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檔案行政強(qiáng)制措施與檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行在檔案學(xué)界目前還沒有明確的定義,筆者根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定及已有文獻(xiàn)中有關(guān)檔案行政強(qiáng)制概念的陳述,對(duì)檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行界定。
1.1 《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定。2011年6月《行政強(qiáng)制法》頒布,并已自2012年1月1日起正式實(shí)施。該法第二條對(duì)行政強(qiáng)制、行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行作出了明確規(guī)定。其第一款規(guī)定:本法所稱行政強(qiáng)制,包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。其第二款規(guī)定:行政強(qiáng)制措施,是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中,為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形,依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制,或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。其第三款規(guī)定:行政強(qiáng)制執(zhí)行,是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院,對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織,依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為?!啊缎姓?qiáng)制法》既將行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行‘合二為一’(合稱為‘行政強(qiáng)制’),又在同一法中將它們‘一分為二’(分別規(guī)定‘行政強(qiáng)制措施’與‘行政強(qiáng)制執(zhí)行’)?!敝詫⑺鼈儭昂弦弧?,是基于行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行有其行政行為上的共性;之所以將它們“分二”,是基于行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行在法律設(shè)定和法律適用中的嚴(yán)格區(qū)別。[1]
1.2 已有文獻(xiàn)中有關(guān)檔案行政強(qiáng)制、檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行概念的陳述。《行政強(qiáng)制法》頒布前,檔案學(xué)界對(duì)檔案行政強(qiáng)制的研究非常少,有關(guān)檔案行政強(qiáng)制的定義只有兩個(gè)。李建芳認(rèn)為:“檔案行政強(qiáng)制是檔案行政主體為實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的狀態(tài)或防止危害社會(huì)的行為而對(duì)義務(wù)人所采取的迫使其履行義務(wù)的具體檔案行政行為。”[2]認(rèn)為:“檔案行政強(qiáng)制,是指檔案行政主體及由檔案法律法規(guī)授權(quán)的其他組織為了實(shí)現(xiàn)檔案行政管理目的,依法采取強(qiáng)制手段強(qiáng)制不履行法定義務(wù)的相對(duì)人履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的一種檔案行政行為?!盵3]兩個(gè)概念共同點(diǎn)在于:檔案行政強(qiáng)制是檔案行政主體的行政行為,是強(qiáng)制性行政行為,是為使相對(duì)人履行義務(wù)的行政行為;不同點(diǎn):一是李建芳認(rèn)為,檔案行政強(qiáng)制是為了“防止危害社會(huì)的行為”而采取的“具體檔案行政行為”,二是認(rèn)為,實(shí)施檔案行政強(qiáng)制的主體還應(yīng)當(dāng)包括“由檔案法律法規(guī)授權(quán)的其他組織”。與《行政強(qiáng)制法》第二條的規(guī)定相比較,上述概念明顯存在界定不清,概念混淆與模糊等問題。
1.3 檔案行政強(qiáng)制、檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行概念的界定。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制、行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定,根據(jù)檔案行政管理工作及有關(guān)檔案行政強(qiáng)制研究的已有成果,筆者認(rèn)為,檔案行政強(qiáng)制包括:檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行。檔案行政強(qiáng)制措施是指檔案行政管理機(jī)關(guān)在檔案行政管理過程中,為制止檔案違法行為、防止檔案實(shí)體損毀、避免危害檔案實(shí)體事件的發(fā)生、控制檔案實(shí)體危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形,依法對(duì)行政相對(duì)人的檔案實(shí)體或財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行是指檔案行政管理機(jī)關(guān)或者檔案行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院,對(duì)于不履行檔案行政決定的行政相對(duì)人依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為。
2 檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定
2.1 《行政強(qiáng)制法》中有關(guān)行政強(qiáng)制、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的規(guī)定。有關(guān)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定,《行政強(qiáng)制法》有著非常明確的規(guī)定?!缎姓?qiáng)制法》第十條對(duì)行政強(qiáng)制措施給予了規(guī)定:行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。尚未制定法律,且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的,行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī),且屬于地方性事務(wù)的,地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施?!缎姓?qiáng)制法》第十三條對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行給予了規(guī)定:行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的,作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
簡單地講,就是行政強(qiáng)制措施必須由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定,其他檔案規(guī)范性文件不得設(shè)定;行政強(qiáng)制執(zhí)行必須由法律設(shè)定。
2.2 已有文獻(xiàn)中有關(guān)檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的陳述。李建芳1998年時(shí)認(rèn)為:“我國目前法律明文規(guī)定的檔案行政強(qiáng)制體現(xiàn)在《檔案法》第十六條,即集體所有的和個(gè)人所有的對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案,檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管。對(duì)于保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的,國家檔案行政管理部門有權(quán)采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施;必要時(shí),可以收購或者征購。”[4]
2003年認(rèn)為:檔案行政強(qiáng)制的幾種主要情形包括“1.《檔案法》第十六條規(guī)定:‘集體……征購?!@里就是強(qiáng)制保管和強(qiáng)制收購或征購。2.《檔案法》第二十四條規(guī)定:‘企業(yè)事業(yè)組織或個(gè)人有第一款第四項(xiàng)、第五項(xiàng)……并可以依照本法第十六條的規(guī)定征購所出賣或者贈(zèng)送的檔案?!渲械谝豢畹谒捻?xiàng)指‘擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的’,第一款第五項(xiàng)指‘倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送外國人的’。這里是強(qiáng)制征購。3.《檔案法》第二十五條規(guī)定:‘?dāng)y運(yùn)禁止出境的檔案或者復(fù)制件出境的,由海關(guān)予以沒收,可以并處罰款?!@里是強(qiáng)制沒收。4.《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》第二十八條規(guī)定:‘對(duì)當(dāng)事人在十五日內(nèi)不繳納罰款的,檔案行政管理部門可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款?!诘诙艞l又規(guī)定:‘當(dāng)事人逾期不履行檔案行政處罰決定的,作出行政處罰決定的檔案行政管理部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?!@里是滯納金和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,包括強(qiáng)制劃撥、人身強(qiáng)制等”。[5]
徐廣虎2012年認(rèn)為:檔案行政管理部門的檔案行政強(qiáng)制職權(quán)是有明確的法律規(guī)定的,“這就是《檔案法》第十六條第一款,集體……征購”。[6]
綜上所述,關(guān)于檔案行政強(qiáng)制的設(shè)定,已有文獻(xiàn)中的表述意見相同的是《檔案法》第十六條規(guī)定,“對(duì)集體……征購”屬于檔案行政強(qiáng)制。李建芳、兩位先生沒有對(duì)這一條款所規(guī)定的內(nèi)容屬于檔案行政強(qiáng)制措施,還是屬于檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行說明。徐廣虎先生在文章中雖然使用了行政強(qiáng)制與行政強(qiáng)制措施兩個(gè)概念,但同樣沒有就檔案行政強(qiáng)制措施與檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行區(qū)別。
意見不統(tǒng)一的是《檔案法》第二十四條、第二十五條的規(guī)定是否屬于檔案行政強(qiáng)制,且先生也沒有就這兩個(gè)條款規(guī)定的內(nèi)容屬于檔案行政強(qiáng)制措施,還是屬于檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行說明。
存在疑問的是《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》第二十八條。由于《檔案行政處罰程序暫行規(guī)定》屬于部門規(guī)章,沒有設(shè)定行政強(qiáng)制的權(quán)限,這一條能否成為設(shè)定檔案行政強(qiáng)制的依據(jù)值得推敲。
2.3 檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的構(gòu)想。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》有關(guān)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的規(guī)定,根據(jù)檔案行政管理工作自身的特點(diǎn),可以對(duì)檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行的設(shè)定作如下推論。
檔案行政強(qiáng)制措施必須由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定,其他檔案規(guī)范性文件不得設(shè)定;且檔案行政強(qiáng)制措施權(quán)必須由檔案行政管理機(jī)關(guān)具備資格的檔案行政執(zhí)法人員來實(shí)施。檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行必須由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定由檔案行政管理機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的,由檔案行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
法定檔案行政強(qiáng)制措施。按照上述檔案行政強(qiáng)制措施和檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行設(shè)定的推論,依據(jù)《行政強(qiáng)制法》、《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》等相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,個(gè)人認(rèn)為目前法定的檔案行政強(qiáng)制要有1項(xiàng):按《檔案法》第十六條規(guī)定,國家檔案行政管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)集體所有的和個(gè)人所有的檔案采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施。
法定檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行。同樣根據(jù)上述推論,依據(jù)《行政強(qiáng)制法》、《檔案法》等相關(guān)法律規(guī)定,目前法定的檔案行政強(qiáng)制執(zhí)行有兩項(xiàng):第一項(xiàng)是按《檔案法》第十六條規(guī)定,可以收購或者征購;第二項(xiàng)是《檔案法》第二十四條第三款規(guī)定,對(duì)擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的;倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國人的,必要時(shí),可以征購。
一、指導(dǎo)思想
深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,積極推進(jìn)法治建設(shè),努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。以國務(wù)院文件和交通運(yùn)輸部《通知》精神為指導(dǎo),采取積極有效措施,扎實(shí)做好《行政強(qiáng)制法》貫徹實(shí)施的各項(xiàng)工作落實(shí),進(jìn)一步規(guī)范道路運(yùn)輸行政強(qiáng)制行為,加強(qiáng)和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法嚴(yán)格履行職責(zé),不斷提高我縣道路運(yùn)輸管理水平和服務(wù)能力。
二、主要任務(wù)
1、扎實(shí)做好《行政強(qiáng)制法》的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)工作。道路運(yùn)輸管理部門履行著法定的行政管理職責(zé),擔(dān)負(fù)著大量的行政執(zhí)法工作任務(wù),所有道路運(yùn)輸管理人員必須提高對(duì)《行政強(qiáng)制法》貫徹實(shí)施重要性的理解和認(rèn)識(shí),明確責(zé)任目標(biāo),做好《行政強(qiáng)制法》的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)工作,保證學(xué)習(xí)、培訓(xùn)任務(wù)圓滿完成。學(xué)習(xí)培訓(xùn)要保證全員參加,要通過學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、培訓(xùn)講座和業(yè)余自學(xué)等方式有計(jì)劃地進(jìn)行,重點(diǎn)抓好一線執(zhí)法人員的集中培訓(xùn);所屬各單位組織好本單位、本部門的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作,并做好學(xué)習(xí)記錄和筆記。保證所有人員都能夠正確理解、準(zhǔn)確把握、深刻領(lǐng)會(huì)《行政強(qiáng)制法》的精神實(shí)質(zhì)和原則規(guī)定,為全面貫徹實(shí)施工作打下堅(jiān)實(shí)的思想理論基礎(chǔ)。要將《行政強(qiáng)制法》的宣傳納入運(yùn)管所普法工作之中,結(jié)合實(shí)際,通過多種形式,利用各種媒體向道路運(yùn)輸從業(yè)人員、行政相對(duì)人和廣大人民群眾進(jìn)行廣泛宣傳,為《行政強(qiáng)制法》的貫徹實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。
