將實行最嚴格水資源管理制度作為縣科學(xué)發(fā)展綜合考核評價指標。市政府領(lǐng)導(dǎo)親自安排部署落實最嚴格水資源管理制度有關(guān)工作，以市政府名義下發(fā)《九江市實行最嚴格水資源管理制度實施意見》及《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，要求各縣(市、區(qū))作為實行最嚴格水資源管理制度的責(zé)任主體，將水資源管理工作納入重要議事日程，逐級落實責(zé)任，確保最嚴格水資源管理制度建設(shè)目標的如期實現(xiàn)。2015年7月，市委市政府出臺了《關(guān)于深化全市水利改革的實施意見》，在全省設(shè)區(qū)市中為第一個。
2.2從細從實，制度先行
按照實行最嚴格水資源管理制度要求，各地完善并落實了取水許可、排污口設(shè)置、水資源有償使用、用水計劃、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、資金投入、節(jié)水載體建設(shè)等相關(guān)管理制度。結(jié)合實際，將制度從墻上下地，將上級文件和指示精神形成可操作性的工作實施方案，化為實際行動，注重工作實效。如制定了《九江市水利局關(guān)于落實深化全市水利改革工作任務(wù)分工》《關(guān)于加快推進九江市水生態(tài)文明建設(shè)的意見》《九江市實施“河長制”工作方案》《九江市水權(quán)試點工作方案》等。
2.3主動謀劃，改革創(chuàng)新
將水利改革任務(wù)納入市全面深化改革年度工作臺賬，市委改革辦公室按月進行督辦銷號。近年來，在水權(quán)制度建設(shè)、河長制、規(guī)劃水資源論證、縣級水資源公報、最嚴格水資源管理納入政府考核、水生態(tài)文明自主創(chuàng)建及節(jié)水型社會建設(shè)等改革任務(wù)上大膽探索，積累經(jīng)驗，如在全省率先啟動縣級新城區(qū)規(guī)劃水資源論證，推動編制全省首個縣級水資源公報，自主開展水權(quán)改革試點，推動有條件的縣(區(qū))打造生態(tài)文明建設(shè)的江西樣板。
2.4夯實基礎(chǔ)，人才引領(lǐng)
早在2010年機構(gòu)改革調(diào)整時，市政府就批準市水利局單獨設(shè)立水資源科、水政監(jiān)察支隊、政策法規(guī)科。2011年11月，市政府又批準市水利局成立九江市節(jié)約用水辦公室，并將其確定為有5名編制的全額撥款事業(yè)單位。2013年及2015年，市水利局通過市政府人才綠色通道專門錄用了多名碩士研究生從事水資源相關(guān)工作，充實了水資源管理力量。目前，各縣(市、區(qū))全部成立了水資源股(辦公室)、節(jié)水辦公室等水資源管理機構(gòu)，從事水資源管理的人員共70余人。2015年，市水利局又通過“外引內(nèi)培”的方法加大管理人才引進和自身培養(yǎng)，提升水資源管理能力。成立了以院士為主導(dǎo)的水生態(tài)文明建設(shè)專家咨詢委員會，為九江市城市水生態(tài)文明建設(shè)提供強有力的技術(shù)支撐。制定出臺了《關(guān)于加強干部教育培訓(xùn)工作意見》和《干部職工學(xué)習(xí)教育培訓(xùn)獎勵暫行辦法》，為水資源管理人員提供高質(zhì)量的繼續(xù)再教育平臺。
2.5科學(xué)規(guī)范，加大投入
九江市注重水資源費征收的同時，特別注重水資源費的管理和使用，嚴格執(zhí)行《江西省取水許可和水資源費征收管理辦法》規(guī)定的使用范圍，使水資源費使用有效合理。水資源費使用金額及用途列入了年度財政預(yù)算。近5年來，累計下達水資源費600多萬元，全部用于水資源節(jié)約、保護和管理等方面。僅2017年就下達超過200萬元用于市級水資源公報和旬報編制、水功能區(qū)及界河監(jiān)測、水權(quán)試點方案編制等，占全年市級水資源費征收總額的90%。各縣(市、區(qū))也加大了水資源管理的經(jīng)費投入，如水資源公報編制試點縣投入20萬元用于編制水資源公報、規(guī)劃水資源論證試點縣投入30萬元用于編制規(guī)劃水資源論證報告。此外，市財政每年安排50萬元院士工作站經(jīng)費。
3主要成效
