現(xiàn)代行政制度精選(九篇)

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第1篇：現(xiàn)代行政制度范文

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第2篇：現(xiàn)代行政制度范文

隨著人類社會文明、理性的進步，行刑社會化及刑罰輕緩化的發(fā)展，社區(qū)矯正為代表的非監(jiān)禁刑必將取代監(jiān)禁刑占據(jù)刑罰執(zhí)行體系的主導地位。目前，社區(qū)矯正在我國處于本土化的探索階段，傳統(tǒng)的重刑主義觀念成為制約社區(qū)矯正工作推進的關(guān)鍵因素，體現(xiàn)為司法機關(guān)不積極適用，社區(qū)群眾不主動參與，服刑人員自身難以認同等方面。本文試圖通過對社區(qū)矯正的優(yōu)勢闡述說明重刑主義觀念是制約社區(qū)矯正工作開展推進的關(guān)鍵因素，同時對變革重刑主義觀念的實踐途徑問題進行一些初步的探索。

關(guān)鍵詞：社區(qū)矯正；重刑主義；再社會化

社區(qū)矯正是指將符合矯正條件的罪犯置于社區(qū)中，由國家機關(guān)領(lǐng)導，在社會專業(yè)工作者及志愿者的協(xié)助下，在法定的期限內(nèi)，矯正其罪犯心理及其惡習并促使其順利再社會化的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。社區(qū)矯正作為一種新的刑罰執(zhí)行方式，已被世界各國廣泛使用。在我國，社區(qū)矯正作為一項刑罰執(zhí)行制度改革的成果，目前正處于試點階段，在工作理念、制度和措施還處于借鑒學習和探索實踐階段，“法律是一種文化的表現(xiàn)形式，如果不經(jīng)過某種本土化的過程，它便不可能輕易地從一種文化移植到另一種文化?！薄?】 我國社會、文化和經(jīng)濟發(fā)展的狀況與西方國家存在很大的差異，這就要求我們必須從中國的國情出發(fā)，積極開展探索研究和實踐創(chuàng)新活動，堅持解放思想、實事求是，不斷研究新情況、解決新問題、完善新機制，構(gòu)建具有中國特色的社區(qū)矯正制度。

一、社區(qū)矯正的優(yōu)勢

社區(qū)矯正符合刑罰輕緩化、非監(jiān)禁化趨勢及刑罰執(zhí)行社會化、開放化和刑罰效益原則的要求，具有重要的實踐價值及旺盛的生命力。

（一）社區(qū)矯正符合刑罰輕刑化、非監(jiān)禁化趨勢，為中國刑罰制度的改革提供思路。

自清末確立以徒刑為主的刑罰制度以來，近百年我國的刑罰僅增加了死刑緩期執(zhí)行的方式和創(chuàng)制了管制刑，自由刑執(zhí)行方式相當單一，監(jiān)禁刑始終處于刑罰中心地位?！?】 而社區(qū)矯正是與監(jiān)禁刑相對的行刑方式，是將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關(guān)在相關(guān)社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動，符合刑罰文明化、人道化、輕緩化的發(fā)展趨勢，符合刑罰經(jīng)濟原則，是構(gòu)建和諧社會、和諧社區(qū)的必然途徑，有利于犯罪人重回社會，并在一定程度上緩解了監(jiān)獄擁擠問題。這種不剝奪自由的非監(jiān)禁刑將開始改變幾千年來在中國刑罰體系中的陪襯地位，成為與監(jiān)禁刑并列的主要刑種。這種改變?yōu)樘剿髦袊塘P制度的改革提供了思路，開辟了刑事司法的新領(lǐng)域。

（二）社區(qū)矯正實現(xiàn)行刑目的與手段的統(tǒng)一，有利于罪犯再社會化和回歸社會。

社區(qū)服刑人員在服刑，不離開家庭，不離開工作、生活、學習的環(huán)境，將其置于社區(qū)內(nèi)服刑，使其像普通人一樣與社會保持聯(lián)系，為其再社會化提供環(huán)境和條件，同時又可以有效的避免監(jiān)禁刑因集中關(guān)押而造成的交叉感染。此外，社區(qū)服刑人員為社區(qū)提供的無薪服務，一方面可以體會到勞動的艱辛，有利于犯罪人反思自己行為對社會造成的危害，培養(yǎng)其對社會的責任感，從而使其自覺悔過，自我矯正；另一方面社區(qū)服刑人員所創(chuàng)造的勞動成果不僅可以補償被害人，也可以使社區(qū)居民直接受益，有利于社區(qū)群眾對服刑人員的接納、認同，有利于重新回歸社會這一根本目標的實現(xiàn)。