2、進(jìn)一步規(guī)范道路運(yùn)輸行政執(zhí)法行為?!缎姓?qiáng)制法》施行的根本目的在于嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法行為,進(jìn)一步提高依法行政能力和水平,全體道路運(yùn)輸管理人員都應(yīng)以嚴(yán)格依法履行崗位職責(zé),為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)為著眼點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn),增強(qiáng)對(duì)《行政強(qiáng)制法》貫徹實(shí)施的目的和意義的認(rèn)識(shí),真正從我做起,從現(xiàn)在做起,進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和使命感,努力提高法治意識(shí)、全局意識(shí),緊緊抓住《行政強(qiáng)制法》貫徹實(shí)施這個(gè)良好契機(jī),促進(jìn)道路運(yùn)輸行政執(zhí)法工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。
三、工作安排
1、成立領(lǐng)導(dǎo)小組。為了保證《行政強(qiáng)制法》的貫徹實(shí)施,運(yùn)管所成立以所長李偉為組長,劉冰、謝獻(xiàn)武、周超、代璐為副組長,各股、室、站、隊(duì)負(fù)責(zé)人為成員的貫徹實(shí)施《行政強(qiáng)制法》工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在法制股。
2、建立健全相關(guān)制度?!缎姓?qiáng)制法》對(duì)道路運(yùn)輸行政執(zhí)法工作提出了新的更高的要求,必須建立健全系統(tǒng)科學(xué)的培訓(xùn)、檢查、考核制度,把所屬各單位對(duì)《行政強(qiáng)制法》的落實(shí)情況納入季度目標(biāo)考核,以加強(qiáng)和促進(jìn)各項(xiàng)工作的貫徹落實(shí)。
3、強(qiáng)化檢查監(jiān)督。采取積極有力措施,加強(qiáng)對(duì)道路運(yùn)輸行政強(qiáng)制工作的檢查監(jiān)督。培訓(xùn)班結(jié)束之后要通過考試來檢驗(yàn)學(xué)習(xí)的效果和情況,并將考試成績作為單位年度依法行政考核和個(gè)人行政執(zhí)法證件核發(fā)、年審的依據(jù),對(duì)個(gè)人考試成績不合格的,不予核發(fā)執(zhí)法證件或證件年審。嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究,實(shí)行重大行政強(qiáng)制決定備案審查,尊重并保障當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、要求損害賠償?shù)臋?quán)利,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正各種違法行為,達(dá)到強(qiáng)制內(nèi)容和強(qiáng)制效果的有效統(tǒng)一。
4、搞好學(xué)習(xí)培訓(xùn)。按照《通知》有關(guān)要求,縣運(yùn)管所擬在2012年6月14日組織全體道路運(yùn)輸行政執(zhí)法人員集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)一天,具體安排專門下發(fā)通知。
四、落實(shí)要求
一、行政強(qiáng)制法的實(shí)踐難題
我國《行政強(qiáng)制法》在實(shí)踐中遇到的難題主要體現(xiàn)在一下方面:
(一)行政強(qiáng)制原則籠統(tǒng)抽象,實(shí)踐中無法具體實(shí)施
《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定,或者雖沒有明確規(guī)定但在和整個(gè)條文中呈現(xiàn)出來的原則有六項(xiàng),具體為:平衡原則、比例原則、行政強(qiáng)制法定原則、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則、正當(dāng)程序原則和救濟(jì)原則。其中,第五條所確立的比例原則是我國第一次在行政立法中明確確立的原則。比例原則,要求在行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施上,應(yīng)在其所追求的目的與所采取的手段進(jìn)行平衡,采取非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的,不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。此原則源于德國19世紀(jì)的警察法學(xué),現(xiàn)在是德國等大陸法系國家以及歐共體法中一項(xiàng)重要的一般行政法原則和憲法原則。廣義的比例原則的內(nèi)容包括必要性、適當(dāng)性和比例性的要求,這些要求都是具有不確定的彈性要求。比例原則的核心內(nèi)容是“最小損害”原則。這一原則在實(shí)踐中可操作性不強(qiáng),在具體的行政強(qiáng)制實(shí)踐中,往往是以公益為名,對(duì)個(gè)人正當(dāng)權(quán)益過分忽視,一種普遍的觀念認(rèn)為,目的的正當(dāng)性當(dāng)然可以證成手段的正當(dāng)性。行政強(qiáng)制執(zhí)行手段帶有強(qiáng)制性,行政主體和行政相對(duì)人之間在行政強(qiáng)制執(zhí)行手段下是被服從與服從的關(guān)系。為了盡快實(shí)現(xiàn)行政目的,行政機(jī)關(guān)往往以各種理由運(yùn)用強(qiáng)制手段提高效率,對(duì)于非強(qiáng)制手段會(huì)很少適用。所以,這一原則在實(shí)踐中如何操作是一個(gè)很重要的難題。
(二)落實(shí)限制“委托執(zhí)行”困難重重
《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托,行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施,其他人員不得實(shí)施。這條顯然是針對(duì)多年以來社會(huì)上由非行政機(jī)關(guān)或者不具備資質(zhì)的人員行使行政強(qiáng)制的“亂象”而制定的,本條禁止了“委托執(zhí)法”及公務(wù)員執(zhí)法,有利于肅清行政強(qiáng)制中的混亂現(xiàn)象。但是,法律規(guī)定禁止其他人員執(zhí)法和實(shí)施強(qiáng)制,而實(shí)踐中其他人員執(zhí)法現(xiàn)象不但沒有減少反而還有擴(kuò)大增加的趨勢(shì)。究其原因:一是基層執(zhí)法力量不足,基層執(zhí)法編制不夠,執(zhí)法任務(wù)又很重,因此導(dǎo)致很多執(zhí)法主要靠其他人員去完成。二是執(zhí)法重心沒有下移到基層,很多執(zhí)法編制和執(zhí)法人員都浮在中層和高層,或者是執(zhí)法貴族化傾向,有執(zhí)法資格的人員不執(zhí)法,沒有執(zhí)法資格的人員滿大街執(zhí)法。這就是我們基層執(zhí)法的部分現(xiàn)狀。此條過于絕對(duì)的表述造成了立法上的尷尬:有些強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法部門和執(zhí)法人員無法親自實(shí)施的,就會(huì)導(dǎo)致行政強(qiáng)制的軟弱無力。
行政強(qiáng)制法實(shí)施至今,已近兩年整,該法的頒布實(shí)施,與政府的關(guān)系緊密,對(duì)政府機(jī)關(guān)的影響巨大,是規(guī)范政府行政強(qiáng)制行為的一項(xiàng)重要的法律法規(guī),確立了眾多更加積極的原則,制度和理念,有效的調(diào)整和規(guī)范了現(xiàn)行行政強(qiáng)制實(shí)踐,更快的推動(dòng)和促進(jìn)了建設(shè)法治政府的腳步。
十八屆三中全會(huì)提出,經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),其核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這是重要理論創(chuàng)新,具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制體制下,政府的職責(zé),是對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)的宏觀調(diào)控,保持社會(huì)總供給和總需求的基本平衡,保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定;制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃;制定市場(chǎng)規(guī)則,維護(hù)市場(chǎng)秩序,保障公平競(jìng)爭;彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷,提供公共產(chǎn)品、防止壟斷、實(shí)現(xiàn)公平分配,保護(hù)環(huán)境等。
總體上看,涉及政府行政行為的行政強(qiáng)制的法律規(guī)范與《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定基本上是一致的,說明我們政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法已經(jīng)具備了較高的水平,行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)正趨于法治化。但由于種種因素的影響,事實(shí)上,行政強(qiáng)制行為無論在立法層面,還是在實(shí)施層面仍然存在諸多問題。其在立法層面的較分散、不集中的情況,導(dǎo)致了法律與法律之間、法律與行政規(guī)范之間以及法律與規(guī)章之間,出現(xiàn)無法銜接、部分交叉甚至矛盾之處,直接導(dǎo)致了具體執(zhí)法中的困惑甚至瑕疵。因此,《行政強(qiáng)制法》頒布施行以后,有必要對(duì)現(xiàn)有的行政強(qiáng)制行為規(guī)范的適法性進(jìn)行分析,以維護(hù)其實(shí)施的合法性。
一、行政強(qiáng)制法在實(shí)施中的實(shí)際意義
《行政強(qiáng)制法》的頒布實(shí)施一方面在于保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),杜絕行政權(quán)力濫用,利于建設(shè)法治政府。
《行政強(qiáng)制法》從字面看共分7章71條,分別為總則、行政強(qiáng)制的種類和設(shè)定、行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序、行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序、申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行、法律責(zé)任、附則。從以上結(jié)構(gòu)來看,本法是典型的行政法律部門當(dāng)中的單行法。本法的章節(jié)數(shù)比較適中,篇幅不大,但是各章所要表述的內(nèi)容緊扣行政強(qiáng)制的各個(gè)方面,且兼顧了從實(shí)體到程序、從總則到分則、從行政機(jī)關(guān)實(shí)施到申請(qǐng)法院實(shí)施行政強(qiáng)制等特點(diǎn),層次感強(qiáng)。從各個(gè)章節(jié)所羅列的標(biāo)題,可以很容易看出立法的邏輯性和脈絡(luò),便于實(shí)際操作。行政強(qiáng)制在執(zhí)行中遵循的基本原則是《行政強(qiáng)制法》基本精神的體現(xiàn),它不僅貫穿于整個(gè)行政強(qiáng)制法學(xué)理論之中,而且對(duì)所有的行政強(qiáng)制行為都起著統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用,此次《行政強(qiáng)制法》的頒布確立了較為完備的原則體系。
在指導(dǎo)思想方面,它包括了兩個(gè)方面:一是賦予了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必要的執(zhí)法手段,保證行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)更加的便捷、準(zhǔn)確,能夠更好的維護(hù)公共利益和公共秩序,達(dá)到執(zhí)法公益的最大化;二是對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政強(qiáng)制行為規(guī)范,避免和防止權(quán)利的濫用,賦予了行政相關(guān)程序人員權(quán)利的濫用,建立健全了行政體系內(nèi)部制約機(jī)制,完善了行政體系內(nèi)部審批機(jī)制,加速了法治政府的建設(shè)。
早在十七大報(bào)告中就強(qiáng)調(diào)要以人為本、立法為民,行政強(qiáng)制法的立法在借鑒國內(nèi)外立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),吸收和應(yīng)用了行政強(qiáng)制理論的研究成果,首次確立了行政強(qiáng)制需要遵循的基本原則,以便有效的指導(dǎo)行政強(qiáng)制法的立法和實(shí)施。行政強(qiáng)制法體現(xiàn)了以人為本的根本理念,也突顯出了社會(huì)主義法治建設(shè)中對(duì)人民群眾的關(guān)懷,尊重人民群眾的主體地位和人身財(cái)產(chǎn)的基本權(quán)利,也是憲法在行政強(qiáng)制領(lǐng)域?qū)τ谌藱?quán)原則尊重和保障的一種體現(xiàn)。
在以人為本、執(zhí)政為民、建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的大背景下,經(jīng)過長期研究修改、全民參與討論的《行政強(qiáng)制法》,作為我國行政法律體系中最新出臺(tái)的一部重要行政法律,較之以往一些行政法律,體現(xiàn)了更多的人文關(guān)懷和法治精神。比如:
1、“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的,不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制?!保ā缎姓?qiáng)制法》以下簡稱《強(qiáng)制法》第五條);
2、“實(shí)施行政強(qiáng)制,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合?!保ā稄?qiáng)制法》第六條);
3、“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制,享有陳述權(quán)、申辯權(quán);有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟;因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政強(qiáng)制受到損害的,有權(quán)依法要求賠償。公民、法人或者其他組織因人民法院在強(qiáng)制執(zhí)行中有違法行為或者擴(kuò)大強(qiáng)制執(zhí)行范圍受到損害的,有權(quán)依法要求賠償。”(《強(qiáng)制法》第八條);
4、“查封、扣押限于涉案的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物,不得查封、扣押與違法行為無關(guān)的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物;不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品?!保ā稄?qiáng)制法》第二十三條第一款);
5、“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行?!保ā稄?qiáng)制法》第四十三條第一款);
6、“行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定?!保ā稄?qiáng)制法》第四十三條第二款)等。
二、《行政強(qiáng)制法》實(shí)施以后面臨的幾個(gè)問題分析
(一)行政強(qiáng)制執(zhí)行程序相對(duì)繁瑣
