財政下的房地產(chǎn)市場調(diào)控

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摘要:商品房作為兼具經(jīng)濟(jì)屬性與社會屬性的特殊商品，其價格波動情況不僅體現(xiàn)了房地產(chǎn)市場的價值規(guī)律，更深層次反映為政府與市場的關(guān)系問題。本文根據(jù)現(xiàn)階段房地產(chǎn)行業(yè)存在的“調(diào)控失效”“高房價”等問題，從分稅制財稅體制、地方政府“土地財政”、城鄉(xiāng)二元土地管理機(jī)制、社會保障房制度等財政視角進(jìn)行成因剖析，進(jìn)而針對房地產(chǎn)行業(yè)面臨的問題提出具體的政策建議，并希望本文的研究能夠為解決現(xiàn)階段房價高成本、土地供需矛盾、房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策效果受限等難題提供參考價值。

關(guān)鍵詞:房地產(chǎn)行業(yè);分稅制財稅制度;土地財政;城鄉(xiāng)二元土地格局

近些年房價的不斷“創(chuàng)新高”，成為社會民眾關(guān)注的重大問題，房價問題事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型、構(gòu)建和諧社會等重大問題。然而，房地產(chǎn)市場所銷售的是兼具消費屬性與投資屬性，經(jīng)濟(jì)屬性與社會屬性的特殊商品，這也決定了房價的問題不僅僅是房地產(chǎn)行業(yè)的市場內(nèi)在問題，更與國家宏觀調(diào)控機(jī)制，中央與地方政府財政制度，土地制度等息息相關(guān)，更深層次地反映為政府與市場的關(guān)系問題。

一、財政視角下房地產(chǎn)行業(yè)的現(xiàn)狀

狹義上的“土地財政”僅僅指政府的土地出讓收入，土地出讓金對于彌補地方公共財政收入不足，增強地方財力以實現(xiàn)地方政府職能起到保障性作用。房地產(chǎn)行業(yè)與房產(chǎn)有關(guān)的稅費對地方財政資金的支持力度不及土地出讓金收入的支持力度。在現(xiàn)行市場中土地使用權(quán)通過招拍掛制度出讓，一定程度上壓縮了開發(fā)商的“尋租”空間，促進(jìn)了土地交易中的市場化定價機(jī)制。但是，由于地方政府在土地管理與經(jīng)營中扮演著雙重角色，其憑借壟斷地位掌控了土地的出讓價格，開發(fā)商的議價能力受限，高額的土地出讓金轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)開發(fā)商的開發(fā)成本，最終買單的還是普通的購房者。地方政府對土地財政的依賴導(dǎo)致了土地價格帶動房價，房價反作用于地價的循環(huán)怪圈。近年來，一系列房市調(diào)控政策的執(zhí)行雖有一定效果，但并未達(dá)到控制房價上漲，消除房地產(chǎn)泡沫，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展以及滿足廣大居民住房需求的目標(biāo)。