3.1“三條紅線”年度目標完成良好
近年來，全面完成了“三條紅線”年度目標。特別是2015年，覆蓋市縣兩級的水資源“三條紅線”控制指標體系全面建立。最嚴格水資源管理制度有力推進，通過運用責(zé)任考核機制，促進市縣兩級聯(lián)動抓落實，政府、企業(yè)、公眾三方合力促實效，嚴守水資源管理“三條紅線”，較好地完成了年度目標。用水總量得到有效控制，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)及水功能區(qū)達標率逐年提高。
3.2水資源管理改革攻堅任務(wù)破局顯效
認真貫徹黨的及一中、二中、三中全會精神，緊緊圍繞水利改革發(fā)展新形勢和新任務(wù)，整合市直相關(guān)部門力量，在多領(lǐng)域、多方面探索水資源管理改革。水權(quán)制度改革自主建設(shè)、縣級水資源公報編制、新區(qū)規(guī)劃水資源論證等一批水資源管理改革事項穩(wěn)中有進，不但激發(fā)了基層水資源管理人員的改革創(chuàng)新活力，而且為構(gòu)建較為完善的水資源管理綜合體系奠定了良好基礎(chǔ)。
3.3水生態(tài)文明建設(shè)格局初步形成
以生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮水資源優(yōu)勢，做好生態(tài)文明建設(shè)中的水文章，在抓好省級水生態(tài)文明建設(shè)試點的基礎(chǔ)上，開展了水生態(tài)文明鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村試點建設(shè)和自主創(chuàng)建，逐步構(gòu)建起市縣鎮(zhèn)村四級聯(lián)動全覆蓋的水生態(tài)文明格局。大力推進九江市水生態(tài)文明城市建設(shè)，啟動了首個城市水生態(tài)文明建設(shè)項目———甘棠湖、南門湖綜合治理工程，開展東津水庫—竹坪河水系連通項目建設(shè)，逐步構(gòu)建起河河連通、河湖連通的活水系統(tǒng)。
3.4水生態(tài)環(huán)境保護力度全面加強
推動建立部門聯(lián)動機制，通過開展水庫水環(huán)境及集中式飲用水水源地水利、環(huán)保等部門聯(lián)合執(zhí)法檢查，開展入河排污口水利、環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門聯(lián)合整治，增強了部門間推進水資源保護協(xié)調(diào)配合力度。從2012年起，對全市39個重要水功能區(qū)、12個重要飲用水源地、12個主要界河斷面和25座重點水庫開展了水質(zhì)動態(tài)監(jiān)測，按月水資源質(zhì)量月報，實現(xiàn)了對重要水體水質(zhì)狀況的動態(tài)跟蹤掌握。完成重點入河排污口的普查登記并編制名錄，實行動態(tài)化管理，不定期開展摸底復(fù)核，同時嚴格規(guī)范入河排污口設(shè)置審批，維護水環(huán)境良好狀態(tài)。
3.5節(jié)水型社會建設(shè)水平不斷提高
深入貫徹節(jié)水優(yōu)先方針，以省級節(jié)水型社會建設(shè)試點縣為示范，以機關(guān)節(jié)水載體建設(shè)和節(jié)水宣傳為抓手，以計劃用水和定額管理為導(dǎo)向，推進重點用水戶開展水平衡測試，水資源社會管理水平和公眾自覺節(jié)水意識得到普遍提高。已經(jīng)建成了一批高效節(jié)水示范項目和節(jié)水型機關(guān)、企業(yè)、小區(qū)。
4體會與思考
從生態(tài)文明納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局，到“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期治水思路的提出，無不體現(xiàn)新時期下中央對生態(tài)、對水生態(tài)、對水資源的開發(fā)利用與保護的高度重視。自實行最嚴格水資源管理制度并開展年度考核以來，各級在水資源管理工作方面開展了大量探索和實踐，各地水資源管理工作也取得了巨大進展。由于水資源是一種關(guān)系經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，關(guān)乎群眾切身利益的重要資源，也就決定了水資源管理工作是一種長期性、持續(xù)性工作，不可能一蹴而就、一勞永逸。因而，在今后的工作中，仍然要從思想認識、基礎(chǔ)能力建設(shè)、制度體系建設(shè)、考核等方面持續(xù)深化水資源管理工作，將最嚴格水資源管理制度推向縱深。
