公共管理視角下社區(qū)養(yǎng)老服務對策研究

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摘要：當前，社區(qū)居家養(yǎng)老已經(jīng)成為養(yǎng)老的一種新途徑，但是，在其發(fā)展迅捷的背后也存在不少隱憂，法律風險成為制約其發(fā)展的主要瓶頸。而產(chǎn)生這些風險的成因，與我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務的法律制度不完善、政府引導支持力度不夠、社會力量參與不夠等有著密切聯(lián)系。研究其中存在的相關法律問題，營造良性宏觀的法律環(huán)境，從立法、執(zhí)法、司法等方面完善社區(qū)養(yǎng)老的相關法律法規(guī)及政策，建立政府主導、民間資本參與、社會力量補充的多層次、廣互動的社區(qū)養(yǎng)老服務體系，這對促進我國城市養(yǎng)老體系及整個社會保障體系的完善，促進社會的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要意義。

關鍵詞：社區(qū)居家養(yǎng)老；法律問題；對策

在當前老齡化社會背景下，社區(qū)居家養(yǎng)老模式越來越受到社會各界的廣泛關注，在其發(fā)展已取得了一定成效的同時，也面臨著來自各方面的掣肘，尤其是法律層面的諸多問題，已經(jīng)成為了制約其發(fā)展的主要瓶頸，亟待解決。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務法律規(guī)制的基本理論

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務的內涵與優(yōu)勢

據(jù)有關資料統(tǒng)計，我國在1999年已跨入了人口老齡化國家行列。我國人口老齡化具有人口基數(shù)大、增加速度快、高齡化趨勢明顯、困難老人數(shù)量多、與家庭小型化相伴隨、先于工業(yè)化等基本特征，嚴重影響到經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，對養(yǎng)老服務體系也造成了極大沖擊，社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種新興的養(yǎng)老模式異軍突起，其服務模式一方面能夠減輕傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的人力負擔，又能解決養(yǎng)老機構數(shù)量不足，門檻較高，老人身處其中感覺親情日漸淡漠的問題，獲得了很多老年人及其家人的青睞。本文認為，社區(qū)居家養(yǎng)老服務包括兩個層次的內涵，第一層次是老年人不需要離開家庭，而是在自己熟悉的環(huán)境中，延續(xù)原有的社會網(wǎng)絡，享受養(yǎng)老服務；第二層次是政府積極主導，以居家為基礎，以社區(qū)為依托，整合互聯(lián)網(wǎng)+在內的各種資源，由政府提供基本公共服務，各類企業(yè)、社會組織和養(yǎng)老服務隊伍提供專業(yè)化和公益性服務，滿足老年人社會化服務需求的養(yǎng)老服務模式，其服務內容應包括日間護理、家務服務、醫(yī)療保健、應急救援、文體休閑等綜合性服務。目前，我國各地正努力探索社區(qū)居家養(yǎng)老模式，已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗。在北京、上海、青島、寧波、武漢等全國大部分大中城市已初步形成了服務形式方便多樣化，服務內容豐富多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務格局。據(jù)民政部2015年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報記載，截至2015年，我國的社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施2.6萬個，比上年增長36.8%，互助型的養(yǎng)老設施6.2萬個，比上年增長55%，社區(qū)服務志愿者組織15．8萬個，社區(qū)服務志愿人員900多萬名，民辦社會福利機構1600余家。①2016年10月，第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查情況，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，老齡產(chǎn)業(yè)市場不斷升溫。一是老年人照護服務需求持續(xù)上升。2015年，我國城鄉(xiāng)老年人自報需要照護服務的比例為15.3%，比2000年的6.6%上升近9個百分點。二是社區(qū)為老服務中上門看病需求居于首位。2015年，城鄉(xiāng)老年人的居家養(yǎng)老服務需求項目排在前三位的分別是上門看病、上門做家務和康復護理②。這些調查和統(tǒng)計充分說明了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的出現(xiàn)，既能應對當前人口老齡化發(fā)展的客觀需求，又能緩解傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的壓力，提高老年人生活質量，維系社會穩(wěn)定，發(fā)展前景非?？捎^。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務法律規(guī)制的理論基礎