（三）社區(qū)矯正有利于緩解監(jiān)獄行刑的壓力，且節(jié)約國家行刑成本。

在“嚴打”的刑事政策下，我國長期運行以監(jiān)禁刑為主導的刑罰適用模式，導致監(jiān)獄押犯飽滿、監(jiān)獄擁擠問題，刑罰的社會成本不斷增加。如果按照這樣的刑事政策繼續(xù)發(fā)展，我國監(jiān)獄內(nèi)的在押犯將會翻番，在國家拿不出更多的資金來投資新的監(jiān)獄或?qū)υ斜O(jiān)獄擴充的情況下，通過對管制、緩刑、假釋等非監(jiān)禁刑的適用，社區(qū)矯正在一定程度上可以有效緩解監(jiān)獄擁擠問題。

此外，監(jiān)禁刑的運行成本是十分昂貴的。據(jù)統(tǒng)計，我國每一名罪犯一年投入改造所需費用不低于5000元。如果以全國百萬罪犯數(shù)字計，我國每年在罪犯矯正方面的投入就需500多億?！?】 國家對監(jiān)獄改造的投入越來越多，但由于監(jiān)獄內(nèi)在押犯驟增，許多監(jiān)獄的財政不足，作為改造手段的監(jiān)獄服刑人員的勞動現(xiàn)已經(jīng)作為監(jiān)獄生存和發(fā)展的途徑，這就大大影響了罪犯的矯治質(zhì)量。社區(qū)矯正的推行，可以極大的降低行刑成本，因為社區(qū)矯正本身的經(jīng)濟成本比較低，一般不超過監(jiān)獄運行成本的20%?！?】

由此可見，社區(qū)矯正作為一種新型的刑罰執(zhí)行方式，在一定程度上可以彌補監(jiān)禁矯正的不足，克服監(jiān)禁矯正導致的行刑目的與手段相矛盾的弊端，讓罪犯在不脫離社區(qū)環(huán)境的條件下進行教育矯治，從根本上有利于罪犯的再社會化，同時，社區(qū)矯正作為刑罰文明化、輕緩化的表現(xiàn)形式，可以與監(jiān)禁刑共同構(gòu)成我國刑罰執(zhí)行體系，此外，從刑罰經(jīng)濟學角度來講，社區(qū)矯正可以分流一部分罪犯，緩解監(jiān)禁矯正的壓力，減少國家司法資源及行刑成本。

二、重刑主義觀念是制約社區(qū)矯正推進的關(guān)鍵因素

社區(qū)矯正在我國正處于本土化的探索階段，是一個新生事物，深入推行有利于發(fā)展此種行刑社會化的刑罰執(zhí)行方式，不僅要有完善的制度做保障，更重要的是社會成員思想觀念上的接受和認可。長期以來，我國受重刑主義、同態(tài)復仇觀念的影響，面對刑罰輕緩化、文明化、理性化、人性化的社區(qū)矯正，讓人們在短時期內(nèi)接受并積極參與是有一定困難。目前，從試點地區(qū)情況來看，重刑主義觀念成為制約社區(qū)矯正工作開展和全面深化的觀念性制約因素，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）司法機關(guān)受重刑主義的影響，不積極適用社區(qū)矯正。

由于我國長期受重刑主義觀念的影響，導致立法和司法行政領(lǐng)域都不積極適用社區(qū)矯正，如在立法層面，我國現(xiàn)行刑法規(guī)定死刑的罪名多達68個，與西方有些國家法律已經(jīng)明確廢除死刑，或者雖然法律規(guī)定有死刑刑罰，但在過去10年甚至更長時間未執(zhí)行過死刑的國家相比較，便充分說明了我國立法機關(guān)深受重刑主義影響；在司法層面上，具體的執(zhí)法情形更足以體現(xiàn)嚴厲性、報復性、懲罰性，假釋、緩刑等非監(jiān)禁刑的適用率極低。

