公共管理中政府的角色轉(zhuǎn)變

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一、政府在公共管理中的角色轉(zhuǎn)換

（一）從全能政府到有限政府

在國家剛剛產(chǎn)生的時候，“政府”與“國家”是混淆的，都是指代統(tǒng)治者組成的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)。這一時期的政府，最大的特點(diǎn)就是權(quán)力集中，范圍寬泛。在中世紀(jì)的中后期，西方國家的政府負(fù)責(zé)了外交、軍事、政治、經(jīng)濟(jì)等一切領(lǐng)域的管理工作。隨著資本主義的發(fā)展，近代民族國家誕生，各國政府依舊擁有著巨大權(quán)力，管理著國家、社會以及個人的各項(xiàng)事物。為了打破這一狀況，英國資產(chǎn)階級自由主義思想家洛克提出了“政府的目的是保護(hù)私有財產(chǎn)”[2]77的看法，同時還認(rèn)為“政府權(quán)力作為來自人民委托的權(quán)力，必須接受委托條件的限制，即不得侵害人民的生命、自由和財產(chǎn)”[3]。他還將國家權(quán)力分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)[2]91，這為孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說奠定了基礎(chǔ)。在這之后，潘恩、漢密爾頓以及密爾更是將有限政府的思想發(fā)揚(yáng)光大，這就從理論上實(shí)現(xiàn)了全能政府到有限政府的轉(zhuǎn)換。

（二）從管制型政府到服務(wù)型政府

我國自古就是一個中央集權(quán)的君主專制國家，這就導(dǎo)致了國家與社會的高度趨同，因此公共管理始終寓于國家治理之中。這便形成了管制型政府。新中國成立后依舊未能擺脫管制型政府的傳統(tǒng)思想，國家依舊包辦一切，掌控一切。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治的進(jìn)步，我國社會不再完全依附于國家和政府，公共產(chǎn)品和服務(wù)也開始呈現(xiàn)多樣化趨勢。原先的公共管理模式已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)在的中國，因此，政府從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變成為必然。新公共管理理論認(rèn)為政府的主要職能在于“掌舵”，而非“劃槳”；政府不應(yīng)獨(dú)自“掌舵”，而應(yīng)讓公民居于政府治理體系的中心，由此便得到了“公共服務(wù)型政府”這一概念。有學(xué)者認(rèn)為，服務(wù)型政府是指在民主政治的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以為公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能，承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府[4]。還有學(xué)者認(rèn)為，服務(wù)型政府是指在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在民主制度框架內(nèi)，把服務(wù)作為社會治理價值體系核心和政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或曰政府形態(tài)[5]。今天，我們大力建設(shè)的服務(wù)型政府首先是一個以人為本的政府，只有做到以人為本，才能在觀念上摒棄“官本位”的傳統(tǒng)思想，將廣大民眾放在首位；其次，它必須是一個負(fù)責(zé)任的政府，真正為百姓謀福利，真正承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)公共利益的重任；再次，它必須是一個邊界有限的政府，明確自己的權(quán)力界限，管好該管的事，絕不越俎代庖；最后，它必須是一個陽光透明、民主法制的政府，只有創(chuàng)造了這種公平、公正、公開的氛圍，才能使服務(wù)型政府在公共管理中更具可行性。

（三）從官僚制政府到企業(yè)型政府

正如前文所講，中國自古就是一個“官本位”的集權(quán)國家，傳統(tǒng)文化中的禮數(shù)、秩序更加強(qiáng)化了等級森嚴(yán)的官僚制度。近年來，雖然中央政府已經(jīng)進(jìn)行政治體制改革，但各級政府在日常工作中的官僚作風(fēng)仍然明顯。官僚制政府鋪張浪費(fèi)、效率低下、極易滋生腐敗，從而降低政府的公信力，這些都不利于公共管理的進(jìn)行。因此，為了改變這一現(xiàn)狀，真正做到服務(wù)公眾，就需要將政府改造成企業(yè)型政府。企業(yè)型政府是指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，運(yùn)用各種創(chuàng)新的策略，使原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，并有效運(yùn)用資源提高政府的效率[1]383。因此，企業(yè)型政府更加重視成本效益關(guān)系，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向，善用輿論壓力，提倡創(chuàng)新與改革[1]384，這樣，政府在公共管理過程中會有兩方面的提高。在財政方面，政府會像企業(yè)一樣變得更加精打細(xì)算，將公共管理的財政撥款取之于民、用之于民，這就避免了貪污腐敗、利益尋租等情況的出現(xiàn)。在執(zhí)政效率方面，政府也可以仿效企業(yè)，運(yùn)用高新技術(shù)以及合理的競爭機(jī)制，優(yōu)化公共管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、提高公共管理的效率水平。對于企業(yè)型政府再造，國外有著豐富經(jīng)驗(yàn)。美國政府在克林頓任期內(nèi)確立了顧客至上、民眾優(yōu)先、節(jié)約成本、提高效能的政府再造原則；英國也采取了效率稽核、財務(wù)管理改革、“公民憲章”①以及政府民營化等方法。同樣，在企業(yè)型政府下，我國可以利用信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)政務(wù)的公開化、透明化；利用團(tuán)隊(duì)精神和競爭機(jī)制提高公共管理的效率；利用成本效益分析法整個多方資源，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)、便捷提供。

二、總結(jié)

在改革開放進(jìn)入攻堅期的今天，公共管理不可避免地成為社會各界廣泛關(guān)注的問題。政府作為公共管理的最重要主體，在中國特殊的國情下，始終扮演著重要角色。政府在公共管理中的角色轉(zhuǎn)換將在極大程度上影響我國公共管理的水平和成效。我們要構(gòu)建一個有限的、服務(wù)型的、企業(yè)型的政府，因?yàn)橹挥羞@樣的政府才能在公共管理的過程中最大限度地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；才能最大限度地協(xié)調(diào)政府、社會、公民的各方利益；才能最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主和社會公正。

作者：薄一楠 單位：海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院