行政強(qiáng)制法對(duì)于執(zhí)行問題,依然是以行政主體或者行政相對(duì)人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則,以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外的狀況。申請(qǐng)法院執(zhí)行,可以說是在程序上又為行政強(qiáng)制執(zhí)行多了一道審查程序,在理論上,這有利于減少行政強(qiáng)制執(zhí)行的錯(cuò)誤,提高行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)范性。以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行為主,以行政主體自行強(qiáng)制執(zhí)行為輔的制度,在理論上看似有許多優(yōu)點(diǎn),但是同時(shí)也存在著弊端。
第一,在實(shí)踐中,常常遇到許多應(yīng)該及時(shí)執(zhí)行的事項(xiàng),由于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,法院還要進(jìn)行一次審核,難免在時(shí)間上有所拖延;甚至因?yàn)閳?zhí)行相對(duì)困難,造成有的法院久拖不辦,嚴(yán)重降低了行政效率。
第二,將行政主體的執(zhí)行職能與它的其他職能相割裂,雖然可以起到控權(quán)和限權(quán)的作用,但是卻破壞了行政職能的整體性、連續(xù)性和實(shí)效性。
第三,行政主體容易形成惰性。按照《行政許可法》的規(guī)定,我國行政主體能夠自行強(qiáng)制執(zhí)行的前提是必須要有法律法規(guī)的授權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)沒有法律法規(guī)的授權(quán),那么它必須申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。有些行政機(jī)關(guān)為了免責(zé)或怕麻煩,有可能將本來可以通過強(qiáng)制執(zhí)行的事項(xiàng),以此為理由而放棄執(zhí)行,或者可以自行執(zhí)行的事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)申請(qǐng)人民法院執(zhí)行,這不但不能充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政管理職能,而且增加了人民法院的負(fù)擔(dān),降低行政效率,最容易形成行政機(jī)關(guān)和人民法院之間相互推諉的現(xiàn)象,將執(zhí)行事項(xiàng)擱置。
第四,這些將大量行政決定申請(qǐng)到法院審查執(zhí)行,既增加了法院負(fù)擔(dān)又與法院居中裁判的地位不相符,造成了行政職能和司法職能的混淆,弱化了人民法院的審判職能。
(二)不利于提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法效率。
該法在強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)設(shè)置上仍然沿襲原有的法律規(guī)定和原來的管理職能及模式。這樣使行政管理機(jī)關(guān)在新法實(shí)施后會(huì)因循守舊或者叫墨守成規(guī),不利于達(dá)到及時(shí)高效的行政管理目的,容易引起行政機(jī)關(guān)以缺乏行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)為借口而放縱違法行為的發(fā)生,在該法實(shí)施后不會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行帶來根本變化,更發(fā)揮不出新法對(duì)社會(huì)管理帶來的作用。
(三)緊急狀態(tài)下相關(guān)機(jī)制規(guī)定不健全。
而這種狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)行使行政強(qiáng)制權(quán)也是強(qiáng)制權(quán)的一種,應(yīng)受《行政強(qiáng)制法》的約束。雖然該法第三條也規(guī)定了發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件或社會(huì)安全事件采取的緊急措施或臨時(shí)措施依照單行法律、法規(guī)執(zhí)行。但我國在一些單行法律、法規(guī)中涉及緊急狀態(tài)下公權(quán)力的行政行為的規(guī)定也過于籠統(tǒng),在這部專門規(guī)范行政強(qiáng)制行為的法律中應(yīng)對(duì)強(qiáng)制行為的執(zhí)行、監(jiān)督和行政賠償予以規(guī)范。
三、《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施對(duì)于法治政府的作用和影響
關(guān)于法治政府、法治國家或法治社會(huì)的條件,許多學(xué)者作了研究,對(duì)于研究對(duì)象的稱謂雖有所不同,但涵義相近,具有共通性。卓澤淵以“法治國家的社會(huì)條件”為題,提出“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),民主政治是政治前提,理性意識(shí)是文化條件,公民社會(huì)是社會(huì)環(huán)境”[1]的觀點(diǎn)。何勤華等從六個(gè)方面論證了“中國法治社會(huì)的基礎(chǔ)條件”,法治社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),法治社會(huì)的政治基礎(chǔ)——政治民主,法治社會(huì)的意識(shí)基礎(chǔ)——理性意識(shí),法治社會(huì)的價(jià)值基礎(chǔ)——法律信仰,法治社會(huì)的先導(dǎo)——法律家職業(yè)群體,成熟的市民社會(huì)[2]。姚建宗則提出“法治的生存土壤”說,包括自治的社會(huì)生活,自由的經(jīng)濟(jì)生活,民主的政治生活,多元的文化生活,的制度安排[3]等等。法治政府的生成條件,就是對(duì)于法治政府的形成和有效運(yùn)行具有決定或制約作用的因素。
“徒法不足以自行”。為保證《行政強(qiáng)制法》得以良好運(yùn)行,充分發(fā)揮其規(guī)范與約束行政強(qiáng)制權(quán)力、保障公民權(quán)益、推進(jìn)法治建設(shè)的重要功能,該法頒行后實(shí)施中還需要認(rèn)真做好以下幾個(gè)方面的工作:
(一)增強(qiáng)觀念,推進(jìn)法治政府建設(shè)
筆者認(rèn)為,只有物質(zhì)的、制度化的“硬件”系統(tǒng)而沒有相應(yīng)的意識(shí)、觀念和情感等“軟件”系統(tǒng)支持的法律政治不是真正的法治,它只有法治的外表和骨架而缺乏內(nèi)在的靈魂。不同的法律意識(shí)和法制觀念,對(duì)于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識(shí),產(chǎn)生不同的法律實(shí)施效果。沒有正確的思想觀念作指導(dǎo),即使有了科學(xué)的行政法律制度也不可能得到正確實(shí)施。以《行政強(qiáng)制法》實(shí)施為契機(jī),讓全社會(huì)特別是公職人員全面理解、深刻認(rèn)識(shí)并牢固樹立現(xiàn)代行政法治觀念,以新的眼光觀察社會(huì)和認(rèn)識(shí)法律文本,是提高依法行政能力、推進(jìn)法治政府建設(shè)的必然要求。
樹立新的觀念,并非憑空就能實(shí)現(xiàn),讓公職人員包括社會(huì)各界人士對(duì)《行政強(qiáng)制法》有正確的認(rèn)識(shí),這是該法得到全面貫徹落實(shí)的思想基礎(chǔ)、主體因素和社會(huì)條件,也是建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會(huì)的必由之路。
(二)規(guī)范執(zhí)法設(shè)定,提高立法質(zhì)量
《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后,在今后的政府立法時(shí),首先要嚴(yán)格按照行政強(qiáng)制法規(guī)定,增強(qiáng)行政法治設(shè)定的科學(xué)性、有效性、規(guī)范性和合理性。遵守立法原則,杜絕立法越權(quán),做到行政強(qiáng)制設(shè)定與行政強(qiáng)制法保持一致。建立健全行政強(qiáng)制設(shè)定的配套制度,提高行政強(qiáng)制設(shè)定的質(zhì)量,加大審查力度,對(duì)違法的行政強(qiáng)制設(shè)定行為做出及時(shí)的應(yīng)對(duì)處理。凡是與行政強(qiáng)制法規(guī)定的行政強(qiáng)制程序和行政強(qiáng)制設(shè)定不一致的,都應(yīng)該進(jìn)行修改或廢止。
(三)對(duì)政府管理工作的促進(jìn)和影響
政府機(jī)關(guān)在相關(guān)情況下,根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況,能夠及時(shí)自主的設(shè)定各種行政強(qiáng)制措施,從行政管理的實(shí)際點(diǎn)出發(fā),通過法律對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行授權(quán),自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。這就使得政府行政管理從過去沒有統(tǒng)一的行政強(qiáng)制的狀況中規(guī)范起來,有效的解決了行政執(zhí)法中的難點(diǎn),明確了行政強(qiáng)制的基本原則,并且規(guī)范了行政強(qiáng)制的責(zé)任,提高了依法行政水平,加快了法治政府建設(shè)。在行政強(qiáng)制法的強(qiáng)力促進(jìn)作用下,行政機(jī)關(guān)可以積極的順應(yīng)形式,把握行政強(qiáng)制法的立法精神,充分利用好行政強(qiáng)制法賦予的權(quán)利,真正的承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)秩序的重大職責(zé)。
(四)把政府的權(quán)利真正關(guān)到制度的籠子里
為了確保行政強(qiáng)制法的正確執(zhí)行,行政執(zhí)法人員需要全面掌握行政強(qiáng)制法,樹立正確的執(zhí)法理念,提高執(zhí)法水平,全面迅速的執(zhí)行行政強(qiáng)制實(shí)施主體的清理工作,規(guī)范行政行為,有效的結(jié)合本地區(qū),本部門的實(shí)際狀況,建立配套制度,具體化相關(guān)要求,增強(qiáng)行政執(zhí)行性,完善相關(guān)代履行制度,指定代履行委托和監(jiān)督規(guī)則,防止行政不作為或者行政職權(quán)濫用,并對(duì)重大行政強(qiáng)制決定進(jìn)行系統(tǒng)備案,加強(qiáng)監(jiān)督檢查,以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違法實(shí)施行政強(qiáng)制行為。
行政行政法盡管在實(shí)際運(yùn)用中還存在一些不足,需要在實(shí)踐中不斷的去修改和完善,那么,發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)不足就是我們研究該法工作今后的主要任務(wù)。但是,不論怎樣,行政強(qiáng)制法的頒布和實(shí)施,標(biāo)志著我國社會(huì)主義法治建設(shè)的一次重大進(jìn)步。行政強(qiáng)制法對(duì)于建設(shè)法治政府,規(guī)范政府行政執(zhí)法行為,都有了更多更新更具體的要求,在促進(jìn)政府管理工作的進(jìn)步和完善方面,更合理更全面的保證了法律義務(wù)的履行。同時(shí),也培養(yǎng)和強(qiáng)化了公民的法治意識(shí),樹立和維護(hù)了相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)威,形成法治社會(huì)與法治政府的良性互動(dòng)。行政強(qiáng)制法對(duì)于促進(jìn)政府管理工作,規(guī)范政府合理執(zhí)法,產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。
參考文獻(xiàn):
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[2]何勤華,任超等.法治的追求[M].北京大學(xué)出版社,2005年版,第三章.
[3]姚建宗.法治的生態(tài)環(huán)境[M].山東人民出版社,2003年版,第二章.
關(guān)鍵詞 城市管理 行政執(zhí)法 行政強(qiáng)制 長沙
中圖分類號(hào):D267.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái),對(duì)城管行政執(zhí)法實(shí)踐中強(qiáng)制權(quán)的行使進(jìn)行了全面規(guī)范。一方面對(duì)于強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定權(quán)和實(shí)施權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定,規(guī)范了權(quán)力行使的主體和程序,防止了行政強(qiáng)制權(quán)的任意行使。另一方面對(duì)實(shí)施相對(duì)集中處罰權(quán)的城管綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān),賦予了實(shí)施相應(yīng)的行政強(qiáng)制的權(quán)力,奠定了城管行政執(zhí)法事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展的基石。筆者擬以長沙城管的執(zhí)法實(shí)踐為例,結(jié)合《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定,對(duì)城管行政執(zhí)法中行政強(qiáng)制權(quán)的行使問題進(jìn)行初步研究。
一、長沙市城管行使行政強(qiáng)制權(quán)的有益探索
(一)以滿足執(zhí)法需求為主導(dǎo),嘗試開展了多種形式的行政強(qiáng)制工作實(shí)踐。
1、嫻熟運(yùn)用雙劍合璧,積極發(fā)展新模式。
“城管為主體,公安做后盾”的雙劍合璧的方式是長沙市城管行政執(zhí)法的主要手段之一。這一方式不僅在日常執(zhí)法保障中發(fā)揮了主要作用,在協(xié)助強(qiáng)拆違法建筑、違章戶外廣告以及部分證據(jù)的收集和固定等領(lǐng)域發(fā)揮著越來越大的作用。
2、推進(jìn)“多項(xiàng)創(chuàng)新”,努力在破解難題上下功夫。
一是改進(jìn)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的模式。案件受理上,從以前的僅僅針對(duì)人行道上機(jī)動(dòng)車亂停亂放的違章行為申報(bào)法院強(qiáng)制執(zhí)行,拓展到各類案件全面申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行;操作方式上,長沙市先后嘗試了法院—中介聯(lián)合執(zhí)行室、法院城管案件執(zhí)行小組、城管法庭等多種模式,大大提高了行政處罰的執(zhí)行率。二是創(chuàng)新運(yùn)用多種執(zhí)行方式。在市容保潔、渣土揚(yáng)塵污染等案件中啟用代履行清掃保潔責(zé)任;在機(jī)動(dòng)車亂停亂放案件中廣泛采用執(zhí)行罰,對(duì)于支付能力弱的當(dāng)事人采用分期繳付罰款的執(zhí)行方式;在違法建筑、戶外廣告的案件中采用執(zhí)行協(xié)議、執(zhí)行合作的方式協(xié)助拆除。三是運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)管理,建立了違法當(dāng)事人信息庫,堅(jiān)持實(shí)施教育整改先行、“首違免罰”和處罰前告知制度。
(二)以和諧雙贏為目標(biāo),嘗試建立了多元化參與的行政強(qiáng)制工作機(jī)制。
行政強(qiáng)制是行政執(zhí)法不可分割的組成部分,正確的使用行政強(qiáng)制權(quán)力,能夠極大的提高行政執(zhí)法效率。引入和建立多元化參與的行政強(qiáng)制方式,能夠讓管理者和被管理者之間實(shí)現(xiàn)和諧和雙贏。
1、借力其他管理部門,形成了部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。
《湖南省行政程序規(guī)定》確立了聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法等機(jī)制。長沙市城管在日常執(zhí)法過程中堅(jiān)持“管理先行,執(zhí)法跟進(jìn)”的作法,經(jīng)常性的開展綜合治理行動(dòng),主動(dòng)邀約,借力于公安、工商、環(huán)保、街道、法院等職能部門,形成合力,有效解決了僅靠城管一家執(zhí)行帶來的強(qiáng)制執(zhí)行“?!焙汀败洝钡膯栴}以及執(zhí)行方式單一的問題。
2、細(xì)化實(shí)施規(guī)則,嚴(yán)格律己,常備應(yīng)急處置措施。
