基層社會治理的探索與思考精選(九篇)

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第1篇：基層社會治理的探索與思考范文

關(guān)鍵詞：社區(qū)法官；工作機(jī)制；訴調(diào)對接；能動司法

中圖分類號：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）02-0072-03

社區(qū)法官工作制度是法院主動將司法資源下沉至基層，在轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建立社區(qū)法官工作室，指定法官進(jìn)駐社區(qū)，將矛盾糾紛化解在基層的制度。法院派駐社區(qū)的在職法官稱為“社區(qū)法官”，“社區(qū)法官”與“退休法官”、“社區(qū)法官助理”共同負(fù)責(zé)社區(qū)法官工作室的運(yùn)行。自2002年青島市北法院首創(chuàng)“社區(qū)巡回法官”工作制度以來，社區(qū)法官工作機(jī)制的探索已經(jīng)過了十個年頭。該制度使得法院與相關(guān)職能部門在職能上深度融合，形成工作合力，在社區(qū)搭建起矛盾糾紛化解的工作平臺，把司法服務(wù)延伸至社會各個領(lǐng)域和基層社區(qū)，探索把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

一、構(gòu)建社區(qū)法官工作機(jī)制的理論基礎(chǔ)

（一）契合能動司法的工作理念

美國法學(xué)家諾內(nèi)特將法律分為回應(yīng)型法、自治型法、壓制型法3類?；貞?yīng)型法注重于法律、政策以及社會公認(rèn)的準(zhǔn)則引導(dǎo)，其功能是調(diào)整而非裁判，強(qiáng)調(diào)司法應(yīng)在實質(zhì)意義上回應(yīng)社會需求，擺脫形式主義的束縛[1]。當(dāng)前我國能動司法的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下方面：一是將社會目標(biāo)的實現(xiàn)作為司法的基本方向；二是把多重社會價值以及多元社會規(guī)則作為司法考量的重要依據(jù)；三是把調(diào)解作為化解矛盾糾紛的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社區(qū)法官工作機(jī)制就是要法官改變以往的辦案方式，變“坐堂問案”為“主動服務(wù)”，要求法官走出法庭，走進(jìn)社區(qū)，拉近法官與群眾的距離，改變傳統(tǒng)的當(dāng)事人到法院打官司的單一矛盾化解方式，充分發(fā)揮司法的能動作用，使得法院與社區(qū)（村）的基層組織共建法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促使矛盾化解在基層萌芽狀態(tài)。社區(qū)法官制度契合了當(dāng)下能動司法的工作理念，生動詮釋了“為大局服務(wù)，為人民司法”的工作宗旨，是人民法院創(chuàng)新社會管理、化解社會矛盾、打造“無訟社區(qū)”的必然要求。

（二）適應(yīng)社區(qū)協(xié)同主義的要求

德國學(xué)者貝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事訴訟理論中使用協(xié)同主義的概念。隨后德國學(xué)者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系統(tǒng)詮釋了協(xié)同主義的概念，他強(qiáng)調(diào)民事訴訟應(yīng)當(dāng)由自由主義向社會主義轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人與司法機(jī)關(guān)的協(xié)同關(guān)系，要求所有訴訟參與者協(xié)同訴訟，共同化解矛盾糾紛[3]。在基層社區(qū)矛盾日益多發(fā)的背景下，吸收和借鑒民事訴訟中的協(xié)同主義理論，有利于從根本上化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義是強(qiáng)調(diào)法官、基層自治組織與當(dāng)事人間的協(xié)同關(guān)系，要求各糾紛相關(guān)方相互配合，盡早化解糾紛。社區(qū)協(xié)同主義的糾紛化解理念是創(chuàng)建社區(qū)法官工作機(jī)制的理論基礎(chǔ)，充分體現(xiàn)了社區(qū)法官工作制度的功能性質(zhì)，是對社區(qū)法官制度的應(yīng)然模式的理想思考。

（三）有利于實現(xiàn)訴調(diào)對接

訴調(diào)對接中的“訴”代表法院的司法程序，“調(diào)”代表人民調(diào)解、行政調(diào)解等非訴調(diào)解程序。訴調(diào)對接的本質(zhì)是實現(xiàn)矛盾的司法化解與司法外化解的有效銜接，實現(xiàn)法院與社會調(diào)解組織職能上的良性互動、作用上的優(yōu)勢互補(bǔ)[4]。當(dāng)前，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對民間調(diào)解工作的指導(dǎo)和支持力度，促使民間調(diào)解走上主體多元化、程序規(guī)范化、內(nèi)容專業(yè)化的良性軌道。經(jīng)過實踐的探索，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)法官工作機(jī)制創(chuàng)造性地發(fā)展了訴調(diào)對接機(jī)制，將司法資源下移，使法官深入社區(qū)、貼近群眾從而實現(xiàn)了從技術(shù)性法官到社會性法官的轉(zhuǎn)變；社區(qū)法官工作機(jī)制注重培育社區(qū)矛盾自我消解的能力，實現(xiàn)了單純依靠政府力量到依靠民間力量轉(zhuǎn)變；通過派駐社區(qū)法官工作室，加大對人民調(diào)解的指導(dǎo)力度，豐富了調(diào)解主體、規(guī)范了調(diào)解程序、提升了調(diào)解能力，提供了帶有準(zhǔn)司法性質(zhì)的法律服務(wù)，實現(xiàn)了由基層社會的糾紛解決機(jī)制到具有普適性法律效力的正規(guī)糾紛解決機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

二、和諧社會語境下該制度的價值分析

（一）有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建

社區(qū)法官參與和指導(dǎo)社會矛盾的化解是現(xiàn)代管理理念和法治理念的必然要求，滿足了傳統(tǒng)治理和鄉(xiāng)土社會的需求，交替體現(xiàn)基層社區(qū)的特殊需要。社區(qū)法官工作制度具有兩個突出優(yōu)點(diǎn)：其一能夠充分依托鄉(xiāng)土優(yōu)勢為社區(qū)服務(wù)。社區(qū)法官助理全部來自基層社區(qū)，他們或是社區(qū)干部或是有威信的長者，熟悉鄉(xiāng)村的風(fēng)土人情，便于開展工作；二是有利于充分發(fā)揮法官的專業(yè)優(yōu)勢，助推矛盾化解。社區(qū)法官依靠自身扎實的法律知識，搭建起法院與基層群眾交流互動的平臺，延伸了司法的觸角，提升了影響力，有效降低了糾紛成訴率，使得糾紛化解更具權(quán)威性，有利于和諧社區(qū)的構(gòu)建。

（二）有利于司法公信力的提升

“當(dāng)代中國法律人普遍認(rèn)同的法律文化大體上是舶來品，而廣大民眾尤其是基層群眾認(rèn)可的法律文化則是傳統(tǒng)的，現(xiàn)代和傳統(tǒng)之間的張力導(dǎo)致當(dāng)前我國司法改革舉步維艱。”[5]在現(xiàn)代法治理念下，司法的最終目標(biāo)是通過一定的法律規(guī)則和程序，公正、權(quán)威、高效、終局地化解糾紛。然而社會公眾在思想上尚不能完全接受法治意義上的程序公正理念，法律與習(xí)慣與情理時常發(fā)生沖突，加之司法部門權(quán)威不足，司法工作人員威信不高，“案結(jié)事不了”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。社區(qū)法官工作制度推行親民路線，社區(qū)法官經(jīng)常深入基層社區(qū)與一線干部群眾溝通交流，有利于了解社情民意，增進(jìn)與群眾的感情，增強(qiáng)群眾對司法工作的認(rèn)同，法官在社區(qū)深入人心，司法公信力也在無形中得到有效提升[6]。

三、社區(qū)法官工作機(jī)制的具體設(shè)計

社區(qū)法官工作制度的出現(xiàn)，不是為了標(biāo)新立異，而是為了公正、高效地化解矛盾糾紛，降低司法成本，方便群眾訴訟，讓人民群眾真正感受到人民法官為人民的宗旨理念。當(dāng)前，構(gòu)建社區(qū)法官工作機(jī)制需要明確社區(qū)法官的工作模式、社區(qū)法官的選任、社區(qū)法官的工作職責(zé)等。

（一）工作模式

當(dāng)前我國社區(qū)法官工作模式主要有3類：一是以山東青島市北區(qū)法院為代表的法官巡回開庭進(jìn)社區(qū)，便利群眾訴訟，這種方式在全國比較多見；二是以江西上饒兩級法院和河南省法院做法為代表的聘請社會熱心公益、熟悉法律且具有較高威信的人大代表、政協(xié)委員、基層群眾作為法院司法協(xié)助員或社會法官，配合法院開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟；三是以上海楊浦法院為代表的“青年法官巡回審判+退休法官進(jìn)駐社區(qū)”模式[7]。

借鑒以上社區(qū)法官工作模式，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立“法官駐點(diǎn)巡回審判+退休法官進(jìn)社區(qū)+社區(qū)法官助理協(xié)理”的工作模式?！胺ü亳v點(diǎn)巡回審判”是指法院派駐在職法官定期或不定期到社區(qū)法官工作室開展上門立案、巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，為群眾提供司法服務(wù)；“退休法官進(jìn)社區(qū)”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人員進(jìn)駐社區(qū)與社區(qū)人民調(diào)解組織的工作人員一起工作，參與糾紛的排查和矛盾化解工作；“社區(qū)法官助理”是指法院聘任的熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、威信較高的社區(qū)干部以及社會賢達(dá)人士作為法院的“社區(qū)法官助理”，積極配合社區(qū)法官開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟，社區(qū)法官工作制度的3類主體中，退休法官與社區(qū)法官助理駐在“社區(qū)法官工作室”工作，法院在編法官定期或不定期到工作室開展巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作。

（二）人員配備

社區(qū)法官的選任是指對派駐社區(qū)的在職法官的選任。法官個人權(quán)威是社區(qū)法官工作制度正常運(yùn)行的保障，社區(qū)法官以馬錫五審判方式中人格化法官為核心類型，其表現(xiàn)關(guān)乎人民群眾對法院的整體印象和評價，因此必須科學(xué)選配社區(qū)法官。社區(qū)法官應(yīng)當(dāng)具有以下條件：一是具有豐富的辦案經(jīng)驗和熟練的調(diào)解技能；二是熟知民事法律規(guī)定，能夠滿足群眾的法律需求；三是要有群眾觀念，樂于群眾工作；四是善于溝通，能用群眾聽得懂的語言、信服的態(tài)度、認(rèn)可的方式化解矛盾糾紛；五是要有大局意識，司法工作中能主動服務(wù)于工作大局[8]。通過與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道簽署《共建和諧社區(qū)協(xié)議書》，每個社區(qū)法官分包幾個社區(qū)，采取定期和不定期相結(jié)合的方式到“社區(qū)法官工作室”開展工作。退休法官及其他退休司法干部選任主要是聘請優(yōu)秀的法院退休工作人員及其他司法干部，他們進(jìn)駐社區(qū)，長期在社區(qū)工作。

社區(qū)法官助理是在社區(qū)法官及退休法官和司法干部的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)民間糾紛調(diào)處并協(xié)助法官完成各項司法輔助工作的人員。社區(qū)法官助理是社區(qū)法官工作制度中三類主體之一，社區(qū)法官助理的選任事關(guān)社區(qū)法官工作模式的運(yùn)行，因此科學(xué)選配社區(qū)法官助理至關(guān)重要。社區(qū)法官助理主要是選擇那些熱心公益、熟知法律的人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)干部、基層調(diào)解組織中的工作人員以及有威信的社會賢達(dá)人士。為了豐富社區(qū)法官助理法律知識，提升工作能力，應(yīng)當(dāng)對社區(qū)法官助理進(jìn)行為期一個月的培訓(xùn)，由社區(qū)法官親自指導(dǎo)，社區(qū)法官助理直接協(xié)助法官調(diào)處案件，培育法律素養(yǎng)與鍛煉調(diào)解技能，提高糾紛化解能力，經(jīng)培訓(xùn)考核合格之后頒發(fā)“社區(qū)法官助理”聘書，正式上崗，協(xié)助社區(qū)法官開展糾紛調(diào)處工作。社區(qū)法官助理制度使得訴訟與調(diào)解相互銜接，通過助理調(diào)解，法官指導(dǎo)，調(diào)判相結(jié)合，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)，有效調(diào)處糾紛，化解社區(qū)矛盾。

（三）職權(quán)劃分

社區(qū)法官主要承擔(dān)以下工作職責(zé)：（1）定期到社區(qū)法官工作室開展巡回審判、指導(dǎo)人民調(diào)解、接受法律咨詢等工作，積極調(diào)處社區(qū)當(dāng)事人之間的矛盾糾紛；（2）參與社會治安綜合治理工作，深入社區(qū)群眾中排查化解矛盾糾紛，積極配合當(dāng)?shù)卣鉀Q影響社會和諧穩(wěn)定的事件，為事件的處理提供法律意見；（3）積極指導(dǎo)社區(qū)法官助理開展工作，通過跟班學(xué)習(xí)、聯(lián)合調(diào)解、審查確認(rèn)調(diào)解協(xié)議等方式提高社區(qū)法官助理調(diào)解水平和業(yè)務(wù)技能，灌輸自愿、公正、合法調(diào)解的理念；（4）積極到社區(qū)開辦法制講座，開展送法下基層、進(jìn)企業(yè)等活動，為群眾提供細(xì)致周到的法律服務(wù)；（5）指導(dǎo)社區(qū)的人民調(diào)解組織開展工作，提升社區(qū)干部、群眾的法律意識，促進(jìn)社區(qū)形成知法、懂法、守法、用法的良好氛圍[9]。

社區(qū)法官助理的主要工作職責(zé)包括：（1）處理社區(qū)法官工作室的日常事物，對要求解決矛盾糾紛的當(dāng)事人進(jìn)行登記、預(yù)處理以及預(yù)約社區(qū)法官；（2）接受社區(qū)法官委托，協(xié)同調(diào)解成訴的民事糾紛；（3）負(fù)責(zé)處理簡單民間糾紛，在社區(qū)法官指導(dǎo)下，積極運(yùn)用各種社區(qū)資源化解矛盾；（4）提請社區(qū)法官及時對糾紛雙方達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)；（5）協(xié)助社區(qū)法官開展文書送達(dá)、案件調(diào)查、傳喚當(dāng)事人等司法輔助工作；（6）指導(dǎo)基層人民調(diào)解組織開展工作。

四、相關(guān)配套措施的出臺

一是確立相關(guān)配套制度措施。社區(qū)法官工作制度的實施需要與之配套的制度、程序或措施，結(jié)合我國《民事訴訟法》的兩便原則以及新設(shè)置的小額訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人可以口頭，法官可以利用節(jié)假日或者午間、夜間時間進(jìn)行審判，判決書可以口頭宣布，由書記員記載入卷，經(jīng)當(dāng)事人同意可以不受舉證時限、審判程序的限制等等，從而賦予社區(qū)法官運(yùn)用更加靈活、簡便的司法程序的權(quán)利，降低訴訟成本。同時，要注意訴訟和調(diào)解的對接，避免調(diào)解階段投入司法成本的浪費(fèi)[10]。

二是明確社區(qū)法官的受案范圍。國外治安法官一般受理小額民事案件和情節(jié)輕微的刑事案件。我國雖然也明確規(guī)定了人民法庭可以審理刑事自訴案件與民事案件，但在標(biāo)的額和案件類型上沒有特別區(qū)分。在社區(qū)法官的探索實踐中，有必要明確社區(qū)中最常見的與群眾聯(lián)系密切的婚姻家庭案件、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、撫育、收養(yǎng)、繼承、相鄰關(guān)系、小額民間借貸、爭議不大的人身以及財產(chǎn)損害賠償?shù)燃m紛適用調(diào)解前置的程序，由社區(qū)法官室工作人員進(jìn)行前置調(diào)解；同時還應(yīng)賦予社區(qū)法官助理協(xié)助法院查詢當(dāng)事人、送達(dá)文書、協(xié)助執(zhí)行等工作職權(quán)。

三是建立符合司法規(guī)律與國情的管理模式。社區(qū)法官工作制度是人民法院司法審判工作的延伸，對于社區(qū)法官應(yīng)當(dāng)實行雙重管理，一方面接受法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與工作考核，另一方面深入基層社區(qū)與社區(qū)干部一道參與綜合治理。為規(guī)范管理，結(jié)合社區(qū)法官工作的開展情況，應(yīng)及時制定《社區(qū)法官工作規(guī)則》《社區(qū)法官矛盾調(diào)處制度》等具體工作制度，建議將社區(qū)法官工作制度運(yùn)行所需的費(fèi)用納入財政預(yù)算，給予有效保障。

參考文獻(xiàn)：

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〔6〕林曄晗，鄧愛君.社區(qū)法官叫“阿彪”[N].人民法院報，2010-3-3.

