近代町村財政的變遷

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民費財政具有“來源狹窄”、“公私不分”、“國政委任事務(wù)費所占比重高”［3］等特征，這在最基層的町村費中表現(xiàn)得尤為明顯。而且，民費的收支最初只由府知事和區(qū)戶長等專斷，并不同民眾進行協(xié)議，由此不可避免地釀成種種紛爭。為了解決這一問題，許多府縣就自主地召開民會，包括府縣會、區(qū)會和町村會等。［4］1876年，政府正式頒布法令《各區(qū)町村金谷公借共有物處理土木起工規(guī)則》，規(guī)定實行村內(nèi)不動產(chǎn)所有者對町村財政的協(xié)議，這也被稱為日本近代町村會的起源。這一規(guī)定的出臺，使民費財政表現(xiàn)出“從封建的地方財政開始向近代的地方財政過渡的特色”。［3］

協(xié)議費財政1878年7月明治政府進行地方制度改革，了《郡區(qū)町村編制法》、《府縣會規(guī)則》和《地方稅規(guī)則》，統(tǒng)稱為“三新法”?！兜胤蕉愐?guī)則》的出臺，結(jié)束了民費財政，確立了新的地方稅財政制度。但這種地方稅只是原來民費中的府縣的費用，將其“作為人民的義務(wù)，進行強制的征收”，并由府縣會對預(yù)算進行議決;［5］而原來民費中的“各町村及區(qū)內(nèi)的入費”則“任其區(qū)內(nèi)人民協(xié)議”，承認其協(xié)議、自治的性質(zhì)，原則上不加干涉，因此這一時期的町村財政“被稱為協(xié)議費財政”。［6］391880年政府《區(qū)町村會法》，各地開始設(shè)立正式的町村會，對協(xié)議費的賦課征收和支出等進行議決，這在町村財政史上具有重要的意義。

區(qū)町村費財政1881年松方緊縮財政實行后，谷價暴跌，農(nóng)民極度貧困。與此同時，國庫和地方稅的財政補助減少，因此町村協(xié)議費年年增加。在這種情況下，為了保障必要的國政委任事務(wù)的費用，1884年政府決定對《地方稅規(guī)則》進行修改，明確以區(qū)町村費支付的項目及征收區(qū)町村費的課目，對于區(qū)町村費怠納者，適用于租稅未納者的處分。［2］110這實際上賦予了一部分町村費以租稅的性質(zhì)，對其征收進行公法的保護。經(jīng)過改革，協(xié)議費進一步分化為區(qū)町村費和協(xié)議費，“原來性質(zhì)不明確的區(qū)町村財政被賦予了公共財政的性質(zhì)”，［2］111成為町村財政發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)變。

近代的町村財政制度的形成明治政府在確定了1889年憲法的日程表后，各項相關(guān)法律制度的制定也開始了。在地方制度方面，在內(nèi)務(wù)卿山縣有朋的主導(dǎo)下，1888年《市制町村制》，在形成了市町村自治制度的同時，也完成了其財政制度的近代化。法律對町村的費用、收入、財產(chǎn)、公債和預(yù)算決算及出納等方面進行了全面的規(guī)定，主要內(nèi)容是:(1)町村為公法人，其町村民有分擔(dān)町村費用的義務(wù)和使用町村財產(chǎn)和公共設(shè)施的權(quán)利;(2)町村的費用由町村費負擔(dān)，沒有具體限定町村的費目，但國政委任事務(wù)和必要的固有事務(wù)的費用實行強制預(yù)算，承認代議決制;(3)收入主要是財產(chǎn)收入、使用費、手續(xù)費和町村稅等，町村稅以國稅和府縣稅的附加稅為中心;(4)町村有自己獨立的財產(chǎn)，基本財產(chǎn)的處分及町村有不動產(chǎn)的買賣、轉(zhuǎn)讓、置換等都必須由町村會議決;(5)町村有公債募集權(quán)，但設(shè)置了相關(guān)的限制，確定其償還辦法;(6)財政的運營實行預(yù)算決算制度，并由町村會議決，進行公告，其出納定期接受檢查和監(jiān)督?！妒兄祁逯啤返念C布，標志著20年左右的町村財政的探索期走向終點，近代的町村公共財政制度形成了。

明治后期町村財政的初步改革

近代的町村財政制度開始實行后不久，日本便迎來了兩次對外戰(zhàn)爭———日中甲午戰(zhàn)爭和日俄戰(zhàn)爭，戰(zhàn)爭推動了日本資本主義確立的同時，也使町村財政的疲敝開始初步顯現(xiàn)。到明治末年，政府對町村制度進行初步改革，加強了町村的財政基礎(chǔ)。

