財政支出績效評價管理分析
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［提要］財政支出績效評價是財政支出績效管理的核心內(nèi)容和重要手段，也為財政支出績效管理提供了工作方法和監(jiān)督手段。本文站在基層財政工作者角度，從財政支出績效評價管理工作實踐及存在的主要問題出發(fā)，結合實際工作經(jīng)驗，就如何加強財政支出績效評價管理進行探索，以期進一步增強支出責任和效率意識，加強和改進預算績效管理，進一步提高財政資金使用效益和科學化、精細化管理水平。
關鍵詞：財政支出；績效評價；全面預算
一、我國財政支出績效評價管理工作起步與發(fā)展
我國財政支出績效評價工作，始于20世紀80年代初期，財政支出績效評價作為推進財政支出改革，加強財政支出管理的重要手段，逐步被列入我國財政改革的議事日程。2001年，財政部組織力量開展專項研究，專門組團對美國、德國、英國、瑞典等國的財政支出績效評價進行了考察，召開了全國財政支出績效評價研討會，并成立課題組對財政支出績效評價重點問題進行了專題研究。從2003年起，財政部一些司局就開始制定各行業(yè)績效評價管理辦法，組織部分中央部門開展預算支出績效評價試點工作，并選擇了一些重大項目進行績效評價試點，但這種績效評價僅僅是事后評價。預算績效管理理念的提出則是在近年。2011年召開的第一次全國預算績效管理工作會議，財政部首次提出了全過程預算績效管理的理念，隨后財政部出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》《財政支出績效評價管理暫行辦法》《預算績效管理工作考核辦法（試行）》《預算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》等制度。通過這一系列制度的建立，預算績效管理工作開始在中央和地方開展起來，并取得了積極進展。隨著績效評價試點工作的深入推進，制度建設體系的不斷完善，全過程的預算績效管理機制逐漸形成，基礎工作日益強化。2018年9月1日，中共中央國務院印發(fā)了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)34號）文件，同年11月8日，財政部下發(fā)了《關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預［2018］167號）文件，從政策和制度建設方面為預算績效管理工作提供了有力支撐，開啟了預算績效管理的新篇章，是對全面實施預算績效管理進行的統(tǒng)籌謀劃和頂層設計，是新時期預算績效管理工作的根本遵循?？梢哉f，我國預算績效管理工作的起步階段都是以績效評價工作開始的，績效評價管理工作又隨預算績效管理體系的建立而逐步深入開展。在財政部的推動指導下，地方財政部門積極開展績效評價的探索工作。2000年，湖北省財政廳率先在該省恩施土家族、苗族自治州選擇了5個行政事業(yè)單位，進行財政支出績效評價試點工作。湖南、河北、福建等地也進行了小規(guī)模的績效評價工作試點。2003年浙江省財政廳開始嘗試財政支出績效評價工作，并于2005年成立了專門機構，現(xiàn)已建成了比較系統(tǒng)的財政支出績效評價管理制度體系和績效評價指標體系。2004年，廣東省成立了財政支出績效評價專門機構———財政廳績效評價處，并頒布了相應的實施方案。目前，全國36個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）中，有10多個?。ㄊ校┏闪⒘丝冃гu價工作專門機構，其他地方雖未成立專門機構，但績效評價工作職能也落實了具體處室管理。
二、南陽市財政支出績效評價管理工作基本情況