第2篇：基層社會治理的探索與思考范文

在“平安廣州”建設(shè)中，社會治安綜合治理是其中一項重要內(nèi)容。如何調(diào)動社會各方力量，提升基層社區(qū)的公眾參與度，廣州市天河區(qū)政法系統(tǒng)進(jìn)行持續(xù)、有益和系統(tǒng)探索，其中涌現(xiàn)中不少優(yōu)秀研究成果，最終匯集成《法衛(wèi)天河廣州市天河區(qū)政法工作調(diào)研文集》，該書分為“平安建設(shè)篇”、“創(chuàng)新管理篇”、“實務(wù)探析篇”、“自身建設(shè)篇”和“媒體視角篇”，從微觀到宏觀，從實踐到理論，在實證基礎(chǔ)上系統(tǒng)展示廣州市天河區(qū)政法系統(tǒng)自2011年以來的優(yōu)秀研究成果，實為近年來政法工作調(diào)研方面一部不可多得的力作。此文集的面世，不僅為政法工作研究提供來自改革開放前沿陣地的鮮活范本，還由平安建設(shè)、創(chuàng)新管理、實務(wù)探析和自身建設(shè)等維度開拓天河區(qū)“法治+綜治+善治”新境界。

建立于1985年的天河區(qū)，乘改革開放的春風(fēng)，目前已發(fā)展成為廣州市第一經(jīng)濟(jì)大區(qū)。經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，外來人口眾多，是天河區(qū)的重要特點(diǎn)，也是基層治理的一大難點(diǎn)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，善用法治思維，運(yùn)用法治方式，讓“法治”觀念內(nèi)化于心，外化于行，既是天河區(qū)政法系統(tǒng)工作的主要目標(biāo)，也是推進(jìn)平安天河建設(shè)的關(guān)鍵樞要。

如《平安天河建設(shè)的實踐與探索》一文，對于法治思維和法治方式著墨甚多，由平安建設(shè)的角度總結(jié)出三方面經(jīng)驗，即完善平安建設(shè)和法治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與考評體系，使平安建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)：在法治軌道上開展社會矛盾化解工作；強(qiáng)化法律服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化律師業(yè)發(fā)展環(huán)境。法治軌道離不開法治觀念，而法治觀念是否深入民心，則成為在法治軌道上化解社會矛盾的關(guān)鍵。

法律要發(fā)揮作用，群眾信仰法律非常重要。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各類社會矛盾時常發(fā)生，而化解社會矛盾，固然離不開黨領(lǐng)導(dǎo)下的政法系統(tǒng)的實踐，更為重要的是群眾自覺樹立法治觀念，做到辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法。政法系統(tǒng)應(yīng)堅持法制教育與法治實踐相結(jié)合，增強(qiáng)群眾法治意識。首先，弘揚(yáng)社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，傳播法律知識，培養(yǎng)法律意識；其次，以實際行動樹立法律權(quán)威，讓群眾相信法律面前人人平等，法無例外。只要訴求合理合法，經(jīng)由過法律程序就能得到合理合法的結(jié)果。再次，深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，充分調(diào)動群眾投身依法治國實踐的積極性和主動性，使尊法、信法、守法、用法、護(hù)法成為人民群眾的共同追求。

在法治軌道上開展社會矛盾化解工作，有賴于政法系統(tǒng)與人民群眾的共同努力與通力合作。在源頭上落實風(fēng)險評估與預(yù)防，在矛盾化解過程中開展訴前調(diào)解、暢通申訴渠道和強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制等，在體制上推進(jìn)涉法涉訴的改革，這些舉措將有助于天河區(qū)基層治理能力的法治化，從而有效化解基層矛盾。

平安天河離不開社區(qū)的綜合治理，而要提升社區(qū)的綜合治理水平，社區(qū)群眾工作十分重要?！蛾P(guān)于新時期社區(qū)群眾工作方法創(chuàng)新的思考》一文給讀者提供不少有益啟示。

密切聯(lián)系群眾，要進(jìn)行工作方法的創(chuàng)新。比如，“通過村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)、縣的群眾大會，……通過黨員同各階層人士的交談，通過各種會議、報紙和群眾的來電來信等等一切能聽到人民呼聲的渠道，總是能發(fā)現(xiàn)群眾的真正的意見?！薄蛾P(guān)于新時期社區(qū)群眾工作方法創(chuàng)新的思考》認(rèn)為，社區(qū)是公安機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，需要在社區(qū)群眾工作方法上有所創(chuàng)新，還提出了五種社區(qū)群眾工作方法，這不但有益于提升社區(qū)工作民眾參與度，還有利于密切警群聯(lián)系，增強(qiáng)社區(qū)民警的群眾工作能力及其綜合素質(zhì)。

更為重要的是，新時期社區(qū)群眾工作方法創(chuàng)新有助于凝聚社會力量和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。凝聚社會力量是實現(xiàn)“中國夢”的必然要求，也是社區(qū)民警推進(jìn)社區(qū)綜合治理的要義。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”告訴我們，不應(yīng)片面追求經(jīng)濟(jì)總量或某些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，而應(yīng)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，讓社會各階層，尤其是弱勢群體能夠“增能”，即獲得一定的競爭力和較為公平的競爭機(jī)會，“服務(wù)群眾貴在誠”，從而更好地凝聚社會力量。

黨要鞏固自身的執(zhí)政基礎(chǔ)，就必須與人民群眾同呼吸、共命運(yùn)。這不僅是立黨為公、執(zhí)政為民的固有要求，也是實現(xiàn)“中國夢”的重要條件。因此，黨的十報告強(qiáng)調(diào)，堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量。人民群眾的智慧和力量是無窮無盡的，密切黨群聯(lián)系將有助于不斷提升黨的執(zhí)政能力，為“小康社會”、“和諧社會”建設(shè)提供重要的組織保障和智力支持。

第3篇：基層社會治理的探索與思考范文

關(guān)鍵詞村民自治民主國家市民社會

20世紀(jì)80年代初我國農(nóng)村出現(xiàn)了村民自治，此后，它越來越引起研究者廣泛關(guān)注。村民自治研究不僅成為我國農(nóng)村問題研究的一個熱點(diǎn)，而且在當(dāng)代中國的政治研究領(lǐng)域也占有重要地位。

本文無意對所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關(guān)系到我國民主政治制度建設(shè)的內(nèi)容，并試圖通過對村民自治這一“標(biāo)本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過對當(dāng)前村民自治研究的“政治民主”和“國家與社會的關(guān)系”兩大視野進(jìn)行區(qū)分，對當(dāng)前村民自治研究的新發(fā)展、新趨勢進(jìn)行探討和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”視野

村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運(yùn)行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，并以此為出發(fā)點(diǎn)，討論我國的民主政治制度建設(shè)。持這種視野的研究又因其對“民主”理解的不同側(cè)重，大致分為兩種觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)偏重村民自治中的民主實質(zhì)內(nèi)容對我國民主政治制度的作用，即認(rèn)為村民自治的民主是對村莊場域內(nèi)的公共資源的一種支配方式，而國家政治民主是對國家場域內(nèi)的政治資源的一種支配方式，兩者是同質(zhì)的；認(rèn)為村民自治是中國建設(shè)民主的試驗點(diǎn)和突破口，把建設(shè)民主的試驗點(diǎn)和突破口放在農(nóng)村，可以大大降低推進(jìn)社會主義民主的成本和風(fēng)險，既可以推動民主進(jìn)程，又可以保持全國的政治穩(wěn)定。他們以深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選舉試點(diǎn)工作的成功為例，認(rèn)為這“標(biāo)志著中國的民主政治建設(shè)已經(jīng)開始由村民自治向更高層次的民主建設(shè)——基層政權(quán)建設(shè)邁進(jìn)”。

后一種觀點(diǎn)認(rèn)為，村民自治的民主對我國民主政治制度建設(shè)的示范意義主要是形式上的，村民自治產(chǎn)生的原因是農(nóng)村的承包制突破體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補(bǔ)國家治理真空；村民自治自身在發(fā)展過程中形成民主價值，作為“草根民主”的村民自治的民主價值是有限度的“，村民自治的形式示范效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實質(zhì)性”；“村民自治最重要的價值就是在民主進(jìn)程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過形式化民主訓(xùn)練民眾，使民眾得以運(yùn)用民主方式爭取和維護(hù)自己的權(quán)益，從而不斷賦予民主以真實內(nèi)容”；“對于中國的民主化進(jìn)程來說，一方面必須重視為民主創(chuàng)造外部條件，另一方面更不可忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的民主形式實踐，通過在民主形式實踐中建立民主規(guī)則和程序，訓(xùn)練民眾，為民主創(chuàng)造內(nèi)在的條件，逐步實現(xiàn)由形式化民主到實體性民主的轉(zhuǎn)換。這便是村民自治給我們的啟示?！边@可以看作是對村民自治的“民主”價值的一個總結(jié)。

上述兩類觀點(diǎn)，前者認(rèn)為村民自治對我國民主政治制度建設(shè)有實質(zhì)性價值，將社會民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會內(nèi)部的民主發(fā)展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會范疇不自覺地轉(zhuǎn)到了某種意義上與之相平行的國家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會范疇，只是在必要的時候揭示其對我國民主政治制度建設(shè)的形式上的示范意義。當(dāng)然，前者的認(rèn)識也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！比齻€“自我”、四個“民主”基本上可以看作是正式法律文本對村民自治的性質(zhì)概括和定位。

有些研究者沒有區(qū)分這四個“民主”的程序和形式上的意義，以及三個“自我”所代表的村民自治的實質(zhì)上的內(nèi)涵，從而把社會民主和政治民主混為一談。從實際執(zhí)行情況看，村民自治機(jī)構(gòu)既是群眾自治的組織，又充當(dāng)著國家在農(nóng)村的“人”的角色，這使村民自治的社會獨(dú)立空間和政治體制內(nèi)的民主的末梢不能從實際上分別開來，容易使人只看到兩者形式上的共同點(diǎn)而沒有看到其實質(zhì)上的區(qū)別。羅伯特·達(dá)爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關(guān)心的是普通公民借以對領(lǐng)導(dǎo)行使相對強(qiáng)的控制的過程”④，而“獨(dú)立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達(dá)爾這里前半句說的是政治民主，后半句說的是獨(dú)立社會組織對政治民主的作用，但獨(dú)立社會組織內(nèi)部也可以有民主形式，社會空間內(nèi)的民主形式使社會組織的運(yùn)作更公平有效，也就是說，社會民主對政治民主的影響和推進(jìn)只是形式的或外部的，而不是實質(zhì)的與內(nèi)部的。

持“政治民主”視野的研究者一般都認(rèn)為村民自治制度具有“國家主導(dǎo)型制度變遷”的性質(zhì)，認(rèn)為雖然村民自治起源于群眾的自發(fā)行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點(diǎn)，但是大多數(shù)村民自治的相關(guān)制度都是由國家各級政府部門通過行政網(wǎng)絡(luò)推廣到全國各地的，而且在推廣這些制度的過程中對原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國的民主政治(包括社會民主和政治民主)的現(xiàn)實情況出發(fā)，認(rèn)為在中國民主政治制度變遷過程中，國家處于主動的地位，中國的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會基礎(chǔ)，但是國家的權(quán)力體制與村民自治的原則存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，不從制度結(jié)構(gòu)上解決現(xiàn)代化進(jìn)程中國家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國家與鄉(xiāng)村的權(quán)力邊界問題，村民自治的發(fā)展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。正如這些研究者所說：“雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學(xué)習(xí)的知識，但是從制度供給的角度出發(fā)，中國村民自治制度向更高一級民主制度演進(jìn)面臨無法回避的困難?！彪m然村民自治對我國民主政治的建設(shè)從形式上有示范意義，但是如果沒有實質(zhì)性的支撐，農(nóng)村社會范圍內(nèi)的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規(guī)范，所以村民自治的社會民主沒有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學(xué)者認(rèn)為：“在國家民主和基層民主缺乏連接時，想不通過改革國家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的。”我們似乎可以進(jìn)一步認(rèn)為，試圖找出村民自治內(nèi)的社會民主對政治民主的直接而實際的作用是不現(xiàn)實的。

二、“國家與社會”視野下的村民自治

運(yùn)用“國家與社會”分析框架于中國市民社會研究，始于鄧正來和景躍進(jìn)在《中國社會科學(xué)季刊》1992年11月創(chuàng)刊號上發(fā)表的《建構(gòu)中國的市民社會》一文。該文引發(fā)了一系列以“市民社會”為話語的研究。持“國家與社會”視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體。正如鄧正來所說，這些研究者是想尋找一個與國家的體制外對話的模式。

科勒爾(Kelliher)發(fā)現(xiàn)，在非組織的、個體分散的中國農(nóng)村，國家能夠影響社會的原因，在于兩者結(jié)構(gòu)上的同一性而非社會獨(dú)立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認(rèn)同這種觀點(diǎn)。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現(xiàn)困惑時，有研究者漸漸轉(zhuǎn)換了視野，從尋找村民自治與國家政治民主體制的“同”，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)國家與社會的“異”，試圖找出促進(jìn)民主政治制度建設(shè)的另一途徑。他們除了承認(rèn)國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨(dú)立的力量，與國家進(jìn)行著一種獨(dú)立的對話和博弈?！稗r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革不僅突破了這一結(jié)構(gòu)性外殼，而且使億萬農(nóng)民成為相對獨(dú)立的利益主體，國家的體制性權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一下便產(chǎn)生了一個相對獨(dú)立的社會空間。這個社會空間是由一個個獨(dú)立的利益主體組成的，同時也有公共事務(wù)、公共權(quán)力、群己的界限，有了個人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動機(jī)”④。這里說的“民主”是社會民主而不是政治民主。當(dāng)然，“政治民主”視野和“國家與社會的關(guān)系”的視野有內(nèi)在的聯(lián)系，因為民主可以看作是人民群眾對國家政治的參與方式，是國家與社會關(guān)系的一個方面。

1998年“國家與社會關(guān)系”課題組“中國鄉(xiāng)村制度：歷史與現(xiàn)實”學(xué)術(shù)會議的召開，標(biāo)志著對“國家與社會”視野形成共識。在《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》試行十周年之際，《中國書評》5月號刊發(fā)了該次會議綜述和對徐勇教授專著《中國農(nóng)村村民自治》的主題書評。張小勁在《中國農(nóng)村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個視角是應(yīng)當(dāng)給予特別重視的，其中之一是所謂國家與社會之關(guān)系的研究視角，其二是社區(qū)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系的視角”。景躍進(jìn)說：“國家與社會關(guān)系的調(diào)整是消除‘鄉(xiāng)政村治’內(nèi)在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個基本的問題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國家與社會關(guān)系問題)”②。其實，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實現(xiàn)了“國家與農(nóng)民權(quán)力相互增強(qiáng)的績效”“，從長遠(yuǎn)來看，一種相對和平而有序的民主化轉(zhuǎn)型過程是可能的，而國家的專制性權(quán)力在這過程中最終將被消解，其基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)性權(quán)力則得以保持甚至加強(qiáng)！”

持“國家與社會”視野的研究者認(rèn)為，解體以后，“國家仍試圖改造農(nóng)民傳統(tǒng)的生活理念卻無力安排村民的一切政治經(jīng)濟(jì)生活”，國家介入基層社會的成本過大，沒有必要。而另一方面村莊借國家的力量合法地擴(kuò)大自己的利益空間和與國家對話的實力：“村莊正在利用非均質(zhì)的國家來塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國家進(jìn)退與村莊建構(gòu)是同步的，村莊最終是與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造”。

那么，我國農(nóng)村形成的獨(dú)立的社會空間有多大?我國村莊的自治程度又如何?對此，鄭法援引達(dá)爾的話說：“如果一個組織從事的活動被另一個組織認(rèn)為是不當(dāng)?shù)?，但任何其他組織——包括國家的政府———都不能阻止，也不能通過提高其行動的成本來阻止它這樣做，符合這兩個條件的組織才是相對自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會活動空間的尺度：“農(nóng)民組織首先必須在組織上獨(dú)立：能夠以一個獨(dú)立組織的主體資格參與社會生活，自主處理有關(guān)事務(wù)”，而我國村民自治的許多相關(guān)制度和職能設(shè)置都是由政府代為設(shè)計和規(guī)定的，村民自治組織——村民委員會往往同時扮演村民的自治機(jī)構(gòu)和國家“人”的雙重角色，國家可以按自己的利益和意愿比較容易地調(diào)整農(nóng)村社會的權(quán)力和活動空間。從這個意義上來說，我們的村莊社會的自治程度還是十分有限的。

由于“國家與社會”的研究視野主要注重國家與社會間的利益權(quán)衡關(guān)系，而國家在“利益權(quán)衡中的絕對優(yōu)勢決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度上介入‘基層社會’的抉擇，國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關(guān)系的性質(zhì)”，這樣“，國家與社會”的視野也就回到了前述“國家主導(dǎo)型制度變遷”的困境。

三、村民自治研究的新進(jìn)展

以上我們區(qū)分了村民自治研究的兩種視野。在大多數(shù)論者的研究中，這兩種視野并不表現(xiàn)得涇渭分明，這與村民委員會往往同時扮演村民自治機(jī)構(gòu)和國家“人”的雙重角色的現(xiàn)狀有關(guān)。兩種研究視野最終都把關(guān)懷點(diǎn)落在我國的民主政治(社會民主和政治民主)體制的建設(shè)上。有論者說：“對于村民自治的政治價值和政治意義不宜過分強(qiáng)調(diào)，那樣可能反會損傷村民自治的實效與進(jìn)展”。也有論者說：“現(xiàn)在不是擔(dān)心民主來得太慢而是擔(dān)心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構(gòu)造?！蹦壳把芯空呋旧弦讶〉玫墓沧R是，村民自治的實行是國家管理在某種意義上從社會的退出，同時村莊在村民自治中也為自身爭取了一定的“社會空間”。當(dāng)代西方市民社會理論大師泰勒說：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權(quán)力支配的自由社團(tuán)，市民社會便存在了”。換句話說，社會從國家那里爭得一個不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會生活領(lǐng)域，這本身就是一個進(jìn)步。從現(xiàn)有的研究來看，雖然當(dāng)前學(xué)術(shù)界對村民自治的關(guān)注大多超越了村民自治本身，但無論持“政治民主”視野還是持“國家與社會”視野的研究者都認(rèn)為，當(dāng)前制約村民自治的主要障礙因素之一是國家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實施中隨意性過大，造成了村民自治發(fā)展的地區(qū)不平衡和形式化等問題。這些論者認(rèn)為，當(dāng)前國家頒布法律制度應(yīng)強(qiáng)化制裁手段，對于違規(guī)行為尤其是政府的違法、違規(guī)行為，應(yīng)予以司法制裁，對于村民則應(yīng)提供法律救濟(jì)。對此賀雪峰評論說：“在當(dāng)前的村民自治研究中，特別容易出現(xiàn)簡單化和直觀化的判斷，不能科學(xué)分析表象背后的真實。更糟糕的是，在村民自治研究領(lǐng)域，有些學(xué)者并未真正理解問題的復(fù)雜性即匆匆提出成套對策，由此嚴(yán)重?fù)p害了村民自治研究的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。對村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況?！?

