高校財(cái)務(wù)管理新預(yù)算法研究

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摘要：2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》(以下簡(jiǎn)稱新預(yù)算法)，新預(yù)算法于2015年1月1日起正式實(shí)施，它的出臺(tái)對(duì)我國(guó)實(shí)施全口徑預(yù)算，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的細(xì)化和信息公開，以及進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出具有積極意義。高校作為財(cái)政撥款單位，必然要適應(yīng)新預(yù)算法的改革方向。本文從新預(yù)算法的突出貢獻(xiàn)，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理多方面的影響以及高校需要采取的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行分析與闡述，以便高校盡快適應(yīng)新預(yù)算法的管理需求。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法；高校；財(cái)務(wù)管理；影響

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的逐步建立，原預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，是依法治國(guó)、提高國(guó)家治理能力的重要保障[1]。新預(yù)算法以規(guī)范政府的財(cái)政收支，建立規(guī)范透明的預(yù)算制度為宗旨，為引導(dǎo)和約束政府花好納稅人的錢建立了法律保障。高等學(xué)校部門預(yù)算作為公共財(cái)政預(yù)算的組成部分，新預(yù)算法的實(shí)施對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理具有重要的影響。

一、新預(yù)算法的突出貢獻(xiàn)

新預(yù)算法明確了預(yù)算法的立法宗旨，“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。”從原預(yù)算法“健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理”到新預(yù)算法“規(guī)范政府收支行為”，這是一個(gè)從“政府管錢袋子”到“管好政府的錢袋子”的重大轉(zhuǎn)變。立法宗旨的轉(zhuǎn)變帶來了新預(yù)算法全新的改變[2]。

(一)預(yù)算做到全口徑，保證預(yù)算完整性

按照新預(yù)算法要求，政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算，不應(yīng)再存在游離于預(yù)算之外的收支，保證預(yù)算做到全口徑。換句話說，政府預(yù)算需要涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，從而做到預(yù)算全口徑，保證預(yù)算完整性。

(二)講求績(jī)效管理，注重資金使用效益

在新預(yù)算法中，共有8處提及“績(jī)效”字樣，第一次將“績(jī)效”的理念納入預(yù)算編制基本原則，強(qiáng)調(diào)了“績(jī)效管理”。第一章總則中，將“講求績(jī)效”列入各級(jí)預(yù)算所要遵循的五原則之中；第四章預(yù)算編制中，將上年度預(yù)算支出績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果作為各級(jí)預(yù)算編制的重要依據(jù)之一；第六章預(yù)算執(zhí)行中，要求各級(jí)政府及預(yù)算部門與單位，必須對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)；在有關(guān)預(yù)決算審查的章節(jié)中，明確要求人大負(fù)責(zé)審查年度預(yù)算如何提高績(jī)效以及重點(diǎn)項(xiàng)目支出結(jié)果績(jī)效的情況。在不久的將來，政府預(yù)算的編制、執(zhí)行與審查將終結(jié)粗放管理階段，逐步過渡到“得績(jī)效得天下”的精細(xì)化管理軌道。

(三)建立透明預(yù)算制度，加大預(yù)算公開力度

新預(yù)算法總則第一條就提出要“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，首次把建立公開透明的預(yù)算制度擺在了首要位置。同時(shí)。預(yù)算法還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)預(yù)決算公開的詳細(xì)內(nèi)容、具體時(shí)間以及保障措施。為保障預(yù)算信息的有效公開，新預(yù)算法第九十二條規(guī)定對(duì)于“未依照本法規(guī)定對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明的”，將“對(duì)有關(guān)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任”。

(四)規(guī)范債務(wù)管理，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，但是從主體、用途、規(guī)模、方式、風(fēng)險(xiǎn)控制等五個(gè)方面作出限制性規(guī)定。既達(dá)到了從嚴(yán)控制地方政府債務(wù)的目的，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有利于建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制，有利于人大和社會(huì)監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(五)嚴(yán)格管理結(jié)余與結(jié)轉(zhuǎn)資金

新預(yù)算法明確規(guī)定，“各級(jí)政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。”新預(yù)算法加快了財(cái)政資金的支付進(jìn)度，讓更多的財(cái)政資金不再躺著睡覺。