1．町村財政制度的初期實行新的町村財政制度實行初期，主要出現(xiàn)了如下問題:(1)在町村自治實行前，政府首先對舊町村進行合并，形成有一定財政基礎(chǔ)的“不要公課”的新町村，但是因為舊町村的內(nèi)部統(tǒng)一性很強，所以其原有財產(chǎn)(如林野)沒能實現(xiàn)統(tǒng)一。導(dǎo)致新町村財產(chǎn)收入有限，不得不主要依附于町村稅;(2)町村中重要的財源都被國家和府縣所收奪，町村稅主要為國稅和府縣稅的附加稅，不僅來源有限，而且缺乏自主性;(3)町村歲出主要為國政委任事務(wù)費，在完成委任事務(wù)后，町村很難有財力再進行自己的自治事務(wù)。特別是隨著小學(xué)教育制度的整備，小學(xué)教育的費用全部由町村負擔(dān)，它作為町村最大的委任事務(wù)費，成為町村最沉重的負擔(dān)。中日甲午戰(zhàn)爭后，日本作為戰(zhàn)勝國，獲得了清政府大量的戰(zhàn)爭賠款，開始了所謂的戰(zhàn)后經(jīng)營，由此導(dǎo)致國家財政和地方財政同時急劇膨脹。為了彌補國家財政的不足，1896年明治政府《國稅營業(yè)稅法》，規(guī)定把“原來府縣稅營業(yè)稅及雜種稅的一部分編入國稅”，［7］19同時規(guī)定町村可以對其征收不超過50%的附加稅。政府同時出臺了對地方團體的教育、土木等事業(yè)由國庫進行補助的法令(如1899年《小學(xué)校教育費國庫補助法》等等)，但其補助額度極為有限，而且必須受到國家的嚴格監(jiān)督和接受國家的廣泛指令，在減少了地方團體的自主性的同時，并沒有緩解地方財政、特別是町村財政的緊張。

2．日俄戰(zhàn)后的征稅限制法案與部落①有財產(chǎn)統(tǒng)一日俄戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為了籌措戰(zhàn)費，政府制定非常特別稅法，在進行了大規(guī)模的臨時征稅的同時，為防止地方對國家財源的剝奪，對地方稅課稅也開始進行限制。政府還向各地方長官發(fā)出通牒，命令中止或延緩地方上的各種土木事業(yè)等，嚴格控制歲出?！叭斩響?zhàn)后的國家財政開始向帝國主義階段轉(zhuǎn)化，其主要特征是以軍事費、殖民地經(jīng)營費、產(chǎn)業(yè)助長費、社會政策費及公債費為中心顯著地膨脹。”［8］88－89為繼續(xù)保障國家的財源，1908年，《關(guān)于地方稅限制的法律》公布，對地租附加稅、營業(yè)稅附加稅、所得稅附加稅等繼續(xù)實行限制，雖然額度比戰(zhàn)時有所緩和，但“這是將戰(zhàn)時應(yīng)急而設(shè)的對地方稅的限制作為恒久的制度確定下來”。［7］142戰(zhàn)時與戰(zhàn)后的課稅限制對町村歲入產(chǎn)生了嚴重影響。但另一方面，在日俄戰(zhàn)后的經(jīng)營中，國家又了一系列新的法令，推行以教育為中心的社會政策、產(chǎn)業(yè)政策等，因此地方上的國政委任事務(wù)激增。這在町村主要表現(xiàn)為教育費和保健衛(wèi)生費等的急劇增加。特別是教育費，根據(jù)1907年的《小學(xué)校令改正》，小學(xué)的修業(yè)年限從原來的4年延長到6年，教員的待遇也得到了改善，本來就是町村最沉重負擔(dān)的教育費進一步增加，導(dǎo)致町村的債務(wù)開始急劇上升。緩解町村財政的緊張成為日俄戰(zhàn)后政府直面的緊急課題。為此，1910年，政府開始實行部落有林野統(tǒng)一政策，把町村制實施初期仍然保留在舊町村的林野，強制統(tǒng)一到了新町村。這一舉措消除了町村行政和財政上的障礙，增加了町村的基本財產(chǎn)。而且客觀上它徹底地消除了舊町村的“私經(jīng)濟”，進一步推動了“町村行政財政的近代化”。［8］98