前面已經(jīng)提到，市民社會理論把重點(diǎn)放在“國家與社會”的關(guān)系上，是想在國家體制外的社會領(lǐng)域用功，這在某種意義上是轉(zhuǎn)移了研究的視線。當(dāng)國家與社會的互動因國家方面的動作遲延而影響互動效果甚至影響良性互動的可能性時，必須強(qiáng)調(diào)國家體制內(nèi)的變革。這樣說并不是要回到“民主先導(dǎo)論”的作法上，而是指為使國家與社會的互動健康持續(xù)地進(jìn)行，國家必須對社會作出某種程度的讓步，使社會擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導(dǎo)論”的不同之處是，它并不要求從結(jié)構(gòu)上對現(xiàn)有政治體制作根本性的變革。這一要求在國家與農(nóng)村社會的互動中表現(xiàn)為：給農(nóng)民更多的經(jīng)營自，給農(nóng)民更完整的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)村社會擁有更多的資源同時更少地受政治權(quán)力的直接干預(yù)，增強(qiáng)農(nóng)村社會與國家對話的力量和主動性，這樣就可以避免一味強(qiáng)調(diào)制度變遷的“國家主導(dǎo)型”的性質(zhì)。如果每一個具體情況都要有政策法規(guī)來規(guī)制的話，恰恰為國家過多地干預(yù)社會提供了機(jī)會，因此我們認(rèn)為應(yīng)給社會更多的原生性資源以實現(xiàn)更多的社會空間和與國家互動中的主動性，同時規(guī)范國家對社會資源的汲取方式，減少國家與社會互動的隨意性。當(dāng)然，我們并不是說不需要國家對社會的行為進(jìn)行規(guī)范，相反在社會獲得更多的資源以后，更有必要加強(qiáng)和規(guī)范社會的自組織能力和方式；但這種規(guī)范社會的行為本身也需要規(guī)范，而不能成為行政干預(yù)的借口。這一點(diǎn)正是法治社會的精髓所在。在村民自治研究領(lǐng)域，對國家與社會互動的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對孫村的研究是一個有益嘗試。在《孫村的路：“國家—社會”關(guān)系格局中的民間權(quán)威》一文中，吳重慶通過對孫村的道路建設(shè)過程中展現(xiàn)的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”進(jìn)行考察，提出了“‘合算’的國家”這一概念，并對國家與基層社會間的利益權(quán)衡關(guān)系進(jìn)行了個案說明，但他“把‘國家’與‘基層社會’間的關(guān)系視為利益權(quán)衡關(guān)系，目的在于說明利益權(quán)衡的動態(tài)性決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度介入‘基層社會’的抉擇，而國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關(guān)系的性質(zhì)”。這表明他仍然沒有跳出“國家主導(dǎo)型制度變遷”定勢的影響，所以還沒有試圖從擴(kuò)大農(nóng)村社會的自主性來解決村民自治發(fā)展的瓶頸問題。

蕭樓、王小軍認(rèn)為，在國家與社會視野的研究中，“關(guān)鍵路徑在以往的個案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國家—社會”關(guān)系為視角，以權(quán)力問題為核心，以權(quán)力運(yùn)行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對象的村民自治研究框架，強(qiáng)調(diào)要著力從個案中考察村莊與國家的復(fù)雜的權(quán)力博弈：“國家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國家”；“國家獨(dú)占意識形態(tài)上的正統(tǒng)性的局面已經(jīng)打破，村莊最終與非均質(zhì)國家一起完成自我定位和自我構(gòu)造。”但是他們的研究也并沒有突破國家與社會之間的力量權(quán)衡的窠臼。

鄧正來在對北京三個民營書店所作的案例分析中，對以前“國家與社會”分析框架中國家與社會互動的理論進(jìn)行了修正和補(bǔ)充。他吸取并改造了哈耶克關(guān)于“秩序原理”的社會理論，對其關(guān)于國家與社會互動中的完全“理性”的過程和結(jié)果提出質(zhì)疑，提出了國家與市民社會互動過程中及其結(jié)果的“未意圖擴(kuò)展”的概念，即“整個事態(tài)的發(fā)展過程及其結(jié)果是介入這一過程的各方抱持自己的意圖參與這一過程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預(yù)料和計劃的結(jié)果”。他發(fā)現(xiàn)，國家與社會互動的結(jié)果是“理性”行為和“未意圖擴(kuò)展”的共同結(jié)果，“簡單地‘自上而下’強(qiáng)調(diào)國家政治經(jīng)濟(jì)力量對于社會轉(zhuǎn)型的決定意義，或反過來，同樣簡單地‘自下而上’地看待社會轉(zhuǎn)型的‘民間動態(tài)’，都無法完整地覆蓋我們正在經(jīng)歷的力量變局。”鄧正來這項研究成果的最大貢獻(xiàn)在于突破了“國家主導(dǎo)論”，或者說突破了“國家力量在與社會力量的相互作用的過程中總是處于主動或主導(dǎo)的狀態(tài)”這樣一種粗放的結(jié)論。如果說此前部分論者只是論證了國家退出某些社會空間、社會在某些領(lǐng)域內(nèi)保持獨(dú)立的可能性的話，鄧正來則論證了出現(xiàn)這種現(xiàn)象的必然性，因為國家并不能完全控制它與社會互動行為產(chǎn)生的結(jié)果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發(fā)展的真正動力是在政治之外，因而“國家主導(dǎo)型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國民主制度的建設(shè)提供了新的理論支援。

那么，“未意圖擴(kuò)展”在“國家與社會”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說，村莊的社會權(quán)力與國家權(quán)力的博弈過程中是否也有鄧正來所說的“未意圖擴(kuò)展”的結(jié)果、而不是國家和社會的完全理性的設(shè)計和行動的結(jié)果?村民自治研究如何擺脫“國家主導(dǎo)型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認(rèn)識到，實際上已經(jīng)在試圖解答這個問題。具體來說，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關(guān)的政治制度轉(zhuǎn)向以下其他相關(guān)制度，以此試圖在政治領(lǐng)域以外尋找政治發(fā)展的推動力：其一，農(nóng)村土地制度。有論者認(rèn)為土地股份合作制是“農(nóng)村制度的可行選擇”，因為“土地股份合作制既符合國家關(guān)于土地承包責(zé)任制的基本政策，又確保了國家、集體和個人三者的利益，有利于土地的規(guī)模經(jīng)營和提高土地的生產(chǎn)效率”，但是這種制度創(chuàng)新給農(nóng)村問題的解決帶來的效果是有限的；也有學(xué)者認(rèn)為，我國農(nóng)村土地所有權(quán)的完整性嚴(yán)重不足，由此產(chǎn)生了權(quán)利主體缺位、產(chǎn)權(quán)邊際模糊、物權(quán)債權(quán)化等問題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會經(jīng)營管理，但是村委會實際上是以政府人形象作為政權(quán)末梢而存在的，因而村有土地事實管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國土地產(chǎn)權(quán)“正是由于沒有上升為物權(quán)，土地承包權(quán)的內(nèi)容具有很大的隨意性，農(nóng)戶對抗他人的侵權(quán)行為尤其是鄉(xiāng)村集體干部隨意調(diào)整、處置土地、更改土地合同行為的權(quán)利效力隨之降低”，農(nóng)村土地所有制從多個層面影響了村民自治的績效。其二，農(nóng)村稅收制度。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村、農(nóng)民的一些權(quán)利保障可以通過建立合理的現(xiàn)代稅收制度確立起來，從而為村民自治爭取一個比較穩(wěn)定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動空間③；又有論者指出，要對農(nóng)村稅費(fèi)制度進(jìn)行深入改革，要徹底改革現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制，實行與城市相配套的現(xiàn)代稅收制度，廢除農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專門面向農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)④，從而給農(nóng)民更多的能與國家對話的穩(wěn)定的社會資源，進(jìn)而增大農(nóng)村在自身發(fā)展問題上“自下而上”的體制創(chuàng)新的力量。

其三，村級集體資產(chǎn)、農(nóng)村財政體制等因素。

第4篇：基層社會治理的探索與思考范文

隨著時代的發(fā)展，當(dāng)前我國的社會結(jié)構(gòu)、社會行為規(guī)范和價值觀念發(fā)生了深刻的改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展極不平衡，社會問題與矛盾凸顯，不穩(wěn)定因素增加，現(xiàn)有的社會管理模式已無法滿足當(dāng)今社會的管理需求，社會管理創(chuàng)新迫在眉睫。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是廣義的社會管理者，面對著越來越難以滿足的各種利益訴求和法律服務(wù)體系，必須加大創(chuàng)新力度，尋求司法理念轉(zhuǎn)變和執(zhí)法監(jiān)督手段的創(chuàng)新。

2009年中央政法委做出了“深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”這三項重點(diǎn)工作的重大部署；2010年10月最高人民檢察院提出了延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉的要求，由此上海檢察機(jī)關(guān)將設(shè)立社區(qū)檢察室作為社會管理創(chuàng)新、探索檢力下沉的一項具體措施進(jìn)行落實。

本文主要就設(shè)立社區(qū)檢察室，探索參與社會管理創(chuàng)新，尋找與社區(qū)建設(shè)和基層管理要求相適應(yīng)的監(jiān)督途徑和方法作如下思考：

一、社區(qū)檢察室設(shè)立的意義所在

1.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法理念創(chuàng)新的體現(xiàn)。

社會轉(zhuǎn)型時期，活躍的社會生產(chǎn)、開放的社會生活和多元思維方式，對檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督，參與社會管理創(chuàng)新提出了前所未有的挑戰(zhàn)。理念是行動的先導(dǎo)，社區(qū)檢察室的設(shè)立正是為了實現(xiàn)檢力下沉、職能延伸，使檢察工作扎根于基層，踐行檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局、保障民生的理念?；鶎雍蜕鐓^(qū)是當(dāng)前社會矛盾集聚最前沿的地方，社區(qū)檢察可以把矛盾糾紛解決在基層，方便群眾、強(qiáng)化法律服務(wù)、切實保障人民群眾的根本利益，從而維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

2.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)職能延伸的體現(xiàn)。

社會管理手段、方式以及技術(shù)等載體的創(chuàng)新，是啟動檢察機(jī)關(guān)社會管理創(chuàng)新的良好契機(jī)。檢察職能的延伸和下沉，是對法律監(jiān)督內(nèi)涵的深化和外延的拓展，它要求向矛盾源頭延伸，向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、學(xué)校等基層部門延伸。執(zhí)法載體創(chuàng)新，是檢察機(jī)關(guān)社會管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件，社區(qū)檢察室正是由此孕育而生。

3.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)工作機(jī)制創(chuàng)新的體現(xiàn)。

積極推進(jìn)社區(qū)檢察室建設(shè)，包括承擔(dān)起對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督，對監(jiān)外刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正活動的監(jiān)督，接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪，發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索，參與社會治安綜合治理和法制宣傳、職務(wù)犯罪預(yù)防工作等等工作。從而建立起一系列與公安派出所、司法所、辦、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等組織的工作聯(lián)系機(jī)制，整合社區(qū)各方面的資源，強(qiáng)化法律監(jiān)督實效，擴(kuò)大監(jiān)督影響力。

二、社區(qū)檢察室設(shè)立的現(xiàn)實背景

1.社區(qū)檢察室設(shè)立是貫徹落實中政委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的要求。

2008年《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》中指出，要改革和完善對偵查活動的法律監(jiān)督，進(jìn)一步建立檢察機(jī)關(guān)對公安派出所、看守所的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用。社區(qū)檢察室的設(shè)立是認(rèn)真貫徹落實中央政法委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革意見，探索檢力下沉、法律監(jiān)督職能延伸的重要創(chuàng)新舉措。通過在基層社區(qū)設(shè)立檢察室，有利于加強(qiáng)對公安派出所、司法所、辦、社區(qū)矯正組織等基層組織的立案、偵查、刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正、綜合治理等活動的監(jiān)督，更好地履行檢察職能，擴(kuò)大檢察效果及其影響力。

2.設(shè)立社區(qū)檢察室是貫徹落實中政委推進(jìn)三項重點(diǎn)工作的要求。

2009年底，中央政法委做出了深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點(diǎn)工作的重大部署。檢察長在全國檢察長會議上強(qiáng)調(diào)要完善和推行在農(nóng)村、社區(qū)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、檢察工作站、聘請檢察聯(lián)絡(luò)員等措施，使檢察工作更好地深入基層、貼近群眾、服務(wù)社會，促進(jìn)社會管理創(chuàng)新的要求。積極推進(jìn)社區(qū)檢察室建設(shè)是貫徹落實三項重點(diǎn)工作，探索社會管理創(chuàng)新，延伸檢察工作職能、拓寬監(jiān)管領(lǐng)域的一項重要措施，通過在街鎮(zhèn)（社區(qū)）設(shè)立百姓身邊的檢察室，使檢察工作更好地服務(wù)基層、貼近群眾，更好地滿足人民群眾的利益訴求。

3.設(shè)立社區(qū)檢察室是貫徹落實高檢院加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的要求。2010年10月，高檢院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見對規(guī)范延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉作出明確規(guī)定：“各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，基層檢察院基礎(chǔ)、條件各異。因此，向基層延伸法律監(jiān)督觸角，必須因地制宜、量力而行，要充分考慮基層檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有人力、物力、財力和基層當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境、群眾認(rèn)可程度等多方面因素，實事求是，逐步推進(jìn)?！?/p>

三、當(dāng)前社區(qū)檢察室的職能定位和功能

探索檢力重心下沉、檢察工作延伸、社會管理創(chuàng)新，切不可脫離檢察機(jī)關(guān)自身的職能。根據(jù)本市檢察機(jī)關(guān)派駐（社區(qū)）檢察室工作職責(zé)（試行）的規(guī)定，當(dāng)前派駐（社區(qū)）檢察室主要職能定位和功能如下：

1.業(yè)務(wù)范圍。派駐（社區(qū)）檢察室主要承擔(dān)對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督、非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行（社區(qū)矯正）活動監(jiān)督、受理社區(qū)群眾來信來訪、接受違法犯罪人員的自首、參加社會治安綜合治理工作，并開展法制宣傳和其他適宜在社區(qū)（街鎮(zhèn)）開展的相關(guān)檢察工作。

2.工作職責(zé)及相關(guān)建議。

⑴對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督。

對公安派出所應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、案件立而不偵、久偵未結(jié)等情況的監(jiān)督；刑事偵查活動中的刑訊逼供、暴力取證等違法行為，體罰、威脅誘騙等非法收集證據(jù)手段，以及違法使用拘傳、拘留、取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施，違法使用搜查、查封、扣押、凍結(jié)等財產(chǎn)性偵查等措施實施監(jiān)督。

一要明確監(jiān)督定位。根據(jù)市院文件精神，當(dāng)前社區(qū)檢察室對公安派出所的監(jiān)督，定位于工作監(jiān)督、場所監(jiān)督，區(qū)別于以往傳統(tǒng)的個案監(jiān)督。二要確立監(jiān)督范圍。社區(qū)檢察室監(jiān)督范圍限定在對公安派出所的刑事執(zhí)法活動，主要是對刑事立案活動、偵查活動和刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。三要明確監(jiān)督方式。主要通過入所巡查、信息通報、適時介入、工作例會、專項檢查等形式開展。四要增強(qiáng)監(jiān)督的實效。社區(qū)檢察室在監(jiān)督工作中，對公安派出所執(zhí)法中的違法不當(dāng)行為，雖然可以通過口頭糾正、書面通報、檢察建議等方式糾正，但法律未明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)拒不糾正違法或者拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)所作的決定的法律后果，檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督缺乏剛性。所以，監(jiān)督措施實施以后，一定要做好跟蹤督促的工作。五要加強(qiáng)與院內(nèi)各職能部門的溝通協(xié)作，建立內(nèi)部信息共享機(jī)制，對公安派出所的刑案受理、立案、強(qiáng)制措施適用等實現(xiàn)信息共享。

⑵對非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。

對人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所、司法行政機(jī)關(guān)在罪犯交付、變更監(jiān)外執(zhí)行活動實施等環(huán)節(jié)的監(jiān)督；對公安派出所、司法所、社區(qū)矯正組織對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的日常管理、矯正與監(jiān)管情況的監(jiān)督；受理監(jiān)外執(zhí)行人員及其家屬的控告申訴，維護(hù)社區(qū)服刑人員合法權(quán)益等。

一要加強(qiáng)工作聯(lián)系、排摸掌握重控對象。社區(qū)檢察室會同當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、司法所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)建立信息溝通機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，對所在的社區(qū)監(jiān)外服刑人員進(jìn)行排摸，做到底數(shù)清，重點(diǎn)明，通過參與宣告、談話、教育等方式，預(yù)防其重新犯罪。二要搭建信息平臺。社區(qū)檢察室應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)毓才沙鏊?、司法所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)這些職能部門搭建起信息平臺機(jī)制，實現(xiàn)監(jiān)管信息的暢通和交換。三要明確社區(qū)檢察室和派出院監(jiān)所部門之間的工作職責(zé)、分工，相互銜接、形成工作合力。四要強(qiáng)化執(zhí)行的監(jiān)督。對不服管教、脫管、漏管、違法相關(guān)法律規(guī)定、重新違法犯罪的，及時提出檢察建議或者糾正意見。

⑶接待及法律咨詢。

受理社區(qū)群眾對國家工作人員職務(wù)犯罪的舉報線索；對不服人民檢察院處理決定和人民法院生效判決、裁定的申訴；對公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)部門干部的違法行為的控告；對加強(qiáng)、改進(jìn)檢察工作和隊伍建設(shè)的建議和意見等。

