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摘要:在現(xiàn)代化發(fā)展不斷加快的過(guò)程中,我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,城市化建設(shè)也在不斷加快。城市化建設(shè)始終是我國(guó)發(fā)展過(guò)程中的重要建設(shè)項(xiàng)目,需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情合理的推動(dòng)城市化建設(shè)的發(fā)展。在這樣的背景之下,城市更新逐漸成為當(dāng)前城市建設(shè)的重要主題,所為城市更新,主要指的是城市的改造、重建以及延續(xù)的全過(guò)程。我國(guó)在該方面的實(shí)施典范便是廣州城市改造,對(duì)于廣州城市改造實(shí)踐進(jìn)行具體的分析可知,當(dāng)前城市改造實(shí)施過(guò)程中仍然存在著顯著的治理困境,主要體現(xiàn)在市場(chǎng)、混合改造模式方面的治理難題。這些方面的治理困境很大程度上導(dǎo)致利益受損、成本外溢,對(duì)于我國(guó)城市更新治理有著嚴(yán)重的影響。本文中就城市更新治理提出一種新的治理模式,通過(guò)新的城市更新治理模式來(lái)調(diào)節(jié)開(kāi)發(fā)商與居民之間的利益關(guān)系。就目前來(lái)看,利益共同體模式充分符合我國(guó)社會(huì)的發(fā)展理念,在此過(guò)程中如果能夠進(jìn)一步地對(duì)城市內(nèi)部改造進(jìn)行調(diào)節(jié),則有利于城市化建設(shè)的持續(xù)性發(fā)展,對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著十分重要的促進(jìn)作用。
關(guān)鍵詞:城市更新治理模式;比較選擇;利益共同體模式;探討研究
1引言
城市更新理念最初是于20世紀(jì)70年代由西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市管理領(lǐng)域提出來(lái)的,在現(xiàn)代化發(fā)展不斷加快的過(guò)程中,該理念得到了大幅度的推廣,并為國(guó)際社會(huì)所接受。就城市更新而言,其主要包含兩方面的內(nèi)容,首先是城市內(nèi)某些基礎(chǔ)性設(shè)施的拆除、改造或是重新建設(shè)過(guò)程,另一方面則是城市內(nèi)的文化環(huán)境、生態(tài)等的改造,即城市內(nèi)部非實(shí)體形態(tài)物質(zhì)的延續(xù)和發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于城市更新的探究是基于廣泛的實(shí)踐所進(jìn)行的,在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中,不斷地調(diào)整城市更新的相關(guān)政策,主要包含城市重建、城市更新以及城市再開(kāi)發(fā)等方面的內(nèi)容,總體而言,在該方面的研究都是城市改造、重建以及延續(xù)的過(guò)程,僅僅是實(shí)施的方法不同而存在著某些差異。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō),目前我國(guó)正處于城市建設(shè)發(fā)展的重要階段,對(duì)于城市的更新、重建等都需要依據(jù)國(guó)外實(shí)踐的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行,對(duì)于該方面的研究還是比較落后的。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于城市更新中所采取的主要政策是以管制型政府治理模式為基礎(chǔ),而該種城市更新治理模式存在著不少的問(wèn)題,導(dǎo)致城市更新建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)了很多的難題。城市的更新治理應(yīng)當(dāng)是長(zhǎng)期實(shí)踐探究的產(chǎn)物,更應(yīng)當(dāng)符合系統(tǒng)化的發(fā)展要求,在建設(shè)過(guò)程中要滿足體制化創(chuàng)新要求,也要能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相契合。當(dāng)前我國(guó)在城市更新實(shí)踐過(guò)程中也逐漸嘗試采取新的政策來(lái)改善最終效果,并逐漸向著混合型以及自愿性工具的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。