二、新預(yù)算法對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響

(一)新預(yù)算法要求高校實(shí)施全口徑預(yù)算，管理日趨精細(xì)化

新預(yù)算法的實(shí)施，對(duì)于高校而言，全部的收入與支出都需納入年度預(yù)算，意味著高校除了將財(cái)政補(bǔ)助收入和非稅收入納入預(yù)算外，還需將其他收入如橫縱項(xiàng)科研收入、非本級(jí)和本級(jí)橫向財(cái)政撥款等納入預(yù)算管理，同時(shí)將這些收入涵蓋的支出納入預(yù)算。全口徑預(yù)算的實(shí)施，要求高校必然要提高預(yù)算的精細(xì)化管理，只有預(yù)算管理達(dá)到一定的精細(xì)化水平，才能做到全面預(yù)算，涵蓋學(xué)?？赡苋〉玫乃惺杖?，按照政府收支分類科目落戶所有支出項(xiàng)目。

(二)新預(yù)算法要求高校加大信息公開的力度

建立公開透明的預(yù)算制度是新預(yù)算法的基本原則，也是此次改革的一大亮點(diǎn)。為了充分體現(xiàn)出預(yù)算管理的科學(xué)性、民主性，高校的預(yù)算必須經(jīng)得起監(jiān)督與檢查，而監(jiān)督的基本前提就是公開。為了適應(yīng)新預(yù)算法公開透明的原則，高校應(yīng)加大信息公開的范圍、內(nèi)容、項(xiàng)目，對(duì)于公開的信息提供必要的通俗的說明與解釋，提高信息的可讀性。

(三)新預(yù)算法要求高校確立預(yù)算的權(quán)威性

新預(yù)算法確立了嚴(yán)格的預(yù)算調(diào)整程序，一經(jīng)批復(fù)，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整，未列入預(yù)算不得支出。這就需要高校建立具有權(quán)威性的預(yù)算制度，保證預(yù)算嚴(yán)肅性，在編報(bào)年度部門預(yù)算時(shí)做到收入應(yīng)編盡編，支出全方位覆蓋，凡是沒有列入年度預(yù)算的支出項(xiàng)目，除發(fā)生不可抗力因素外，一經(jīng)上報(bào)、批復(fù)，嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行。權(quán)威性的預(yù)算管理既可以提高預(yù)算編制的精細(xì)化水平，也是實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算的重要保證。

(四)新預(yù)算法要求高校加快項(xiàng)目資金的執(zhí)行進(jìn)度

新預(yù)算法規(guī)定，當(dāng)年未使用完畢的項(xiàng)目資金可以作為結(jié)轉(zhuǎn)資金下年度繼續(xù)使用，但是連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。按照現(xiàn)行管理體制，結(jié)余資金一般是需要收回的。財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)于緩解高校自有資金投入不足起到不可替代的作用，高校應(yīng)在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，按照主管部門的管理要求，加快項(xiàng)目資金的支出進(jìn)度。

三、新預(yù)算法下高校應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施

(一)加大新預(yù)算法的宣傳力度，促進(jìn)財(cái)務(wù)人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)

新預(yù)算法的正式實(shí)施必將引發(fā)高校預(yù)算的一系列改革，各高校應(yīng)時(shí)刻關(guān)注政策的變化，認(rèn)真學(xué)習(xí)并宣傳新預(yù)算法，通過講座、聘請(qǐng)專家等形式向全體職工尤其向預(yù)算直接相關(guān)人員系統(tǒng)講解新預(yù)算法的出臺(tái)背景、內(nèi)容變化、政府意志、具體要求等等，要求全體人員特別是財(cái)務(wù)人員熟知新預(yù)算法。全體人員知悉新預(yù)算法，才能自下而上編制科學(xué)合理、精細(xì)化的預(yù)算、認(rèn)真貫徹執(zhí)行預(yù)算，財(cái)務(wù)人員熟知新預(yù)算法，才能自上而下發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的職能，維護(hù)預(yù)算權(quán)威性。