一要明確受理的范圍。限定在“舉報國家工作人員職務(wù)犯罪的線索；不服人民檢察院處理決定和人民法院生效判決、裁定的申訴；反映公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)部門工作人員違法違紀(jì)行為的控告；加強(qiáng)、改進(jìn)檢察工作和隊伍建設(shè)的建議和意見；其他依法應(yīng)當(dāng)由人民檢察院處理的事項等”。二要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，統(tǒng)一受理社區(qū)群眾的舉報、報案、控告、申訴，對發(fā)現(xiàn)、受理的職務(wù)犯罪案件線索等舉報件，不得自行辦理，一律移送本院控告申訴檢察部門統(tǒng)一分流。三要注重與院控申部門的聯(lián)動，做好涉檢，擴(kuò)大檢察宣傳，通過參與所轄地政府接待日活動、召開群眾座談、分發(fā)宣傳資料、公布聯(lián)系方式等，宣傳檢察職能和法律法規(guī)，充分發(fā)揮“聯(lián)系群眾橋梁”的作用。

⑷參與社會治安綜合治理和法制宣傳、犯罪預(yù)防工作。

了解社區(qū)基本情況，掌握當(dāng)?shù)厣鐣伟矤顩r，發(fā)現(xiàn)不利于穩(wěn)定的違法犯罪苗頭性問題，及時配合解決；建立溝通渠道，積極收集各類犯罪線索，拓寬案件線索的來源；深化檢務(wù)公開，增強(qiáng)檢察工作的透明度，加強(qiáng)法制宣傳，拓寬社區(qū)群眾了解檢察工作的渠道。

在社會治安綜合治理方面，筆者建議要發(fā)揮檢察建議的作用。要努力尋找案件背后隱藏的深層次社會問題和矛盾，運(yùn)用檢察建議預(yù)防違法犯罪、化解矛盾糾紛、監(jiān)督執(zhí)法活動。

四、當(dāng)前探索社區(qū)檢察工作應(yīng)注意的問題

1.準(zhǔn)確定位，認(rèn)真履職

社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能的一種延伸，是實現(xiàn)檢察監(jiān)督的關(guān)口前移，其職能承擔(dān)應(yīng)與人員配置、經(jīng)費(fèi)保障和所轄區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r等相適應(yīng)。要結(jié)合檢察工作特性，突出法律監(jiān)督作用，體現(xiàn)服務(wù)民生、執(zhí)法為民的理念。通過合理設(shè)置社區(qū)檢察室的工作職責(zé)，并予以積極履行。比如，對當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門司法活動進(jìn)行法律監(jiān)督；接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來信、來訪；發(fā)現(xiàn)受理職務(wù)犯罪案件線索；開展職務(wù)犯罪案件預(yù)防；受理執(zhí)法不嚴(yán)，司法不公問題，開展法制宣傳，參與社會治安綜合治理等活動。對社區(qū)檢察室的工作實行目標(biāo)管理，明確任務(wù)、分解責(zé)任。另外需要注意的是，在開展日常社區(qū)檢察職能過程中需要地方黨委和政法委的支持和協(xié)調(diào)，在重大問題上，應(yīng)該建立溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，使鎮(zhèn)街（社區(qū)）政權(quán)真正能維護(hù)社會穩(wěn)定，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

2.理順關(guān)系、形成合力

社區(qū)檢察室是本院派駐社區(qū)檢察工作的窗口，要真正搞好社區(qū)檢察室工作，發(fā)揮其作用，就必須賦予其一定的職責(zé)，檢察室的職能雖然不會與院內(nèi)部業(yè)務(wù)部門產(chǎn)生沖突，但是一定會發(fā)生部分業(yè)務(wù)重疊，所以一定要理順檢察室與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，兩者分工合作、相互配合和銜接，才能形成工作合力。

第5篇：基層社會治理的探索與思考范文

一、全市司法行政工作基本估價

(一)強(qiáng)基固本“出實招”。一是基層司法所規(guī)范化建設(shè)取得新突破?；鶎訕I(yè)務(wù)用房、裝備得到加強(qiáng)，辦公設(shè)備不斷完備，經(jīng)費(fèi)保障、基層司法所長副科級待遇基本得到落實，工作效率得到明顯提升。全市137個基層司法所完成業(yè)務(wù)用房建設(shè)，其中獨(dú)建88個，占64.2%。二是矛盾化解工作取得新發(fā)展。構(gòu)筑矛盾糾紛“大調(diào)解”格局，接邊地區(qū)聯(lián)防聯(lián)調(diào)機(jī)制和工作交流機(jī)制不斷豐富，“以獎代補(bǔ)、以案定補(bǔ)”機(jī)制得到全面貫徹落實。20__年以來，共調(diào)解各類民間糾紛151021件，調(diào)解成功率97.6%。三是人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)建設(shè)取得新突破。四是扎實推進(jìn)“法律六進(jìn)”長效機(jī)制建設(shè)，有效拓寬了普法領(lǐng)域，提高了群眾依法維權(quán)意識，提升了“依法治市”水平。

(二)關(guān)口前移“見實效”。一是法律援助渠道不斷拓展，工作力度不斷加大。完成了縣區(qū)法律援助工作管理局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站設(shè)置和規(guī)范化建設(shè)任務(wù)。20__年以來，共辦理法律援助案件5597件，提供法律咨詢20300人次。二是以“管理規(guī)范、業(yè)務(wù)規(guī)范、服務(wù)規(guī)范”為目標(biāo)，加強(qiáng)律師公證工作的基礎(chǔ)管理和自我管理。三是繼續(xù)加大了安置幫教工作指導(dǎo)力度。截止20__年底，全市共接收刑釋解教人員11849人，實施幫教11330人，占95.62%，安置9480人，占80%。四是強(qiáng)化法律服務(wù)隊伍自身建設(shè)，凈化法律服務(wù)市場秩序，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，法律服務(wù)公信力不斷提高。

(三)發(fā)揮職能“見真章”。充分發(fā)揮司法行政職能，積極參與社會治安綜合治理工作。全市143個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)綜治維穩(wěn)中心大部分設(shè)在基層司法所，基層司法所配合有關(guān)職能部門理清法律關(guān)系，制定合法有效的調(diào)處方案，矛盾糾紛分類、化解、調(diào)處中樞作用突出。

(四)自身建設(shè)“求創(chuàng)新”。一是繼續(xù)深化普法依法治理，推進(jìn)社會管理法治化，創(chuàng)新工作方式，盤活普法載體，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗、鞏固成果，及時啟動“六五”普法“四五”依法治理規(guī)劃，深入開展法治縣區(qū)、和諧社區(qū)、和諧校園、和諧家庭“一法治三和諧”創(chuàng)建活動，把開展“法治縣區(qū)”、“規(guī)范化司法所”、“規(guī)范化人民調(diào)解組織”三項創(chuàng)建活動作為今后一個時期的工作重點(diǎn)。二是繼續(xù)深化社區(qū)矯正和安置幫教工作，不斷推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。在理順?biāo)痉ㄋ芾眢w制，實現(xiàn)收歸上劃基礎(chǔ)上，積極推廣外地經(jīng)驗，大膽探索和創(chuàng)新特殊人群的管理體制、機(jī)制和方法。

(五)打造隊伍“樹新風(fēng)”。按照“政治上堅定、理論上扎實、紀(jì)律上嚴(yán)明、業(yè)務(wù)上精通”隊伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：一是抓靈魂，促進(jìn)面貌向“奮發(fā)型”轉(zhuǎn)變。二是抓作為，促進(jìn)作風(fēng)向“實干型”轉(zhuǎn)變。三是抓創(chuàng)新，促進(jìn)管理向“規(guī)范型”轉(zhuǎn)變。四是抓團(tuán)結(jié)，促進(jìn)氛圍向“和諧型”轉(zhuǎn)變。近年來，法律援助管理局等14個集體先后被司法部、省委表彰為“先進(jìn)集體”、18名干部被評為“先進(jìn)個人”。

二、困難和問題

(一)發(fā)展不平衡?？h區(qū)司法局承擔(dān)著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所管理、檢查、指導(dǎo)和幫助職能，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，縣區(qū)司法局職能發(fā)揮存在較大差距。基層頭重腳輕、重硬件輕軟件、重管理輕服務(wù)和一人所現(xiàn)象尤為突出。法制宣傳、矛盾化解、社區(qū)矯正、法律援助、法律服務(wù)職能作用發(fā)揮不充分。部分縣區(qū)司法局領(lǐng)導(dǎo)班子思想不解放，工作思路不清晰，工作重點(diǎn)不突出，畏難情緒和等、靠、要思想嚴(yán)重，與相關(guān)職能部門溝通協(xié)調(diào)不暢，創(chuàng)新能力不足，工作打不開局面。

(二)人員總量嚴(yán)重不足。全市司法行政系統(tǒng)共有中央政法專項編制539人(含市勞教強(qiáng)戒所)、地方行政編制167人、地方事業(yè)編制174人，共880人，占全市總?cè)丝诘?.009%，實有823人。144個基層司法所實有工作人員268名，其中一人所57個，占39.58%，二人所44個，占30.56%，三人以上的37個，占25.69%。威信縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有扎西鎮(zhèn)司法所有3名工作人員，其余9個司法所均為一人所。

(三)保障不到位。11縣區(qū)司法行政機(jī)關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)費(fèi)、裝備費(fèi)均未達(dá)到省財政廳、省高院、省檢察院、省公安廳、省司法廳《關(guān)于印發(fā)〈云南省州(市)級和縣級政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)〉的 通知》(云財行〔20__〕464號)規(guī)定的每人每年25000元標(biāo)準(zhǔn)，高的21300元、低的18600元，且包括了社區(qū)矯正、人民調(diào)解、普法依法治理等工作經(jīng)費(fèi)，一定程度上造成司法行政機(jī)關(guān)工作經(jīng)費(fèi)的緊張，給司法行政工作的開展帶來了一定困難。

(四)司法行政隊伍整體素質(zhì)有待提高。特別是基層司法所工作人員法律專業(yè)化水平不高，解決實際問題的能力亟待提高。全市144個司法所268名工作人員中，非法律專業(yè)研究生1人、占0.37%，法律專業(yè)大學(xué)35人、占13.06%，其它專業(yè)20人、占7.46%，法律專業(yè)?？?8人、占25.37%，其它專業(yè)68人、占25.37%，中專及以下76人、占28.36%。50周歲以上65人、占24.25%。鎮(zhèn)雄縣司法局僅50周歲以上的工作人員就達(dá)12人、占18.46%。

(五)社區(qū)矯正工作面臨不少困難。一是社區(qū)矯正工作社會認(rèn)知度不高。當(dāng)前，部分干部群眾不了解社區(qū)矯正工作，部分社區(qū)服刑人員對社區(qū)矯正的思想認(rèn)識存在偏差，認(rèn)為法院宣判、監(jiān)獄釋放就沒事了，不愿參加社區(qū)矯正。二是社區(qū)矯正隊伍力量薄弱。我市司法所一般只有1-4名司法所工作人員，且司法所工作人員學(xué)識單一。三是社區(qū)矯正決定機(jī)關(guān)與司法行政部門之間尚未建立規(guī)范的執(zhí)行交付制度，部門之間的協(xié)調(diào)配合有待加強(qiáng)。四是經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重不足，影響了基層社區(qū)矯正工作的正常開展。

三、對策思考

司法行政機(jī)關(guān)是我國國家政權(quán)的重要組成部分，是各級政府對司法工作進(jìn)行行政管理的專門機(jī)關(guān)，在我國司法體系和法制建設(shè)中占有重要地位。近年來，全市司法行政機(jī)關(guān)圍繞化解矛盾糾紛、服務(wù)保障民生，充分發(fā)揮“前端性、窗口性、服務(wù)性”的法律宣傳、法律服務(wù)、法律保障職能，在法制宣傳、社會治安綜合治理、維護(hù)社會穩(wěn)定、推進(jìn)民主法制建設(shè)等方面具有不可替代的作用。當(dāng)前，我市正處在全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵期、攻堅期、黃金期和社會矛盾的凸顯期，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務(wù)艱巨繁重。作為政府工作一部分的基層司法行政工作應(yīng)順應(yīng)時代的要求，夯實基層基礎(chǔ)、加快觀念轉(zhuǎn)變、推動創(chuàng)新發(fā)展。

一是由傳統(tǒng)型向創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變。思路決定出路、作風(fēng)決定作為，理念創(chuàng)新乃工作創(chuàng)新之源。正確把握和認(rèn)識當(dāng)前司法行政工作在新形勢下發(fā)展變化的規(guī)律，是與時俱進(jìn)、推進(jìn)司法行政事業(yè)科學(xué)發(fā)展的需要。各級司法行政機(jī)關(guān)要貼緊自身發(fā)展的需要，尋求司法行政工作新的發(fā)展點(diǎn);貼緊黨委、政府中心工作，尋求司法行政工作的著眼點(diǎn);貼近群眾法律需求，尋求司法行政工作的落腳點(diǎn)。要從傳統(tǒng)矛盾糾紛化解轉(zhuǎn)變?yōu)槊芗m紛發(fā)生的預(yù)防，突出“預(yù)防性”，真正體現(xiàn)“前端性”、“服務(wù)性”，向社會管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，主動適應(yīng)新時期司法行政工作。

二是由配合型向主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?！度嗣裾{(diào)解法》、《律師法》、《公證法》、《社區(qū)矯正實施辦法》等法律法規(guī)是司法行政工作的法律支撐，司法行政機(jī)關(guān)要積極而為、主動而為，正確認(rèn)識縣區(qū)司法局是司法行政機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用的主陣地;是司法行政基層基礎(chǔ)建設(shè)和司法行政工作新思路、新方法、新機(jī)制實踐的主渠道;是司法行政工作新發(fā)展的主戰(zhàn)場，切實解放思想，更新觀念和理念，按照法律賦予的職責(zé)和要求，嚴(yán)格依法辦事，大膽實踐、主動實踐。

三是由被動型向主動型轉(zhuǎn)變。首先，要進(jìn)一步增強(qiáng)“責(zé)任意識”，樹立司法行政事業(yè)科學(xué)發(fā)展“舍我其誰”的觀念。第一力戒消極懶散，樹立埋頭苦干，無私奉獻(xiàn)的司法行政精神，努力在本職崗位上實現(xiàn)人生價值。第二力戒滿足現(xiàn)狀，樹立迎難而上、時不我待、座不住、等不得的緊迫感和勇于擔(dān)當(dāng)重任的氣魄、開拓進(jìn)取的精神，知難而進(jìn)，迎難而上，努力創(chuàng)造無愧于時代的業(yè)績。第三力戒漂浮作風(fēng)，樹立一抓到底的求實精神。力戒急于求成、精神萎靡不振，堅持深入到工作落實的終端跟蹤問效，以求實扎實的工作作風(fēng)狠抓工作的落實。

四是由試點(diǎn)型向常態(tài)型轉(zhuǎn)變。社區(qū)矯正工作是國家賦予司法行政機(jī)關(guān)的一項嶄新的工作職能，是社會管理創(chuàng)新極其重要的工作內(nèi)容。它大大加強(qiáng)了司法行政工作的職能作用。司法行政機(jī)關(guān)必須緊緊抓住這個機(jī)遇，認(rèn)真全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗，建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，搭建工作平臺，構(gòu)建相關(guān)制度，積極爭取人員編制、辦案經(jīng)費(fèi)，切實履行對社區(qū)服刑人員的教育、管理職能，確保社區(qū)矯正工作教育有方法，管理有制度，從而實現(xiàn)矯正工作的常態(tài)化。

五是由基礎(chǔ)型向規(guī)范型轉(zhuǎn)變。要從過去重基層基礎(chǔ)建設(shè)向重管理、重規(guī)范轉(zhuǎn)變，不斷完善工作機(jī)制，建立健全工作制度，形成一套科學(xué)、規(guī)范、可操作性和針對性強(qiáng)的司法行政工作管理體制，以制度的規(guī)范化來促進(jìn)隊伍的建設(shè)和管理。開展經(jīng)常性督查，實行層級問責(zé)制，切實提高法律法規(guī)的執(zhí)行力，提高工作質(zhì)量。

六是由封閉型向開放型轉(zhuǎn)變。要加強(qiáng)司法行政宣傳工作，切實根除封閉思想，變只干不說為既干又說，不斷提高司法行政工作的知曉率。一方面要做好內(nèi)部宣傳工作，不斷提升典型經(jīng)驗和做法的推廣力度，推動精品司法建設(shè)。另一方面，要做好對外宣傳工作，擴(kuò)大司法行政工作的宣傳，不斷擴(kuò)大司法行政工作的影響率和群眾知曉率。再一方面，要加強(qiáng)調(diào)研工作，針對工作存在的困難和問題，深入開展調(diào)研，通過調(diào)研把工作中存在的問題研究透，搞明白，找到問題的根結(jié)，提出解決的辦法，推進(jìn)工作深入開展。

七是由口號型向?qū)嵏尚娃D(zhuǎn)變。要認(rèn)真研究普法宣傳工作的針對性和時效性，要把知曉法律法規(guī)、樹立法治理念、創(chuàng)建法治文化有機(jī)結(jié)合起來，在營造法治文化建設(shè)方面狠下功夫。好的法律、政策關(guān)鍵在于落實，面對當(dāng)前安置幫教和社區(qū)矯正工作業(yè)務(wù)量大、要求高的實際，積極探索勇于創(chuàng)新，統(tǒng)籌運(yùn)用好現(xiàn)有的人、財、物等資源，以“高效率、快節(jié)奏、大跨越、大發(fā)展”的昭通速度推進(jìn)基層司法行政工作科學(xué)發(fā)展、縱深發(fā)展。