“人們把死刑以及懲罰性、嚴厲性僅次于死刑的監(jiān)禁刑當做對付犯罪問題的首選對策，認為只有這樣隔離排害才能保衛(wèi)社會公眾安全，而認為非監(jiān)禁刑的懲罰性、嚴厲性都太年輕，都不足以達到威懾犯罪人和降低犯罪的目的。在這種觀念的影響下，無論是決策者、立法者還是具體的辦案人員，都會把重刑、監(jiān)禁刑當做對付犯罪的最主要手段，而忽略或者根本不愿意考慮和使用非監(jiān)禁刑處理刑事案件。”【5】 雖然有些地方監(jiān)獄擁擠問題已經(jīng)十分嚴重，但被判管制、緩刑和被裁定假釋者的數(shù)量非常少。我國刑法中明確規(guī)定了緩刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行等刑罰執(zhí)行制度，但由于一直缺乏相關(guān)的配套措施，加上司法機關(guān)深受重刑觀念的影響，抱有“刑罰就是關(guān)押”、“只有刑罰才能穩(wěn)定”、“罪犯改造是監(jiān)獄的事”的思想，在司法實踐中很少適用非監(jiān)禁性的刑罰。

古往今來，在人們的觀念中，犯罪是一種絕對的惡，犯罪給社會帶來嚴重的災難，給被害人造成難以挽回的物質(zhì)損失和不可抹去的心靈創(chuàng)痛。犯罪破壞社會秩序，打亂社會和諧，沖擊社會倫常，腐蝕人們心靈。出于本能的義憤，民眾對犯罪深惡痛絕，除盡而后快。司法機關(guān)也不遺余力地以致力于嚴厲打擊犯罪甚至要消滅犯罪來爭取社會公眾的支持，本應持中立、獨立和理性立場的司法機關(guān)工作人員也難免受感情因素的影響，而從犯罪是有害的、丑惡的和令人憎惡的常識出發(fā)，將犯罪詮解為絕對的惡，片面的追求理想中的“除惡務盡”的效果，不惜一切代價遏制犯罪，甚至還有人提出應當不惜一切代價消滅犯罪。因此，司法機關(guān)工作人員將在監(jiān)獄外行刑的比例控制的很緊，寧可多減刑，也不愿適用非監(jiān)禁刑罰措施，導致我國非監(jiān)禁刑的適用遠遠低于西方發(fā)達國家。事實上，很多人身危害性不大，或經(jīng)過一段時間的監(jiān)禁改造后，再犯可能性已經(jīng)大大減小的犯罪人，仍然被關(guān)在監(jiān)獄，即浪費國家的刑罰資源，同時又不利于這部分人復歸社會。

（二）社區(qū)居民受重刑主義影響，不積極參與社區(qū)矯正

社區(qū)矯正是刑法輕緩化、刑罰社會化的重要表現(xiàn)形式，是人類將罪犯視為朋友，并以善良寬容之心和理性智慧換求他們，讓他們重新回歸社會群體的刑罰方式，它不僅要求國家立法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)給予支持，也要有社會公眾的參與和支持，社會參與性是社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正的根本區(qū)別。只有廣大社會群眾奉獻出自己愛與關(guān)懷，形成良好的社會氛圍，才能為社區(qū)矯正成長培養(yǎng)肥沃的“文化土壤”。但我國社會成員長期受重刑主義觀念的影響，不積極參與社區(qū)矯正工作。

我國自古以來就有“治亂世用重典”的思想，從簡單的同態(tài)復仇到夏、商時期奴隸制刑罰，及至演變到封建社會的“五刑”，刑罰的變化，同當權(quán)者的統(tǒng)治思想有著密切的聯(lián)系。 “溥天之下，莫非王土。率土之濱，莫非王臣?！苯y(tǒng)治階級崇尚刑法，重視刑罰。在我國古代不管民事、行政、刑事的制裁，都采用刑罰的手段。 在重刑主義文化的影響下，復仇意識、復仇觀念根植在我國司法機關(guān)工作人員、社會公眾心中，導致社會公眾對犯罪人的痛恨，希望對其嚴懲不貸，希望司法機關(guān)將其長期封閉關(guān)押甚至判處死刑，而實際上是對自身安全的一種本能保護，正如吳宗憲所說， “從犯罪學和被害人的角度講，社會上的每個一人都是潛在的被害人，他們都有可能遭到犯罪行為的侵害，這種擔心和考慮，使得人們有可能設(shè)身處地的思考對實際被害人與犯罪人的態(tài)度和反應等問題。既然已經(jīng)有人遭受到犯罪行為的侵害，那么，自己也有可能遭受同樣的甚至更嚴重的侵害。為了避免自己也遭受犯罪行為的侵害，就必須對已經(jīng)實施了犯罪行為的犯罪人處以重刑，以便威懾更多的潛在犯罪人不敢實施犯罪行為” 。