二、財政視角下高房價背后的成因分析

(一)“土地財政”是推動高房價的源頭土地財政是地方政府實現(xiàn)提供公共服務(wù)職能的重要財力來源，然而其又成為推動地方房價上漲的直接原因，違背了地方政府的履職初衷。土地財政所處的“尷尬”根本上源自分稅制改革導(dǎo)致的財政管理體制缺陷以及地方政府在土地管理和經(jīng)營中的角色定位等方面的原因。1．分稅制財政管理體制下“明確的財權(quán)與模糊的事權(quán)”不平衡機(jī)制是根本原因為了解決中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系問題以及理順中央和地方的財權(quán)與事權(quán)分配的關(guān)系，我國于1994年開始實施了分稅制財政管理體制，其實質(zhì)在于促使中央與地方財政自收自支，通過劃分稅權(quán)實現(xiàn)分級管理。其中稅源大而集中的稅種一般劃入中央稅，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃入地方稅。然而地方政府事權(quán)的界定卻很模糊，缺乏明確而正式的劃分，導(dǎo)致中央與地方事權(quán)的重復(fù)或者錯位現(xiàn)象的存在。由于地方事權(quán)與財權(quán)的不匹配，地方政府在社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房領(lǐng)域的資金壓力巨大。2．地方政府在土地管理與經(jīng)營中的雙重身份是誘導(dǎo)因素目前，我國《土地管理法》劃分了地方政府在土地管理與土地經(jīng)營中擔(dān)任的角色，地方政府不僅是土地管理政策的執(zhí)行者，同時擔(dān)任了土地經(jīng)營制度的實踐者。雖然從節(jié)約管理成本以及地方政府具備地域優(yōu)勢的角度考慮，地方政府的雙重角色具有一定的合理性。但是該雙重角色定位導(dǎo)致了在地方土地管理與經(jīng)營的過程中權(quán)力制衡機(jī)制的缺失，促使地方政府在土地市場上占據(jù)了壟斷地位。為了獲取土地出讓金收入以滿足地方事務(wù)的財政支出需求，在土地管理工作中地方政府“維護(hù)公共利益與長遠(yuǎn)利益”的職責(zé)被迫讓位于“眼前利益”。

(二)土地供給不足導(dǎo)致的供需矛盾成為房價高成本的客觀原因土地資源原本就具有稀缺性特點，加之地方土地用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市建設(shè)以及社會保障性住房建設(shè)的規(guī)劃，致使土地供給量難以達(dá)到地方房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)的用地需求量。同時，我國城鄉(xiāng)二元土地管理體制的存在也壓縮了地方非農(nóng)業(yè)用地的供給空間。根據(jù)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)的唯一渠道就是國家征用后轉(zhuǎn)化為國有土地。然而地方政府在此過程中擔(dān)任了雙重角色，集征地工作的決定者和征地補償制度的制定者于一身。在國家征用產(chǎn)權(quán)不清晰的農(nóng)村建設(shè)用地的過程中，地方政府掌握了議價權(quán)，通過非公允價格獲得土地后，在土地市場供需不平衡的刺激下出讓土地賺取高額買賣價差。

(三)社會保障房政策執(zhí)行效果不佳成為削弱房價調(diào)控的現(xiàn)實原因保障性安居工程建設(shè)作為推動地方城鎮(zhèn)化建設(shè)，緩解中低收入家庭住房困難的重大民生工程。雖然其在緩和房地產(chǎn)市場供需矛盾以及抑制房價上漲方面具有積極的調(diào)節(jié)作用，但是目前地方保障房政策執(zhí)行力度不佳導(dǎo)致保障房對于房地產(chǎn)市場的房價調(diào)控作用并不顯著。首先，地方保障性安居工程建設(shè)的用地需求會擠占部分原本用于普通商品房開發(fā)出讓的土地，對地方政府的土地出讓金收入造成沖擊，所以地方政府在執(zhí)行保障房政策時，經(jīng)常會將保障性住房的選址定在地段不佳的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)或郊區(qū)，難以發(fā)揮保障房的房價調(diào)控作用。其次，保障性住房建設(shè)需要相對完善的配套基礎(chǔ)設(shè)施投入，在中央保障性住房財政支出有限的情況下，進(jìn)一步加劇了地方政府對土地財政的依賴。

三、從財政視角調(diào)控房地產(chǎn)市場的政策建議

(一)深化改革“分稅制”財稅制度，進(jìn)一步完善中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度土地財政對地方房價的推波助瀾作用，歸根溯源在于地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配。目前，我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，其中由于地方專項撥款項目的重復(fù)性，分散性設(shè)置以及專項轉(zhuǎn)移資金監(jiān)管機(jī)制的不完善，導(dǎo)致了專項轉(zhuǎn)移支付資金分配不合理，使用效益不佳的情況。伴隨著近幾年中央轉(zhuǎn)移支付力度的不斷加大，如何優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付的支出結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付的分配公平性和使用效益，以及明確中央與地方政府相應(yīng)事權(quán)下所對應(yīng)的財政支付比例才是關(guān)鍵之舉。中央應(yīng)加大對地方轉(zhuǎn)移支付中財力性轉(zhuǎn)移的支付比例，提高地方政府對一般性轉(zhuǎn)移支付因地制宜使用的自主性，促進(jìn)地方公共服務(wù)的均等化。同時，通過開展對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目的整合、摸底工作，切實加強對項目資金使用的效益評價與監(jiān)管工作。