2城市更新治理過(guò)程中政府治理模式簡(jiǎn)要介紹
廣州作為我國(guó)城市更新治理的典范城市,在2000余年的發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷了多次的改造、擴(kuò)建,而現(xiàn)如今也被列入了城市更新建設(shè)的先行城市。廣州市政府旨在將廣州向四面進(jìn)行擴(kuò)展,并在幾十年的建設(shè)過(guò)程中城市面積有了數(shù)倍的擴(kuò)大,并仍在不斷地更新擴(kuò)建過(guò)程中。對(duì)于廣州城市的更新進(jìn)程而言,其城市更新的效果如何很大程度上取決于相關(guān)決策者以及實(shí)施者如何選取治理模式,由此可見(jiàn),城市更新治理過(guò)程中治理模式的選取十分重要,以下就城市更新治理過(guò)程中政府治理模式進(jìn)行簡(jiǎn)要的介紹分析。
2.1政府改造模式簡(jiǎn)要介紹
首先要介紹的政府治理模式便是政府改造模式,所謂政府改造模式,主要指的是整個(gè)城市的改造項(xiàng)目由政府直接組織,同時(shí)在具體實(shí)施的過(guò)程中是由企業(yè)進(jìn)行負(fù)責(zé)的。當(dāng)前廣州金花小區(qū)的舊城改造就采用的是政府改造模式,在具體的時(shí)間過(guò)程中,政府對(duì)改造的內(nèi)容進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)劃,同時(shí)予以一定的政策知道,幫助金花小區(qū)進(jìn)行改造。不僅如此,在土地的開(kāi)發(fā)方面也是由政府建設(shè)部門與承擔(dān)改造任務(wù)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行簽訂的,目的便是最大化地對(duì)金花小區(qū)的改造進(jìn)行指導(dǎo),以此來(lái)為廣州其他地區(qū)的改造提供相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn),政府改造模式中政府是作為合同實(shí)施的甲方,所要進(jìn)行的任務(wù)便是確定城區(qū)的改造范圍,并規(guī)定相應(yīng)的改造期限,此外,還需要協(xié)調(diào)該區(qū)域內(nèi)不同單位之間的關(guān)系,最后還需要負(fù)責(zé)改造計(jì)劃最終實(shí)施結(jié)果的查驗(yàn)接受。而相關(guān)的開(kāi)發(fā)企業(yè)則需要根據(jù)政府的要求進(jìn)行改造計(jì)劃的實(shí)施,籌集改造過(guò)程中所需要的資金,并進(jìn)行城市改造中公共設(shè)施的建設(shè)。當(dāng)前,廣州金花小區(qū)的舊城改造已經(jīng)完美收官,其中拆遷的6000余戶居民也進(jìn)行了妥善的安置,舊城改造計(jì)劃結(jié)果也是較為滿意。
2.2市場(chǎng)改造模式簡(jiǎn)要介紹
市場(chǎng)改造模式也是政府治理模式的一種,主要指的是舊城區(qū)改造過(guò)程中政府通過(guò)出讓用地紅線,由開(kāi)發(fā)商按照相關(guān)的規(guī)劃要求來(lái)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的拆遷、建設(shè)的一種商業(yè)行為。廣州在之前的發(fā)展過(guò)程中,受到了國(guó)內(nèi)外諸多開(kāi)發(fā)商的青睞,紛紛在當(dāng)?shù)貙?shí)施舊城改造,而其主要進(jìn)行改造的地段往往是比較繁華的路段,或是人口密集的區(qū)域,對(duì)于實(shí)際需要改造的舊城區(qū)卻無(wú)法進(jìn)行改造,由此便違背了舊城改造的基本內(nèi)涵。這也是由于舊城改造過(guò)程中,危房、偏僻地段的改造需要耗費(fèi)巨大的成本,導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商往往不愿對(duì)這些城區(qū)進(jìn)行改造,由此以來(lái),舊城去的改造過(guò)程中并未有共建配套設(shè)施的增加,同時(shí)人口密度有所增加,這就導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。由此可見(jiàn),市場(chǎng)改造模式對(duì)于是舊城區(qū)該在過(guò)程中的一個(gè)誤區(qū),采用市場(chǎng)改造模式進(jìn)行舊城區(qū)改造會(huì)進(jìn)一步的加劇城市公共服務(wù)設(shè)施的缺乏現(xiàn)狀,對(duì)于我國(guó)城市化建設(shè)的進(jìn)程并未有實(shí)質(zhì)上的幫助。就目前而言,廣州富力廣場(chǎng)改造過(guò)程中就采取此種改造模式,導(dǎo)致該地區(qū)的改造出現(xiàn)了巨大的問(wèn)題,影響到國(guó)家城市更新治理的實(shí)踐過(guò)程,因而市政府也曾禁止開(kāi)發(fā)商參與到舊城改造之中,目的便是防止市場(chǎng)改造模式進(jìn)一步影響到城市更新過(guò)程。