(二)建立預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度

高校擔(dān)負(fù)著人才培訓(xùn)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)與文化傳承的使命。要堅(jiān)持勤儉辦學(xué)，堅(jiān)持厲行節(jié)約，管好用好每一分錢，更多注重資金使用效益和項(xiàng)目績(jī)效，更多注重投入產(chǎn)出的分析[3]。新預(yù)算法要求高校加快財(cái)政專項(xiàng)資金的執(zhí)行進(jìn)度，但是加快進(jìn)度不是盲目的突擊花錢，而是要在科學(xué)論證基礎(chǔ)上，提高資金使用效率。因此，高校需要建立多部門共同參與、協(xié)同考核的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，建立一套涵蓋產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)的考核指標(biāo)，通過收集相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，如過去三年的平均值、以前某年度的數(shù)值、平均趨勢(shì)、類似項(xiàng)目的先進(jìn)水平、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等，確定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行全面考核，考核結(jié)果作為下一年度項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算安排的首要因素，提高績(jī)效指標(biāo)考核的分量和權(quán)威。

(三)加強(qiáng)預(yù)算的精細(xì)化管理，加大信息公開力度

新預(yù)算法要求實(shí)施全口徑預(yù)算，加強(qiáng)績(jī)效考核，充分信息公開，這必然要求高校加強(qiáng)預(yù)算的精細(xì)化管理，預(yù)算收入分部門、分單位、分項(xiàng)目注意列示，綜合考慮各種增減因素、數(shù)據(jù)量化，實(shí)現(xiàn)收入完整編入預(yù)算；對(duì)于支出，學(xué)校按照《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》和《政府收支分類科目》進(jìn)行明細(xì)核算，實(shí)行零基預(yù)算，財(cái)務(wù)部門應(yīng)與各二級(jí)單位共同研究編制，逐項(xiàng)論證，提升預(yù)算編制的精細(xì)性、科學(xué)性和前瞻性。高校作為教育部門的重要組成部分，隨著國(guó)家教育投入占GDP4％目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)民眾對(duì)于教育資金的使用效益的關(guān)注度越來越高，對(duì)辦人民滿意大學(xué)的期望也越來越強(qiáng)烈。在預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)精細(xì)化之后，高校不再“猶抱琵琶半遮面”，逐漸對(duì)外揭開“面紗”，更有自信全方位的實(shí)現(xiàn)信息公開。對(duì)于信息公開，首先是“三公”經(jīng)費(fèi)問題。根據(jù)中央八項(xiàng)規(guī)定和各省政府的有關(guān)規(guī)定，“三公”經(jīng)費(fèi)要嚴(yán)格控制，不能超支。高校作為人才培養(yǎng)的高地，更要特別注重“三公”經(jīng)費(fèi)的公開[3]。其次是債務(wù)問題。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)是所有信息使用者都關(guān)心的問題，高校應(yīng)在綜合評(píng)定償還能力、學(xué)校長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、國(guó)家財(cái)政政策等多種因素下，制定科學(xué)合理的貸款增減計(jì)劃。最后，高校應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)在基本建設(shè)、大型修繕、政府采購(gòu)以及大宗消耗性貨物服務(wù)集中采購(gòu)方面的信息公開。

(四)建立結(jié)余資金定期清理機(jī)制

高校支出預(yù)算分為基本支出和項(xiàng)目支出，對(duì)于項(xiàng)目支出。高校應(yīng)實(shí)行“單項(xiàng)核定，單項(xiàng)考核，結(jié)余收回”的管理原則，連續(xù)兩年未使用完畢形成的剩余經(jīng)費(fèi)，收回學(xué)校統(tǒng)籌安排。建立基本支出預(yù)算執(zhí)行與結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的機(jī)制。對(duì)于學(xué)院基本支出預(yù)算當(dāng)年末如有結(jié)余，統(tǒng)一結(jié)轉(zhuǎn)為學(xué)院發(fā)展基金，由各學(xué)院統(tǒng)籌安排，可用于學(xué)院學(xué)科發(fā)展、人才引進(jìn)、平臺(tái)建設(shè)及其他發(fā)展性支出。對(duì)于其他單位基本支出預(yù)算，當(dāng)年末如有結(jié)余，回到學(xué)校統(tǒng)籌安排[2]?？傊?，新預(yù)算法的實(shí)施給高校預(yù)算管理帶來了極大的沖擊，高校應(yīng)借此契機(jī)，一方面加大宣傳力度，提高預(yù)算管理在學(xué)校財(cái)務(wù)管理中的影響力，增強(qiáng)預(yù)算的公開性、透明性，讓廣大師生知曉資金的來源以及支出去向，發(fā)揮他們的監(jiān)督作用，另一方面實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理精細(xì)化，加快資金的列支進(jìn)度，提高資金的使用效率。

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作者：馬偉光 單位：遼寧師范大學(xué)計(jì)財(cái)處