(二)建立以稅收為主體的地方財政收入格局，逐步減少對狹義土地財政的依賴地方公共財政預(yù)算收入中與房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的稅種收入金額并沒有形成地方財稅體制的主體稅種，遠(yuǎn)不及地方土地出讓金收入對地方財政的貢獻(xiàn)度。但是土地作為稀缺的有限資源，以土地出讓金收入為主的土地財政既不利于地方財政收入的穩(wěn)定性與可持續(xù)性，又有違代際公平性。所以，地方政府應(yīng)當(dāng)走“以財產(chǎn)稅收入為土地財政主體，逐步減少對土地出讓金收入的依賴程度”的改革之路。擴(kuò)大房產(chǎn)稅開征試點是未來財稅體制改革的必然之舉，從房產(chǎn)稅開征試點的實施效果來看，雖然房產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)收入再分配，緩解初次分配不均衡問題方面，以及增加房地產(chǎn)的投資、投機(jī)性成本，一定程度上抑制房產(chǎn)投資者的投資需求方面起到了有限的調(diào)控作用，但是對于遏制房價上漲的效果并不顯著。無論是對存量住房還是對增量住房開征，在土地出讓金收入抬高房價成本的前提下，稅收通過轉(zhuǎn)嫁，最終無疑是又推高了房價。所以，建立以稅收為主體的財稅收入格局，必須先解決本質(zhì)問題，下一步房產(chǎn)稅制度如何制定，開征范圍如何，將是一個循序漸進(jìn)的過程。

(三)進(jìn)一步完善土地供給制度，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用我國城鄉(xiāng)二元化土地格局，不僅限制了土地市場的供給量，更鞏固了地方政府在土地市場中的壟斷地位，加之土地征用補償制度以及監(jiān)管制度的不完善，容易誘發(fā)征用土地價格的不公允以及地方政府與農(nóng)民之間的矛盾沖突。第十八屆三中全會上《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場做出了突破性嘗試，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，出讓、租賃、入股，實現(xiàn)與國有土地同等入市，同權(quán)同價。這一舉措有利于豐富土地供應(yīng)主體，打破地方政府的價格壟斷，發(fā)揮市場在土地市場供需關(guān)系中的自發(fā)調(diào)節(jié)作用。同時，地方政府應(yīng)通過調(diào)整地方用地結(jié)構(gòu)對土地資源進(jìn)行整合，通過實施“退二進(jìn)三”項目與“棚戶區(qū)改造”項目，逐步整合土地資源，有利于增加土地儲備，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

(四)切實落實社會保障性住房制度，建立完善的地方政府政績考核體系社會保障性住房建設(shè)對于加強房地產(chǎn)市場調(diào)控力度，保障和改善民生具有重大意義。地方政府應(yīng)切實落實社會保障性住房建設(shè)，在土地供應(yīng)上優(yōu)先選址，優(yōu)先供應(yīng)，加大地方財政住房保障支出力度，進(jìn)一步完善配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格把關(guān)資格審查與分配工作，維護(hù)社會保障性住房分配的公正性與公平性原則。若能逐步將社會保障性住房建設(shè)相關(guān)指標(biāo)納入地方政府政績考核體系中，將有助于進(jìn)一步加強對社會保障性住房的制度保障，完善地方政府政績的綜合評價體系。

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作者：關(guān)帥 單位：蘇州高新國有資產(chǎn)經(jīng)營管理集團(tuán)有限公司