社區(qū)居家養(yǎng)老其根本的目標在于通過良性的政策引導和法律保障為有需求的老年人提供服務，在法理層面其歸屬于社會分配法律關系，其追求的價值目標在于建立與運行實質公平價值，有效分配養(yǎng)老資源，促進社會養(yǎng)老資源成果的公平分享，其最主要的理論基礎包括福利經(jīng)濟理論、社會保障理論與需求層次理論。首先，福利經(jīng)濟理論追求的重要的社會目標就是為了實現(xiàn)最高的社會經(jīng)濟效率、公平的收入分配，實現(xiàn)社會整體利益價值，這是社區(qū)居家養(yǎng)老服務在法理層面構建其制度體系的本位思想。每個社會成員都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益實現(xiàn)程度對社會整體利益的實現(xiàn)有重大影響，不局限于個體單一受益，實現(xiàn)利益的普遍化才是根本，整體利益不是個體利益的機械疊加，而是個體利益相互博弈的結果，只有盡量逼近絕大多數(shù)人的利益最大化的“帕累托最優(yōu)”并在不能實現(xiàn)最優(yōu)的情況下盡量促進最小受惠者利益，才是實現(xiàn)了個體利益向社會整體利益的初步進化。在我國社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的現(xiàn)階段，政府和社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務中的必然主體和主導，以社會整體利益為本位，才能理性提供政策支持，資金投入，引導社會力量積極參與，建設完善的社區(qū)居家養(yǎng)老制度，實現(xiàn)最優(yōu)的經(jīng)濟效益與資源分配效應。其次，社會保障理論體現(xiàn)了國家對于社會經(jīng)濟生活的干預，是社區(qū)居家養(yǎng)老制度體系設計的關鍵。在開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務的實踐中，政府應維持與促進市場自治與國家干預間的平衡，促進社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供需平衡，建立民間資本與社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老的市場運行與政府干預間的良好互動機制，促進資源的優(yōu)化配置。最后，需求層次理論是社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展的基石。依照需求層次理論，作為一種開放型、多元結構的服務模式，社區(qū)居家養(yǎng)老可以滿足老年人對于家庭和社區(qū)的雙重依賴，滿足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我實現(xiàn)等五個不同層面的需求。

二、我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務法律規(guī)制現(xiàn)狀及問題

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務的法律制度現(xiàn)狀

新修訂后的《中華人民共和國老年人權益保障法》規(guī)定“國家建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系。地方各級人民政府和有關部門應當采取措施，發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務，鼓勵、扶持專業(yè)服務機構及其他組織和個人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務。地方各級人民政府和有關部門、基層群眾性自治組織，應當發(fā)展社區(qū)服務，將養(yǎng)老服務設施納入社區(qū)配套建設規(guī)劃，逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、疾病護理與康復等服務設施和網(wǎng)點?！痹摲ò恕吧鐣Ｕ稀薄ⅰ胺e極養(yǎng)老”、“法律援助”等主要內容，是我國社會在當前大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務和相關體系建設的基本法律依據(jù)。近2年來，我國眾多省市都先后了居家養(yǎng)老服務的地方性法規(guī)，繼北京市于2015年1月正式頒布《北京市居家養(yǎng)老服務條例》以來，江蘇、河北、烏魯木齊、合肥、蘇州等省市相繼于2016年制定了地方性的居家養(yǎng)老服務條例，上述《條例》基本都明確了各級政府和相關部門的職責，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)在居家養(yǎng)老服務工作中的重要作用，突出社區(qū)的基礎性和支撐性特點，規(guī)范了為老年人提供優(yōu)質服務的內容。還有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已經(jīng)由民政部門等相關機構先后制定了地區(qū)性的居家養(yǎng)老服務規(guī)范。此外，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務改革試點方面，民政部和財政部兩部委于2016年7月19日聯(lián)合下發(fā)了《關于中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作的通知》，根據(jù)通知的要求，全國部分地級市（含直轄市的區(qū)）將逐步推開社區(qū)居家養(yǎng)老服務改革試點。