第6篇：基層社會治理的探索與思考范文

一、水、移民與社會發(fā)展

水問題是一項重大的社會問題，它還引發(fā)了很多次生問題。水問題不僅直接影響了當(dāng)下人們的生產(chǎn)與生活，而且對人類的可持續(xù)發(fā)展的制約影響日益明顯，亟需學(xué)界開展更為深入的學(xué)術(shù)研究。

區(qū)域性惡劣的生存環(huán)境既會加劇貧困問題，也會制約脫貧進(jìn)程。宋林飛（江蘇省人民政府參事室）認(rèn)為，如期全面建成小康社會的關(guān)鍵，在于找準(zhǔn)和補(bǔ)齊短板，而貧困就是最突出的短板。鑒于惡劣的生存環(huán)境與貧困之間的關(guān)系，他將環(huán)境移民視為反貧困的重要手段，并主張結(jié)合社會力量幫助貧困地區(qū)的弱勢群體。他指出，環(huán)境移民包括三類，其中：因洪澇、干旱和泥石流等災(zāi)害性環(huán)境事件導(dǎo)致的環(huán)境移民可稱為“環(huán)境災(zāi)害移民”；因水土流失、沙漠化和荒漠化等生態(tài)環(huán)境退化引起的環(huán)境移民可稱為“生態(tài)移民”；而因環(huán)境污染事件導(dǎo)致的環(huán)境移民可稱為“環(huán)境污染移民”。據(jù)其報告，全國各地自2001年起，先后開展了易地扶貧搬遷工程。截至2015年底，中央補(bǔ)助投資累計363億元，易地搬遷貧困人口已經(jīng)達(dá)到680多萬人。此外，該報告還立足于我國農(nóng)村存在一批“集中連片特殊困難地區(qū)”的實情，提出要加快集中連片特困地區(qū)脫貧的建議。施國慶（河海大學(xué)）認(rèn)同宋林飛闡述的反貧困與建設(shè)小康社會之間的關(guān)系，指出貧困地區(qū)大多存在水害和缺水等水問題，解決水問題有助于促進(jìn)小康社會建設(shè)。

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。為保證國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，我國一直高度重視水利建設(shè)。但是，農(nóng)村水利面臨著“灌溉最后一公里”的問題。賀雪峰（華中科技大學(xué)）認(rèn)為，表面上看，“最后一公里”（水利設(shè)施竣工了，但是農(nóng)民田間地頭的毛渠不通，致使大中型水利設(shè)施難以發(fā)揮實效）是工程問題，但事實上是治理問題和組織問題，因為即使國家修建了完善的水利設(shè)施，但把分散的農(nóng)戶協(xié)調(diào)起來使用水利設(shè)施并不容易。這需要分?jǐn)偹M(fèi)，需要農(nóng)戶協(xié)商達(dá)成共識，只要有一戶想“搭便車”，就會有更多農(nóng)戶跟進(jìn)，從而導(dǎo)致使用大中型水利設(shè)施的行動失敗。這種現(xiàn)象導(dǎo)致的干旱被稱作“治理型干旱”。所謂“治理型干旱”不是真的干旱，也不是現(xiàn)有工程無法將水抽到田里，而是農(nóng)村基層組織渙散無力，不能組織農(nóng)民分?jǐn)傆盟杀?。他在安徽皖河農(nóng)場調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，皖河農(nóng)場在生產(chǎn)自救方面的能力明顯高于周邊農(nóng)村，有著合理的排灌體系以及科學(xué)的管理隊伍，抗洪能力強(qiáng)，能夠旱澇保收。通過比較研究，他主張充分利用我國農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢，解決“治理性干旱”。他認(rèn)為，“灌溉最后一公里”是各個國家和地區(qū)面臨的普遍問題，而我國農(nóng)村具備的集體土地制度是解決這一問題的獨(dú)特資源，他主張學(xué)術(shù)界和政府機(jī)構(gòu)利用好這一制度優(yōu)勢以改善農(nóng)村水利治理。鄭曉云（云南省社會科學(xué)院）認(rèn)為，農(nóng)民對公共事務(wù)的關(guān)心和投入下降、缺乏強(qiáng)大的組織建設(shè)是農(nóng)村水利管理不善的原因，賀雪峰從土地制度這一大背景思考農(nóng)田水利激發(fā)了新的研究思路。

水利風(fēng)景區(qū)是國家保護(hù)地體系中的重要類別。在生態(tài)文明建設(shè)背景下，水利風(fēng)景區(qū)成為高附加值的發(fā)展載體。蘇楊（國務(wù)院發(fā)展研究中心）以廣東水岸公園、四川仙海湖特區(qū)和浙江仙居為例，提出了在生態(tài)文明建設(shè)背景下，面對水流相關(guān)保護(hù)地的社會角色、利益結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀，如何發(fā)展水流相關(guān)保護(hù)地的思路。他以“水流”為中心，以水利風(fēng)景區(qū)為例，對水流相關(guān)保護(hù)地的社會角色和利益結(jié)構(gòu)展開分析，認(rèn)為要科學(xué)地將具有區(qū)域特色的水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)成為國家公園的組成部分，將貼近人居環(huán)境的水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)成為綠色的生活生產(chǎn)空間。他主張將國家政策與地方水資源性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)狀況相結(jié)合，對水流相關(guān)保護(hù)地進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，側(cè)重“供給方”政府改革，將水流產(chǎn)權(quán)問題作為切入點(diǎn)剖析相關(guān)利益結(jié)構(gòu)的變化。他認(rèn)為，我們既需要積極推進(jìn)環(huán)保工作，也需要在追求綠色的過程中讓利益相關(guān)者都能得到“實惠”，如此才能讓環(huán)保具有可持續(xù)性。張俊峰（山西大學(xué)）立足于蘇揚(yáng)描述的水流相關(guān)保護(hù)地的建設(shè)思路，指出每個區(qū)域的水流相關(guān)保護(hù)地的建設(shè)都要根據(jù)地方特色，融入地方文明精神，體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐娜宋乃仞B(yǎng)。

“水權(quán)”是理解中國社會的重要切入點(diǎn)。張俊峰通過對晉蒙地區(qū)歷史水權(quán)價交易問題的比較研究，提出以水為中心理解鄉(xiāng)土中國社會的歷史變遷，并認(rèn)為歷史水權(quán)研究對于當(dāng)下生態(tài)文明建設(shè)和水權(quán)制度改革具有現(xiàn)實意義。他運(yùn)用大量史證資料，闡述了清至民國年間山西水利社會中公私水交易的類型與形式，通過列舉租水文約、典水文約、佃水文約三個史例，對蒙地的水權(quán)交易進(jìn)行分析。在對晉蒙地區(qū)水權(quán)交易分析的過程中，張俊峰認(rèn)為日本學(xué)界水利共同體解體說在中國北方并不能成立。水權(quán)這個概念是水資源缺失條件下的產(chǎn)物，當(dāng)時正因為清晰的水權(quán)意識和明確的水權(quán)歸屬，才維護(hù)了正常的用水持續(xù)。他指出，土地與水的關(guān)系可能存在從“地水結(jié)合，水隨地走”到“地水分離，地隨水走”的轉(zhuǎn)變。在水資源日益匱乏、價值不斷凸顯的歷史條件下，山西水利社會存在著從“以土地為中心”到“以水為中心”轉(zhuǎn)變的可能與趨勢。鄭曉云認(rèn)為，張俊峰的研究具有可行的現(xiàn)實價值和學(xué)術(shù)價值，目前在缺乏有效的解決民間水權(quán)糾紛的背景下，傳統(tǒng)的解決思路可以給我們提供⒎。

作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素，水利灌溉不僅是物質(zhì)資料生產(chǎn)的重要組成部分，更是水文化的精髓。鄭曉云提出，很多文明都是建立在灌溉發(fā)展的基礎(chǔ)上，在需要灌溉設(shè)施作為生計基礎(chǔ)的地區(qū)，灌溉就是生存發(fā)展的基本條件。他以中國紅河流域和日本大分縣竹田直入地區(qū)為例，從文明進(jìn)程與文化遺產(chǎn)的角度分析了灌溉發(fā)展與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)步、文明發(fā)展的互動關(guān)系。他提出，灌溉的發(fā)展是居民根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境探索出的一種新的生態(tài)互動模式。在這種相對和諧的互動中，灌溉的發(fā)展可以促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，形成新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成與灌溉相關(guān)的新的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會合作機(jī)制，醞釀出與之相關(guān)的水文化，進(jìn)而成為當(dāng)?shù)鼐用竦木褙敻?。張俊峰認(rèn)為，國內(nèi)外對水的研究是有傳統(tǒng)的，并經(jīng)歷了最初的從意識形態(tài)方面探討水與國家以及水與政治的關(guān)系，轉(zhuǎn)變到對水利事務(wù)的關(guān)注。他認(rèn)為，關(guān)注水對地方社會文明影響的學(xué)術(shù)研究具有重要價值，對開展水文化和水社會研究具有啟發(fā)意義。

當(dāng)前，水污染形勢嚴(yán)峻，如何進(jìn)行有效治理依然面臨很多挑戰(zhàn)。黃濤珍（河海大學(xué)）基于目前中國流域水環(huán)境治理府際關(guān)系模式以及治理中的事權(quán)劃分，指出了我國流域水環(huán)境治理面臨的困境，強(qiáng)調(diào)了政府間相互協(xié)調(diào)與合作的重要性。她以淮河流域水環(huán)境治理府際關(guān)系的情況為例，分析了在我國水環(huán)境治理中各政府部門縱向、橫向的交錯復(fù)雜關(guān)系，指出我國政府在水環(huán)境治理中存在縱向事權(quán)與橫向事權(quán)的權(quán)利配置交叉重疊問題、流域水環(huán)境保護(hù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展公平權(quán)的沖突問題以及府際之間合作難等問題。她指出，政府部門間權(quán)責(zé)界定分明非常重要，而制度上的改善可以規(guī)避管理水流域低效的弊端。在治理水污染過程中，民間環(huán)保組織（NGO）具有重要作用。宋言奇（蘇州大學(xué)）以蘇州的民間環(huán)保社會組織為例，對我國民間環(huán)保社會組織的模式與扶持策略展開了分析。他認(rèn)為，目前我國存在三種民間環(huán)保社會組織模式，即“基金會贊助模式”“政府購買服務(wù)模式”和“志愿者模式”。他的研究發(fā)現(xiàn)，“綠色江南”是蘇州較為典型的“基金會贊助模式”的民間環(huán)保組織，該組織曝光了鼎興電子的污染河流數(shù)據(jù)，并監(jiān)督鼎興電子對污染進(jìn)行整改，使河流恢復(fù)原狀，參與開展關(guān)于太湖流域高排放企業(yè)會，和其他四家環(huán)保組織共同調(diào)研報告《誰在污染太湖流域？》。鄭曉云認(rèn)為，在現(xiàn)代社會，水與社會的關(guān)系越來越緊密，NGO對緩解水問題以及水與社會的沖突都具有無可替代的作用。

水社會學(xué)的理論構(gòu)建和學(xué)科建構(gòu)具有重要意義。施國慶針對水社會學(xué)相關(guān)議題展開了探討。他在對水的相關(guān)概念、水與社會的關(guān)系進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出并闡述了水社會學(xué)的基本理論與方法。他認(rèn)為，水社會學(xué)是用社會學(xué)的理論與方法，研究水社會各個行動主體之間的互動關(guān)系及水社會運(yùn)行和發(fā)展的一門社會學(xué)分支學(xué)科。所謂水社會，指的是以水為紐帶，由水資源的使用者、開發(fā)者、生產(chǎn)者、產(chǎn)品或服務(wù)提供者、運(yùn)行管理者、規(guī)制者、受影響者，水生態(tài)和水環(huán)境的保護(hù)者、影響者、受影響者、規(guī)制者，以及與水關(guān)聯(lián)的社區(qū)和組織所構(gòu)成的社會。他認(rèn)為，水社會學(xué)主要研究水資源利用、水資源開發(fā)、水資源保護(hù)和水資源管理等社會學(xué)問題。張俊峰肯定了水社會學(xué)這一分支學(xué)科建立的必要性，認(rèn)為水在當(dāng)前社會發(fā)展中的地位決定了水社會學(xué)研究的價值。鄭曉云從學(xué)科建設(shè)的角度分析，認(rèn)為與水利社會學(xué)相比較，水社會學(xué)發(fā)展的潛力更大。此外，他還從學(xué)科發(fā)展體系的現(xiàn)實性、便利性和可操作性等角度考慮，建議水社會學(xué)學(xué)科建設(shè)初期不要囊括太多的內(nèi)容，適度“瘦身”有利于學(xué)科建設(shè)。

二、水利與社會

水利及水利設(shè)施是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依托。作為農(nóng)業(yè)大國，我國各個地區(qū)都有其地方特色明顯的水利設(shè)施及水利文化。從水利視角探討相關(guān)社會學(xué)問題、思考社會變遷，不僅有利于人們科學(xué)認(rèn)識水利設(shè)施和水利管理，而且有利于推動社會發(fā)展。

水利在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用日益凸顯。與水利相關(guān)的社會問題也引起了社會各界的關(guān)注。陳阿江（河海大學(xué)）在回顧水利社會學(xué)發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，闡述了水利社學(xué)的性質(zhì)與定義，探討了水利社會學(xué)可能的研究領(lǐng)域。他認(rèn)為，水利社會學(xué)屬于社會學(xué)按“行業(yè)分類”的社會學(xué)分支學(xué)科，且存在狹義與廣義之分，前者是指防洪與灌溉等層面的水利社會學(xué)，后者是人類社會涉水事務(wù)的水利社會學(xué)。水利社會學(xué)的研究領(lǐng)域兼具傳統(tǒng)社會學(xué)的研究領(lǐng)域和相關(guān)水利領(lǐng)域，包括組織制度、生活生計發(fā)展與“水利之害”（因水行動產(chǎn)生的社會問題、水利工程產(chǎn)生的社會后果等）。在此基礎(chǔ)上，陳阿江還探討了水利社會學(xué)的理論基礎(chǔ)和方法論基礎(chǔ)。鄭曉云認(rèn)為，水利社會學(xué)建設(shè)有其學(xué)術(shù)發(fā)展的需要和現(xiàn)實需求，并建議推動相關(guān)經(jīng)驗研究。

杰、王春（河海大學(xué)）通過對蘇北農(nóng)民用水戶協(xié)會的調(diào)查和思考，分析了鄉(xiāng)村水利的制度設(shè)計等問題。他們認(rèn)為，總體上看，蘇北各地農(nóng)村水利運(yùn)轉(zhuǎn)基本順利。鄉(xiāng)村用水秩序看似一湖靜水，但這并不意味著用水戶協(xié)會可有可無，實質(zhì)上反映出村民對基層水利管理傳統(tǒng)的一種習(xí)慣性服從。他們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)民對于水費(fèi)價格偏高頗有微詞，卻只能被動承受。他們認(rèn)為，農(nóng)民用水戶協(xié)會制度的推行，是為了節(jié)水減排進(jìn)而減輕農(nóng)民的水費(fèi)負(fù)擔(dān)，但更深層次的制度用意在于借此激發(fā)農(nóng)民民主管理意識，并滲透到鄉(xiāng)村自治的其他領(lǐng)域。然而，制度催生的現(xiàn)實是農(nóng)民用水戶協(xié)會與制度設(shè)計的理想狀態(tài)相差甚遠(yuǎn)，實際運(yùn)行陷入了重重困境。黃濤珍認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)水價綜合改革的背景下，農(nóng)民用水戶協(xié)會的組織化進(jìn)程以及未來承擔(dān)的新職能都有著很大的研究價值。

水利不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施，也是自然環(huán)境與社會環(huán)境的一部分。吳金芳（安徽師范大學(xué)）從水環(huán)境與國家政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、水環(huán)境與地方社會秩序、水環(huán)境與地方文化民俗、水活動與生態(tài)環(huán)境四個方面開展了水利社會研究。她認(rèn)為，自然環(huán)境、水利、社會三者之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響。水環(huán)境對地方社會秩序的構(gòu)建而言，既是限制性因素又是拓展性因素；與此同時，水環(huán)境對地方文化、民俗的影響，也附上了當(dāng)?shù)厮Y源的性質(zhì)與特色。她提出，需要從環(huán)境史的角度解析人類水活動與生態(tài)環(huán)境之間的互動。宋言奇認(rèn)為，吳金芳從國家政治、地方政治和鄉(xiāng)村文化三個層面出發(fā)，作了很好的文獻(xiàn)梳理，為未來的學(xué)術(shù)研究打下了良好的基礎(chǔ)。何志揚(yáng)（河海大學(xué)）認(rèn)為，暴雨洪水及其次生災(zāi)害，是中國長期面臨的主要?dú)夂驗?zāi)害類型之一，由此導(dǎo)致的非自愿性的災(zāi)害移民規(guī)模龐大。他基于舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害案例的分析，認(rèn)為氣候災(zāi)害移民的安置政策存在供需錯配的問題，據(jù)此提出了相應(yīng)的調(diào)適措施。他認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)要重視水災(zāi)等自然災(zāi)害的應(yīng)對和受災(zāi)移民安置政策的研究，轉(zhuǎn)變氣候災(zāi)害移民安置的傳統(tǒng)思路和模式，形成政府―市場―社會共同參與的多元化的災(zāi)后重建安置體系。

