綠色財(cái)政機(jī)制對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的激勵與約束

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［提要］中國漸進(jìn)式區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，綠色財(cái)政機(jī)制的良好運(yùn)行尤為重要。綠色財(cái)政是多元主義參與下的有機(jī)運(yùn)行機(jī)制。綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又反作用于綠色財(cái)政機(jī)制運(yùn)行。明確綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的責(zé)任主體、加快生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域中央和地方關(guān)于事權(quán)和支出責(zé)任的劃分、多部門職能協(xié)調(diào)下的綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制更具有正向的激勵作用。

關(guān)鍵詞：綠色財(cái)政；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；約束；激勵

一、綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制

（一）綠色財(cái)政的概念。生態(tài)文明建設(shè)是新時(shí)代推進(jìn)“五位一體”、“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的核心內(nèi)容，綠色財(cái)政是指在新時(shí)代思想為指導(dǎo)下，生態(tài)文明在財(cái)政政策中的體現(xiàn)，財(cái)政的一系列體制和機(jī)制都要在促進(jìn)生態(tài)文明的框架下運(yùn)行。財(cái)政所承擔(dān)的角色就不再是過去那樣一種財(cái)政收支的簡單關(guān)系，而是要參與到國家治理，尤其是環(huán)保和生態(tài)治理當(dāng)中。“國家在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、爭取經(jīng)濟(jì)適度增長的同時(shí)，注重自然生態(tài)平衡，合理配置自然資源與人力資源，維護(hù)社會長遠(yuǎn)利益及長久發(fā)展的對社會產(chǎn)品進(jìn)行分配與再分配的活動”。綠色財(cái)政既是新時(shí)代財(cái)政的特征，也是財(cái)政的職責(zé)所在。諸多圍繞生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，都屬綠色財(cái)政的范疇。

（二）綠色財(cái)政的結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。綠色財(cái)政是由綠色財(cái)政的相關(guān)主體和相關(guān)主體之間相互運(yùn)行機(jī)制所構(gòu)成。綠色財(cái)政運(yùn)行的主體包括中央以及地方各級財(cái)政部門、地方政府，還包括企業(yè)、個(gè)人。綠色財(cái)政的具體表現(xiàn)方式可以是財(cái)政貼息、減稅降費(fèi)，還可以是直接的財(cái)政生態(tài)補(bǔ)助。企業(yè)或個(gè)人則主要體現(xiàn)為綠色財(cái)政運(yùn)行所帶來的獲得感和安全感。在綠色財(cái)政參與主體和相關(guān)政策的共同運(yùn)作之下，生態(tài)文明得到促進(jìn)，其運(yùn)行的過程則是綠色財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制。

（三）綠色財(cái)政理念的發(fā)展。社會對綠色財(cái)政的認(rèn)識是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高逐步推向深入的。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)代背景下，大量的非環(huán)保的、污染較大的企業(yè)，因能夠帶動大量的GDP而為財(cái)政資金所關(guān)注，綠色財(cái)政的理念尚未形成。隨著近些年來對環(huán)保問題的認(rèn)識加深，綠色財(cái)政理念和運(yùn)行機(jī)制不斷被重視。財(cái)政資金以及稅收扶持政策越來越傾向于節(jié)能環(huán)保，能夠帶來青山綠水行業(yè)和區(qū)域。在本輪政府機(jī)構(gòu)改革中，財(cái)政部門還專門成立了自然資源和生態(tài)環(huán)境司，以此從體制和機(jī)制上來保證綠色財(cái)政的運(yùn)行。

（四）綠色財(cái)政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異。財(cái)政運(yùn)行的主體既包括各級財(cái)政部門，也包括不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域，正是不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的差異，使得綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，遇到了極大的挑戰(zhàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金在一些經(jīng)濟(jì)比較落后的區(qū)域，可能被挪作他用，不能全部投入到生態(tài)財(cái)政項(xiàng)目中去。

二、中國漸進(jìn)式區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展模式

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展選擇了一部分人先富起來，先富帶動后富，一部分地區(qū)先發(fā)展起來，發(fā)達(dá)地區(qū)帶動落后地區(qū)的模式。漸進(jìn)化的發(fā)展模式使中國經(jīng)濟(jì)獲得了極大的成果，發(fā)達(dá)的東部地區(qū)除了自身快速發(fā)展外，還積極地參與了國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，極大地帶動了中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這樣的發(fā)展模式完成原始積累，率先使得要素得以集中。然而東部地區(qū)的發(fā)展并不是發(fā)展的最終目的，最終目的是整個(gè)區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。在這過程中，除東部地區(qū)提供財(cái)力幫助中西部地區(qū)發(fā)展外，中西部地區(qū)也在積極地通過自身的努力來謀求發(fā)展。政治權(quán)力集中和經(jīng)濟(jì)分權(quán)模式，促使地方政府間形成激烈的區(qū)域競爭，整體上利于整個(gè)國家的發(fā)展。