一是主動(dòng)溝通、耐心勸導(dǎo)。對(duì)于疑難案件的執(zhí)行,特別是強(qiáng)制拆違案件,我們經(jīng)常采取現(xiàn)場(chǎng)勸導(dǎo)、上門走訪和召開座談會(huì)等形式,爭取行政相對(duì)人的支持配合,盡量讓相對(duì)人主動(dòng)自拆。二是進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法隊(duì)員的執(zhí)法行為。特別是在矛盾比較尖銳的案件執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng),要求執(zhí)法隊(duì)員做到“三要”(要保持高度克制和忍讓;要及時(shí)報(bào)告;要禁止發(fā)生沖突)、“三個(gè)必須”(必須敬禮;必須亮證;必須使用“你好”、“請(qǐng)”、“謝謝”等文明語)、“三個(gè)嚴(yán)禁”(嚴(yán)禁語言粗野;嚴(yán)禁隨意使用手推腳踢等粗魯動(dòng)作;嚴(yán)禁追趕當(dāng)事人)。三是建立重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度。各執(zhí)法大隊(duì)調(diào)動(dòng)兩個(gè)以上執(zhí)法中隊(duì)和30人以上的執(zhí)法力量,必須報(bào)市局批準(zhǔn);重大執(zhí)法活動(dòng)必須由市局審批。
二、對(duì)長沙市城管行使行政強(qiáng)制權(quán)的建議
(一)從精簡、效能、法治政府建設(shè)的角度,全面開展行政強(qiáng)制依據(jù)與主體的清理。
法治政府建設(shè)要求建設(shè)一支權(quán)責(zé)明確、廉潔高效、為民服務(wù)的行政執(zhí)法隊(duì)伍,長沙城管應(yīng)《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)為契機(jī),全面規(guī)范行政強(qiáng)制職權(quán)。一是對(duì)照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定,清理現(xiàn)有強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力;二是依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,全面規(guī)范行政強(qiáng)制的實(shí)施程序和操作細(xì)則;三是改進(jìn)和完善行政執(zhí)法模式,使之和《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定相配套。
(二)從依法行政、維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的角度,加大法律法規(guī)宣傳。
對(duì)內(nèi)要確立依法強(qiáng)制的目標(biāo),在全局系統(tǒng)內(nèi)開展法律法規(guī)以及配套程序規(guī)范的學(xué)習(xí)和宣傳。對(duì)外,要維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益,廣泛宣傳《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定,讓當(dāng)事人懂得運(yùn)用法律武器進(jìn)行維權(quán)。
(三)從可持續(xù)發(fā)展的角度,不斷強(qiáng)化法治、人文、科技城管的建設(shè)。
于保障法律法規(guī)的順利實(shí)施,行政權(quán)力的有效運(yùn)作乃至社會(huì)秩序、公
共利益的維護(hù)都具有十分重要作用。由于行政強(qiáng)制執(zhí)行是以強(qiáng)制為主
要特征的,因此,該項(xiàng)制度設(shè)置是否合理和必要,運(yùn)行是否適當(dāng)也直
接關(guān)系到公民法人的基本權(quán)利。為此,規(guī)范和限制行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力
成為很多國家行政法近幾十年的重要課題之一。我國經(jīng)過近二十年的
法制實(shí)踐,各行政管理領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行制度已初步建立。首先,在主
體上,形成了“以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則,以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)
行為例外”的特有執(zhí)行模式。①其次,在手段上,直接強(qiáng)制似遠(yuǎn)遠(yuǎn)多
于間接強(qiáng)制。再次,在程序上,則以法院“非訴訟化”的“申請(qǐng)與形
式審查”為主要形式。最后,在監(jiān)督與救濟(jì)方面,則以行政復(fù)議、訴
訟與國家賠償為主要途徑。但是,制度的初步建立既不意味著其合理
性得到肯認(rèn),也不意味著法治化程度得到提高。相反,從我國行政強(qiáng)
制執(zhí)行實(shí)踐來看,目前還存在著大量問題,主要表現(xiàn)在,缺乏統(tǒng)一立
法,執(zhí)行權(quán)限模糊,手段混亂,程序不健全,行政決定的執(zhí)行缺乏力
度等,這些問題亟待統(tǒng)一立法解決。本文正是從我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的
現(xiàn)狀出發(fā),通過對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行存在問題的分析,提出制定統(tǒng)一行政
強(qiáng)制執(zhí)行法的立法構(gòu)想,以期拋磚引玉,推動(dòng)行政強(qiáng)制執(zhí)行法的研究。
一、我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的理論
我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的理論是在繼承大陸法系國家行政法理論基礎(chǔ)
上結(jié)合我國行政管理實(shí)踐逐漸形成的。學(xué)界關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的表述
盡管不完全一致,②但主要內(nèi)容是大體一致的。即行政強(qiáng)制執(zhí)行的主
體是國家機(jī)關(guān);行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的是強(qiáng)迫當(dāng)事人履行義務(wù),采取的
手段為強(qiáng)制措施。不同定義的區(qū)別在于:首先,對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行主體
認(rèn)識(shí)不同,有人主張不論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān),均有權(quán)采取強(qiáng)制
手段追使當(dāng)事人履行義務(wù),有人主張只有行政機(jī)關(guān)實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行才
稱為行政強(qiáng)制執(zhí)行,司法機(jī)關(guān)執(zhí)行行政決定或行政法義務(wù)的行為不是
行政強(qiáng)制執(zhí)行。其次,對(duì)強(qiáng)制名義認(rèn)識(shí)不同。有學(xué)者主張強(qiáng)制執(zhí)行只
能依據(jù)行政決定,不能直接依據(jù)法律實(shí)施強(qiáng)制,而大多數(shù)學(xué)者主張行
政強(qiáng)制執(zhí)行所針對(duì)的是當(dāng)事人不履行行政法義務(wù)的行為,所以,無論
是行政法確定的義務(wù)還是行政機(jī)關(guān)決定確定的義務(wù),均可成為行政機(jī)
關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的名義。再次,執(zhí)行的手段不同。有學(xué)者將行政強(qiáng)制執(zhí)行
的手段界定為行政強(qiáng)制措施,有的將其界定為行政措施,有的將其界
定為強(qiáng)制方式。最后,強(qiáng)制執(zhí)行追求的結(jié)果有差異。多數(shù)學(xué)者主張強(qiáng)
制執(zhí)行的結(jié)果是迫使拒不履行義務(wù)的公民法人或者其他組織履行義務(wù),
也有學(xué)者認(rèn)為,如果行政強(qiáng)制執(zhí)行針對(duì)的是可以代為履行的義務(wù)或某
種狀態(tài),那么達(dá)到與義務(wù)履行同一的狀態(tài)也屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行追求的
結(jié)果。上述觀點(diǎn)的差異,一方面反映出學(xué)術(shù)界對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的執(zhí)行
機(jī)關(guān)、執(zhí)行內(nèi)容、執(zhí)行手段及執(zhí)行結(jié)果等方面認(rèn)識(shí)的不同,另一方面
也說明,行政強(qiáng)制執(zhí)行理論與一國行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)踐的緊密聯(lián)系。我
國行政機(jī)關(guān)與法院共享行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的實(shí)踐反映了我國行政強(qiáng)制執(zhí)
行理論的不成熟與復(fù)雜性。要徹底有效地解決行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)踐中的
各種問題,仍必須對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行理論進(jìn)行深入研究。我認(rèn)為,下述
幾個(gè)問題則是行政強(qiáng)制執(zhí)行理論首先應(yīng)當(dāng)予以回答的。
(一)行政強(qiáng)制執(zhí)行的性質(zhì)
行政強(qiáng)制執(zhí)行究竟是行政行為還是司法行為,抑或是行政司法混
合的行為?如果是行政行為,如何解釋法院依申請(qǐng)采取強(qiáng)制措施的行
為?如果是司法行為,那么又如何解釋行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行的情形?如
果是混合行為,是否意味著行政強(qiáng)制執(zhí)行本身就是一種界線不清的行
為,很難界定。事實(shí)上,行政強(qiáng)制執(zhí)行是就行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)所要
強(qiáng)制當(dāng)事人履行的義務(wù)而言的,也就是說,無論是行政機(jī)關(guān)還是司法
機(jī)關(guān),它所執(zhí)行的前提或基礎(chǔ)是行政義務(wù),即行政法律規(guī)范或行政機(jī)
關(guān)設(shè)定的義務(wù)。而使用的手段即強(qiáng)制措施則可能是行政的或司法的。
所以,從執(zhí)行主體或形式上看,有些行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種行政行為,
另外一些則為司法行為。但從行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容即行政義務(wù)角度看,
行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種行政行為。由于性質(zhì)不同,救濟(jì)途徑也有所不同。
如果是針對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容尋求救濟(jì),只能通過行政訴訟和行政
復(fù)議途徑;如果是針對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行措施尋求救濟(jì),則可能要分別通
過行政訴訟和司法申訴賠償進(jìn)行。
(二)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系
有學(xué)者認(rèn)為,行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的一部分,行政主體既有
下命令權(quán),自然也有執(zhí)行權(quán),此觀點(diǎn)源于二戰(zhàn)前德日行政法學(xué)者的著
作。③也曾長期支配著普魯士的政治法律實(shí)踐,奠定了德國行政強(qiáng)制
執(zhí)行制度的基礎(chǔ)。本世紀(jì)初,德國的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度被日本所接受
和移植,并通過日本,對(duì)中國的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度也產(chǎn)生了決定性的
間接影響。④二戰(zhàn)以后,隨著各國民主政治體制的重建,對(duì)行政強(qiáng)制
執(zhí)行制度也進(jìn)行了改革,行政權(quán)當(dāng)然包括強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的觀念受到?jīng)_擊,
行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)須有法律特別授權(quán)的觀念逐漸為人們接受。看來,在
現(xiàn)代社會(huì),并不能絕對(duì)地認(rèn)為強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是行政權(quán)的自然延伸,它同
樣需要法律的授權(quán)。行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人拒不履行法定義務(wù)時(shí),并不自
然地享有強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力,仍應(yīng)視法律的具體規(guī)定判斷自己能否實(shí)施
強(qiáng)制執(zhí)行。
(三)為何行政機(jī)關(guān)必須享有一部分強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)
行政強(qiáng)制執(zhí)行意味著行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)不履行義務(wù)的當(dāng)事人依法直
接采取強(qiáng)制措施迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與義務(wù)履行相同的狀態(tài)。雖然
行政機(jī)關(guān)不享有全部的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),但畢竟不同于民事法律關(guān)系
中一方當(dāng)事人不履行義務(wù)時(shí),對(duì)方當(dāng)事人必須借助法院強(qiáng)制執(zhí)行的情
形。這是因?yàn)?,“行政處理由于具有效力先定特?quán),它的執(zhí)行方法和
私人關(guān)系中義務(wù)不履行的執(zhí)行方法不一樣。在私人關(guān)系中,一方不履
行義務(wù)時(shí),對(duì)方只能請(qǐng)求法院確認(rèn)義務(wù)的存在,并強(qiáng)制他方履行義務(wù)。
除通過法院外,私人不能有其他強(qiáng)制履行義務(wù)的方法。行政處理由于
具有效力先定的特權(quán),一旦成立就假定符合法律規(guī)定,不需要通過法
院確認(rèn),當(dāng)事人不服時(shí),只能通過法定的程序申訴。當(dāng)事人不履行義
務(wù)時(shí),行政機(jī)關(guān)可依職權(quán)執(zhí)行?!姓幚砭哂袕?qiáng)制執(zhí)行力量是由
于公共利益的需要,行政機(jī)關(guān)為了公共利益所作出的決定,如果公民
可以拒絕執(zhí)行,公務(wù)將無法實(shí)施,國家將成為無政府狀態(tài)?!雹菡?/p>
在這個(gè)意義上,世界許多國家行政機(jī)關(guān)都享有程度不同、范圍不一的
行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?!靶姓C(jī)關(guān)則得以本身之公權(quán)力,實(shí)現(xiàn)行政行為之
內(nèi)容,無須藉助于民事法院之執(zhí)行程序,此乃行政執(zhí)行之特征所在?!?/p>
⑥但是,由行政機(jī)關(guān)自身強(qiáng)制執(zhí)行行政決定或行政法義務(wù),多少會(huì)引
發(fā)執(zhí)行不公,侵害相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象,為了有效制約行政強(qiáng)制權(quán)
力,除立法統(tǒng)一規(guī)定行政強(qiáng)制的條件,程序等內(nèi)容外,還需將一部分
行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)交給法院。這才能從根本上限制或監(jiān)督行政機(jī)關(guān)濫施
行政強(qiáng)制現(xiàn)象的發(fā)生。
(四)劃分行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的理論
很多人認(rèn)為,我國行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的劃分屬于折衷模式,即“并
不一概否認(rèn)司法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)行權(quán)而僅賦予行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),
也不完全把行政執(zhí)行權(quán)歸集于司法機(jī)關(guān)而排斥行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。
……何時(shí)由行政機(jī)關(guān)徑自強(qiáng)制執(zhí)行,何時(shí)由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)執(zhí)