此外，還有學(xué)者對水利水電項目中的性別視角和傳統(tǒng)水利管理理念進(jìn)行了剖析和解讀。王旭波（河海大學(xué)）通過描述水利水電項目社會性別影響評價工具和流程，展示了水利水電項目社會性別影響評價分析框架。她認(rèn)為，社會性別影響評價工具可以幫助理解項目開展的現(xiàn)狀、語境以及項目對這些背景環(huán)境帶來的影響，并且在后續(xù)發(fā)展中可以用社會性別標(biāo)準(zhǔn)評估潛在的影響及其實現(xiàn)情況。程得中（重慶水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院）基于水利視角，對歷史時期巴蜀基層社會治理進(jìn)行了剖析，闡述了社會各階層在水利工程建設(shè)與維護(hù)管理中的角色，提出了針對水資源分配產(chǎn)生的糾紛的解決措施。他希望通過分析歷史時期巴蜀基層社會水利事務(wù)的治理，可以為當(dāng)下中國的新農(nóng)村建設(shè)提供一些參考。宋言奇提出，可以利用《公共事物的管理治理》的思路來理解傳統(tǒng)社會的農(nóng)田水利，認(rèn)為傳統(tǒng)水利管理的研究可以為現(xiàn)代農(nóng)村水利建設(shè)提供借鑒。

三、海洋與社會

學(xué)術(shù)界在“水與社會”這一主題研究中，逐漸從內(nèi)陸擴(kuò)展到了海洋。當(dāng)前的海洋開發(fā)和海洋生態(tài)文明建設(shè)，也對學(xué)界探討這一問題提出了更高要求。

崔鳳（中國海洋大學(xué)）以海洋實踐為主體，通過梳理海洋實踐的概念、具體表現(xiàn)和特征，分析了現(xiàn)代人們的海洋實踐對社會變遷的影響。他認(rèn)為，海洋實踐就是人類開發(fā)、利用和保護(hù)海洋的實踐活動。在現(xiàn)代社會，利用、開發(fā)和保護(hù)海洋的各種實踐活動，在廣度、深度、動力和內(nèi)容方面都演變出了有別于傳統(tǒng)社會的現(xiàn)代特點(diǎn)。在描述海洋實踐的全面性、合作性、開放性、高風(fēng)險性、高科技性、海陸一體性及潛力性特征的基礎(chǔ)上，他梳理了海洋實踐活動社會變遷影響的具體表現(xiàn)。他認(rèn)為，可以從微觀層面漁村的產(chǎn)生與變遷，中觀層面沿海城市的產(chǎn)生與變遷，宏觀層面沿海地區(qū)的變遷及區(qū)域性海洋社會的形成與變遷，來分析海洋實踐對社會變遷的影響。

在全球氣候變化和極地冰川融化等因素的影響下，海平面上升議題成為政府和公眾關(guān)注的重要內(nèi)容。黃健元、梁皓（河海大學(xué)）運(yùn)用SPRC（源―路徑―受體―結(jié)果）模型，從資源子系統(tǒng)、環(huán)境子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)四個方面剖析了海平面上升對我國沿海地區(qū)產(chǎn)生的影響。他們主張通過工程措施和非工程措施相結(jié)合的思路來解決相關(guān)問題。其中，非工程措施主要包括：建立健全海平面上升的預(yù)防政策體系，提升民眾的防災(zāi)減災(zāi)意識，建立起良好的國際合作關(guān)系，等等。王歡（河海大學(xué)）基于“資源―環(huán)境―社會―經(jīng)濟(jì)”耦合關(guān)系的系統(tǒng)分析視角，認(rèn)為海平面上升對沿海地區(qū)的發(fā)展具有多方面、多層次的傳導(dǎo)性影響。她梳理了海平面上升對我國沿海地區(qū)的自然影響，分別是海洋和海岸防護(hù)工程、海岸侵蝕、風(fēng)暴潮、海水入侵與土壤鹽漬化、沿岸低地淹沒、近岸生態(tài)系統(tǒng)和海洋權(quán)益。她立足于預(yù)測和數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為未來我國沿海海平面呈緩慢上升的變化趨勢，而海平面的持續(xù)性上升還會導(dǎo)致沿海地區(qū)風(fēng)暴潮災(zāi)害頻發(fā)。張鑫（河海大學(xué)）通過對風(fēng)暴潮災(zāi)害損失與災(zāi)害救助之間的關(guān)聯(lián)分析，提出了風(fēng)暴潮災(zāi)害四維救助體系的建構(gòu)。她指出，風(fēng)暴潮災(zāi)害具有發(fā)生時間集中、地域差異顯著、經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重等特點(diǎn)，可以從時間維、空間維、邏輯維三個路徑來看待風(fēng)暴潮災(zāi)害損失與災(zāi)害救助之間的關(guān)聯(lián)，并闡述了風(fēng)暴潮災(zāi)害救助保障體系建構(gòu)的四個體系：風(fēng)暴潮災(zāi)害救助的內(nèi)容體系、風(fēng)暴潮災(zāi)害救助的結(jié)構(gòu)體系、風(fēng)暴潮災(zāi)害救助的層次體系、風(fēng)暴潮災(zāi)害救助的服務(wù)體系。

當(dāng)前，我國海洋污染形勢嚴(yán)峻，衍生了很多社會問題。顧金土（河海大學(xué)）以江蘇海州灣海水質(zhì)量的變化為例，分析了海洋環(huán)境污染的嚴(yán)重性。他認(rèn)為，目前沿海開發(fā)的戰(zhàn)略定位促使?jié)O民形成了向內(nèi)和向外這兩種反應(yīng)類型，即分別采取近海露天養(yǎng)殖和工廠化車間養(yǎng)殖兩種生產(chǎn)方式。這兩種方式在生產(chǎn)過程中雖然有很大的差異，但都會對海洋環(huán)境風(fēng)險造成影響，只是程度有所差別。就工廠化養(yǎng)殖而言，它本身也積累了較高的社會風(fēng)險，比如2006年11月和2015年7月“嗑藥多寶魚”的負(fù)面新聞就引起了產(chǎn)業(yè)災(zāi)難。陳濤（河海大學(xué)）認(rèn)為，海洋污染不僅導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，而且引發(fā)了大量的利益沖突和維權(quán)運(yùn)動。他以蓬萊19-3溢油事件中路易島居民的環(huán)境抗?fàn)帪槔?，分析了政府在漁民環(huán)境抗?fàn)幹薪巧D(zhuǎn)變背后的利益訴求。他指出，“維穩(wěn)壓力”和“去污名化”是基層政府走向漁民環(huán)境抗?fàn)帉α⒚娴碾p重機(jī)制。其中，“維穩(wěn)壓力”主要源自政績考核壓力，而“去污名化”主要源自地方政府對海產(chǎn)品銷售（包括出口）以及沿海旅游業(yè)等經(jīng)濟(jì)收入的考量。

四、結(jié)語

第7篇：基層社會治理的探索與思考范文

(華中科技大學(xué)，武漢430074)

內(nèi)容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關(guān)系及其行為邏輯，同時也深刻影響了鄉(xiāng)村治理邏輯和面貌。當(dāng)前國家越來越傾向于采取“項目制”的方式向下輸入資源，以解決農(nóng)村公共品的需要?，F(xiàn)行關(guān)于項目制的研究，對于項目體制與鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系缺少足夠的關(guān)注，沒有能夠注意到項目制本身的競爭性特征及其運(yùn)作，具有將國家下鄉(xiāng)資源轉(zhuǎn)化為私人資源的環(huán)節(jié)和機(jī)制。在這種情況下，項目制不僅很難實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，而且往往會造成很多的意外和異化結(jié)果，滋養(yǎng)了不斷膨脹的新鄉(xiāng)村利益共同體，造成鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化。因此，有必要對現(xiàn)行的項目體制和基層組織進(jìn)行一定的改良和建設(shè)，以更好地滿足國家與農(nóng)民的實際需要。

關(guān)鍵詞 ：分稅制項目體制鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化

中圖分類號：F327/F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08

一、導(dǎo)言

改革開放后，財稅包干和行政分權(quán)改革導(dǎo)致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主體，促成丁中國經(jīng)濟(jì)的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協(xié)調(diào)，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進(jìn)一步改變了中央與地方關(guān)系，使地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨財政收入來源的基礎(chǔ)性約束。預(yù)算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預(yù)算收入和預(yù)算外收入轉(zhuǎn)移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預(yù)算約束”機(jī)制和發(fā)展主義沖動，分別造成了汲取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)規(guī)模的加大和城市經(jīng)營中的“大興土木”。

這種實質(zhì)上賦予了地方政府較強(qiáng)自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經(jīng)濟(jì)社會的繼續(xù)高速發(fā)展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”的普遍出現(xiàn)，越發(fā)加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，造成了非常嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”。農(nóng)民的不斷抗?fàn)幒凸?、學(xué)、媒的積極參與，引起廣泛關(guān)注。三農(nóng)問題成為社會焦點(diǎn)，嚴(yán)重影響了國家政權(quán)的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應(yīng)，促使了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉(xiāng)村治理步人后稅費(fèi)時代。

取消農(nóng)業(yè)稅及其配套改革，極大地增強(qiáng)了農(nóng)民群體對中央政府的合法性認(rèn)同，實現(xiàn)了預(yù)期的政治目標(biāo)。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權(quán)背負(fù)了惡名，面臨正當(dāng)性危機(jī)——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等，也導(dǎo)致國家政策實質(zhì)性地削弱了基層政權(quán)的治權(quán)，空前地減少了基層政權(quán)的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運(yùn)作空間。在后稅費(fèi)時代，那些在此之前以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農(nóng)民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運(yùn)轉(zhuǎn)都成問題，因而更缺乏為當(dāng)?shù)厣鐣峁┕卜?wù)的能力和基礎(chǔ)條件。

為了彌補(bǔ)這一空缺，中央政府啟動新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，加大對基層社會的財政轉(zhuǎn)移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累?！俺燥埧控斦ㄔO(shè)靠土地”，成為了絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運(yùn)作模式。由于其獨(dú)特的比較優(yōu)勢和相應(yīng)的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進(jìn)行組織和動員的體制機(jī)制，構(gòu)成了一種重要的社會學(xué)現(xiàn)象，深刻影響了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等多個方面。

當(dāng)前，學(xué)界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農(nóng)項目的最終對象是村莊和農(nóng)民，因此，項目制必然也會對農(nóng)村社會及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要的影響。通過整理既有的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，盡管有所涉及、但目前的相關(guān)研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的影響，而對于項目制與鄉(xiāng)村治理之間關(guān)系的研究還存在很大空間，這構(gòu)成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。

二、項目制：一個研究綜述

折曉葉等認(rèn)為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運(yùn)作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉(zhuǎn)移資金中，有相當(dāng)大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認(rèn)為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制，而且還可以擴(kuò)展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態(tài)，形成一種全新的時代精神和社會習(xí)俗。

周飛舟對農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前后農(nóng)村義務(wù)教育資金投入體制進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認(rèn)為，還應(yīng)該從項目制作為一種具有治理意義的體制機(jī)制上看形成項目制的結(jié)構(gòu)要件。他與周飛舟等人曾經(jīng)提出，改革開放30多年來，中國社會結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實現(xiàn)對社會關(guān)系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運(yùn)作過程中，項目制既具有科層的特點(diǎn)，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內(nèi)再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機(jī)制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發(fā)現(xiàn)：當(dāng)項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴(kuò)張時，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領(lǐng)地。這段論述極具“社會學(xué)想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發(fā)現(xiàn)，作為項目主導(dǎo)方的溫江區(qū)民政局，在推進(jìn)這一項目進(jìn)展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內(nèi)的層級管理，直接管理項目試點(diǎn)單位工作人員，試點(diǎn)社區(qū)單位反而相當(dāng)于民政局的一個“派出機(jī)構(gòu)”，證實了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等(2011)提出項目制的“分級運(yùn)作機(jī)制”，即國家部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現(xiàn)，但項目在實際中也不同程度地出現(xiàn)“偏差”或“異化”。首先項目“發(fā)包”設(shè)計，科層管理和“一項目一政策”可能導(dǎo)致部門“特權(quán)”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數(shù)縣（市）級政府還處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，“項目”能夠為地方政府提供發(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運(yùn)作項目，實現(xiàn)自己的意圖和目標(biāo)。最后“項目進(jìn)村”既存在自上而下的篩選機(jī)制，也存在自下而上的爭取機(jī)制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應(yīng)項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應(yīng)項目，從而造成了項目對村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項目制的這些不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價值失誤？前述學(xué)者將此作為“意外后果”，屬技術(shù)失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發(fā)，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態(tài)的后果”，即是價值失誤。后者認(rèn)為，導(dǎo)致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強(qiáng)勢主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農(nóng)村輸入的財政資源。實際上，項目運(yùn)作的復(fù)雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實中找到依據(jù)和素材。本文接續(xù)上述討論，研究這些“意外后果”或“變態(tài)后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生了什么樣作用和效果。

三、財稅體制變革下的鄉(xiāng)村變遷

新世紀(jì)初，國家取消農(nóng)業(yè)稅，深刻改變了中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系配置模式。與此同時，國家還進(jìn)行了配套稅費(fèi)改革的鄉(xiāng)村基層體制改革，主要包括拆并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組、精簡機(jī)構(gòu)、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務(wù)”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉(xiāng)村社會從此進(jìn)入“后稅費(fèi)時代”。

（一）農(nóng)村的區(qū)域差異及其分化

不同農(nóng)村之間存在分化。按照農(nóng)村所處的地區(qū)，可以將農(nóng)村分為“發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”和“不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村”。發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村主要受到發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和組織化程度比較高，農(nóng)產(chǎn)品的附加值比較高，市場效益好，農(nóng)民的收益也比較高。但這種類型的農(nóng)村所占比重較小，對整體性的農(nóng)村情況不具有影響力和代表性。不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村則是指發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村以外的廣大農(nóng)村，這些農(nóng)村構(gòu)成了中國農(nóng)村的絕大多數(shù)。

按照農(nóng)村的貧富狀況，可以將農(nóng)村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內(nèi)部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村來說，由于具有先天的和結(jié)構(gòu)性的優(yōu)勢，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于地理位置、種植結(jié)構(gòu)、土地資源稟賦、社會結(jié)構(gòu)及社會資源儲量、農(nóng)民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導(dǎo)致不同農(nóng)村也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)水平上的差別。那些具有行動能力而表現(xiàn)出超出一般農(nóng)村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結(jié)構(gòu)松散，農(nóng)民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達(dá)成一致行動而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，主要也就是指這些發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的崛起。自此，農(nóng)業(yè)基本上不再是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍關(guān)注的領(lǐng)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村之所以發(fā)達(dá)的重要支柱。對于這樣的地區(qū)，基層政權(quán)的角色和行為同樣也出現(xiàn)了比較明顯的轉(zhuǎn)變，受到廣泛的關(guān)注。戴慕珍提出“地方法團(tuán)主義”理論，認(rèn)為財稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化是促使地方政府扮演了企業(yè)家的角色，積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。洪銀勇等也認(rèn)為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關(guān)系為主的地方網(wǎng)絡(luò)（社會結(jié)構(gòu)與社會資本）納入到地方法團(tuán)主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認(rèn)為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。彭玉生也提出并使用定量數(shù)據(jù)檢驗了“村鎮(zhèn)政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉(zhuǎn)型中基層政府從“型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變，突出基層政府的自利性特點(diǎn)。裴小林認(rèn)為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所取得的輝煌成就，要么強(qiáng)調(diào)市場作用（如戴慕珍），要么強(qiáng)調(diào)國家作用（如魏德昂）；其實，是農(nóng)村集體土地所有制影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源配置模式和效率，對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn)。

既有研究均是以發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村變遷作為研究對象，對于不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村變遷缺少關(guān)注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農(nóng)村類型。溫鐵軍認(rèn)為，“財政包干制”實際上體現(xiàn)的是中央政府在通過人民公社體制汲取農(nóng)村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業(yè)化之后，將地方工業(yè)化和鄉(xiāng)村公共品的供給等任務(wù)以“甩包袱”的形式交給鄉(xiāng)村自行承擔(dān)。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的支出，基本上都是由農(nóng)民自己解決，從而造成了農(nóng)村公共服務(wù)水平的差異化。財政分權(quán)使區(qū)位優(yōu)越地區(qū)實現(xiàn)了快速的經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調(diào)控能力，造成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，危及中央基本權(quán)威和基礎(chǔ)能力。于是，1994年的“分稅制”改革應(yīng)運(yùn)而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規(guī)范了中央與地方關(guān)系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎(chǔ)能力和基本權(quán)威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對中西部地區(qū)即不發(fā)達(dá)地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，由于事權(quán)與財權(quán)極不匹配，造成基層政權(quán)收入來源困難和緊張，使這些地區(qū)陷入了嚴(yán)重的公共財政危機(jī)，也進(jìn)一步拉大了發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平差距。與發(fā)達(dá)地區(qū)依靠“城市經(jīng)營”獲取財政收入來源不同，廣大不發(fā)達(dá)地區(qū)只能通過增加農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的方式向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農(nóng)民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費(fèi)任務(wù)增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉(xiāng)村兩級組織很快結(jié)成了一個緊密的利益共同體，通過稅費(fèi)征繳和村莊各項建設(shè)過程中謀求私人利益，從而進(jìn)一步加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

農(nóng)民的反抗和中央三令五申要求減負(fù)，通過鄉(xiāng)村利益共同體這個轉(zhuǎn)化機(jī)制，變成了更加沉重的稅費(fèi)任務(wù)和愈益嚴(yán)重的“三農(nóng)問題”，甚至威脅到了國家政權(quán)的合法性，因而受到中央的高度關(guān)切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，另一方面也取消了壓力型體制的作用機(jī)會?；鶎诱?quán)不再具有向農(nóng)村汲取資源的合法性，因此也不再與農(nóng)民經(jīng)常性地打交道?；鶎诱?quán)維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)揮基本職能的經(jīng)費(fèi)都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴(yán)峻困境。在此時，國家啟動了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市“反哺”農(nóng)村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權(quán)的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)入到了一個全新階段。