2004年，南陽市已經(jīng)在河南省所有地市中首家成立了績效評價科，專門負責績效評價管理工作。南陽市所屬13個區(qū)縣（不包括后來新設的3個區(qū)）財政部門中，有7個已正式成立了績效評價工作機構，其他6個也都做到了“職能有掛靠，工作有專干”。近年來，南陽市財政局按照重點突破，注重實效的工作思路，以建立全過程預算績效管理機制為目標，以財政專項資金績效評價為重點，以績效目標申報、審核和部門績效自評為抓手，以績效評價結果有效應用為落腳點，完善措施，抓住重點，突出六項“新”舉措，帶動全市績效評價和預算績效管理工作整體推進，取得較好效果。
（一）績效評價管理制度建設邁出新步伐。南陽市財政局及時對各項績效評價規(guī)章制度和歷年評價報告進行統(tǒng)一收集和整理，建立了電子化檔案管理目錄，編制了《南陽市財政支出績效評價工作手冊》《財政支出績效評價知識手冊》等材料。2013年，相續(xù)制定下發(fā)了《南陽市財政專項資金績效評價管理試行辦法》《預算績效評價共性指標體系框架》等相關制度，確?？冃гu價工作有章可循。
（二）績效評價體系構建與完善取得新進展。（1）積極探索實踐，完善指標體系。建立了一套科學合理的評價指標體系。（2）認真篩選項目，規(guī)范工作流程。保證了評價結果的客觀公正。（3）扎實開展單位自評。增強評價工作的權威性和透明性。（4）引入中介機構，增強績效評價結果的公正性和客觀性。
（三）績效評價工作廣度和深度實現(xiàn)新拓展。首先在評價項目的選擇上，做到早著手、早安排，把領導關心、群眾關注、社會影響面廣、具有代表性的重大民生支出作為年度重點項目，由市級財政部門直評。據(jù)統(tǒng)計，從2005年到2019年，全市共完成績效評價項目264個，覆蓋衛(wèi)生、科技、農(nóng)業(yè)、城建、工業(yè)、教育、旅游、環(huán)保、金融、交通等領域，涉及財政專項資金119.01億元，其中：市本級完成績效評價項目58個，涉及資金61.39億元；各縣（市區(qū)）共完成績效評價項目206個，涉及資金57.62億元。從2013年到2019年，南陽市財政局共評價大型灌區(qū)續(xù)建及節(jié)水改造項目、南水北調(diào)中線生態(tài)走廊綠化工程項目、農(nóng)村環(huán)境連片整治示范項目、全國新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃田間工程建設項目、中小企業(yè)信用擔保資金項目、城鄉(xiāng)居民生活最低保障資金項目、基本公共衛(wèi)生服務等重點項目21個，涉及評價資金總額27.79億元。另外，南陽市財政局還從2013年開始組織開展市本級部門績效自評工作。截至2019年底，共組織了商務、林業(yè)、公安、文化、社會保障、交通、水利、農(nóng)業(yè)、城建等部門開展了206個專項資金的績效自評工作，涉及評價資金總額11.98億元。
（四）績效監(jiān)督檢查工作探索新路子。2013年，南陽市財政局開展了績效監(jiān)督檢查活動，首次將績效評價有效嵌入監(jiān)督檢查中，實現(xiàn)合理性、有效性與合規(guī)性、合法性檢查的有機結合，把績效管理和預算監(jiān)督兩個預算管理環(huán)節(jié)緊密相連，探索出一條績效監(jiān)督檢查工作新路子。
（五）預算績效目標管理得到新加強。從2014年開始，南陽市財政局首次開展了預算績效目標申報工作，并在2015年對2016～2018年中期財政規(guī)劃實行了績效目標申報。據(jù)統(tǒng)計，最近幾年納入績效目標申報的項目資金總額分別為：2015年為1.06億元；2016年為2.2億元；2017年為12.05億元。
（六）生態(tài)環(huán)境項目綜合績效評價創(chuàng)出新水平。十年磨一劍，在開展績效評價工作實踐與探索中，南陽市財政局始終不能忘記生態(tài)環(huán)境專項資金綜合績效評價，將涉及生態(tài)環(huán)境的多個項目進行了綜合績效考評，是創(chuàng)新之舉，受到市領導充分肯定和重視。市級多位領導分別對我局“南陽市2012年生態(tài)環(huán)境項目綜合績效評價報告”做出批閱指示。2014年9月《生態(tài)環(huán)境項目綜合績效評價報告》被市政府評為2013年社會科學成果“二等獎”。