3．1911年町村制改革1911年4月，明治政府以法律第69號公布了新的《町村制》。新法擴充了町村委任事務(wù)的范圍，并強化了町村長對町村議會的權(quán)限，加強了對町村的行政監(jiān)督。［9］在財政制度方面，新法主要目標是強化町村的財政力，充實了基本財產(chǎn)的規(guī)定，對居民租稅征收進行強化，擴大了征稅的范圍和對賦課征收規(guī)定進行整備以及使用費、手續(xù)費及特別稅滯納者的制裁強化等。但是這些不是“從根本上擴充町村的財政力，只不過是町村所有的財政力的利用度比原來更高了而已”。

大正時期町村財政的民主化

第一次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟獲得了飛速發(fā)展，與國家財政的積極政策相對應(yīng)，地方財政也以“積極政策為基調(diào)”而急劇膨脹，教育費、社會事業(yè)費和公債費等急劇攀升。但是與此同時，日本社會重工業(yè)化、城市化也飛速發(fā)展，由此導(dǎo)致地方發(fā)展的極度不平衡，特別是町村財政出現(xiàn)極度貧乏化。為了解決這些問題，在大正民主運動的推動下，日本政府不僅放寬了日俄戰(zhàn)后的地方課稅限制，［8］128還出臺了一系列町村財政民主化的新舉措。

1．町村義務(wù)教育費的國庫負擔(dān)如前所述，長期以來，小學(xué)校費一直是町村的沉重負擔(dān)。“小學(xué)校費強烈地壓迫著市町村的財政，成為其財政貧乏的最大原因?！保?］133因此，民間要求小學(xué)校費國庫補助的呼聲一直極高，并多次進行請愿、建議和提出法律案等。1918年3月，政府《市町村義務(wù)教育費國庫負擔(dān)法》，規(guī)定:市町村立普通小學(xué)校的正教員及準教員的薪金費用的一部分由國庫負擔(dān)，其支出額每年不少于1000萬日元;其交付方法半額按教員數(shù)量、半額按就學(xué)兒童數(shù)的比例交付;文部大臣可以在不超過國庫支出金1/10的范圍內(nèi)對資力薄弱的町村增加交付金額。［6］142不過，雖然實現(xiàn)了小學(xué)教育費用的一部分由國庫負擔(dān)，但是其額度有限。1918年市町村歲出總額為3．38708億日元，其中小學(xué)校費0．90542億日元，占歲出總額的27%，其中教員的工資總額為0．49365億日元，占歲出總額的15%，1000萬日元以國庫負擔(dān)金支付，其數(shù)量是很少的。［6］144但是此后，國庫負擔(dān)金一路增加。1923年，國庫負擔(dān)金增加到4000萬日元;1926年增加到7000萬日元;1927年增加到7500萬日元;到1930年5月增加到8500萬日元，占小學(xué)校費的34%，教師薪金的53%。［6］160義務(wù)教育費國庫負擔(dān)法的出臺，雖然最初的目標是為了改善教育，但隨著町村財政的惡化，減輕町村負擔(dān)，緩解町村財政就成為主要目標了。它是大正民主時期町村財政改革的最重要成果，堪稱“改革的頂點”。

2．1926年町村稅改革1926年，政府還進行了地方稅制的改革。其關(guān)于町村稅的主要變化是:(1)把戶數(shù)割從道府縣轉(zhuǎn)移給市町村作為獨立稅，同時對其課稅標準和賦課方法進行了改革，一定程度上改變了它的“封建的人頭稅的性質(zhì)”;［8］131(2)廢止原來的所得稅附加稅，增加府縣家屋稅及特別地稅附加稅。經(jīng)過改革，原來以附加稅為中心的町村，獨立稅占收入的比重上升了，在1927年達到了57%(見表1)。而國稅和道府縣稅附加稅的比重明顯下降，特別是府縣稅附加稅從占74．2%直降到25．7%。但町村獨立稅是以戶數(shù)割為中心的，占町村獨立稅的87%，反映了這次改革并沒有創(chuàng)設(shè)新的稅源，而只是“稅目的再編成”。［10］1不過客觀上它使日本“稅制的近代化、合理化得到進一步的發(fā)展”。