2.3混和改造模式簡(jiǎn)要介紹
政府治理模式的最后一種便是混和改造模式,改種模式指的是政府為以行政手段來(lái)動(dòng)員單位以及居民出資參與到城市景觀政治以及舊房維修的過(guò)程中。此改造模式也是在舊城改造過(guò)程中出現(xiàn)資金不足的情況下被迫實(shí)施的措施,混和改造模式在具體實(shí)施的過(guò)程中既有其優(yōu)勢(shì),有存在著不足之處,其優(yōu)勢(shì)在于能夠充分將居民與舊城改造聯(lián)系在一起,在解決改造資金問(wèn)題的基礎(chǔ)上,也能夠給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)很大的便利。而不足之處則在于可能出現(xiàn)民眾不配合的情況,對(duì)于出資改造舊城區(qū)持反對(duì)態(tài)度,由此影響到舊城改造的整體進(jìn)度。因而在實(shí)際的實(shí)施過(guò)程中,往往還是由政府統(tǒng)一進(jìn)行調(diào)節(jié),對(duì)于民眾出資進(jìn)行保障,確保能夠?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用駧?lái)收益,由此保障舊城改造的順利進(jìn)行。
3不同改造模式所產(chǎn)生的困難簡(jiǎn)要介紹
3.1開(kāi)發(fā)企業(yè)成為舊城改造的主體部分,導(dǎo)致公共利益受損
當(dāng)前我國(guó)相關(guān)開(kāi)發(fā)企業(yè)在進(jìn)行舊城改造的過(guò)程中,始終是以自身盈虧作為最重要的部分,追求利潤(rùn)最大化更是其開(kāi)發(fā)過(guò)程中的重要標(biāo)準(zhǔn)。因而開(kāi)發(fā)商在參與舊城改造的過(guò)程中,所選擇的改造區(qū)域往往是比較繁華的地段,而對(duì)于拆遷難度比較大的地方卻視而不見(jiàn),這就很大程度上違背了舊城改造的根本目的。不僅如此,為了節(jié)約成本,開(kāi)發(fā)企業(yè)在對(duì)拆遷地居民的安置方面也存在著較大的問(wèn)題,通常選擇一些比較偏遠(yuǎn)的地區(qū)進(jìn)行拆遷居民的安置,在一定程度上影響到了居民的切身利益,最后,對(duì)于公共設(shè)施的建設(shè)來(lái)說(shuō),也存在著很大的問(wèn)題,開(kāi)發(fā)商對(duì)于改造區(qū)公共設(shè)施的建設(shè)并不關(guān)注,因而影響到居民的正常生活,長(zhǎng)此以往,便會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)矛盾,影響到國(guó)家的利益。由此可見(jiàn),在該種城市更新模式下,雖然在一定程度上減輕了政府的工作壓力以及資金投入,但卻無(wú)法對(duì)開(kāi)發(fā)商的改造行為進(jìn)行控制,因而在舊城改造的過(guò)程中出現(xiàn)公共配套少、政府設(shè)計(jì)規(guī)劃落空的情況。對(duì)于開(kāi)發(fā)商在舊城改造過(guò)程中所導(dǎo)致的居民利益受損、社區(qū)居民公共利益受侵害的情況,都會(huì)給我國(guó)社會(huì)的正常運(yùn)行帶來(lái)嚴(yán)重的影響。
3.2政府成為舊城改造的責(zé)任主體,出現(xiàn)角色錯(cuò)位的情況
在廣州金花小區(qū)的改造過(guò)程中,整個(gè)過(guò)程都是由市政府直接進(jìn)行策劃、組織的,在此過(guò)程中,我國(guó)某些國(guó)有開(kāi)發(fā)企業(yè)也為政府承擔(dān)了一定的責(zé)任,但國(guó)有企業(yè)并非是完全獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體,在執(zhí)行舊城改造的過(guò)程中,也是受到了政府的指示,因而是受到政府控制的。由此可見(jiàn),在改種模式下,舊城改造的主體成為政府,但實(shí)際的改造過(guò)程中,其主體部分應(yīng)當(dāng)是受改造的地區(qū)金花小區(qū)。金花小區(qū)作為舊城改造的主體部分,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)改造的責(zé)任以及風(fēng)險(xiǎn),但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,政府需要在金花小區(qū)改造過(guò)程中及時(shí)地調(diào)整規(guī)劃措施,并為改造過(guò)程提供資金,不僅如此,在回遷房的建設(shè)過(guò)程中,其缺乏資金時(shí),政府也需要及時(shí)地調(diào)整相關(guān)政策,并降低相應(yīng)項(xiàng)目的利潤(rùn),此外,還需要承擔(dān)改造過(guò)程中綠化、道路等建設(shè)的費(fèi)用。