縣級(jí)財(cái)政收入與財(cái)力關(guān)系分析思考
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[摘要]1994年，國家財(cái)政管理體制實(shí)行分稅制改革后，中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系初步理順。各級(jí)地方政府積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，組織稅收。財(cái)政收入是指政府為履行職能，執(zhí)行公共政策以及提供公共物品和服務(wù)而籌集的所有資金的總和，它的質(zhì)量直接關(guān)系到政府財(cái)政職能的實(shí)施和各種財(cái)政政策的實(shí)施，并影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，財(cái)政收入的質(zhì)量已成為各級(jí)政府普遍關(guān)注的問題，當(dāng)前，造成縣級(jí)財(cái)政困難的主要原因之一是財(cái)政收入質(zhì)量低下。經(jīng)過多年的持續(xù)快速增長，不可避免地積累了一些問題，如果不解決，可能會(huì)對(duì)未來地方財(cái)政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長產(chǎn)生不利影響。
[關(guān)鍵詞]縣級(jí);財(cái)政收入;質(zhì)量;思考
1.縣級(jí)財(cái)政收入質(zhì)量存在的問題
1.1財(cái)政收入結(jié)構(gòu)問題
稅收占財(cái)政收入的比重越高，非稅收收入越低，財(cái)政收入來源越合理，越穩(wěn)定，財(cái)政職能越完善，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)越好。根據(jù)國家政策定義，評(píng)估財(cái)政收入的標(biāo)準(zhǔn)是稅收，分別占總收入的70％和75％。但是，目前縣級(jí)非稅收入占財(cái)政收入的比例過高，一些縣級(jí)非稅收入占財(cái)政收入的60％以上。自從實(shí)行分稅制以來，非稅收入在縣級(jí)財(cái)政收入中的比重已大大提高，由于縣級(jí)政府沒有稅收立法權(quán)，因此彌補(bǔ)財(cái)政資金缺口的重要方法是努力通過非稅收渠道籌集財(cái)政資金。通過對(duì)近年來縣級(jí)非稅收入的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，可以看出，以土地使用收入為主體的政府資金增長迅速，來自國有資源（資產(chǎn)）有償使用的收入和特殊收入已日益成為財(cái)政收入的重要組成部分，這些非稅收收入在預(yù)算總收入中的比例過大且難以為繼，這將對(duì)未來財(cái)政收入增長的預(yù)測產(chǎn)生更大的影響。盡管排除分配給中央政府的收入之后似乎仍保留的一般預(yù)算收入屬于地方政府，但實(shí)際上沒有多少財(cái)政資源可用。以M縣為例，2015年一般預(yù)算收入13.59億元，同比增加2.73億元，增長25.1％，但在細(xì)目分類下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般預(yù)算收入達(dá)7.4億元，同比增長1.77億元，占總收入的65％，這部分增加的收入必須按照制度全部返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)。剔除這一因素，M縣2015年一般公共預(yù)算收入只有6.19億元，增長18.3％，比全國范圍縮小6.8個(gè)百分點(diǎn)。以上分析表明，在當(dāng)前形勢(shì)下，地方政府收入的增加并不一定會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資源的增加，對(duì)外公布的表觀投入收入與口袋里的實(shí)際可用財(cái)務(wù)資源不符正?，F(xiàn)象的長期存在將對(duì)地方政府的財(cái)務(wù)安全和健康運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
1.2縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問題
財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，基本上是“糧食融資”。財(cái)政支出根據(jù)用途可以大致分為三部分：行政支出，公共支出和發(fā)展支出（如圖1）。在我國大多數(shù)縣（尤其是中西部地區(qū)），行政支出占財(cái)政支出的絕大部分，80％至90％用于確保工資和維持業(yè)務(wù)，公共支出和發(fā)展支出不足。盡管機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)進(jìn)行了很多年，但基層機(jī)構(gòu)在縣鄉(xiāng)的實(shí)際效果仍不清楚，顯然，簡化和膨脹的趨勢(shì)也相反。自然條件越差，經(jīng)濟(jì)越落后，“千軍吃皇糧”的形勢(shì)就越嚴(yán)峻，由于人員的不斷增加，工資水平繼續(xù)上升，導(dǎo)致工資和行政支出不斷增長。
1.3縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，財(cái)政缺口巨大
除行政和商業(yè)支出外，縣級(jí)財(cái)政支出還主要包括教育、扶貧、特殊護(hù)理、防災(zāi)和抗災(zāi)的支出（這在長江流域尤為突出）。幾年來，中央政府不斷采取措施，發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育、改善公務(wù)員福利、實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革、完善社會(huì)保障體系。但是，實(shí)施這些措施的大部分成本都落在縣級(jí)財(cái)政上，形成了巨大財(cái)政缺口。