（四）后稅費(fèi)時代的鄉(xiāng)村治理

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。周飛舟(2006)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后，基層政權(quán)從過去依靠收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)來維持運(yùn)轉(zhuǎn)變?yōu)闋幦∩霞夀D(zhuǎn)移支付，從“要錢、要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，致使基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散而“懸浮”。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革以前，在壓力性體制下，基層政權(quán)需要村干部幫忙收取稅費(fèi)，且村干部的工資也主要是從農(nóng)業(yè)稅費(fèi)中獲取，此時村干部對于農(nóng)民來說還具有一定的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”特點(diǎn)。但在取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層政權(quán)不再需要村干部完成硬性任務(wù)，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉(zhuǎn)變，此時村干部對于基層政權(quán)具有了比較強(qiáng)的依附性，行政化更加明顯，與農(nóng)民關(guān)系也懸浮化和形式化。

農(nóng)業(yè)稅的取消深刻影響了基層政權(quán)的經(jīng)濟(jì)行為。對于不發(fā)達(dá)地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅相當(dāng)于取消了基層政權(quán)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。盡管國家通過轉(zhuǎn)移支付的方式滿足了基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要，但以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要內(nèi)容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強(qiáng)勁的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現(xiàn)了一輪又一輪的招商引資。但由于不發(fā)達(dá)地區(qū)土地資本化程度本來就不高，經(jīng)濟(jì)活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導(dǎo)致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優(yōu)惠的稅收政策、極其寬松的監(jiān)管措施（如環(huán)保、用工等）和極其廉價的土地資源。“土地”成為推動地方實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時，基于保護(hù)耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強(qiáng)了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導(dǎo)地方政府向偏遠(yuǎn)農(nóng)村獲得建設(shè)用地指標(biāo)，從而又掀起了基層政府在偏遠(yuǎn)地區(qū)開展“遷村騰地”、讓“農(nóng)民上樓”的運(yùn)動，這項運(yùn)動同樣引發(fā)了重大的社會穩(wěn)定問題和文化危機(jī)感，受到了社會的廣泛關(guān)注。而這一切都是以項目制的方式推進(jìn)的，從而也引起了人們對于項目制的關(guān)注和重視。

四、項目體制與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉(xiāng)村關(guān)系的變遷等等，構(gòu)成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進(jìn)村究竟對村莊治理產(chǎn)生了什么樣的影響？

一般農(nóng)村不僅比不上發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，也比不上城郊地區(qū)的富裕農(nóng)村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點(diǎn)，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數(shù)的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強(qiáng)制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運(yùn)作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。

項目制對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了重構(gòu)。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進(jìn)一步缺乏權(quán)威和正當(dāng)性。農(nóng)民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點(diǎn)”政治因素的考慮，從而導(dǎo)致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農(nóng)民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權(quán)威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農(nóng)民自下而上的認(rèn)可，從而導(dǎo)致村組集體成為了上級政府辦點(diǎn)的工具；一旦官僚主義發(fā)作，試點(diǎn)村的農(nóng)民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災(zāi)難——一這是因為貧困村本來就很脆弱，經(jīng)不起折騰。

（一）項目體制與村莊公共關(guān)系的“私人化”

項目制的實踐邏輯改造了村莊權(quán)威的生成和再生產(chǎn)。由于項目需要鄉(xiāng)村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責(zé)任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運(yùn)作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

l預(yù)目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認(rèn)為，村干部能夠憑借自己的私人關(guān)系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現(xiàn)。農(nóng)民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現(xiàn)?，F(xiàn)在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設(shè)，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地?fù)碜o(hù)他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點(diǎn)關(guān)系吧？而且，關(guān)鍵是他自己總要有點(diǎn)油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉(zhuǎn)化為私人資源，這是項目制進(jìn)村的一個十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)化過程。項目進(jìn)村以后，農(nóng)民不認(rèn)為這個資金是具有公共性質(zhì)的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點(diǎn)點(diǎn)落實到村莊公共建設(shè)和服務(wù)上來，便都構(gòu)成了村干部對全體村民的恩惠和情誼?！坝斜葲]有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。

2．村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨(dú)特的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應(yīng)的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強(qiáng)的運(yùn)作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內(nèi)部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺?！艾F(xiàn)任干部弄到這么多的項目，他的潛在的竟?fàn)帉κ忠雲(yún)⒓痈傔x，首先就要自己掂量掂量能不能向?qū)κ忠粯右矤幦〉侥菢佣嗟捻椖俊?，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數(shù)民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現(xiàn)這樣一種比較確定的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的實際上和預(yù)期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰(zhàn)者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數(shù)人的政治效能感越來越低，村莊權(quán)力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構(gòu)成了一種極大的挑戰(zhàn)和威脅。

3鄉(xiāng)村兩級組織間關(guān)系的私人化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發(fā)展經(jīng)濟(jì)和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭得了政績。從而在具體的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關(guān)系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進(jìn)行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運(yùn)作中，項目資金的私人化轉(zhuǎn)化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉(xiāng)村依附關(guān)系，從而使作為項目聚焦點(diǎn)的精英個體的權(quán)力得到極大強(qiáng)化。

（二）項目體制與鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”

項目制同樣也會對城郊農(nóng)村產(chǎn)生巨大的影響。由于基層政府當(dāng)前的主要經(jīng)濟(jì)行為集中在土地經(jīng)營上，因此，城郊農(nóng)村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區(qū)”。利益密集型地區(qū)的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進(jìn)行的利益博弈?？梢哉f，正是項目制的作用機(jī)制增大了這個利益博弈過程的復(fù)雜性。

按照折曉葉等(2011)的研究，公共項目資金首先是被縣鄉(xiāng)政府“打包”后轉(zhuǎn)化為用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的建設(shè)資金，構(gòu)成了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經(jīng)營這臺超強(qiáng)機(jī)器。城郊農(nóng)村是這臺超強(qiáng)機(jī)器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環(huán)，不斷推進(jìn)城市化和T業(yè)化的發(fā)展。城郊農(nóng)村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進(jìn)行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現(xiàn)。隨著基層治權(quán)的弱化，基層政權(quán)“不出事”邏輯盛行，鄉(xiāng)村基層政權(quán)缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉(zhuǎn)而借助于地方勢力進(jìn)行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權(quán)合法性危機(jī)，引起社會廣泛關(guān)注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復(fù)雜聯(lián)盟，共同瓜分土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經(jīng)營土地的投資和回報，造成了“新鄉(xiāng)村利益共同體”不斷發(fā)育和壯大。這種“新鄉(xiāng)村利益共同體”的出現(xiàn)，與一般農(nóng)村中的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化一起，將在越來越多的國家項月資源的滋潤下成長成為“分利集團(tuán)”，最終將造成“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”。在這個新的結(jié)構(gòu)里，鄉(xiāng)村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標(biāo)，將造成鄉(xiāng)村治理的再次危機(jī)。

需要注意的是，與之前農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期出現(xiàn)的“鄉(xiāng)村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農(nóng)民的資源，而是向上截留國家投向農(nóng)村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農(nóng)民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉(xiāng)，或者只是象征性地到鄉(xiāng)村打了個轉(zhuǎn)，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農(nóng)民得到的實惠少之又少。

由于中國是一個正不斷走向現(xiàn)代化的國家，必然要為基層和村莊承擔(dān)與其財力相匹配的責(zé)任。因此，國家不可能停止或減少向農(nóng)村輸入資源的進(jìn)程，反而隨著國民經(jīng)濟(jì)的快速增長必然還要向農(nóng)村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強(qiáng)。這不僅會讓公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)執(zhí)行偏差，而且還可能因為基層各種強(qiáng)勢力量的結(jié)盟，使農(nóng)民需求得不到滿足而引起國家政權(quán)合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進(jìn)退兩難的結(jié)構(gòu)性困境。

五、結(jié)論與建議：重建下鄉(xiāng)資源的公共性

新世紀(jì)初以來，國家采取自上而下地向鄉(xiāng)村輸入資源，主要的目標(biāo)是要解決“鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足”問題。但是，這種鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足，本質(zhì)上是在稅費(fèi)改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結(jié)果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創(chuàng)新，也是一種結(jié)構(gòu)性的道路選擇，體現(xiàn)出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內(nèi)涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應(yīng)這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項目制的方式提供農(nóng)村公共品，缺乏有效的應(yīng)對“委托一”問題和“監(jiān)督一激勵”問題這一雙重困境的基礎(chǔ)條件和制度基礎(chǔ)。當(dāng)項目在村莊門外徘徊時，具有很強(qiáng)的競爭性和部門性特點(diǎn)。而一旦項目進(jìn)村之后，便會因為其競爭性特點(diǎn)而很快地轉(zhuǎn)化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉(xiāng)村基層組織的參與和監(jiān)督，實質(zhì)性的賦予了項目爭取者個人或其利益團(tuán)體極大的自主權(quán)和能動性，使得國家下鄉(xiāng)資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標(biāo)的實現(xiàn)大打折扣、偏差嚴(yán)重。這是造成項目制在村莊范圍內(nèi)運(yùn)作產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項目到了基層政府部門以后，應(yīng)盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現(xiàn)行項目制運(yùn)行機(jī)制的重要內(nèi)容。因此，重建下鄉(xiāng)項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點(diǎn)。

首先，國家應(yīng)該繼續(xù)加大對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，更大規(guī)模地向農(nóng)村輸入資源，使農(nóng)村在現(xiàn)代化進(jìn)程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機(jī)制優(yōu)勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業(yè)化和城市資源的回流渠道和機(jī)制，積極發(fā)揮政府作用，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

其次，理順央地關(guān)系、條塊關(guān)系。在縣這一級政權(quán)以上，項目體制本身是一種很好的監(jiān)督機(jī)制，可以納入考慮范圍。項目從中央部委或省政府出發(fā)，需要經(jīng)過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術(shù)手段監(jiān)控項目在縣級及其以上各個鏈條中的運(yùn)作和傳遞，爭取在項目到達(dá)縣政府這個平臺的過程中降低成本損耗。與此同時，當(dāng)項目資源到達(dá)縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區(qū)位、發(fā)展?fàn)顩r、目標(biāo)等多種因素，對轄區(qū)范圍內(nèi)的項目資源進(jìn)行民主化或普惠式的分配，從而避免在項目爭取中出現(xiàn)的競爭性和私人關(guān)系對項目資源配置的影響等問題。充分發(fā)揮縣一級政權(quán)的“打包”作用，增加項目資金的瞄準(zhǔn)度。同時，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和制衡，降低私人運(yùn)作的空間。

第8篇：基層社會治理的探索與思考范文

這些年來，中央對社會管理始終高度重視，尤其是十七屆五中全會關(guān)于“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”的論述，更規(guī)劃了鮮明的路徑、明確了具體的要求。作為“兩型”社會建設(shè)綜合配套改革實驗區(qū)，長沙的城市國際化進(jìn)程、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、經(jīng)濟(jì)利益深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，特別是去年長沙被列為全國35個社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市之一，加強(qiáng)社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理比以往任何時候都顯得更為重要、更加緊迫。結(jié)合人口計生工作實踐，就如何加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理談幾點(diǎn)思考。

要注重人口問題，把準(zhǔn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的著眼點(diǎn)

人口是社會最基本的組成要素。人口問題既是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和水平的基本問題，也是關(guān)系社會發(fā)展和諧和穩(wěn)定的核心問題。因此，我們在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的過程中，必須把人口問題擺在更加重要的位置。

一是要把人口形勢作為決策基礎(chǔ)。分析當(dāng)期長沙人口發(fā)展形勢，從人口數(shù)量來看，雖然低生育水平保持穩(wěn)定，但人口基數(shù)、人口規(guī)模不小，低增長率、高增長量并存的趨勢仍將長期存在；從人口素質(zhì)來看，身體健康素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、思想道德素質(zhì)都有待提高，人力資源向人力資本轉(zhuǎn)化的過程仍將比較漫長：從人口結(jié)構(gòu)來看，出生性別比偏高、人口老年化加劇等性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)問題，對社會保障、公共服務(wù)的壓力仍將繼續(xù)加大；從人口分布來看，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程明顯加快，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間流動日益頻繁，人口分布失衡對城市承載能力、城市生活秩序的壓力仍將繼續(xù)加劇。歷史經(jīng)驗證明，人口數(shù)量的多少、人口素質(zhì)的高低、人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣、人口分布的均衡與否直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)。所以，我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須立足長沙的人口發(fā)展形勢，這不僅是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本之所在，也是黨委政府決策的基礎(chǔ)之所在。

二是要把人口管理作為改革重點(diǎn)。作為社會建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，社會管理不僅要以人口管理為基礎(chǔ)，最終也要靠人口管理來實現(xiàn)。當(dāng)前，長沙處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過渡時期，思想意識形態(tài)多樣化、經(jīng)濟(jì)成分構(gòu)成多樣化、社會組織形式多樣化等帶來了一系列勞動就業(yè)的問題、社會保障的問題、治安管理的問題等等，必將給社會管理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。尤其是我們正處于“兩型”社會建設(shè)、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、城市國際化建設(shè)的推進(jìn)階段，由于人口流動規(guī)模日益加大、頻率日益加劇，產(chǎn)生的新情況、新問題也將越來越多。如何解決這些社會問題、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，關(guān)鍵還是要落實到人口的管理上。但人口問題的解決不能單純地依靠人口手段，需要創(chuàng)新方式方法，更多地依靠社會、經(jīng)濟(jì)和科技等方面的手段。所以，如何進(jìn)一步強(qiáng)化和優(yōu)化人口管理，是我們在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的過程中必須解決的重點(diǎn)問題。

三是要把人口需求作為根本目標(biāo)。社會管理的基礎(chǔ)是人口管理，社會管理的目標(biāo)是服務(wù)人口。沒有社會公共服務(wù)，就沒有社會管理。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步、生活水平不斷提高，人民群眾在滿足基本需求的同時發(fā)展需求、個性需求日益提高、日趨多元，這對社會管理而言，既是新的目標(biāo)，也是新的要求。只有深入推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，才能不斷增強(qiáng)全社會的凝聚力、向心力和創(chuàng)造力，才能更加有效地維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。所以，我們加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，必須始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實施管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)，使人民群眾在社會生活中切實感受到權(quán)益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒暢。要加強(qiáng)信息建設(shè)，把準(zhǔn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的著力點(diǎn)

當(dāng)前，社會管理環(huán)境從靜態(tài)封閉走向動態(tài)開放、社會管理對象從“單位人”轉(zhuǎn)為“社會人”、社會管理領(lǐng)域從現(xiàn)實社會延至虛擬社會，單靠傳統(tǒng)手段難以實施有效的社會管理。所以，掌握信息化、應(yīng)用信息化，不僅是當(dāng)前創(chuàng)新社會管理方式的必由之路，也是當(dāng)前提升社會管理水平的必然選擇。

一是要確保信息網(wǎng)絡(luò)的全面性。關(guān)鍵是要做到信息覆蓋到全員、聯(lián)通到部門、延伸到基層，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)每一個部位和社會每一個人口的社會管理信息網(wǎng)絡(luò)體系。一方面要通過開展人口數(shù)據(jù)采集、錄入和清理工作，建立一個全面、統(tǒng)一、完整的全員人口信息體系，為宏觀決策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理提供人口數(shù)據(jù)支撐。另一方面要加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃、高位布局，加強(qiáng)信息共享、資源整合，建立一個融公安、民政、教育、衛(wèi)生、計生、勞動、工商等社會管理職能于一體的社會管理綜合信息平臺，做到部門之間、行業(yè)之間管理聯(lián)動、協(xié)作互動。同時，要切實加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)向基層，特別是向社區(qū)(村)的延伸和拓展，實現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋到城鄉(xiāng)的每一個院落、每一個村落、每一個角落，努力為基層社會管理提供有效的平臺和載體。

二是要確保信息手段的實效性。實現(xiàn)社會管理效能的提高和水平的提升，不僅需要健全的信息網(wǎng)絡(luò)。也需要管用的信息手段。社會管理的現(xiàn)實需求是信息建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向。所以，我們在加強(qiáng)和創(chuàng)新以化解社會矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，保障群眾權(quán)益等為主要內(nèi)容的社會管理工作中，必須始終著眼于滿足公眾需求、推動事業(yè)發(fā)展、優(yōu)化部門工作，改革工作方式，創(chuàng)新信息手段。以政府門戶網(wǎng)站“一站式”服務(wù)為龍頭，全面推行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦公，進(jìn)一步簡化行政程序、降低行政成本、優(yōu)化行政效能；以社會信息化應(yīng)用工程為重點(diǎn)，加快推進(jìn)科技教育、人口計生、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、災(zāi)害救援指揮、疫情預(yù)警預(yù)報以及社區(qū)服務(wù)管理等領(lǐng)域信息化建設(shè)；以便民系統(tǒng)建設(shè)為基礎(chǔ)，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、惠及全民的數(shù)字化民生服務(wù)體系，實現(xiàn)信息資源由部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)到社會綜合效益的轉(zhuǎn)變。

三是要確保信息隊伍的專業(yè)性。沒有高素質(zhì)的信息隊伍，就不可能有高效能的社會管理。所以，建設(shè)一支專業(yè)化的社會管理信息隊伍，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要基礎(chǔ)和重要保障。要立足社會管理發(fā)展要求，結(jié)合社會管理崗位實際，積極探索創(chuàng)新。優(yōu)化課程設(shè)置，不斷完善教育培養(yǎng)培訓(xùn)體系，努力提升信息隊伍的專業(yè)水平和管理能力；要推行職業(yè)資格準(zhǔn)入管理，按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范崗位設(shè)置，不斷完善人才管理使用機(jī)制，努力推進(jìn)信息隊伍的職業(yè)化建設(shè)；同時，要加大工作考核力度，發(fā)揮激勵機(jī)制作用，努力做到用事業(yè)激勵人、用關(guān)愛溫暖人、用待遇慰勉人，不斷增強(qiáng)隊伍的成就感、幸福感、歸屬感，不斷提高隊伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力、創(chuàng)造力。

要夯實基層基礎(chǔ)，把準(zhǔn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的著腳點(diǎn)