由此可見(jiàn),本應(yīng)由金花小區(qū)承擔(dān)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)都被強(qiáng)加到政府身上,因而舊城改造的主體部分便發(fā)生了改變,政府承擔(dān)了改造過(guò)程中的巨大成本,而居民家庭卻有了舒適的生活環(huán)境以及住房條件。這種模式下政府將承擔(dān)舊城改造的一切責(zé)任,同時(shí)也會(huì)在經(jīng)濟(jì)方面付出巨大的代價(jià),這也不符合其作為公共組織的性質(zhì)??傮w而言,政府所采取的措施造成利益的不均等化,會(huì)影響到整體的改造過(guò)程。
4城市更新治理新模式——利益共同體模式簡(jiǎn)要介紹
就當(dāng)前我國(guó)舊城改造的實(shí)踐而言,依靠政府以及市場(chǎng)的導(dǎo)向政策解決城市更新問(wèn)題是極為困難的,這主要是由于當(dāng)前城市的建設(shè)是整體化的研究,需要居民、私營(yíng)企業(yè)、投資商以及政府機(jī)構(gòu)投入大量的資本、時(shí)間進(jìn)行建設(shè),在此過(guò)程中,政府主要起到引導(dǎo)作用,幫助舊城區(qū)居民改善居住環(huán)境,加快我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,但并不能將之作為城市更新治理的主體部分,由此才能實(shí)現(xiàn)舊城區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等的持續(xù)性發(fā)展。就以上的介紹而言,政府需要在舊城改造過(guò)程中構(gòu)件一種新的治理模式,即利益共同體治理模式,該種治理模式需要對(duì)改造過(guò)程中的參與者進(jìn)行角色劃分,即區(qū)分責(zé)任主體、引導(dǎo)者等。在此過(guò)程中也需要充分發(fā)揮政府、開(kāi)發(fā)商的作用,將政府、開(kāi)發(fā)商以及當(dāng)?shù)鼐用竦睦娼Y(jié)合在一起,實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共同體。該舊城區(qū)更新治理模式的基本模式即是在改造區(qū)域內(nèi),對(duì)于一些基礎(chǔ)性設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行嚴(yán)格的計(jì)算,不將政府的投入算入其中,結(jié)合開(kāi)發(fā)商在此過(guò)程中的比例投入進(jìn)行分析,由此來(lái)進(jìn)行最終的分紅管理。在此新模式的運(yùn)行過(guò)程中,舊城改造成為兼顧公共利益與個(gè)人利益的集體行為,同時(shí)也能夠?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用駧?lái)更大的收益,因而符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的基本理念。其治理模式也能夠?qū)⑴f城改造的成本以及收益內(nèi)部化,分配較為方便。不僅如此,參與舊城改造的各個(gè)團(tuán)體都在本質(zhì)上擁有了改造的決策權(quán),能夠?qū)τ谂f城改造方案提出意見(jiàn),進(jìn)行修改,這也在一定程度上防止某些不正當(dāng)?shù)钠髽I(yè)追求自身利益最大化而影響到舊城改造整體方案。最后,利益共同體模式治理新模式有利于社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,對(duì)于我國(guó)城市化建設(shè)有著很大的幫助,這也在一定程度上解決了我國(guó)社會(huì)中存在的一些矛盾,對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有著十分重要的影響,有必要進(jìn)一步的研究發(fā)展。
5結(jié)束語(yǔ)
本文中就城市更新治理模式的比較選擇進(jìn)行了具體的介紹分析,其中介紹了當(dāng)前城市更新治理過(guò)程中的三種模式,并就其所存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析,由此提出利益共同體的舊城改造新模式,對(duì)于我國(guó)的舊城改造有著巨大的幫助。
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作者:陳丹 單位:中機(jī)中聯(lián)工程有限公司