三、綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動

（一）環(huán)境庫茲涅茨曲線。環(huán)境庫茲涅茲曲線認(rèn)為，低收入水平發(fā)展為高收入的過程當(dāng)中，區(qū)域環(huán)境問題非但不會改善，而且還更加的惡化；當(dāng)收入水平包括財(cái)政收入水平處于較高位置時(shí)，環(huán)保也做得更好，環(huán)保做得好的地方，反過來也說明區(qū)域收入和區(qū)域財(cái)政水平較高。整個(gè)過程表現(xiàn)為U形變化。環(huán)境庫茲涅茲曲線從實(shí)證的角度來看，在不同國家或不同地區(qū)得到了不同的驗(yàn)證，一些地方隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境問題顯得愈發(fā)的突出；有的地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后更加山清水秀?？傊?，從大范圍的實(shí)證研究來看，環(huán)境庫茲涅茲的曲線是能夠說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)保之間的U形發(fā)展關(guān)系。

（二）中國經(jīng)濟(jì)增長保障綠色財(cái)政運(yùn)行。綠色財(cái)政政策在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中起到了不可忽視的作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展有足夠的財(cái)力逐步解決環(huán)保問題，例如財(cái)政可以通過財(cái)政補(bǔ)貼或者減稅降費(fèi)的方式，扶持綠色環(huán)保的企業(yè)，同時(shí)通過稅收手段淘汰污染較大、能耗較高的企業(yè)。綠色財(cái)政工具的運(yùn)用提升環(huán)保治理水平的提高，綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著積極作用。

（三）綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制規(guī)范區(qū)域競爭。“自20世紀(jì)50年代以來，我國中央與地方政府間形成了一種M型組織結(jié)構(gòu)，即在政治上集權(quán)、經(jīng)濟(jì)上分權(quán)，這種組織結(jié)構(gòu)反映出我國地方政府受到中央政府政治與經(jīng)濟(jì)上的雙重激勵?！痹谥袊椒謾?quán)背景之下，各地政府受GDP考核指標(biāo)的驅(qū)使，會過度追求經(jīng)濟(jì)增長而忽視環(huán)保，完善的綠色財(cái)政指標(biāo)并嚴(yán)格運(yùn)行可對各地政府的行為有所引導(dǎo)，各級政府只能綠色財(cái)政約束的框架內(nèi)追求自身政績。在此格局下，區(qū)域政府之間的競爭格局非但不會導(dǎo)致環(huán)保問題惡化，還能促進(jìn)環(huán)保問題的解決。區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善促使非污染行業(yè)包括現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等得到聚集。這種有別于過往的經(jīng)濟(jì)增長模式，即是綠色環(huán)保的經(jīng)濟(jì)模式。地方經(jīng)濟(jì)因此趨于良性循環(huán)。

（四）綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制促進(jìn)共享生態(tài)收益補(bǔ)償機(jī)制。共享生態(tài)收益補(bǔ)償是綠色財(cái)政機(jī)制之一。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，若認(rèn)為土地資源良好，適合發(fā)展種植業(yè)的區(qū)域，應(yīng)大力發(fā)展種植業(yè)。其他區(qū)域種植業(yè)效率相對不高，其種植業(yè)需要留由效率高的區(qū)域提供。種植業(yè)效率高的區(qū)域犧牲了發(fā)展工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的機(jī)會成本則由周邊沒進(jìn)行種植業(yè)的區(qū)域以資金方式進(jìn)行補(bǔ)償?！凹Z食流動過程中也伴隨著虛擬耕地的區(qū)際間流動，虛擬耕地調(diào)出地區(qū)為此付出了過多的經(jīng)濟(jì)、資源和生態(tài)代價(jià)，需要以虛擬耕地為載體對之進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。”財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明在跨區(qū)域的補(bǔ)償中，北京、上海所支出的補(bǔ)償財(cái)政資金額度較高，貴州、云南等地支出較少。河南、河北、廣西等地屬于財(cái)政補(bǔ)償資金接受地。