行,須由法律法規(guī)明示?!雹叨煞ㄒ?guī)的規(guī)定又很不統(tǒng)一,有的法
律規(guī)定須申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行行政處理決定,有的法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)
制執(zhí)行,有的法律規(guī)定要行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行或申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,有的法
律甚至沒有規(guī)定由誰執(zhí)行。至于法律為什么這樣規(guī)定,而不那樣規(guī)定,
很難說清楚。為此,有學(xué)者提出了劃分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的理論標(biāo)準(zhǔn),
即:“(1)對(duì)一些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的需要強(qiáng)制執(zhí)行的情況,法
律一般規(guī)定由各主管行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行。如強(qiáng)制拘留、滯納金、強(qiáng)制
收兌等等,名目很多,但此類規(guī)定只限于極少數(shù)行政機(jī)關(guān)。(2)對(duì)
一些各行政機(jī)關(guān)普遍需要的執(zhí)行手段,如強(qiáng)制劃撥,由各單行法規(guī)定
是否由行政機(jī)關(guān)行使法律沒有授予的,任何行政機(jī)關(guān)都無權(quán)行使。為
了防止濫用此項(xiàng)權(quán)力,損害個(gè)人、組織的合法權(quán)益,國家只給了少數(shù)
幾家行政機(jī)關(guān),其他都申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。(3)個(gè)別對(duì)個(gè)人、
組織的權(quán)益關(guān)系特別重大的,法律規(guī)定也要申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,
如房屋拆遷、土地退還等。(4)凡是行政機(jī)關(guān)沒有得到強(qiáng)制執(zhí)行授
權(quán)的,一律申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?!雹嗟牵@種標(biāo)準(zhǔn)仍很難掌握。
就海外理論而言,似乎存在一項(xiàng)劃分行政執(zhí)行與司法執(zhí)行的相對(duì)統(tǒng)一
的標(biāo)準(zhǔn),即“歐陸各國對(duì)于行為或不行為之執(zhí)行,固均由行政機(jī)關(guān)自
行為之,而有關(guān)公法上金錢給付之執(zhí)行,則并非由行政機(jī)關(guān)自為執(zhí)行
?!雹嶂劣诮疱X給付義務(wù)由誰強(qiáng)制執(zhí)行,各國做法又不完全一致。如
奧地利對(duì)于金錢給付義務(wù)的執(zhí)行,由縣政府及聯(lián)邦警察官署有權(quán)選擇
適用《稅捐執(zhí)行通則》,行使財(cái)稅官署之權(quán)限,自行執(zhí)行,或以債權(quán)
人之身份向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。在德國,公法上金錢給付之執(zhí)行,法
規(guī)未有特別規(guī)定時(shí),以稅務(wù)局為執(zhí)行機(jī)關(guān)。執(zhí)行標(biāo)的為動(dòng)產(chǎn)的,依
《租稅通則》所規(guī)定的程序執(zhí)行,如為不動(dòng)產(chǎn)則由法院依民事強(qiáng)制執(zhí)
行程序執(zhí)行。⑩看來,把行政相對(duì)人所負(fù)的義務(wù)區(qū)分為作為、不作為
及金錢給付義務(wù),并在此基礎(chǔ)上劃分行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)是有一定道理
的。
值得說明的是,有些行政義務(wù)是無須執(zhí)行的,故也談不到強(qiáng)制執(zhí)
行的問題,“如果行政處理的內(nèi)容是決定或確認(rèn)某種法律關(guān)系時(shí),不
需要執(zhí)行。例如任命某人為公務(wù)員,剝奪某公務(wù)員的榮譽(yù)稱號(hào)、開除
某學(xué)生學(xué)籍,這些行政處理所規(guī)定的內(nèi)容,根據(jù)行政處理本身就已實(shí)
現(xiàn),不需要其他的執(zhí)行行為?!雹?/p>
(五)行政強(qiáng)制執(zhí)行措施與行政強(qiáng)制措施、即時(shí)強(qiáng)制、司法強(qiáng)制
措施的關(guān)系
行政法理論雖然在不同意義上使用行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政強(qiáng)制措施
及即時(shí)強(qiáng)制概念,但實(shí)踐中的區(qū)分卻并不明顯。特別是有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行
中直接強(qiáng)制與即使強(qiáng)制,法院依行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)采取的強(qiáng)制措施與司法
強(qiáng)制措施等概念之間并無明確界線。按照現(xiàn)在較為流行的觀點(diǎn),行政
強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制拒不履行法律規(guī)定義務(wù)的相對(duì)人履行義
務(wù)的行政行為,而行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防制止危害社會(huì)的
行為而采取的限制人身自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利使其保持一定狀態(tài)的手段。行
政強(qiáng)制措施包括各種性質(zhì)的強(qiáng)制措施,如強(qiáng)制預(yù)防、強(qiáng)制制止、強(qiáng)制
恢復(fù)、強(qiáng)制保全、強(qiáng)制執(zhí)行等。行政強(qiáng)制執(zhí)行的表現(xiàn)形式行政強(qiáng)制執(zhí)
行措施只是行政強(qiáng)制措施的一部分。它們?cè)谇疤?、目的、起因、采?/p>
機(jī)關(guān)等諸方面均存在區(qū)別。⑿行政強(qiáng)制措施與即時(shí)強(qiáng)制都屬于強(qiáng)制執(zhí)
行,不同之處在于,采取行政強(qiáng)制措施必須經(jīng)過法定程序,而即時(shí)強(qiáng)
制一般都是在情況緊急時(shí),只要符合法律規(guī)定的條件,即可采取,行
政強(qiáng)制措施針對(duì)的是違法的嫌疑,而即時(shí)強(qiáng)制則主要由于情況緊急。
⒀行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)法院采取的強(qiáng)制措施與司法強(qiáng)制措施
并無不同。我認(rèn)為,根據(jù)性質(zhì)不同將行政強(qiáng)制措施劃分為幾種是恰當(dāng)
的。行政強(qiáng)制執(zhí)行所采取的行政強(qiáng)制措施實(shí)為行政強(qiáng)制措施的一介種
類。所以法律如果僅規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行措施而不及其余是不妥的,理
論上也應(yīng)將二者視為種屬關(guān)系研究。行政強(qiáng)制措施與即時(shí)強(qiáng)制也是種
屬關(guān)系。因?yàn)榧磿r(shí)強(qiáng)制只是行政強(qiáng)制措施的一種,或?yàn)橹浦剐缘?,?/p>
為保全性的,或?yàn)榇偈剐缘模驗(yàn)榛謴?fù)性。即時(shí)強(qiáng)制與行政強(qiáng)制執(zhí)行
措施的區(qū)別在于前者是直接依據(jù)法律采取的,而行政強(qiáng)制執(zhí)行措施則
以法定義務(wù)或行政決定確定的義務(wù)為前提。即時(shí)強(qiáng)制實(shí)際上不是行政
執(zhí)行問題,只是由于即時(shí)行政強(qiáng)制措施與其他行政強(qiáng)制措施十分接近,
所以常放在一起規(guī)定。
二、我國行政強(qiáng)制執(zhí)行立法及實(shí)踐
我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法與實(shí)踐均始自80年代以后。80年代以前,
包括行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在內(nèi)的整個(gè)中國法律建設(shè)處于停滯不前甚至倒
退階段,嚴(yán)格地講,此時(shí)的行政處理決定基本上依靠行政隸屬關(guān)系得
到執(zhí)行。例如,當(dāng)企業(yè)不履行納稅義務(wù)時(shí),行政機(jī)關(guān)可以直接通過行
政手段迫使企業(yè)履行。另外,對(duì)公民拒不履行行政決定的,也完全可
以通過行政命令及壓力實(shí)現(xiàn)。所以,在當(dāng)時(shí)社會(huì)條件下,不可能,也
不必要建立行政強(qiáng)制的法律制度。進(jìn)入80年代以來,隨著立法進(jìn)程的
加快,有關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法也逐漸增多。從立法的內(nèi)容看,既有
對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行,如對(duì)違章建筑的強(qiáng)制拆除,對(duì)滯納金、罰款的扣
繳,也有對(duì)人身和行為的強(qiáng)制執(zhí)行,如對(duì)違反治安管理的行政拘留,
違反環(huán)保法的責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的執(zhí)行。從執(zhí)行主體上看,立法將行政強(qiáng)
制執(zhí)行劃分兩大類:
(一)行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行
行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容往往是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)為當(dāng)
事人設(shè)定的各種作為或不作為的義務(wù),遇有當(dāng)事人拒不履行該義務(wù)時(shí),
行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)制措施迫使當(dāng)事人履行。如《治安管理處罰條例》
規(guī)定“對(duì)無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的,公安機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制
傳喚?!薄笆芫辛籼幜P的人應(yīng)當(dāng)在限定的時(shí)間內(nèi),到指定的拘留所接
受處罰,對(duì)抗拒執(zhí)行的,強(qiáng)制執(zhí)行?!薄侗鄯ā返?1條規(guī)定:“有
服兵役義務(wù)的公民有下列行為之一的,由縣級(jí)人民政府責(zé)令限期改正,
逾期不改的,由縣級(jí)人民政府強(qiáng)制其履行兵役義務(wù)。”《稅收征收管
理法》第28條規(guī)定:“欠繳稅款的納稅人需要出境的,應(yīng)當(dāng)在出境前
向稅務(wù)機(jī)關(guān)結(jié)清應(yīng)納稅款或者提供擔(dān)保。未結(jié)清稅款,又不提供擔(dān)保
的,稅務(wù)機(jī)關(guān)可以通知出境管理機(jī)關(guān)阻止其出境。”《內(nèi)河交通安全
管理?xiàng)l例》第33條規(guī)定,對(duì)于“擅自設(shè)置網(wǎng)具或種植水生物的,主管
機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令所有人限期清除,或者強(qiáng)制清除。”《外國人入出境管
理法實(shí)施細(xì)則》第51條規(guī)定“本章規(guī)定的處罰,由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行?!?/p>
行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的情形除上述幾種外,還包括強(qiáng)制遣送出境、
強(qiáng)制許可、強(qiáng)制收兌、強(qiáng)制退還、強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制檢定、強(qiáng)制變賣、
強(qiáng)制收購等。⒁
行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行通常僅限于行政機(jī)關(guān)為相對(duì)人科以普通義
務(wù)和法律法規(guī)確定的義務(wù),較少及于行政機(jī)關(guān)對(duì)違反法律法規(guī)者科以
制裁性義務(wù)的情形,這是我國立法的一種特殊現(xiàn)象。此外,這類行政
強(qiáng)制執(zhí)行多以行為和人身為強(qiáng)制內(nèi)容,相反,有關(guān)金錢給付義務(wù)的履
行除特殊幾類行政機(jī)關(guān)享有自行強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力外,多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒
有此種權(quán)力。⒂
(二)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行
從我國行政強(qiáng)制執(zhí)行立法可以看出,行政強(qiáng)制執(zhí)行主體以法院為
主,以行政機(jī)關(guān)為輔。故學(xué)術(shù)界將這種制度總結(jié)為“以申請(qǐng)人民法院
強(qiáng)制執(zhí)行為原則,以行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行為例外”的體制。⒃盡管也有
人對(duì)這種體制批評(píng)甚多,但目前仍是不可改變的事實(shí)。⒄縱觀80年代
以來制定的法律法規(guī),絕大多數(shù)法律均將行政處罰的執(zhí)行權(quán)交于法院
。例如,1983年通過的《中華人民共和國海上交通安全法》第45條規(guī)
定:“當(dāng)事人對(duì)主管機(jī)關(guān)給予的罰款、吊銷職務(wù)證書處罰不服的,可
以在接到處罰通知之日起十五天內(nèi),向人民法院起訴,期滿不起訴又
不履行的,由主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?!?982年通過的《食
品衛(wèi)生法》(試行)第38條也規(guī)定“對(duì)罰款的決定不履行又逾期不起
訴的,由食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)人民法院依照中華人民共和國民事訴
訟法(試行)規(guī)定的程序強(qiáng)制執(zhí)行?!?984年通過的《森林法》第39
條規(guī)定,“當(dāng)事人對(duì)林業(yè)主管部門的罰款決定不服的可以在接到罰款
通知之日起一個(gè)月內(nèi),向人民法院起訴;期滿不起訴也不履行的,林業(yè)
主管部門可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?!薄抖愂照魇展芾怼返?6條規(guī)
定,“當(dāng)事人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的處罰決定逾期不申請(qǐng)復(fù)議也不向人民法院
起訴,又不履行的,作出處罰決定的稅務(wù)機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制
執(zhí)行?!敝档米⒁獾氖?,進(jìn)入90年代以來,我國很多立法一改過去在
法律責(zé)任一章交代訴權(quán)、訴期的同時(shí)規(guī)定行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)執(zhí)
行的立法習(xí)慣,規(guī)定行政處罰的同時(shí)并不明確規(guī)定處罰的執(zhí)行問題,
例如1998年公布的《證券法》第11章規(guī)定了34項(xiàng)處罰條款,但并沒有
規(guī)定行政處罰決定的執(zhí)行機(jī)關(guān)和權(quán)限。這不是立法的疏忽,也并不意
味著授權(quán)行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行。事實(shí)上它是一種約定俗成的立
法意識(shí)的反映,即凡是法律法規(guī)未授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制的,均需向
法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然這種立法習(xí)慣的改變與《行政訴訟法》的規(guī)
定有直接關(guān)系。《行政訴訟法》第66條規(guī)定“公民、法人或者其他組
織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的,行政機(jī)關(guān)可
以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?!本土⒎ǘ裕暾?qǐng)