總之，南陽市財政局通過開展績效評價工作取得了以下成效：一是績效理念初步形成，影響進一步擴大，確保財政資金“用之有道”。二是財政資金使用效益逐步提高，作用進一步發(fā)揮。通過財政支出績效評價，南陽市財政局及時調(diào)整和優(yōu)化財政支出結構，改進資金分配辦法，切實減少財政資金擠占挪用、損失浪費、低效使用等現(xiàn)象。三是財政部門和預算單位理財用財水平不斷提高，效果進一步顯現(xiàn)。通過實施績效評價，有力促進了部門和單位全面加強預算管理，增強理財用財管理的科學性，不斷提高財政資金使用績效和科學化精細化水平。四是預算績效管理助推高效透明政府建設目標進一步明確。推進了高效、透明政府的建設，提升政府執(zhí)行力和公信力，確保財政資金“用得透明”。通過堅持不懈的努力，南陽市績效評價工作初步實現(xiàn)了五大轉(zhuǎn)變：一是從財政部門項目支出事后績效評價的常態(tài)化穩(wěn)步走向績效目標管理、預算部門和單位績效自評、重點項目績效評價等全過程、多方位轉(zhuǎn)變；二是重點項目評價從獨立單個項目向綜合整體項目轉(zhuǎn)變；三是評價方式由財政部門和有關單位“自行評價”向引入會計師事務所等中介機構參與評價的轉(zhuǎn)變；四是管理制度從滯后過時逐步向健全完善轉(zhuǎn)變；五是績效管理的理念從淺到深的轉(zhuǎn)變，正在開花結果。
三、當前財政支出績效評價工作中存在的主要問題
從我國財政支出績效評價工作發(fā)展的現(xiàn)實情況以及南陽市績效評價實際工作中來看，雖然已有初步基礎，但由于此項工作起步較晚，仍然處于推進發(fā)展階段，有些方面仍不能適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展與公共財政體制改革的客觀需要?？偟膩砜矗斦С隹冃гu價工作主要存在以下幾個方面的問題：
（一）績效評價的法律建設不完善。雖然我國財政法制化建設進程逐步加快，但迄今還沒有出臺全國性的財政支出績效評價的法律法規(guī)。一些省市財政部門雖然制定出臺了一些財政支出績效評價辦法，但在法律約束力等方面還存在很大差距，尤其在績效評價的內(nèi)容、指標和標準設計、績效評價的操作規(guī)程、評價結果的應用等方面規(guī)定得不詳細，使一些地方財政部門在開展績效評價工作中無法可依，工作開展不普遍、不規(guī)范、不到位。
（二）績效評價的評價標準不規(guī)范?？冃гu價標準是管理部門或評價人員對實際效果進行衡量或評價的鑒定要點，績效評價指標、指標體系是衡量被監(jiān)督單位或項目支出績效高低的尺度。由于財政支出績效評價是一項新的工作，財政部門還沒有建立比較完善的績效評價數(shù)據(jù)庫，積累的分類財政資金使用績效數(shù)據(jù)不豐富，造成設計的績效評價標準對實踐的指導性、針對性不足，需要經(jīng)過績效評價實踐進行完善。由于缺乏一套科學、統(tǒng)一、完善的指標體系，對不同層次、不同性質(zhì)的支出評價，測算模型難以確定，制約了績效評價工作的開展。
（三）績效評價的結果應用約束力度差。當前，財政部門和預算單位對財政支出績效評價結果的運用不充分，往往是績效評價工作完成后束之高閣，或者即使交給被評價對象，各有關部門對此也重視不夠。部門和單位對績效評價結果不重視，主要是因為績效評價結果的約束力不強，責任追究機制不到位。財政部門在分配財政資金中也很少參考績效評價結果來調(diào)整各部門的預算，績效高與低的政府部門或單位在獲得財政資源配置中沒有大的差別，綜合績效低的單位與責任人很少為此承擔責任，“交學費”有時成為一些人解釋財政資金績效低的代名詞。