1.4財(cái)政資金的使用效益不高,對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)不大
縣級(jí)財(cái)政資源有限，難以籌集大量財(cái)政資金支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)。但是，長期以來，一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融支持仍然建立在直接投資的基礎(chǔ)上，而忽視了金融資金和稅收的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。另一方面，許多縣政府在制定項(xiàng)目決策時(shí)并未考慮縣的實(shí)際情況，通常只想在任期內(nèi)做一些“短期和快速”的績效項(xiàng)目和形象項(xiàng)目，但是結(jié)果是財(cái)務(wù)部門花了錢卻做得不好。
2.在新形勢(shì)下縣級(jí)財(cái)政擺脫困境的對(duì)策思考
本世紀(jì)的最后十年是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中非常關(guān)鍵的時(shí)期。這10年大致分為前五年（“第八個(gè)五年計(jì)劃”時(shí)期）和后五年（第九個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期）?！鞍宋濉睍r(shí)期的重點(diǎn)是全面控制，調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高效率，改善和深化改革，努力促進(jìn)良性循環(huán)經(jīng)濟(jì)，為“九五”奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。發(fā)展。在“九五”期間，在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改善生產(chǎn)力分配、改善經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和理順基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面應(yīng)取得重大進(jìn)展，以充分實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作的目標(biāo)和任務(wù)。為了有效解決這些問題，我們必須集中精力理順指導(dǎo)思想和財(cái)務(wù)管理方法的十大關(guān)系：
2.1能力與主動(dòng)性之間的關(guān)系
保持土地機(jī)械的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，不斷提高和提高干部職工的生活水平是不可回避的財(cái)務(wù)責(zé)任，因此，我們必須盡力而為。一方面，我們必須堅(jiān)持抵銷收支的原則，使人民不受束縛，堅(jiān)持將財(cái)政負(fù)擔(dān)控制在財(cái)政資源范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際能力確定支出責(zé)任，有多少錢辦多少事。另一方面，我們必須采取積極負(fù)責(zé)的態(tài)度，充分發(fā)揮我們的積極作用，努力使我們的財(cái)政支持能力最大化。大力培育和發(fā)展新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，依法加強(qiáng)稅收征管，依靠政策增收增支，確保支出增加，有效加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理。通過全面的財(cái)務(wù)預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)的壓力將從預(yù)算內(nèi)的“單肩”變?yōu)轭A(yù)算內(nèi)外的“雙肩”，并且增加支出的相關(guān)政策的可承受性和可消化性得到了增強(qiáng)。按照市場經(jīng)濟(jì)原則，建立多元化的支出保障體系，轉(zhuǎn)移社會(huì)和單位應(yīng)承擔(dān)的支出，并鼓勵(lì)行業(yè)局和事業(yè)單位通過市場渠道提高自給自足。
2.2計(jì)劃法規(guī)之間的關(guān)系
科學(xué)的計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)化的征收是一個(gè)統(tǒng)一體，必須有機(jī)地整合到財(cái)政收入的征收和管理中?？茖W(xué)規(guī)劃是要制定現(xiàn)實(shí)的收入目標(biāo)，并最大程度地減少收入目標(biāo)與稅基之間的差距。為此，一方面，我們必須負(fù)責(zé)稅收工作，并努力完成預(yù)算收入計(jì)劃，任務(wù)與稅收來源之間的矛盾應(yīng)通過發(fā)展生產(chǎn)和增加稅收來源來解決。目前，基層財(cái)政“任務(wù)完成但政策執(zhí)行不力，政策無法保證任務(wù)完成”的主要原因是沒有可靠的稅收收入來源，差額收入不是基于新稅收來源的增長，我們將一如既往地堅(jiān)持現(xiàn)有的稅收來源，被動(dòng)地處理任務(wù)缺口。如果這個(gè)問題沒有解決，將很難完成任務(wù)與依法征收管理之間的矛盾，稅收應(yīng)按照法律程序，依法治稅。
2.3數(shù)量與質(zhì)量之間的關(guān)系