法院強(qiáng)制執(zhí)行的行政義務(wù)多為金錢給付義務(wù),即行政處罰中的罰款、
沒收等財(cái)產(chǎn)罰。早先個(gè)別法律規(guī)定法院強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容還包括“吊銷
職務(wù)證書”等處罰,很明顯這是立法的疏忽。按照《行政處罰法》第
6章的規(guī)定,執(zhí)行的內(nèi)容也全都是財(cái)產(chǎn)罰。諸如警告、暫扣吊銷許可
證、執(zhí)照處罰都是類似確認(rèn)或形成判決的處罰,無須申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)
行。
(三)行政機(jī)關(guān)可選擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行
除上述由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行以及須申請(qǐng)法院執(zhí)行的立法情形
外,有些法律還規(guī)定了可選擇的行政強(qiáng)制執(zhí)行模式。如1987年公布的
《海關(guān)法》第53條規(guī)定,“當(dāng)事人逾期不履行海關(guān)的處罰決定又不申
請(qǐng)復(fù)議或者向人民法院起訴的,作出處罰決定的海關(guān)可以將其保證金
沒收或者將其被扣留的貨物、物品、運(yùn)輸工具變價(jià)抵繳,也可以申請(qǐng)
人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?!边@種選擇模式實(shí)際上是法院強(qiáng)制執(zhí)行的一種特
例。即只有在法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)于執(zhí)行前已采取某些強(qiáng)制措施的前提
下才適用。如果行政機(jī)關(guān)沒有此類強(qiáng)制措施,仍然要向法院申請(qǐng)強(qiáng)制
執(zhí)行。
三、我國行政強(qiáng)制執(zhí)行立法及實(shí)踐存在的問題
我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度存在的主要問題可以歸納為以下幾個(gè)方面:
(一)缺乏統(tǒng)一立法
行政強(qiáng)制執(zhí)行制度是一項(xiàng)重要的行政法制度,必須建立在統(tǒng)一的
立法基礎(chǔ)上。目前我國有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的立法極為分散不統(tǒng)一。有些立
法規(guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行問題,有些卻沒有規(guī)定,即使規(guī)定了的,也十
分不統(tǒng)一。行政訴訟法第66條表明了一個(gè)原則,即法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)
可以自行強(qiáng)制執(zhí)行的以外,其他行政行為的執(zhí)行均需申請(qǐng)法院。很顯
然,這一原則性規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)榉梢允裁礃?biāo)準(zhǔn)確定行政自
行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?法律賦予行政機(jī)關(guān)哪些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?行政機(jī)關(guān)又如何
實(shí)現(xiàn)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)如何執(zhí)行?責(zé)任由誰
承擔(dān)?是否所有行政行為都需要強(qiáng)制執(zhí)行等問題,不一而足,要解決
這一系列的問題,必須進(jìn)行統(tǒng)一立法。
(二)行政強(qiáng)制執(zhí)行制度缺少指導(dǎo)原則
像其他行政行為一樣,行政強(qiáng)制執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和規(guī)
范。但由于我國立法并無太多類似的規(guī)定,所以實(shí)踐中濫用行政強(qiáng)制
措施的現(xiàn)象十分普遍。如未經(jīng)預(yù)先告誡強(qiáng)制拆除房屋,超過執(zhí)行范圍
采取強(qiáng)制措施,習(xí)慣使用直接強(qiáng)制措施,不善于使用間接強(qiáng)制措施,
不分時(shí)間強(qiáng)制執(zhí)行,錯(cuò)誤執(zhí)行拒不承擔(dān)賠償責(zé)任等,這些問題均需通
過統(tǒng)一立法規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行原則加以解決。
(三)行政機(jī)關(guān)與法院的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)劃分不清
由于立法的原因,目前我國行政機(jī)關(guān)和法院在行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限
的劃分問題上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和界線。一方面,很多行政機(jī)關(guān)因沒有法
定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而不得不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,大量的申請(qǐng)執(zhí)行案件不僅
影響了行政效率而且也增加了法院負(fù)擔(dān);另一方面,由于法院對(duì)于行
政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件通常采用形式審查而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,使
得很多申請(qǐng)執(zhí)行案的審查流于形式,法院成了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具。
更有甚者,行政機(jī)關(guān)與法院“聯(lián)手”設(shè)立派出法庭,巡回法庭等機(jī)構(gòu),
法院出名義,行政機(jī)關(guān)出錢出辦公設(shè)施,共同強(qiáng)制執(zhí)行,以至于劃分轉(zhuǎn)貼于
不清哪些是行政職能,哪些是司法職能。據(jù)報(bào)載,“有的法庭派員直
接參與抓計(jì)劃生育,收繳‘超生’罰款;有的參與‘三提五統(tǒng)’兌現(xiàn),
直接‘催糧收款’,還有的應(yīng)有關(guān)部分之邀,為其收繳欠費(fèi)等,個(gè)別
干警在受到阻力或指責(zé)時(shí),甚至動(dòng)用警具,違法亂施強(qiáng)制措施?!雹?/p>
這些現(xiàn)象說明,把所有行政行為的執(zhí)行權(quán)歸諸法院顯然是一種簡單化
的處理辦法,不僅難以保障行政行為執(zhí)行的公正與效率,而且也與法
院專事司法、居中裁判的地位不符。同樣,行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制所有決
定的設(shè)想有違行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離,強(qiáng)制執(zhí)行須取得法律特別授權(quán)。
(四)行政強(qiáng)制執(zhí)行手段不完整,程序不健全
現(xiàn)行體制下,行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行手段并不完整,缺乏應(yīng)有的力度
和威懾力。表現(xiàn)在,享有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)拒不執(zhí)行行政
決定的情況往往力不從心,難以達(dá)到迫使相對(duì)人履行義務(wù)的目的。例
如《行政處罰法》規(guī)定,當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的,作出行
政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款。如果沒有
其他強(qiáng)制措施相輔助,僅憑此種執(zhí)行罰是無法迫使相對(duì)人履行義務(wù)的。
此外,諸如沒收違法所得,沒收非法財(cái)物等行政處罰及其他行政行為
如何執(zhí)行,則找不到相應(yīng)措施。再如《兵役法》規(guī)定對(duì)拒不履行服兵
役義務(wù)的,縣級(jí)人民政府有權(quán)強(qiáng)制其履行兵役義務(wù),至于如何強(qiáng)制則
沒有任何具體的措施和手段。再如《土地法》對(duì)違法占地的行為規(guī)定
了責(zé)令其退還土地、限期拆除地上建筑的強(qiáng)制執(zhí)行手段,但遇有拒不
履行的,行政機(jī)關(guān)本身并無任何有效的強(qiáng)制執(zhí)行手段。不享有自行強(qiáng)
制執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)執(zhí)行起來就更為艱難,由于沒有法律授權(quán),所有行政
決定的執(zhí)行都須申請(qǐng)法院,以至于一些數(shù)額較小,又無爭議的罰款沒
收處罰或責(zé)令停止違法行為的處罰在法院欠拖不決,難以得到及時(shí)執(zhí)
行,個(gè)別法院也借機(jī)收取執(zhí)行費(fèi),或與行政機(jī)關(guān)“聯(lián)手”執(zhí)行,造成
很壞影響。目前,法律對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行手段的規(guī)定也不統(tǒng)一,有些行
政行為的執(zhí)行,只有直接強(qiáng)制手段,而無間接強(qiáng)制手段,有些相反,
只有間接強(qiáng)制手段,卻無直接強(qiáng)制手段。而法院按照民事訴訟法規(guī)定
的執(zhí)行程序?qū)π姓Q定的執(zhí)行也存在諸多難題,與法院的判決、裁定
“執(zhí)行難”一樣,同樣難以達(dá)到迫使相對(duì)人及時(shí)全面履行義務(wù)的目的。
由于目前幾乎沒有任何規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的程序立法,所以
現(xiàn)實(shí)生活中因行政機(jī)關(guān)濫施強(qiáng)制措施引發(fā)的爭議迅速增多,法院也難
以判斷行政強(qiáng)制執(zhí)行措施程序的合法性。特別是對(duì)于法院依行政機(jī)關(guān)
申請(qǐng)執(zhí)行的案件,由于缺乏明確的法定程序,實(shí)踐中的做法非?;靵y。
不僅發(fā)揮不了法院監(jiān)督行政決定合法性的作用,而且很容易形成“扯
皮”現(xiàn)象,降低行政管理效率。由此可見,行政強(qiáng)制執(zhí)行手段的缺乏
與力度不夠、程序欠缺是行政強(qiáng)制執(zhí)行的大問題,有必要通過統(tǒng)一立
法加以解決。
四、行政強(qiáng)制執(zhí)行立法構(gòu)想
鑒于我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度在立法和實(shí)踐中存在諸多問題,不僅
影響了行政權(quán)力的順暢實(shí)施和行政效率,而且也給公民法人的合法人
身財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成一定損害,成為制約行政法制建設(shè)發(fā)展的一個(gè)重要因
素。在行政訴訟、行政復(fù)議、國家賠償?shù)染葷?jì)制度相對(duì)健全的同時(shí),
我國立法機(jī)關(guān)正在考慮建立規(guī)范行政行為的基本制度,如行政處罰、
行政許可、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等制度。行政強(qiáng)制執(zhí)行立法需研究的
問題大致分為以下幾方面。
(一)行政強(qiáng)制執(zhí)行法的名稱及適用范圍
關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行法的名稱及適用范圍,學(xué)術(shù)界提出了兩種主要
的選擇方案,一種方案是制定行政強(qiáng)制法,其中包括行政強(qiáng)制執(zhí)行與
即時(shí)強(qiáng)制等內(nèi)容:另一種方案是制定行政強(qiáng)制執(zhí)行法,非執(zhí)行性的強(qiáng)
制措施及即時(shí)強(qiáng)制措施不宜納入立法范圍。從目前我國行政強(qiáng)制執(zhí)行
領(lǐng)域及行政強(qiáng)制措施方面存在的問題看,單純規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行問題
是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從某種意義上說,行政強(qiáng)制措施方面存在的問題可能
多于行政強(qiáng)制執(zhí)行,故采用第一方案,制定一部能夠規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)
行和行政強(qiáng)制措施的統(tǒng)一法律是十分必要的,當(dāng)然,由于行政強(qiáng)制措
施的實(shí)體設(shè)定權(quán)在于特別法,所以在行政強(qiáng)制法中不宜將行政強(qiáng)制措
施作為重點(diǎn)。盡管行政強(qiáng)制措施中的主要部分,如即時(shí)強(qiáng)制不屬于行
政執(zhí)行問題,但仍有必要單列一章,作專門規(guī)定。由于行政強(qiáng)制執(zhí)行
中的很多問題涉及法院的司法強(qiáng)制措施,所以,法院執(zhí)行行政決定的
行為也屬于該法適用范圍。
(二)行政強(qiáng)制執(zhí)行的原則
行政強(qiáng)制執(zhí)行的原則在我國立法中是空白。理論界曾提出過四項(xiàng)
原則,即強(qiáng)制與教育相結(jié)合原則;依法強(qiáng)制執(zhí)行原則;目的實(shí)現(xiàn)原則;
執(zhí)行適當(dāng)原則等。⒆國外行政強(qiáng)制執(zhí)行法也有強(qiáng)制執(zhí)行原則的規(guī)定,
如奧地利行政程序法68條第3項(xiàng),行政程序法施行法第2條第1款,行
政罰法第36條第2項(xiàng),瑞士聯(lián)邦行政程序法都規(guī)定了比例原則。⒇德
國行政執(zhí)行法也規(guī)定了適用方式適當(dāng)原則和最小損害當(dāng)事人和公眾原
則,目的實(shí)現(xiàn)原則等。(21)從我國行政強(qiáng)制執(zhí)行法的立法目的看,一
方面要保證行政權(quán)力的順利實(shí)施,提高行政效率,另一方面又要保障
公民法人合法權(quán)益,所以行政強(qiáng)制執(zhí)行法應(yīng)當(dāng)采用的原則可以包括以
下幾項(xiàng):
1、依法強(qiáng)制原則
行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)采用強(qiáng)制手段迫使相對(duì)人履行義務(wù),首先應(yīng)
取得法律的授權(quán),既可以是統(tǒng)一行政強(qiáng)制執(zhí)行法的授權(quán),也可以是各
單項(xiàng)法律的授權(quán)。其次,必須在法定權(quán)限范圍內(nèi),依照法定的方式和
程序?qū)嵤┬姓?qiáng)制。最后,行政機(jī)關(guān)對(duì)違反法律規(guī)定實(shí)施的行政強(qiáng)制
必須承擔(dān)法律責(zé)任,包括糾正違法行為,賠償損失等責(zé)任。
2、比例原則
比例原則是很多國家行政程序立法中采用的一個(gè)重要原則。按照
臺(tái)灣學(xué)者的解釋,比例原則包括適當(dāng)原則、必要原則及法益衡量原則。
適當(dāng)原則為行政機(jī)關(guān)所采取的措施必須能實(shí)現(xiàn)行政目的或至少有助于
目的的達(dá)成并且為正確手段,即在目的手段的關(guān)系上是適當(dāng)?shù)摹1匾?/p>
原則又稱最少侵害原則,是指當(dāng)有其他同樣有效且對(duì)于基本權(quán)利侵害
較少之措施可供選擇時(shí),則應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的措施。狹義的
比例原則指行政手段不得與所追求的目的不成比例。(22)就內(nèi)容而言,
比例原則似乎涵蓋了最少侵害原則、目的實(shí)現(xiàn)原則及社會(huì)利益與個(gè)人
利益均衡等內(nèi)容。比例原則是多數(shù)國家行政強(qiáng)制執(zhí)行立法和司法中掌
握的一項(xiàng)規(guī)則。如在法國,“強(qiáng)制執(zhí)行不是行政處理執(zhí)行的唯一方法,
而是行政處理執(zhí)行的最后手段,只在沒有其他執(zhí)行方法時(shí)才采取。”
(23)在美國,“行政機(jī)關(guān)的簡易行為,是一種例外的行政執(zhí)行程序。
……這種執(zhí)行方式對(duì)公民的自由和財(cái)產(chǎn),帶來極大的危害,所以法律
只在極有限范圍內(nèi),而且出于公共利益的迫切需要時(shí),才允許這種執(zhí)
行方式存在?!?24)我國行政強(qiáng)制執(zhí)行法也應(yīng)規(guī)定這項(xiàng)原則,具體內(nèi)
容包括:目的實(shí)現(xiàn)原則,即行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制過程中目的一旦實(shí)現(xiàn),則
應(yīng)停止一切強(qiáng)制行為。最小侵害原則,即凡是有其他可供選擇的行政