（二）我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務面臨的主要法律問題

如前所述，我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系起步較晚，處于初級階段，法律制度還不完善，面臨的主要法律問題有：1.從立法角度，當前社區(qū)居家養(yǎng)老服務的法律體系不夠完善我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務法律制度的不完善體現(xiàn)在立法較為滯后，數(shù)量不足，尚未形成由中央到地方相互銜接的法律體系，且現(xiàn)有的法律法規(guī)內容不健全，缺乏統(tǒng)籌兼顧，各項配套制度也不完善，很多沒有落到實處。從規(guī)范的層級而言，目前，在國家法律③一級，我國尚未存在針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的專門立法。新修訂的《老年人權益保障法》在社會服務、社會優(yōu)待、法律責任中對于社區(qū)居家養(yǎng)老有新增一定的內容，但不夠具體，較為籠統(tǒng)，法律責任也不清晰，如其中第82條規(guī)定，“對養(yǎng)老機構負有管理和監(jiān)督職責的部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。并沒有明確規(guī)定給予何種處分，可操作性較差。在地方層面，各地區(qū)針對社區(qū)居家養(yǎng)老的地方性規(guī)范或條例起步較晚，為數(shù)較少。有的剛剛頒布，尚未實施，有的條文過于原則性，細化程度不高，缺乏制裁規(guī)定，對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務中各方的權利、責任、利益界定不清晰，法律風險較高，能否落到實處還有待檢驗。正是基于上述原因，有些地方的社區(qū)對開展日托服務顧慮重重。在有關部門層面，曾經(jīng)制定的一系列社區(qū)養(yǎng)老服務的政策方案等如今有些已經(jīng)擱淺乃至出現(xiàn)荒廢，如2001年6月，民政部在制定了名為“社區(qū)老年福利服務星光計劃”的工作方案后，在全國啟動了這一計劃，而如今這項歷時3年耗資134個億的資金建成的老年活動室，如今大部分已經(jīng)難覓蹤影，很多甚至已經(jīng)“面目全非”④。此外，與社區(qū)居家養(yǎng)老相應的配套制度和服務支撐體系還不完善。比如非營利性組織在提供公益性和專業(yè)性服務中占有較大比重，但是由其法律地位至今沒有得到明確認可，扶持其發(fā)展的相關政策不夠完善。此外，國家現(xiàn)在鼓勵社會力量、民間資本興辦養(yǎng)老設施，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，但其政策環(huán)境還有待進一步優(yōu)化。最后，當前依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，以智能化手段為支撐，創(chuàng)新養(yǎng)老服務手段，搭建起養(yǎng)老信息服務網(wǎng)絡平臺已經(jīng)是社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的新趨勢，而相關規(guī)范標準尚不明確，無法有效保障老年人合法權益。2.從執(zhí)法角度，政府引導支持力度不夠，很多政策措施落實不到位徒法難以自行，有了好的立法，如何突破現(xiàn)實中的執(zhí)法難關，將法律政策落到實處，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域內的一大難題。當前主要存在如下一些問題：第一，政府的引導和支持力度還不夠，運營經(jīng)費難以得到保障。將居家養(yǎng)老服務事業(yè)經(jīng)費列入財政預算，保障居家養(yǎng)老服務經(jīng)費，已經(jīng)是現(xiàn)行立法中居家養(yǎng)老經(jīng)費保障的一般模式，傳統(tǒng)的經(jīng)費補助模式側重于補助居家養(yǎng)老服務設施建設而忽略了補助運營服務，造成部分社區(qū)居家養(yǎng)老設施建成后面臨后續(xù)資金運營匱乏難以為繼的尷尬局面，嚴重挫傷基層積極性，也使養(yǎng)老服務無法真正落到實處。第二，針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的評估和監(jiān)督機制不完善。2013年7月30日，民政部印發(fā)了《關于推進養(yǎng)老服務評估工作的指導意見》，目的在于推動建立統(tǒng)一規(guī)范的養(yǎng)老服務評估制度，目前有些地區(qū)正在展開試點，制度化的評估和監(jiān)督機制還不夠健全，處在逐步的完善中。不少地區(qū)對老年人的養(yǎng)老服務需求、養(yǎng)老服務的內容、工作體系建設、服務人員的業(yè)務水平、服務設施的質量、滿意度都還缺乏有效的評估與監(jiān)督機制，管理的混亂和監(jiān)督 評估體制的缺失已經(jīng)對居家養(yǎng)老服務的進一步規(guī)?；l(fā)展造成很大影響，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入機制還不完善，對社會力量、民間資本參與的支持力度不夠。不少居家養(yǎng)老的地方性立法中鼓勵社會力量、民間資本加入居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡平臺，建立養(yǎng)老服務專業(yè)團隊，開展“智能化養(yǎng)老”，為居家老年人提供個性化、專業(yè)化、智能化的養(yǎng)老服務。但是目前，我國社區(qū)居家養(yǎng)老的服務設施建立，機構組建還基本處在政府推動主導的階段，多渠道投入機制還不完善，針對社會力量、民間資本、非營利性組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老的扶持力度還不夠。3.從司法角度，當前居家養(yǎng)老糾紛中老年人的權益難以得到妥善保障在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中，首先服務機構和老年人之間是一種特定的消費者和服務者的關系，服務組織應當與服務購買人、接受服務的老年人或其人訂立養(yǎng)老服務合同。但是由于當前養(yǎng)老服務合同尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范，居家養(yǎng)老護工的職業(yè)標準和規(guī)范管理問題依然處于探索之中，再加之老年人自身屬于弱勢群體，普遍缺乏法律知識，經(jīng)濟能力也有限，一旦發(fā)生意外傷害事故或者遭遇暴力護工事件，面臨著舉證難、訴訟維權難等一系列難題，如何最大限度維護老年人合法權益是一個值得思考的問題。