4.1深化認識，推進水資源管理基礎(chǔ)能力建設(shè)
適應(yīng)新常態(tài)下水資源管理新要求，推進水資源管理基礎(chǔ)能力建設(shè)。一是重視隊伍建設(shè)。以充實壯大隊伍為關(guān)鍵，以加強思想建設(shè)和能力建設(shè)為重點，以加大水資源管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)為途徑，不斷提升基層水資源管理人員綜合素質(zhì)。二是加強水資源信息平臺建設(shè)。按照國家標準化建設(shè)要求，推進計量設(shè)施設(shè)備、在線監(jiān)測點、水環(huán)境檢測中心、基層特別是縣一級水資源監(jiān)控軟硬件平臺及業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)。三是強化地區(qū)水資源管理聯(lián)動機制。把水資源保護作為地方生態(tài)保護重點，推進水利、環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等部門溝通協(xié)調(diào)，實現(xiàn)信息共享、污染共治。四是穩(wěn)定資金投入。規(guī)范水資源費的使用和管理，充分發(fā)揮水資源費在促進節(jié)約用水，提高用水效率，實現(xiàn)水資源在部門及地區(qū)間的合理、有效配置。
4.2統(tǒng)籌兼顧，強化水資源管理制度體系建設(shè)
實行最嚴格水資源管理制度，需要全面梳理《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》及《取水許可和水資源費征收管理條例》等各類水資源管理現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，在此基礎(chǔ)上，研究制定更為細化、操作性更強的配套法規(guī)，逐步形成對各類上位法的有益補充。結(jié)合地方實際，科學(xué)、規(guī)范并充分行使地方立法權(quán)，研究制定并出臺江河流域水污染防治、飲用水水源保護、地下水保護、節(jié)約用水等地方性法規(guī)，拓寬并細化水資源開發(fā)、利用和保護法律法規(guī)體系的覆蓋面。重點解決省市縣三級、部門之間水資源管理職能界定中存在的缺失和操作性不強等問題，明確規(guī)定各級事權(quán)。
4.3科學(xué)謀劃，有效發(fā)揮考核精準導(dǎo)向作用
突出水資源管理年度工作任務(wù)，發(fā)揮考核精準導(dǎo)向作用。一是按照分階段、分步驟全面推進水資源管理工作的要求，結(jié)合各級水利發(fā)展“五年規(guī)劃”任務(wù)及目標、水資源管理薄弱事項，制定科學(xué)、嚴謹?shù)牡胤阶顕栏袼Y源管理制度考核實施方案。二是適時出臺年度考核實施方案。圍繞發(fā)揮考核對各地年度水資源管理工作的推動及導(dǎo)向作用，適時出臺考核方案，為考核責(zé)任主體有效完成工作任務(wù)提供指導(dǎo)與基本遵循。三是要科學(xué)運用考核結(jié)果。將實行最嚴格水資源管理制度作為市縣兩級科學(xué)發(fā)展綜合考核評價指標，對考核成績突出的予以一定獎勵，推動形成各級水資源管理工作合力，增強積極性、主動性。
5結(jié)語
九江市水資源稟賦較好，但仍需要通過實行最嚴格水資源管理制度，不斷補齊思想、制度、能力上的短板，持續(xù)營造良好的水生態(tài)環(huán)境，促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，提高人民群眾對良好水環(huán)境的獲得感。
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作者:楊忠滿 單位:江西省九江市水利局