強(qiáng)制手段,先用最輕的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施,避免給相對(duì)人造成的損失。
實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)以必要為限,由輕到重依次進(jìn)行,優(yōu)先選用較輕
的強(qiáng)制措施和間接強(qiáng)制措施。個(gè)人利益與公眾利益均衡原則,行政機(jī)
關(guān)在選擇何種手段達(dá)到什么目的時(shí),應(yīng)考慮兼顧社會(huì)公眾利益為個(gè)人
利益。
3、事先告誡原則
該原則要求行政機(jī)關(guān)采取直接強(qiáng)制措施前,必須預(yù)先告知當(dāng)事人,
并為其留有一定自我履行義務(wù)的期限,不得突然襲擊。如在法國,
“行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制執(zhí)行措施以前,除緊急情況以外,必須事先催告
當(dāng)事人履行義務(wù)。在當(dāng)事人表示反抗或明顯的惡意不履行時(shí),才能采
取強(qiáng)制執(zhí)行措施。”(25)德國行政執(zhí)行法第13條也規(guī)定,行政機(jī)關(guān)“
首先必須以一定方式對(duì)強(qiáng)制方式予以警告,之后允許確定和實(shí)施。”
(26)
4、強(qiáng)制與教育相結(jié)合原則
行政強(qiáng)制執(zhí)行不同于行政處罰,不以制裁為主要目的,以實(shí)現(xiàn)行轉(zhuǎn)貼于
政目的迫使當(dāng)事人履行義務(wù)為目的。行政強(qiáng)制執(zhí)行也不以采取強(qiáng)制措
施為目的,其目的是敦促相對(duì)人履行義務(wù)。所以說服和教育相對(duì)人促
使其履行義務(wù)是該制度的一項(xiàng)重要原則,但行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政目
的,仍需保留采取強(qiáng)制措施的最后權(quán)力。只有將強(qiáng)制與教育結(jié)合起來,
才能夠既保證行政權(quán)的實(shí)現(xiàn),又維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
(三)強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)
行政強(qiáng)制執(zhí)行是就相對(duì)人承擔(dān)的行政義務(wù)而言的,行政強(qiáng)制執(zhí)行
不僅限于形式意義上行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行,還應(yīng)包括法院依照申請(qǐng)或
訴求針對(duì)行政義務(wù)承擔(dān)人而為的強(qiáng)制執(zhí)行。所以行政強(qiáng)制執(zhí)行可以分
為兩種執(zhí)行程序及執(zhí)行機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)在設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)對(duì)可以
考慮以下職權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)。
行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行確認(rèn)性行政行為、法律授權(quán)的限制人身自由行
為及作為或不作為等普通義務(wù)的執(zhí)行。如吊銷許可證、拒絕許可、責(zé)
令停業(yè)、行政拘留、強(qiáng)制隔離、帶離現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制清除、強(qiáng)
制補(bǔ)種植被、強(qiáng)制履行兵役等。行政機(jī)關(guān)自身無力強(qiáng)制執(zhí)行或在域外
執(zhí)行、遇到抵抗情況下,可以請(qǐng)求其他機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。即時(shí)強(qiáng)制措施
由行政機(jī)關(guān)依法直接采取。
法院負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)決定的執(zhí)行,如罰款、沒收、收費(fèi)、扣押、凍結(jié)、
查封等執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)遇有當(dāng)事人拒不履行上述財(cái)產(chǎn)義務(wù)或出現(xiàn)法定
情形有必要就其財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施的,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)向法院提簡易
行政訴訟,法院經(jīng)審查認(rèn)為無爭議的,即可采取司法強(qiáng)制措施強(qiáng)制執(zhí)
行,如果當(dāng)事人有異議,法院須經(jīng)審理確定后,決定執(zhí)行與否。
(四)強(qiáng)制執(zhí)行措施
行政強(qiáng)制執(zhí)行措施分為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行措施與法院的執(zhí)行措施,
法院執(zhí)行可準(zhǔn)用民事訴訟法,不贅述。行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行措施可以分為
執(zhí)行罰、代履行及直接強(qiáng)制。除非情況緊急可以省略執(zhí)行罰和代執(zhí)行
逕行采取直接強(qiáng)制外,通常情況下三種行政強(qiáng)制措施應(yīng)按先間接后直
接,先輕后重等順序進(jìn)行。立法可以明確規(guī)定三種行政強(qiáng)制方法的前
提條件及實(shí)施程序與方式。
行政強(qiáng)制執(zhí)行法除采取上述強(qiáng)制措施外,還可以考慮創(chuàng)設(shè)拒不履
行行政義務(wù)罪及對(duì)不履行行政決定者采取司法強(qiáng)制措施。對(duì)于涉及財(cái)
產(chǎn)義務(wù),如經(jīng)執(zhí)行罰仍不生效,又無直接強(qiáng)制手段的,可以考慮由行
政機(jī)關(guān)向法院起訴,法院運(yùn)用簡易行政訴訟程序確定必須履行的義務(wù),
如仍不履行,法院可采取司法拘留等強(qiáng)制措施。也可以判處義務(wù)人拒
不執(zhí)行行政決定罪或蔑視法庭罪。由法院強(qiáng)迫當(dāng)事人履行行政決定。
即時(shí)強(qiáng)制措施大多都是特別法單獨(dú)規(guī)定的,行政強(qiáng)制執(zhí)行法只須
對(duì)行政即時(shí)強(qiáng)制的方式、條件及救濟(jì)加以規(guī)定。即使強(qiáng)制按方式不同
可以分為對(duì)人身的管束、對(duì)物的扣留、對(duì)物的處置、對(duì)住所、場(chǎng)所的
進(jìn)入等。即時(shí)強(qiáng)制可以根據(jù)具體情況適用行政強(qiáng)制執(zhí)行法原則。
(五)行政強(qiáng)制執(zhí)行程序
首先應(yīng)區(qū)分行政自行強(qiáng)制執(zhí)行程序和法院強(qiáng)制執(zhí)行程序。在行政
強(qiáng)制執(zhí)行程序中,行政機(jī)關(guān)及執(zhí)行人員首先應(yīng)當(dāng)履行表明身份和預(yù)先
告誡的義務(wù),規(guī)定履行義務(wù)的期限和方法;其次,根據(jù)比例原則和間
接強(qiáng)制優(yōu)于直接強(qiáng)制的原則,選擇不同的執(zhí)行方式,然后根據(jù)每種執(zhí)
行方式的要求和條件予以執(zhí)行;采取直接強(qiáng)制的,必須按照比例原則
選擇恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行時(shí)間進(jìn)行。如不得在夜間、節(jié)假日進(jìn)行。義務(wù)人在行
政強(qiáng)制中反抗的,行政機(jī)關(guān)可以采取強(qiáng)力,或請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行,
費(fèi)用由提出請(qǐng)求的機(jī)關(guān)承擔(dān)。
行政機(jī)關(guān)向法院提起訴訟由法院執(zhí)行行政決定的程序應(yīng)以行政行
為已設(shè)定某項(xiàng)涉及相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的義務(wù)為前提,當(dāng)相對(duì)人拒不履行交
付財(cái)產(chǎn)的義務(wù)時(shí),如拒不交納執(zhí)行罰、罰款、沒收的財(cái)物(動(dòng)產(chǎn)、不
動(dòng)產(chǎn)),拒不交納稅費(fèi)時(shí),可由行政機(jī)關(guān)發(fā)出預(yù)先告誡,仍不履行義
務(wù)的,行政機(jī)關(guān)可直接向所在地法院提起訴訟,由法院適用特殊的簡
易程序?qū)徖泶税笇?duì)行政決定的合法性及當(dāng)事人拒不履行義務(wù)的事實(shí)是
否成立加以審查。然后,作出執(zhí)行的裁定,如當(dāng)事人仍不執(zhí)行的,法
院可以采取包括司法拘留、罰款在內(nèi)的司法強(qiáng)制措施。上述措施仍不
奏效的,法院可以考慮根據(jù)行政機(jī)關(guān)或檢察院的起訴追究當(dāng)事人拒不
執(zhí)行判決裁定罪的刑事責(zé)任。法院在受理行政機(jī)關(guān)因執(zhí)行提起的訴訟
后,可以根據(jù)情況和當(dāng)事人要求采取查封、扣押變賣、拍賣及停止行
政行為執(zhí)行等強(qiáng)制措施。
(六)法律責(zé)任與救濟(jì)
行政強(qiáng)制執(zhí)行有可能造成公民法人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利重大損害,故分
清執(zhí)行權(quán)限,嚴(yán)格行政機(jī)關(guān)與法院的責(zé)任,并為不當(dāng)侵害提供有效救
濟(jì)是關(guān)鍵的一環(huán)。凡行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施造成損害的,行政機(jī)關(guān)必
須承擔(dān)責(zé)任,受害人有權(quán)對(duì)之提起行政訴訟及國家賠償。凡行政機(jī)關(guān)
起訴至法院由法院采取強(qiáng)制措施的,應(yīng)由法院負(fù)責(zé),對(duì)法院作出的執(zhí)
行裁定或追究刑事責(zé)任的判決可以上訴,對(duì)法院采取的司法強(qiáng)制措施
可以申請(qǐng)異議。對(duì)法院違法采取強(qiáng)制措施或執(zhí)行措施造成損害的,受
害人有權(quán)依法請(qǐng)求國家賠償。
①應(yīng)松年,《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》,載于《中國法學(xué)》1998年第3
期。
②關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的定義,具有代表性的理論觀點(diǎn)有:“行政
強(qiáng)制執(zhí)行是指?jìng)€(gè)人、組織不履行法律規(guī)定的義務(wù),行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制
其履行義務(wù)的行政行為。”(羅豪才主編:《行政法學(xué)》,中國政法
大學(xué)出版社1996年10月,第198頁):“行政強(qiáng)制執(zhí)行是指國家機(jī)關(guān)
為了保障行政權(quán)的合法、有效行使和行政管理活動(dòng)的正常進(jìn)行,對(duì)不
履行行政機(jī)關(guān)所課義務(wù)的管理相對(duì)人,依法采取強(qiáng)制性措施,迫使其
履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的一種法律制度?!保ɡ罱戎?,
《行政強(qiáng)制執(zhí)行概論》,人民出版社1990年版,第2頁)“行政強(qiáng)制
執(zhí)行指行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拒不履行行政法義務(wù)的
人民、法人或其他組織履行其義務(wù)的行為?!保_豪才主編:《中國
行政法講義》,人民法院出版社1991年出版,第139頁。)“行政強(qiáng)
制執(zhí)行,可簡稱行政執(zhí)行或行政強(qiáng)制,是指相對(duì)人負(fù)有法定義務(wù),拒
不履行,由行政機(jī)關(guān)依法采取強(qiáng)制措施,迫使其履行義務(wù)或者由他人
代為履行以達(dá)到同樣目的的具體行政行為?!保ㄍ踹B昌主編:《行政
法學(xué)》,中國政法大學(xué)出版社1994年版,第225頁。)
③德國行政法學(xué)者Otto Mayer認(rèn)為行政權(quán)依發(fā)動(dòng)之命令,原則上
即應(yīng)包括強(qiáng)制執(zhí)行力轉(zhuǎn)引自應(yīng)松年:《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》,載《中國
法學(xué)》1998年3期。從日本傳統(tǒng)的行政國家思想分析,行政上的義務(wù)
強(qiáng)制一貫是應(yīng)該由行政權(quán)自身實(shí)施的,而為實(shí)現(xiàn)行政的目的,行政權(quán)
借助于司法權(quán)的幫助,被認(rèn)為是根本有悖于情理的。引自楊建順:
《日本行政法通論》,中國法制出版社1998年版,第488頁。
④李江等人:《行政強(qiáng)制執(zhí)行概論》,人民出版社1990年版,第
17頁。
⑤王名揚(yáng):《法國行政法》1998年版,第174頁。
⑥吳庚:《行政法之理論與實(shí)用》,1998年增訂四版,第442頁。
⑦《行政審判疑難問題新論》,人民法院出版社1996年版,第446
頁。
⑧羅豪才前引書,第206頁。
⑨參見吳庚關(guān)前引書,第447頁。
⑩參見《德國行政執(zhí)行法》第5條,第40條規(guī)定。
⑾王名揚(yáng)前引書,第173頁。
⑿參見羅豪才前引書,第200-201頁。
⒀參見應(yīng)松年前引文。
⒁羅豪才前引書,第203-205頁。
⒂現(xiàn)行法律、法規(guī)授予公安、稅務(wù)、海關(guān)、審計(jì)、外匯管理、工
商管理等少數(shù)行政機(jī)關(guān)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的直接行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。參見
李江等人著《行政強(qiáng)制執(zhí)行概論》,第20頁。
⒃參見應(yīng)松年:《論行政強(qiáng)制執(zhí)行》。載于《中國法學(xué)》1998年
第3期。
⒄參見張淑芳:《行政強(qiáng)制與行政處罰關(guān)于若干問題探討》,載
于《中國法學(xué)》1999年第3期。
⒅李智華:《嚴(yán)禁法院越權(quán)行為使政府職能》,載于《人民法院
報(bào)》,1998年3月19日。
權(quán)的大趨勢(shì),在目前我國行政機(jī)關(guān)林立,自行執(zhí)行力量極不均衡
為進(jìn)一步加強(qiáng)我縣依法行政考核工作,提高依法行政工作水平,加快法治政府建設(shè)進(jìn)程,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》、《市人民政府法制辦公室關(guān)于加強(qiáng)依法行政考核工作的通知》(市法制發(fā)〔〕18號(hào))、《市人民政府法制辦公室關(guān)于依法行政目標(biāo)責(zé)任考核有關(guān)問題的通知》(市法制發(fā)〔〕19號(hào))等文件精神,結(jié)合我縣實(shí)際,現(xiàn)就加強(qiáng)和改進(jìn)我縣依法行政考核工作有關(guān)事項(xiàng)通知如下:
一、重視和加強(qiáng)依法行政考核工作
(一)高度重視,認(rèn)真落實(shí)
為了更科學(xué)、更合理的考核各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門全年依法行政工作推進(jìn)和完成情況,縣政府決定對(duì)今后的依法行政工作年度考核,實(shí)行季度考核和年終考核相結(jié)合的方式進(jìn)行。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要高度重視依法行政工作,由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭抓總,分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)督促落實(shí),工作人員具體組織實(shí)施,確保依法行政各項(xiàng)工作落實(shí)到位。
(二)依法行政考核工作人員職責(zé)
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門的依法行政宣傳聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)依法行政考核資料的收集、完善、整理和上報(bào)工作,其具體職責(zé)如下:
1、負(fù)責(zé)與縣政府辦法制科聯(lián)系對(duì)接依法行政考核工作;
2、負(fù)責(zé)向縣政府辦法制科報(bào)送每季度依法行政工作計(jì)劃;