三、解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務發(fā)展法律問題的建議

法律是社會關系的調節(jié)器，社區(qū)養(yǎng)老服務要取得長遠發(fā)展，必須重視其中存在的法律問題，營造良好的法律環(huán)境，堅持福利性、社會保障性的指導原則，緊密結合我國老齡化的實際需求，完善相關法律法規(guī)及政策，建立政府主導、民間資本參與、社會力量補充的多層次、廣互動的社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系。

（一）完善立法及相關配套制度

從國家層面，應做好頂層設計，避免制度碎片化，在完善現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上，制定一部專門的法律就社區(qū)居家養(yǎng)老的地位，政府、家庭、社會的責任，服務的內容、方式和標準，資金來源、設施建設、專業(yè)人員培訓等做出規(guī)定；從地方層面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在一定的區(qū)域性、地方化色彩，各地區(qū)應結合本地實際，加快制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務的地方性立法和規(guī)章。在地方性立法中應注意建立社區(qū)養(yǎng)老機構的準入標準，規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務合同，細分社區(qū)居家養(yǎng)老服務中各方的權利、責任、利益，明確監(jiān)管制度。在有關部門層面，應整合政策，協(xié)調聯(lián)動，改變目前有些部門在社區(qū)層面各成體系，缺乏整合，造成政策碎片化、資源和資金使用分散的情況，避免“星光計劃”類似的事件再次發(fā)生。在配套制度建設方面，應做好如下工作：第一，制定扶持非營利組織發(fā)展的相關法律制度，如改登記制為備案制，取消掛靠制，保持獨立性，加強監(jiān)督和引導非營利組織的結構轉型，完善非營利性組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務的激勵機制。第二，加大扶持力度，改善社會力量、民間資本投資社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)的政策環(huán)境，保障用地需求，落實稅收、財政、信貸、土地、規(guī)劃等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵和引導民間資本興辦養(yǎng)老服務機構。第三，各地民政部門應就“智能居家養(yǎng)老服務”出臺標準，明確提供服務的企業(yè)和機構的準入門檻、服務標準和收費標準，采取多地區(qū)聯(lián)合的方式，破解跨區(qū)域老年福利和養(yǎng)老服務方面的身份和戶籍壁壘等以保障老年人的合法權益。第四，探索“醫(yī)養(yǎng)結合”新模式，健全社區(qū)養(yǎng)老服務管理制度，積極推進社區(qū)志愿者登記注冊制度，開展居家養(yǎng)老護工正規(guī)化制度建設，加強如養(yǎng)老服務協(xié)會等行業(yè)自律組織建設?？傊?，應循序漸進，逐步建立從中央到地方，各項制度與配套措施銜接得當、統(tǒng)籌兼顧的社區(qū)居家養(yǎng)老法律體系。