（四）績效評價的人員專業(yè)技能弱。目前，從財政部門現(xiàn)有的財政監(jiān)督人員的知識結構、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面來看，與開展績效評價的要求還有一定的差距。例如：財政部門人員的財務會計實務知識較多，而理論基礎薄弱，且普遍缺乏項目管理、生產(chǎn)技術等方面的專業(yè)知識；對傳統(tǒng)財務檢查技術較熟悉，擅長長期使用的各類查賬方法和手段，而對現(xiàn)代技術較陌生；現(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗豐富，而綜合分析問題的能力不夠，部分人員的政策理解水平、業(yè)務技能欠缺。這些直接影響到評價結果的科學性和準確性，影響了績效評價工作質(zhì)量。
（五）考評指標缺乏規(guī)范性。目前，財政支出績效評價主要是通過一些行業(yè)的規(guī)范和工程上的管理指標進行評價，評價側重于技術、工程和資金使用的合規(guī)性，對財政資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設置呈平面化和單一性特征，并且缺乏一套建立在系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析基礎上的多層面、科學、立體的指標體系，不能滿足從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進行綜合、立體評價的要求。由于缺乏科學、規(guī)范的方法和指標，影響了財政支出績效評價結果的公正性、合理性。技術性缺陷是當前財政支出績效評價工作發(fā)展緩慢的直接原因。
（六）評價內(nèi)容缺乏完整性。從總體上看，目前開展的財政支出績效評價工作帶有明顯的審計特征，即重點審核支出行為是否符合現(xiàn)行相關政策和國家有關規(guī)定，而忽視對項目效率和發(fā)展效益方面的評價。評價對象也僅局限于項目本身，而忽視對項目內(nèi)外在因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及項目資金實施過程的審核和投資與回報的評價，而且包括各種宏觀因素的分析，如投資的整體環(huán)境，包括政策環(huán)境、法律環(huán)境和自然環(huán)境對投資行為的影響，以及投資行為對整體行業(yè)、社會以及整個經(jīng)濟運行的影響等。但目前的財政支出績效評價工作基本不包括這些內(nèi)容，使得財政支出績效評價工作還不能達到為政府宏觀決策服務的目的。
四、加強財政支出績效評價管理的思考
通過分析當前績效評價工作中存在的問題，在借鑒和思考的基礎上，提出如下加強財政支出績效管理的幾點建議：
（一）積極推進預算績效管理，促進績效評價有效開展?？冃гu價管理是預算績效管理的重要組成部分，若預算績效管理未融入預算管理，單方面事后評價就失去了存在的意義。只有把預算績效管理全面融入預算管理，建立預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、評價結果有應用的預算績效管理機制，才能推動績效評價管理工作深入扎實的開展，才能發(fā)揮績效評價管理工作在預算管理中的應有作用。1、構建預算績效目標管理體系。在預算編制時，財政部門應要求部門編報績效目標并對其進行審核。部門在申報預算時要根據(jù)部門職能、發(fā)展規(guī)劃等情況，測算資金需求，報送績效目標，其績效目標要與部門目標高度相關，并且是明確、清晰、可衡量和在一定時期內(nèi)可實現(xiàn)的。財政部門依據(jù)相關政策、財政支出方向和重點、部門職能及發(fā)展規(guī)劃等對部門報送的績效目標和所需資金的合理性進行審核，對不符合要求的，要退回申報部門進行調(diào)整，符合要求后方可納入下一步預算編審流程。人大會后，根據(jù)部門預算編制“兩上兩下”的“二下”流程，財政部門將績效目標隨部門預算一同批復給部門，為預算完成后的績效評價提供可操作、可考慮和可評判的基本依據(jù)。2、構建績效評價結果反饋和應用管理體系。首先，在預算編制時，財政部門應將上一年度績效評價結果與預算安排有機結合。對績效評價好的項目，在預算安排中給予繼續(xù)支持；對績效評價中發(fā)現(xiàn)問題、未達到績效目標或評價結果較差的，在預算安排中，根據(jù)實際情況調(diào)整項目或調(diào)減預算。