3、負(fù)責(zé)向縣政府辦法制科報(bào)送每季度依法行政工作總結(jié)和完成工作的旁證材料;
4、負(fù)責(zé)向縣政府辦法制科報(bào)送每季度依法行政工作臺(tái)帳;
5、配合縣政府辦法制科做好依法行政其他相關(guān)工作。
二、具體要求
(一)報(bào)送依法行政季度工作計(jì)劃
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,縣人民政府各工作部門,要根據(jù)《年縣依法行政工作要點(diǎn)》,結(jié)合各自實(shí)際,制定本單位每季度的依法行政工作計(jì)劃。工作計(jì)劃要有前瞻性、指導(dǎo)性,要突出重點(diǎn),簡明扼要,操作性強(qiáng)。要按照?qǐng)?bào)送的時(shí)間和要求,及時(shí)報(bào)送每季度依法行政工作計(jì)劃。
(二)報(bào)送季度依法行政工作總結(jié)及其旁證材料
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,縣人民政府各工作部門,要認(rèn)真總結(jié)每季度推進(jìn)依法行政工作情況,工作總結(jié)應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容:
1、季度依法行政工作總結(jié)。圍繞各單位季度依法行政工作計(jì)劃,詳細(xì)說明上一季度各項(xiàng)工作計(jì)劃的完成情況,總結(jié)季度推進(jìn)依法行政工作的完成情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,縣人民政府各工作部門,應(yīng)當(dāng)在工作總結(jié)中認(rèn)真分析本季度在推進(jìn)依法行政工作中的問題,查找出現(xiàn)問題的原因,提出解決問題的方法,以及對(duì)依法行政工作的意見和建議。
2、旁證資料。在報(bào)送工作總結(jié)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)一并報(bào)送能夠反映總結(jié)中提到的工作內(nèi)容的旁證材料(原件、復(fù)印件或圖片等),總結(jié)中的工作內(nèi)容與旁證材料必須相對(duì)應(yīng)地進(jìn)行編號(hào),能便捷地查詢出與工作內(nèi)容相對(duì)應(yīng)的旁證材料。
(三)填報(bào)依法行政工作臺(tái)帳
各單位應(yīng)當(dāng)在日常指標(biāo)任務(wù)進(jìn)展工作中建立工作臺(tái)帳,嚴(yán)格按照本通知的要求填寫和報(bào)送臺(tái)帳。
1、填寫臺(tái)帳。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門應(yīng)當(dāng)圍繞年第一、第二季度已經(jīng)開展的工作填寫《年()季度依法辦事臺(tái)帳》;自年第三季度起,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門應(yīng)當(dāng)圍繞季度工作計(jì)劃在《年()季度依法辦事臺(tái)帳》上填寫每一季度所完成的主要工作。
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門的依法行政宣傳聯(lián)絡(luò)員要具體負(fù)責(zé)臺(tái)帳管理,臺(tái)帳記錄要體現(xiàn)工作過程,與工作計(jì)劃、工作總結(jié)和旁證材料相互印證,做到真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、有序。
2、審核臺(tái)帳??h政府法制科將結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門的工作計(jì)劃、工作總結(jié)和旁證材料等有關(guān)情況,對(duì)工作臺(tái)帳進(jìn)行審核,作為年度依法行政考核的考核資料,計(jì)入考核總分中。
各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門要高度重視依法行政目標(biāo)責(zé)任考核工作,嚴(yán)格按照本通知要求將需要報(bào)送的文件資料裝訂整齊、編排有序,以檔案袋、文件盒收納,按照規(guī)定時(shí)間報(bào)送。逾期不報(bào)的或資料不全的、沒有完成相應(yīng)工作任務(wù)的,將扣除相應(yīng)的考核分?jǐn)?shù)。在年終考核時(shí),將依據(jù)每個(gè)季度的考核結(jié)果和依法行政、行政執(zhí)法的檢查結(jié)果對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,縣人民政府各工作部門的依法行政年度考核工作進(jìn)行評(píng)價(jià)打分。
三、報(bào)送時(shí)間
摘要:“綠劍”,是廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的親切稱呼,如何保護(hù)廣大農(nóng)民的利益是我們農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員需要時(shí)刻思考的。而在執(zhí)法過程中,縣級(jí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門是處于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的最前沿,因此,加強(qiáng)縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法,勢(shì)在必行,文章提出了如何完善縣級(jí)執(zhí)法部門的相關(guān)工作的建議,以供探討。
關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè);行政執(zhí)法;依法治農(nóng);縣級(jí)
中圖分類號(hào):D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1674-0432(2011)-03-0001-1
最近幾年來,國家、省及相關(guān)部門頒布出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)法律法規(guī)、政策規(guī)章及配套的實(shí)施措施,為依法治農(nóng)提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障,同時(shí)對(duì)提高農(nóng)業(yè)部門廣大干部尤其是執(zhí)法人員的自身法律素質(zhì)有很大的積極促進(jìn)作用,能夠督促廣大執(zhí)法人員學(xué)好法、用好法??h級(jí)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門處于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的最前沿,執(zhí)法人員的素質(zhì)如何,辦理農(nóng)業(yè)行政處罰案件程序是否合法、規(guī)范,應(yīng)用法律條文是否準(zhǔn)確、適當(dāng),將直接影響到農(nóng)業(yè)執(zhí)法的水平和效果,影響社會(huì)政治穩(wěn)定和廣大農(nóng)民的利益。為此,我們?cè)谶@些方面進(jìn)行了大量的探索。
1 加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)是做好農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作的關(guān)鍵
農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員是農(nóng)業(yè)法律法規(guī)、政府規(guī)章及配套實(shí)施措施的執(zhí)行者,執(zhí)法人員的素質(zhì)高低直接影響到辦案質(zhì)量。因此,要從組建隊(duì)伍入手,不斷加強(qiáng)執(zhí)法人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和實(shí)際能力鍛煉,著力提高農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和水平。
1.1 嚴(yán)格選聘人才
在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員的選用上,要嚴(yán)格按農(nóng)業(yè)部的《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法證件管理辦法》中規(guī)定的條件選聘人才,從人員的道德品質(zhì)到工作能力進(jìn)行全方位的考核,要求掌握相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和法律知識(shí),同時(shí)要有一定的工作經(jīng)驗(yàn);要求有責(zé)任心、愛崗敬業(yè),同時(shí)又公平、公正、廉潔,滿足這些條件,考試合格后并通過上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門組織的培訓(xùn)后,獲得農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法證件,才可以成為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍中的一員。
1.2 不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平和法律素質(zhì)
定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn),不斷提高執(zhí)法人員自身的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的硬道理。結(jié)合國家的各種活動(dòng),抓住時(shí)機(jī)對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員進(jìn)行培訓(xùn),例如:適逢國家“四五”普法階段,作為有著農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門,學(xué)習(xí)普及農(nóng)業(yè)法律法規(guī)也是本部門“四五”普法的重要內(nèi)容。一是每周都應(yīng)盡量安排一個(gè)工作日進(jìn)行農(nóng)業(yè)法律知識(shí)的學(xué)習(xí),為了激勵(lì)學(xué)習(xí),可開展一些知識(shí)測(cè)試等活動(dòng);二是定期參加縣統(tǒng)一組織的普法宣傳活動(dòng),印發(fā)宣傳資料,咨詢法律條文,不僅向全社會(huì),廣大農(nóng)村、農(nóng)民宣傳了有關(guān)農(nóng)業(yè)法律知識(shí),同時(shí)選派執(zhí)法人員參與,鍛煉他們的素質(zhì)。所有執(zhí)法人員至少參加一次縣法制辦和上級(jí)業(yè)務(wù)管理部門舉辦的行政執(zhí)法培訓(xùn)學(xué)習(xí)和考試,對(duì)提高執(zhí)法人員的素質(zhì)有極大的促進(jìn)作用。
2 程序合法,保證質(zhì)量是辦理農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件的根本要求
辦理農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件實(shí)質(zhì)上是農(nóng)業(yè)行政主管部門對(duì)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的公共事務(wù)依法實(shí)施行政管理。作為農(nóng)業(yè)行政主管部門承擔(dān)著神圣的職責(zé)和義務(wù),既要將轄區(qū)發(fā)生的案件辦理得合法,保護(hù)公民、法人和其他組織的利益不受侵犯,又要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,依法促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
2.1 認(rèn)真依法辦案是辦好一切農(nóng)業(yè)行政處罰案件的核心
依法辦案就是要依據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》辦理各種農(nóng)業(yè)處罰案件,就種植業(yè)而言,涉及種子、農(nóng)藥、肥料、植保、農(nóng)機(jī)等多方面內(nèi)容,無論哪一方面案件都要遵循這一原則,要及時(shí)完成立案工作,并對(duì)案件情況進(jìn)行全面、公正地調(diào)查收集證據(jù),必要時(shí)開展鑒定,調(diào)查結(jié)束后將事實(shí)基本弄清楚,主要證據(jù)充分的案件制作《案件處理意見書》,報(bào)處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查,經(jīng)審核后制作《違法行為處理通知書》送達(dá)當(dāng)事人,處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人根據(jù)案件調(diào)查材料所取得的依據(jù)和情節(jié)輕重,作出相關(guān)處罰決定并制作處罰文書,7日內(nèi)送達(dá)被處罰人,對(duì)生效的決定,視當(dāng)事人履行情況采取相應(yīng)措施,直至執(zhí)行完畢。處罰案件終結(jié)后,將所有案件材料立卷歸檔。從立案之日至結(jié)束一個(gè)月完成辦理,無越限行為發(fā)生,這些是辦案必須遵循的法定程序。
2.2 重證據(jù)、重質(zhì)量
法律條文是準(zhǔn)繩,案件中的證據(jù)則是案件處罰決定的依據(jù)。這些年,我局在辦理農(nóng)業(yè)行政處罰案件時(shí),特別注重案件中證據(jù)的搜集,對(duì)書證、物證、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論、現(xiàn)場(chǎng)筆錄等證據(jù),以及當(dāng)事人陳述和申辯材料認(rèn)真整理,仔細(xì)推斷,然后作出相應(yīng)的處罰決定,經(jīng)此辦理過的幾起種子案件無一起當(dāng)事人提出行政復(fù)議的,既保證案件審理質(zhì)量,也樹立了良好的執(zhí)法形象。
2.3 轉(zhuǎn)變觀念,由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變
近幾年,隨著經(jīng)濟(jì)政治體制改革的不斷深入,政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變,作為政府職能部門的農(nóng)業(yè)行政主管部門也順應(yīng)時(shí)展,積極建設(shè)服務(wù)型部門。在實(shí)施農(nóng)業(yè)行政管理職能時(shí),主動(dòng)為農(nóng)民、法人和其他組織服務(wù),介紹政策,推薦產(chǎn)品,傳遞信息,將這些內(nèi)容寓農(nóng)業(yè)行政管理之中,提高了機(jī)關(guān)管理農(nóng)業(yè)事務(wù)的效率,也降低了農(nóng)業(yè)案件的發(fā)生率,成為我縣農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的又一突破點(diǎn)。
3 認(rèn)真接受監(jiān)督,提高執(zhí)法水平
怎樣理解“公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力”呢?司法部1990年12月12日的《公證程序規(guī)則》第三十八條第二款規(guī)定:“有強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證書應(yīng)在公證證詞中注明,并注明債務(wù)人履行債務(wù)的期限、強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的名稱、種類、數(shù)量等。”這就是說,公證機(jī)關(guān)賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書,應(yīng)當(dāng)在公證證詞中明確寫上“具有強(qiáng)制執(zhí)行效力”的文字,如果沒有注明這樣的字樣,當(dāng)事人就不能用這樣的公證書向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,即使申請(qǐng)了,人民法院也不能受理。
二、能夠強(qiáng)制執(zhí)行的債權(quán)文書必須是經(jīng)人民法院審查沒有錯(cuò)誤的債權(quán)文書
人民法院在受理經(jīng)公證并賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書后,并不能立即進(jìn)入執(zhí)行程序,還要對(duì)該債權(quán)文書的內(nèi)容進(jìn)行審查。之所以這樣規(guī)定,一是因?yàn)槿嗣穹ㄔ邯?dú)立行使憲法、法律賦予的職權(quán),它不是某一個(gè)機(jī)關(guān)的工具或附屬物,它在行使其職權(quán)時(shí),只能依據(jù)法律的規(guī)定獨(dú)立地表達(dá)意思,它只能服從法律而不能服從任何其他機(jī)關(guān)。二是因?yàn)橛行﹤鶛?quán)文書雖然經(jīng)過公證,但由于種種復(fù)雜的原因,也難以保證不出現(xiàn)錯(cuò)誤。所以,人民法院對(duì)公證機(jī)關(guān)出具的賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的債權(quán)文書,不是只要當(dāng)事人申請(qǐng)就必然予以執(zhí)行,而是要經(jīng)過審查程序。