（二）在執(zhí)法層面，明確政府定位，加強政策

引導和政策落實在執(zhí)法層面，政府應處于主導地位，從規(guī)劃統(tǒng)籌、資金保障、設施配置、產(chǎn)業(yè)培育、政策支持、標準制定、市場監(jiān)管、搭建交流平臺、信息網(wǎng)絡建設等多方面，綜合考慮居家養(yǎng)老服務體系建設。在具體開展居家養(yǎng)老執(zhí)法的方式上，可采取綜合運用議案督辦、執(zhí)法檢查、聽取審議意見落實情況報告等多種形式，依法推進居家養(yǎng)老服務條例落實，以條例落實推動體制改革和制度創(chuàng)新。具體而言，主要應做好如下幾個方面的工作：第一，擴大政府財政投入，建立居家養(yǎng)老服務運營經(jīng)費保障機制。為避免養(yǎng)老相關設施建成后運轉困難，挫傷基層積極性，一方面，政府應保證財政配套資金及時兌現(xiàn)，另一方面，應建立居家養(yǎng)老服務運營經(jīng)費保障機制，同時加大轉移支付補助力度，一方面，通過以獎代補的形式，調動居家養(yǎng)老服務照料中心的運營積極性，另一方面，對經(jīng)濟特別困難的山區(qū)農(nóng)村加大補助力度。第二，建立系統(tǒng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務評估與監(jiān)督機制。建立養(yǎng)老服務評估制度，在評估內容上，首先是對老年人的家庭經(jīng)濟情況、身體狀況、養(yǎng)老服務需求進行評估，對符合條件的高齡、失能、失獨等特殊困難老年人給予補貼。其次針對各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的開展成效，具體包括社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作體系中的政府主導、基礎設施、服務隊伍、管理制度、服務成效、群眾滿意度等內容開展評估。在評估方式上可以采取內部評估和外部評估相結合的辦法。內部評估主要包括各地根據(jù)具體評估指標準備相關材料并開展自我評估和民政部門對各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作進行定期和不定期的抽查，建議各地區(qū)民政部門可以建立類似社區(qū)低保評定的服務監(jiān)察和績效評估機制，設立養(yǎng)老服務監(jiān)督員、定期或不定期走訪被服務對象，對社區(qū)養(yǎng)老服務的效果、效率進行服務質量評估。外部評估主要是委托第三方對居家養(yǎng)老服務機構開展評估，結合老年人的滿意度調查，根據(jù)評估結果進行星級評定，并與運營獎勵補助經(jīng)費掛鉤，促進服務質量改進，提高老年群體的獲得感。第三，支持社會力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務。以“走向社會化、推行信息化、提高專業(yè)化、擴大規(guī)?；凸膭罡偁幓钡乃悸罚ㄟ^政府購買、協(xié)調指導等方式，重點培育一批服務機構，支持其采用PPP、股份制等多樣化的經(jīng)營模式，在穩(wěn)健經(jīng)營的基礎上有計劃地擴大規(guī)模，形成品牌效應。第四，完善社區(qū)居家養(yǎng)老基礎設施建設，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”建設養(yǎng)老服務綜合信息平臺。政府應當做好配套制度建設，搭建智能化居家養(yǎng)老服務企業(yè)和機構合作交流的平臺，將這一政策落到實處，共同培育一批示范性智能化居家養(yǎng)老社區(qū)、共同完善智能化養(yǎng)老服務內容，廣泛借助移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等媒介，為老年人提供內容更豐富、更滿足個性化需求，更方便的產(chǎn)品。

（三）加強司法保障與普法宣傳

在司法層面，人民法院系統(tǒng)應當繼續(xù)堅持對涉老案件實行“優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行”的三優(yōu)先制度，落實對特困老年人投訴案件實行訴訟費緩交、減交、免交制度，對較復雜、易反復的追索贍養(yǎng)費、養(yǎng)老金的案件實行“回訪制度”。應加強針對老年人養(yǎng)老糾紛中的法律援助，開辟養(yǎng)老權訴訟的法援綠色通道，可以借鑒成立少年法庭的經(jīng)驗，設立老年法庭，專門審理侵害老年人權益的案件，使占比較重的涉及老年群體養(yǎng)老糾紛的案件能夠得到及時處理。同時在審理涉老案件時吸收老齡工作委員會的工作人員為人民陪審員，更好地保障老年人的合法權益。同時，各地政府及民政部門應鼓勵、支持社區(qū)居家養(yǎng)老機構和公益性的社工組織，創(chuàng)造條件舉行以尊老敬老為主題的普法宣傳活動，以期達到增加老年人及其家人的法律知識，增強養(yǎng)老組織自身的法律意識，維護個人和他人合法權益的目的

四、結語

社區(qū)居家養(yǎng)老是一項新興的事業(yè)，盡管我國起步較晚，但在政府的積極主導、社會各界力量的共同參與下，相關法律、政策、制度正在不斷成熟，各地實踐也在不斷深化，我國的社區(qū)居家養(yǎng)老服務制度一定能獲得長足發(fā)展，成為緩解我國嚴峻養(yǎng)老問題的重大戰(zhàn)略選擇.

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作者:彭進 單位:湖南商學院法學與公共管理學院