我們必須堅(jiān)定地建立定量和定性的觀點(diǎn)，即“經(jīng)濟(jì)發(fā)展取決于速度，速度提高取決于利益，利潤增長取決于稅收”。因此，我們必須充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政收入膨脹帶來的嚴(yán)重危害，在指導(dǎo)思想上，有必要樹立正確的政績觀，堅(jiān)持在發(fā)展生產(chǎn)，增加財(cái)政資源，依法征管的基礎(chǔ)上樹立政績，我們必須尊重稅基和經(jīng)濟(jì)變化規(guī)律，并盡量減少和防止過度的收入目標(biāo)。導(dǎo)致財(cái)政收入擴(kuò)大的現(xiàn)象；要減少和控制非稅收入，逐步增加稅收在整個(gè)財(cái)政收入中的比重。
2.4人治與法治的關(guān)系
“依法治國”已作為基本的國家政策納入憲法。作為經(jīng)濟(jì)工作的重要杠桿，必須依法管理財(cái)務(wù)，并且必須將“人治”因素降至最低。加強(qiáng)“法治”。在稅收方面，必須堅(jiān)持依法征稅，同時(shí)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為，減少“一支筆”的使用量，提高“一支筆”的質(zhì)量。2.5預(yù)算與決算的關(guān)系良好的財(cái)政預(yù)算是確保財(cái)政活動(dòng)正常發(fā)展和實(shí)現(xiàn)良好財(cái)政運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。受許多因素影響，目前大多數(shù)地區(qū)對(duì)財(cái)政預(yù)算的重要性了解不足，關(guān)注程度也不足，注意最終賬戶而忽略預(yù)算的問題變得更加突出，導(dǎo)致缺乏科學(xué)預(yù)算，缺乏預(yù)算執(zhí)行限制以及年底的賬戶損失。保證收入不足以依靠閑置，結(jié)算超支取決于帳戶的調(diào)整。它不僅嚴(yán)重降低了財(cái)政運(yùn)作的質(zhì)量，而且造成了許多難以彌補(bǔ)的隱性赤字和負(fù)擔(dān)。這種情況在縣（市）財(cái)政中尤為突出。應(yīng)在可能的財(cái)政資源基礎(chǔ)上建立支出，并實(shí)行“以收入為基礎(chǔ)的最終支出，無赤字，保證金空間和結(jié)構(gòu)優(yōu)化”的原則；應(yīng)建立儲(chǔ)備金制度，并實(shí)施全面的財(cái)政預(yù)算制度，以減少預(yù)算的實(shí)施。
2.6退位與進(jìn)位的關(guān)系
當(dāng)前，在財(cái)政資源建設(shè)中，縣（市）財(cái)政普遍面臨資金短缺，資金周轉(zhuǎn)后虧損的雙重困惑，在金融資源建設(shè)中如何定位金融的關(guān)鍵是正確處理退位與保證金之間的關(guān)系。按照市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，金融應(yīng)遵循“無為而治”的原則，逐步退出競爭，轉(zhuǎn)向公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。由于縣（市）市場體系的不完善發(fā)展，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體高度依賴金融，這基本上是糧食金融，優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。
2.7治標(biāo)與治本的關(guān)系
預(yù)算外資金的管理是當(dāng)前財(cái)務(wù)管理的主要問題，也是潛在的“財(cái)富”，特別是對(duì)于縣（市）財(cái)政，良好地管理和使用該基金在減輕財(cái)務(wù)壓力，減輕財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)和增強(qiáng)財(cái)務(wù)實(shí)力方面具有特別重要的意義和作用。由于這項(xiàng)工作涉及利潤分配方法，所有權(quán)和使用批準(zhǔn)的調(diào)整，通過會(huì)計(jì)分配可以逐步實(shí)現(xiàn)這一改革，考慮到預(yù)算外資金的管理受到傳統(tǒng)制度因素和意識(shí)形態(tài)差異的影響，在過渡時(shí)期，應(yīng)堅(jiān)持主動(dòng)和審慎的原則，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，并逐步實(shí)施。
2.8凈化與優(yōu)化的關(guān)系
當(dāng)前縣（市）的嚴(yán)重財(cái)政困難基本上是由于過度的財(cái)政負(fù)擔(dān)，過度的支出和過多的財(cái)政支持人員造成的。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，我國60％的超級(jí)職員集中在縣（市）一級(jí)，為了改善財(cái)政狀況，振興縣（市）財(cái)政，如果不進(jìn)行支出管理革命，就不會(huì)觸及問題的根源。如果從凈化上沒有取得突破，那么將無法掌握問題的關(guān)鍵，目前，許多地方脫離凈化談優(yōu)化，并且支出管理是正規(guī)化，最終將嚴(yán)重影響政治和社會(huì)穩(wěn)定。
2.9承諾與承諾之間的關(guān)系
相輔相成，分擔(dān)責(zé)任，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目投資機(jī)制將是國際國內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目投資的“永恒”運(yùn)行機(jī)制。沒有外國援助，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和商業(yè)發(fā)展，特別是在縣區(qū)，是無法想象和無能為力的。面對(duì)沒有資金就無法贏得項(xiàng)目的困難局面，有必要獲得該項(xiàng)目的配套資金和配套資金，但預(yù)算無法安排。從戰(zhàn)略的角度看，有必要實(shí)施“爭上風(fēng)，下軟相配”的戰(zhàn)略。
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作者：陳曦 單位：山東省新泰市龍廷鎮(zhèn)人民政府