其次，績效評價工作機構要及時將評價中發(fā)現(xiàn)的問題及整改建議專題上報政府審批，再由政府發(fā)文責令相關部門限時整改，增強績效評價工作的約束力。相關部門要針對績效評價報告中提出的問題和整改建議進行認真分析及時整改，并將落實整改情況按時上報。另外，要將部門財政資金使用績效情況納入機關建設和效能建設的考核范圍，落實相關責任，提高部門對績效評價的重視度。對績效好的部門給予表彰，并在下一年度項目預算編制中優(yōu)先考慮和支持；對績效差的部門，要對其責任人員進行問責，逐步形成一套科學、規(guī)范的項目資金分配使用激勵約束機制。
（二）建立并逐步完善指標體系、標準體系和相關信息數(shù)據(jù)庫1、建立財政支出績效評價指標體系。結合財政支出管理工作的特點與實際，按使用財政資金的部門性質(zhì)、資金功能、產(chǎn)生的效益是否可以用貨幣計量以及支出的用途等，將財政資金進行合理的分類。再根據(jù)財政支出類別的差異，制定績效評價指標。在指標制定中，可設置共性指標、個性指標和補充指標。逐步建立完善一個能夠涵蓋全部財政支出分類的績效評價指標庫。2、建立財政支出績效評價標準體系。（1）以計劃為標準。事先制定科學合理的目標、計劃，在實際評價中結合其目標、計劃進行評價。（2）以歷史數(shù)據(jù)為標準。收集本地、評價部門或同類部門績效評價指標的歷史數(shù)據(jù)，采用統(tǒng)計學方法計算各類指標的歷史水平，以此為基準確定績效評價標準。（3）以經(jīng)驗數(shù)據(jù)和常識確定標準。由財政管理領域經(jīng)驗豐富的專家學者，根據(jù)長期的財政經(jīng)濟活動發(fā)展規(guī)律和管理實踐，分析研究得出有關指標標準或慣例。（4）采用行業(yè)標準。收集所涉及行業(yè)的相關指標數(shù)據(jù)，運用數(shù)據(jù)統(tǒng)計方法制定該行業(yè)評價標準，逐步建立標準數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展等因素的變化情況，及時對標準庫進行更新。3、建立財政支出績效評價項目庫。在開始建立績效評價項目庫階段，可選擇多種行業(yè)、多種類型的財政支出績效評價項目作為績效評價工作初始數(shù)據(jù)源，納入項目庫。在此基礎上，再逐步收集更多績效評價項目數(shù)據(jù)資料，同時做好數(shù)據(jù)信息的分類管理，使財政支出績效評價項目庫逐漸得到完善。4、建立績效評價專家?guī)?。將相關領域具有一定權威性的專家，納入專家?guī)旃芾?。逐步建立專家檔案，對專家的信息詳細記載，并建立規(guī)范的專家入庫、專家工作考核和專家退出機制，同時根據(jù)績效評價管理工作實際需要，靈活調(diào)整專家人員結構和規(guī)模，從而使績效評價工作的專業(yè)性得到提高，增強財政支出績效評價的公信力和權威性。
（三）加大財政支出績效評價的培訓和宣傳力度，提高財政部門人員素質(zhì)1、加強對績效評價人員進行業(yè)務培訓。一是定期組織相關專家對績效評價人員進行業(yè)務培訓；二是聘請績效評價專業(yè)人員，選擇項目進行試點評價，在實際案例中向績效評價人員進行業(yè)務培訓；三是第三方評價機構自行組織業(yè)務培訓，加強技能學習。通過開展業(yè)務培訓，使評價人員的業(yè)務水平、評價技能得到提高，同時能熟悉并掌握績效評價的原理、方式方法、業(yè)務流程以及相關政策。2、加強財政支出績效評價宣傳力度。利用新聞媒體、網(wǎng)絡等形式，宣傳績效評價管理工作的重要性和必要性，提高部門對績效評價的重視程度和社會公眾的參與意識。同時，按照規(guī)定程序和方式，逐步向社會公開財政支出績效評價的結果，接受社會公眾監(jiān)督。
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作者：趙鵬 賀創(chuàng) 范新安 單位：河南省南陽市財政局