四、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制

綠色財(cái)政機(jī)制在經(jīng)濟(jì)普遍落后的背景下，很難取得好的運(yùn)行效果。對綠色行業(yè)進(jìn)行財(cái)政資助更是無從談起，減稅降費(fèi)后的財(cái)力顯得捉襟見肘。綠色財(cái)政更廣泛的內(nèi)容諸如鄉(xiāng)村建設(shè)的財(cái)政投入、傳統(tǒng)耗能產(chǎn)業(yè)的改造、共享生態(tài)收益的補(bǔ)償?shù)榷茧y以得到實(shí)現(xiàn)。U形曲線的前半段表明在區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后、生存壓力大的情形下，地方政府對環(huán)?？剂繉硕笃浯?，地方政府會鋌而走險(xiǎn)容許一些污染大、排污多，但是能夠解決地方就業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)的企業(yè)。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)會有所增長，但當(dāng)?shù)匾灿铆h(huán)境支付了代價(jià)。即是考慮生態(tài)成本的話，區(qū)域經(jīng)濟(jì)其實(shí)是惡化了，以后綠色財(cái)政的機(jī)制會更加難以運(yùn)行。

五、綠色財(cái)政機(jī)制激勵區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策建議

（一）建設(shè)完備的綠色財(cái)政運(yùn)行主體體系。形成專門的運(yùn)行機(jī)制，財(cái)政部門細(xì)化的生態(tài)環(huán)境部門承擔(dān)著具體的責(zé)任。綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制當(dāng)中，還要有地方政府、企業(yè)和個(gè)人的積極參與。地方政府參與到綠色財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制中，是指有能力的地方政府要加大綠色生態(tài)方面的財(cái)政資金提供，接受綠色財(cái)政資金的單位有義務(wù)提高財(cái)政資金的使用效率，保障綠色財(cái)政資金落實(shí)到生態(tài)和環(huán)保項(xiàng)目上來，防止資金被挪作他用。企業(yè)和個(gè)人也是綠色財(cái)政運(yùn)行的主體，企業(yè)的職責(zé)在于積極發(fā)展節(jié)能環(huán)保企業(yè)，盡可能嚴(yán)格遵循環(huán)保規(guī)章，減少對公共環(huán)境的破壞。個(gè)人在于不斷的提高環(huán)保意識，以納稅人的身份監(jiān)督綠色財(cái)政資金的使用。

（二）劃分好環(huán)保領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任。中央一級財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的綠色財(cái)政的支出義務(wù)，不能轉(zhuǎn)嫁給地方財(cái)政。在保證財(cái)政資金充足的情況之下，才能夠使地方環(huán)保生態(tài)項(xiàng)目得到保障，盡管這些年來的財(cái)政資金支持生態(tài)項(xiàng)目的比重占整個(gè)財(cái)政支出的總量在不斷地增加，但是增速近年來有所放緩。中央財(cái)政承擔(dān)全域范圍內(nèi)的綠色支出責(zé)任，類似當(dāng)年的三北防護(hù)林建設(shè)等等。地方要處理好轄區(qū)內(nèi)部污染企業(yè)的改造等等。跨區(qū)域的協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制也要建立起來，生態(tài)受益區(qū)域要加大生態(tài)成本支出區(qū)域的資金補(bǔ)償。

（三）綠色財(cái)政運(yùn)行機(jī)制需要與財(cái)政相關(guān)各個(gè)領(lǐng)域的協(xié)同。除了自然資源部門和生態(tài)部門要積極參與到財(cái)政部門的預(yù)算制定中，監(jiān)察部門要重點(diǎn)關(guān)注綠色財(cái)政支出的合規(guī)性，需進(jìn)行一案雙查，杜絕綠色財(cái)政支出過程中官員的違法違紀(jì)問題。信息管理部門要完善信息通報(bào)渠道，對綠色財(cái)政支出過程中的個(gè)案要做好輿情應(yīng)對和輿情傳導(dǎo)工作，真正讓輿論監(jiān)督成為綠色財(cái)政健康運(yùn)行的利器。綠色財(cái)政機(jī)制是效率財(cái)政機(jī)制，要發(fā)揮民營企業(yè)的效率優(yōu)勢，鼓勵在節(jié)能環(huán)保和生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域有更多的民營企業(yè)有機(jī)會參與取得生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

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作者：周鐵軍 單位：四川行政學(xué)院