3．地租委讓的失敗政黨內(nèi)閣成立后，特別是在大正民主運動的推動下，為了緩解地方財政的疲敝，兩稅委讓問題成為當時的焦點。所謂兩稅，是指作為國稅的地租和營業(yè)稅，政黨主張把營業(yè)稅委讓給道府縣、地租委讓給市町村，以增加地方的財源。1923年，政友會最先提出地租委讓建議案，主張把地租委讓給町村作為財源。這一提案在議會上獲得通過，但由于關(guān)東大地震的發(fā)生，最終未能實行。［10］71927年，政友會以兩稅委讓為中心的稅制改革案在第56次議會上再次提出，但提案在眾議院獲得通過，在貴族院遭到否定。政府準備在下次議會中提出，但是1927年的金融恐慌后，國家財政也出現(xiàn)了問題，已經(jīng)沒有能力彌補兩稅委讓后產(chǎn)生的缺口，加之政友會下臺，最后兩稅委讓案不了了之。地租委讓的失敗，反映了大正時期町村財政民主化的局限。

昭和戰(zhàn)爭時期的町村財政

發(fā)源于1929年的世界性經(jīng)濟危機，1930年波及日本，給日本經(jīng)濟特別是農(nóng)村經(jīng)濟帶來致命的打擊。1931年日本發(fā)動“九一八”事變，侵占中國東北，1937年挑起“七七”事變?nèi)媲秩A，1941年又悍然發(fā)動了太平洋戰(zhàn)爭。從1930年到1945年日本戰(zhàn)敗，日本國內(nèi)體制向準戰(zhàn)時和戰(zhàn)時體制發(fā)展，町村財政也逐漸被納入到戰(zhàn)爭的軌道中。

1．臨時町村財政補給金的誕生和發(fā)展30年代初期，德英等國的財政調(diào)整制度和交付金制度等被介紹到日本后，［6］215內(nèi)務(wù)省官僚中也出現(xiàn)了“國家為了確保財源，需要進行自治體間的財政均等化，為貧窮的地方自治體填補財源的所謂財政調(diào)整制度不可缺少”的思想。［11］世界經(jīng)濟危機影響下農(nóng)村的疲敝和戰(zhàn)時軍需工業(yè)畸形發(fā)展導(dǎo)致的地方經(jīng)濟發(fā)展的極度不均衡，更使地方財政調(diào)整問題成為當時的焦點。1932年，內(nèi)務(wù)省提出了《地方財政調(diào)整交付金制度要綱》，引起了極大的關(guān)注。從1934年開始，各政黨相繼向議會提出地方財政調(diào)整相關(guān)法案，但均未在議會獲得通過。直到1936年10月，《臨時町村財政補給金規(guī)則》終于得以通過并，規(guī)定作為追加預(yù)算，政府撥出臨時補給金2000萬日元，交付町村使用，國家對這些補給金的使用計劃和預(yù)算編成加以監(jiān)督。雖然這只是“小規(guī)模的、臨時的應(yīng)急措施”，但卻標志著“日本最初的地方財政調(diào)整相關(guān)制度的創(chuàng)設(shè)”，［6］529也是地方財政中央集權(quán)化的重要一步。此后，全國町村會、帝國農(nóng)會要求把這一制度恒久化。因此從1937年開始，臨時町村財政補給金變成臨時地方財政補給金，廣泛交付給道府縣和市町村，按各地方自治體課稅能力進行反比例的交付，同時其額度一舉增加到1億日元，市町村獲得7250萬日元。［6］232－2331938年度補給金又增加到1．3億日元，市町村獲得9200萬日元。［6］2351939年總額達到1．48億日元，市町村獲得1．03億日元。［6］236－237但值得注意的是，日本全面侵華后，急需對農(nóng)民進行監(jiān)管，因此此時的財政調(diào)整制度的目標已經(jīng)不僅僅是“自治體間的財政均等化”，其性質(zhì)更多地傾向于對戰(zhàn)爭的配合了。