按照黨的十七大報告提出的“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”的要求，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，根本在于抓好基層基礎(chǔ)，做到夯實基層組織，壯大基層力量，整合基層資源，強(qiáng)化基礎(chǔ)工作。

一是要推進(jìn)社區(qū)主導(dǎo)管理。社區(qū)管理不僅是社會管理的重要內(nèi)容，也是社會管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)?？梢哉f，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，關(guān)鍵在于加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)管理。所以，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理過程中，我們要通過加強(qiáng)部門聯(lián)合，資源整合和政策聚合，加大人財物的支援、支持和支配力度，進(jìn)一步完善社區(qū)功能、挖掘社區(qū)潛能，強(qiáng)化社區(qū)管理職責(zé)、提升社區(qū)服務(wù)能力，實現(xiàn)社區(qū)人力資源的有效整合、信息資源的有效共享、組織資源的有效優(yōu)化，充分發(fā)揮社區(qū)在人口管理、促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)治安、居家養(yǎng)老、基層文化、科普教育和醫(yī)療服務(wù)等方面的基礎(chǔ)平臺作用，努力為社會管理的深入推進(jìn)和全面強(qiáng)化提供堅實的支撐。

二是要推進(jìn)部門聯(lián)動管理。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，既是一項全局工作，又是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面，涵蓋各行各業(yè)，任何一級政府、任何一個部門都義不容辭、責(zé)無旁貸，必須堅持綜合施治、整體聯(lián)動。我們必須充分發(fā)揮黨委、政府的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮社會管理部門的職能作用，切實增強(qiáng)大局意識，嚴(yán)格落實部門職責(zé)，既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又協(xié)調(diào)配合、協(xié)同管理，努力構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、密切配合、齊抓共管的社會管理綜合治理格局。

第9篇：基層社會治理的探索與思考范文

人民調(diào)解作為一項具有中國特色的社會主義法律制度，在化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定中具有基礎(chǔ)性地位和作用，是其它糾紛解決方式不可替代的。近年來，我縣司法行政機(jī)關(guān)在人民調(diào)解工作中做了許多積極有效的探索，取得了一定成績，但實踐中還面臨著司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部種種問題和障礙，制約了指導(dǎo)職能的充分發(fā)揮。本文擬通過剖析當(dāng)前人民調(diào)解工作存在的現(xiàn)狀，找出存在的主要問題和癥結(jié)所在，談?wù)勛约簩h級司法行政機(jī)關(guān)強(qiáng)化人民調(diào)解指導(dǎo)職能一些設(shè)想，愿與同仁商榷。

一、工作現(xiàn)狀

維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，是司法行政機(jī)關(guān)的首要責(zé)任。長期以來，縣司法局始終堅持“預(yù)防為主、調(diào)防結(jié)合”的方針，不斷加強(qiáng)人民調(diào)解的機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)、形式和規(guī)范化建設(shè)，充分發(fā)揮人民調(diào)解職能，積極化解各類矛盾糾紛，著力維護(hù)和諧穩(wěn)定，人民調(diào)解工作總體呈現(xiàn)“五化”。

（一）調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)化。近年來，寧陜縣司法局從面向全社會、有利于加強(qiáng)社會管理的角度，在全縣范圍內(nèi)調(diào)整充實了工作力量，按照《人民調(diào)解法》要求，縣上成立了人民調(diào)解協(xié)調(diào)指導(dǎo)委員會，以鎮(zhèn)調(diào)委會為主導(dǎo)，在轄區(qū)村（居）委會成立了人民調(diào)解委員會；以農(nóng)村基層組織為平臺，在全縣農(nóng)村、社區(qū)，建立了農(nóng)村、社區(qū)人民調(diào)解委員會；以行業(yè)矛盾糾紛為突破，延伸設(shè)立了專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會，相繼在高交支隊、縣交警大隊、縣衛(wèi)生局成立了道路交通調(diào)解室及醫(yī)患糾紛調(diào)委會。目前全縣共有各類調(diào)解組織122個，專兼職調(diào)解員814人，初步形成了以縣人民調(diào)解協(xié)調(diào)指導(dǎo)委員會為龍頭，鎮(zhèn)調(diào)委會為主導(dǎo)，村（社區(qū)）調(diào)委會為基礎(chǔ)，行業(yè)性調(diào)委會為觸角的三級人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系。

（二）糾紛排查常態(tài)化。全縣各級人民調(diào)解組織和廣大人民調(diào)解員，在司法行政機(jī)關(guān)和基層人民法院的指導(dǎo)下，圍繞全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，將調(diào)解糾紛的范圍從婚姻、家庭、鄰里等常見性、多發(fā)性民間糾紛，擴(kuò)展到公民與法人和社會組織之間，調(diào)解內(nèi)容擴(kuò)大到村務(wù)管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、征地拆遷、環(huán)境污染、勞動爭議、拖欠農(nóng)民工工資、醫(yī)療糾紛、交通事故、物業(yè)管理等各個方面。據(jù)統(tǒng)計，20__年至今，全縣各級調(diào)解組織共調(diào)解各類矛盾糾紛1732件，調(diào)解成功1706件，調(diào)解成功率達(dá)到98.5%，制止群體性械斗31件，阻止群體性上訪 98 件，防止民轉(zhuǎn)刑案件55件，基本做到一般糾紛不出村，較大糾紛不出鎮(zhèn)，重大疑難糾紛化解在本縣，有效地維護(hù)了基層社會穩(wěn)定。

（三）業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)范化。為推動人民調(diào)解工作向制度化、規(guī)范化邁進(jìn)，按照《人民調(diào)解法》的要求，縣司法局指導(dǎo)各基層人民調(diào)解委員會制訂完善了《人民調(diào)解委員會工作職責(zé)》、《人民調(diào)解委員會調(diào)解程序》、《人民調(diào)解委員會主任職責(zé)》、《人民調(diào)解員工作職責(zé)》、《人民調(diào)解員工作紀(jì)律及要求》、《人民調(diào)解員回避制度》及定期排查登記、統(tǒng)計上報、檔案管理等多項工作制度。同時，縣法院還將基層人民法庭指導(dǎo)轄區(qū)調(diào)解委員會業(yè)務(wù)工作納入目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行考核，并將司法確認(rèn)案件納入審判流程管理和審判績效考核。通過齊抓共管，從而使受理、調(diào)處、制作協(xié)議書等工作程序進(jìn)一步得到規(guī)范，初步實現(xiàn)了“五有六統(tǒng)一”的要求，有效的提高了人民調(diào)解工作的社會公信度。同時，在健全網(wǎng)絡(luò)、充實調(diào)解人員的基礎(chǔ)上，加大對調(diào)解員的培訓(xùn)力度，使之成為業(yè)務(wù)精通的調(diào)解能手，在調(diào)解隊伍中培養(yǎng)了以陶俊海為代表的全國調(diào)解工作先進(jìn)典型。

（四）宣傳形式多樣化。采取多種有效形式, 在縣電視臺、《安康日報》和縣政府網(wǎng)站、縣司法網(wǎng)站上開辟專題、專欄，形成由普法門戶網(wǎng)站、普法微博、普法QQ群和手機(jī)普法短信“四位一體”的宣傳格局，結(jié)合巡回辦案和審判工作進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)校等形式，廣泛的開展了宣傳教育活動,使《人民調(diào)解法》進(jìn)入千家萬戶，使調(diào)解工作“有法可依”,并得到社會各界和廣大群眾了解、支持、參與人民調(diào)解工作，更多地選擇以人民調(diào)解方式解決紛爭，為《人民調(diào)解法》貫徹落實營造了良好的輿論氛圍。

（五）機(jī)制保障制度化。按照“調(diào)防結(jié)合，以防為主”的方針，縣司法局牽頭，各村（社區(qū)）堅持每月一次的矛盾糾紛排查，將大量矛盾糾紛消除在 萌芽狀態(tài)，強(qiáng)化了人民調(diào)解的預(yù)防功能。建立協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機(jī)制，注重加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解之間的銜接和配合，村級調(diào)委會解決不了的糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會共同調(diào)解，需要有關(guān)部門參與的，協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同調(diào)解，有效地增強(qiáng)了化解矛盾糾紛的能力；完善糾紛信息傳遞與反饋機(jī)制，在重大節(jié)慶等敏感時期，針對易激化的矛盾糾紛和重點(diǎn)人員實行信息反饋報告制度；對一段時期比較突出、多發(fā)的矛盾糾紛進(jìn)行匯總分析，總結(jié)出帶有規(guī)律性和普遍性的情況，為掌握社情民意、科學(xué)決策提供了依據(jù)；建立資金保障機(jī)制，20__年縣委辦、政府辦聯(lián)合印發(fā)了《寧陜縣人民調(diào)解個案補(bǔ)貼獎勵辦法（試行）》，縣政府每年預(yù)算5萬元，用于人民調(diào)解個案補(bǔ)貼?！皞€案補(bǔ)貼”是我縣率先在全市推行的一項人民調(diào)解工作制度，這項制度已受到省市表彰并在其他縣區(qū)推廣。

二、存在的問題

《人民調(diào)解法》實施兩年多來，我縣的人民調(diào)解隊伍進(jìn)一步壯大，基層人民調(diào)解組織逐步規(guī)范，人民調(diào)解員整體素質(zhì)進(jìn)一步提高，工作保障體系逐步完善，調(diào)解矛盾糾紛的范圍和數(shù)量不斷擴(kuò)大，為全縣經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。但與當(dāng)前人民調(diào)解工作與全縣加快發(fā)展的形勢要求和人民群眾的期望還有很大的差距，存在著不少制約工作發(fā)展的實際困難和問題。

（一）對人民調(diào)解的重要性認(rèn)識尚不到位。縣人民政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作的意見》。要求充分認(rèn)識加強(qiáng)人民調(diào)解工作的重要意義，加強(qiáng)人民調(diào)解組織和人民調(diào)解隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮人民調(diào)解工作的職能作用，加強(qiáng)人民調(diào)解工作制度建設(shè)。部分領(lǐng)導(dǎo)對人民調(diào)解工作重要性的認(rèn)識仍不到位，以行政調(diào)解代替人民調(diào)解，對人民調(diào)解工作重視力度、支持保障不夠。在出現(xiàn)群體性糾紛和重大糾紛時，認(rèn)為上訪找、糾紛找法院、案子找公安的觀點(diǎn)有著較大的影響。事實上，人民來訪、法院、公安受理的民間糾紛，大部分會進(jìn)入人民調(diào)解程序。部分領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確認(rèn)識人民調(diào)解工作是解決社會矛盾糾紛的“第一道防線”作用，造成了個別鎮(zhèn)和部分領(lǐng)域人民調(diào)解組織停留在無專人、無實質(zhì)性機(jī)構(gòu)、無保障的“三無”狀態(tài)。全縣95%以上的村（社區(qū)）人民調(diào)解員為兼職。

（二）人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)還不健全。一是企事業(yè)單位調(diào)解組織還很薄弱，區(qū)域性、行業(yè)性專業(yè)人民調(diào)解組織沒有鋪展到位，實際設(shè)立數(shù)量比例過低、工作開展不正常；二是大調(diào)解體系亟待加強(qiáng)，有關(guān)部門對其歸口管理的社會團(tuán)體和行業(yè)性組織的糾紛調(diào)解工作，培育扶持和幫助指導(dǎo)不夠，造成了個別鎮(zhèn)和部分領(lǐng)域人民調(diào)解組織停留在無專人、無實質(zhì)性機(jī)構(gòu)、無保障的“三無”狀態(tài)，人民調(diào)解工作的指導(dǎo)管理也不可能落到實處；三是人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動機(jī)制尚未形成，村（社區(qū)）調(diào)委會建設(shè)不規(guī)范。

（三）調(diào)解員隊伍素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力有待進(jìn)一步提高?！度嗣裾{(diào)解法》在賦予人民調(diào)解協(xié)議具有法律約束力之后，首次通過立法確立了對人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)制度，人民調(diào)解的法律含量越來越高，對人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)要求提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。但目前我縣調(diào)解人員普遍法律素質(zhì)較低，文化結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)不能完全滿足工作的需要，調(diào)解技能較弱，很難確保調(diào)解程序的公正和調(diào)解協(xié)議的有效?；鶎铀痉ǜ删€承擔(dān)著包村等中心工作，導(dǎo)致無法全身心的投入到人民調(diào)解工作中去。全縣12個司法所，由于受編制限制，6個司法所只有1人，2個司法所還沒有專職司法工作人員，人民調(diào)解工作的深入開展受到一定影響。

（四）人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障不足?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定，人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)由各級人民政府保障。從我縣情況看，20__年開始列入預(yù)算的人民調(diào)解“以案定補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)是5萬元，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以按照《人民調(diào)解法》要求支付人民調(diào)解的指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、調(diào)解員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，全縣絕大部分鎮(zhèn)、單位的人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)的都未落實。經(jīng)費(fèi)的缺乏嚴(yán)重制約了基層人民調(diào)解工作的發(fā)展，在很大程度上挫傷了調(diào)解人員的積極性。

三、幾點(diǎn)建議

人民調(diào)解制度是一項中國特色社會主義法律制度。全縣各級各有關(guān)部門要以貫徹實施人民調(diào)解法為契機(jī)，認(rèn)真學(xué)近日就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出的重要指示精神，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，堅持圍繞中心、服務(wù)大局，以人為本、服務(wù)群眾，積極推進(jìn)人民調(diào)解工作創(chuàng)新，切實發(fā)揮好人民調(diào)解的預(yù)防、調(diào)處和教育功能，為我縣改革發(fā)展?fàn)I造和諧穩(wěn)定的社會和法制環(huán)境。

（一）深化對人民調(diào)解工作重要性的認(rèn)識，尤其是提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部對人民調(diào)解工作重要性的認(rèn)識。人民調(diào)解工作作為維護(hù)社會穩(wěn)定的“第一道防線”，在社會管理創(chuàng)新、構(gòu)建和諧社會中的獨(dú)特功能和重要作用日益凸顯。廣大干部尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)《人民調(diào)解法》，把人民調(diào)解工作放在穩(wěn)定基層政權(quán)、構(gòu)建和諧社會的高度來看待，列入重要議事日程，依法解決人民調(diào)解工作的支持保障問題，促進(jìn)人民調(diào)解職能作用得到更好的發(fā)揮。借鑒兄弟縣區(qū)做法，協(xié)調(diào)地方編制，解決司法所無專職人員、一人所問題。

（二）加強(qiáng)對《人民調(diào)解法》和人民調(diào)解制度的學(xué)習(xí)宣傳。結(jié)合“六五”普法，充分運(yùn)用法律“六進(jìn)”等多種行之有效的宣傳教育形式，繼續(xù)廣泛深入宣傳《人民調(diào)解法》，使廣大干部和人民群眾更加廣泛地認(rèn)識人民調(diào)解工作，不斷提高人民調(diào)解的影響力和公信度，引導(dǎo)更多的群眾主動、自愿地選擇人民調(diào)解的方式解決矛盾糾紛，努力營造社會各界了解、支持和參與人民調(diào)解工作的良好氛圍。

（三）拓寬調(diào)解領(lǐng)域，加強(qiáng)聯(lián)動機(jī)制。各級人民調(diào)解組織要嚴(yán)格按照《人民調(diào)解法》的規(guī)定，堅持原則性與靈活性的統(tǒng)一，依法及時就地化解各類矛盾糾紛。在調(diào)解婚姻、家庭、鄰里等傳統(tǒng)糾紛的基礎(chǔ)上，大力拓展工作領(lǐng)域，積極介入與人民群眾生活密切相關(guān)、政府高度重視、影響社會穩(wěn)定的征地拆遷、勞動爭議、教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、知識產(chǎn)權(quán)、交通事故等社會熱點(diǎn)難點(diǎn)糾紛的調(diào)解，向刑事自訴、輕微刑事案件、治安案件等法律不禁止當(dāng)事人和解的范圍拓展，注重實質(zhì)性問題的協(xié)調(diào)解決。創(chuàng)新完善人民調(diào)解工作機(jī)制， 加強(qiáng)人民調(diào)解與相關(guān)程序的銜接配合機(jī)制，進(jìn)一步凸顯人民調(diào)解在大調(diào)解工作機(jī)制中的基礎(chǔ)性作用。

（四）強(qiáng)化人民調(diào)解指導(dǎo)管理，選優(yōu)配強(qiáng)人民調(diào)解隊伍。一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。按照分級培訓(xùn)的原則，重點(diǎn)抓好新任村居調(diào)委會成員和人民調(diào)解員的培訓(xùn)工作?？h司法局負(fù)責(zé)每年一次的兩級調(diào)處中心主任、首席調(diào)解員和縣級各類人民調(diào)解組織首席人民調(diào)解員的集中培訓(xùn)；鎮(zhèn)司法所負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會主任的年度培訓(xùn)、負(fù)責(zé)對轄區(qū)人民調(diào)解員的日常培訓(xùn)工作。采用多種行之有效的授課方式加強(qiáng)對調(diào)解人員的崗前培訓(xùn)和在崗培訓(xùn)。二是強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)。基層人民法院做好對人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；組織專業(yè)法律工作者隊伍掛鉤幫扶基層村（社區(qū)）調(diào)委會，為基層化解矛盾糾紛提供法律保障和法律服務(wù)。三是加強(qiáng)人民調(diào)解與行政調(diào)解的銜接配合。進(jìn)一步完善與工商、衛(wèi)生、環(huán)保、人社、住建、安監(jiān)等矛盾多發(fā)部門的對接機(jī)制，積極探索在工作程序、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等方面的對接；建立人民調(diào)解介入政府機(jī)制，引導(dǎo)上訪人員通過人民調(diào)解渠道解決問題；充分發(fā)揮行政部門和工會、婦聯(lián)等社會團(tuán)體在人民調(diào)解工作中的作用，實現(xiàn)對矛盾糾紛的綜合治理。