2．1940年稅制改革在實行地方財政調(diào)整制度的同時，日本政府也開始探索稅制的根本變革，以適應(yīng)戰(zhàn)爭狀態(tài)下激增的以軍費為中心的國家和地方財政支出?！岸?#8226;二六”事件后上臺的廣田內(nèi)閣開始實行“積極的戰(zhàn)時財政”政策，［8］203并以馬場锳一為財相，提出馬場稅制改革案，欲圖對稅制進行根本的改革。但這一嘗試直到1940年才真正實現(xiàn)。1940年3月，政府了《地方分與稅法》等38個法令，對國稅和地方稅一起進行了大規(guī)模的改革。其主要內(nèi)容是:(1)把具有張力的所得稅和法人稅等所得稅由國家獨占，廢除地方上的所得稅附加稅;(2)把地方稅體系改為以國家的地租、家屋稅和營業(yè)稅的附加稅為中軸的物稅本位;(3)實行地方分與稅制度。地方分與稅由還付稅和配付稅組成。還付稅是國家把作為國稅征收的地租、家屋稅及營業(yè)稅的全額還付給道府縣，而配付稅是把所得稅、法人稅、入場稅和游興飲食稅等按比例交付給道府縣和市町村，進行“地域間的財政調(diào)整”;(4)町村的獨立稅戶數(shù)割被徹底廢止，新設(shè)町村民稅。［12］34－35這種新的課稅體系，把地方稅分為直接征稅和間接課稅的地方分與稅兩大部分。分與稅的出臺，從表面上看實現(xiàn)了大正時期的兩稅委讓，但在性質(zhì)上，它作為國稅，由國家統(tǒng)一征收、分配，實際上加強了中央集權(quán)，是戰(zhàn)爭體制下國家對地方進行監(jiān)管的重要一環(huán)。配付稅的62%給道府縣，38%給市町村，根據(jù)各道府縣和市町村的課稅能力、財政需要及其他特殊的情況進行配付?！暗胤椒峙c稅制度帶來了日本地方財政制度的一大轉(zhuǎn)換”，標志著以往“作為臨時措施的財政調(diào)整制度恒久化”。［8］266改革給町村財政帶來了重大變化，從此配付稅占據(jù)了町村收入的重要位置。地方分與稅制度具有某種“地方財政現(xiàn)代化”的特性，［13］55在戰(zhàn)后日本廣泛實行，［14］但是日本在1940年實行的分與稅制度，其根本目標是為了改善“由于日中戰(zhàn)爭的進展抑制地方稅、地方債而產(chǎn)生的新的地方財政的窘迫，在現(xiàn)實中是為了確保全體町村的‘戰(zhàn)時民族’的機能”。［13］54因此改革后的町村財政被完全納入到法西斯國家的戰(zhàn)時統(tǒng)制中，“町村自治明顯后退”。［12］37此后經(jīng)過1943年的町村制度改革，町村自治名存實亡。

總結(jié)

通過上述對近代日本町村財政的考察，我們可以得出如下結(jié)論。

其一，近代日本通過法律，在形式上形成了近代的町村公共財政制度。1888年《市制町村制》的，賦予了町村財政以公共財政的性質(zhì)，對町村的費用、收入、財產(chǎn)、公債和預(yù)算決算及出納等方面進行全面的規(guī)定，特別是預(yù)算決算制度的確立和以町村會為中心的財政運營，具有重要的近代意義，也為近代日本實行的町村自治提供了財政上的支撐。此點也足可資至今還沒有建立完備的鄉(xiāng)村財政制度的我國參考。

其二，盡管近代日本形成了町村公共財政制度，但是從町村的財政收入上看，財源已經(jīng)被國家和府縣所收奪，因此財政疲敝幾乎貫穿町村財政的始終，根本無力支撐起町村自治。也即，無論是制度初形成時的附加稅中心主義，還是大正民主改革后的獨立稅居于主要地位，都沒有改變町村財源有限，財政窘迫的局面。到了經(jīng)濟危機和戰(zhàn)爭爆發(fā)的昭和時期，政府出臺了地方財政調(diào)整制度，1940年的地方稅改革實行配付稅制度，更把町村財政徹底地納入到國家的中央集權(quán)統(tǒng)治中。

其三，從近代日本町村財政的支出看，國政委任事務(wù)費始終占據(jù)主要地位，導(dǎo)致町村根本無力進行地方固有事務(wù)，自治能力極其虛弱。制度實行初期町村的財政支出主要是公務(wù)費和教育費，而公務(wù)費以承擔(dān)國家委任事務(wù)為主，自主的費用很少。在后來的戰(zhàn)爭時期，支持戰(zhàn)爭的軍事費支出增加，成為戰(zhàn)時町村財政支出的重要特點?？傊毡绢咫m然在形式上建立了近代的公共財政制度，但是財源枯竭導(dǎo)致的財政疲敝和以國政委任事務(wù)費為中心的支出模式，是其貫穿始終的特點，嚴重影響了町村自治的自主發(fā)展?？疾旖毡镜念遑斦?a href="http://m.saumg.com/lunwen/czzclw/32273.html" target="_blank">變遷，經(jīng)驗有之，教訓(xùn)亦深刻，值得我們思考和引以為鑒。

作者：郭冬梅 單位：東北師范大學(xué) 日本研究所