人們過于迷信監(jiān)禁刑的威懾功能，同時復仇心理使得人們認為犯罪就要坐牢，對于我國刑法所規(guī)定的管制、緩刑、假釋等非監(jiān)禁措施，許多百姓不能完全理解，認為犯罪人既然已經(jīng)犯罪就要貼上不同于普通人的犯罪人標簽，認為只有將罪犯關(guān)押起來，才能威懾罪犯和阻止其進一步犯罪。在他們眼里，犯罪人是應該被唾棄和輕視的，給犯罪人出路就是鼓勵犯罪。

（三）社區(qū)服刑人員受“犯罪標簽”影響，導致角色的認同。

一般情況下，社區(qū)居民在心理上排斥犯罪人，出于對自己及家人的人身、財產(chǎn)安全的擔心，不愿與犯罪人居住在同一個社區(qū)，為安全擔憂而不能接受犯罪人在社區(qū)內(nèi)服刑的情況是很普遍的，“實際上，犯罪人之重返原居住社區(qū)，經(jīng)常遭到當?shù)鼐用裰畯娏曳磳Αo論對于犯罪人之恐懼（或憤怒）是否充滿著理性，老百姓大多相信居住在犯罪人之鄰里很可能再次成為受害人”。 【6】

社區(qū)居民重刑主義背后，是對犯罪人的憎惡與輕蔑，是給犯罪人貼標簽，將其與普通人分類，是對犯罪人的驅(qū)逐。在這種社會氛圍下，一方面使犯罪人自動去尋找某種對應關(guān)系，逐漸認同自己的犯罪身份，對周遭的冷漠、排擠和輕視習以為常，不思進取，自暴自棄，對未來絕望，甚至重新犯罪。另一方面，社會公眾對他們的仇恨與憎惡，使得他們對自己的罪犯身份十分敏感，從而不愿意參加公益勞動、集中教育等集體活動，不愿接受司法行政人員和社會工作者的上門拜訪，怕被人知道自己犯了罪而抬不起頭來，對自己的不認同。社會公眾的報復心理使社會成為一個不利于犯罪人改造、不歡迎犯罪人回歸的社會，即使犯罪人有決心改造，也因缺乏適合生長的土壤，使他們走投無路重新犯罪。

三、變革重刑主義觀念的實踐途徑

如美國著名法學家博登海姆所強調(diào)的“給予每個人以其應得的東西的意愿，乃是正義概念的一個重要的和普遍有效的組成部分”。根據(jù)此法哲學基本原則，刑罰執(zhí)行應當始終貫徹個別化原則，即罪犯人身危險性大，罪行重，留在社會給社會安全構(gòu)成威脅，必須運用監(jiān)禁刑使其與社會公眾隔離，進行教育矯治。而對于那些罪行輕、人身危險性小，特別是初犯、偶犯、過失犯、未成年犯、女犯等對社會秩序和公共安全不構(gòu)成威脅的罪犯，應當盡量減少使用監(jiān)禁刑，而適當運用以社區(qū)矯正為代表的非監(jiān)禁刑，以促進其重新社會化的進程，這是刑罰個別化思想的體現(xiàn)。因此，我國司法機關(guān)要轉(zhuǎn)變觀念，為社區(qū)矯正營造良好的社會氛圍，減少社會公眾的無謂擔憂，提高罪犯的矯正質(zhì)量。

（一）司法機關(guān)更新觀念，營造良好的文化氛圍

刑罰目的是國家制定、訴求、裁量、執(zhí)行和監(jiān)督刑所預期想要達到的理想效果。它決定著刑罰體系和種類，以及刑罰的適用與執(zhí)行，刑罰目的是整個刑罰制度賴以建立的出發(fā)點和落腳點，對于刑事活動有著重要的指導意義。隨著人類社會的發(fā)展，刑罰會越來越走向輕緩，原來的以肉刑、生命刑為主的刑罰體系發(fā)展到今天的以自由刑為主的刑法體系足以說明這一大趨勢。刑罰的輕緩代表著刑罰的人道，隨著人道刑罰時代的到來，報應刑的觀念會變的越來越淡化。

我國司法機關(guān)也必須進一步更新觀念，徹底反思刑罰的目的，刑罰的目的到底是對付犯罪還是對付罪犯。但多年來，我們卻沒有從思想上解決問題，我國司法機關(guān)應著重治理犯罪、預防犯罪、矯正犯罪人、去除犯罪土壤等，根據(jù)罪犯的悔改表現(xiàn)及重新社會化的需要，為罪犯創(chuàng)造改造的條件，讓他們盡可能早的進入社會，不能一味的施以重刑懲罰罪犯而不給他們回歸社會的機會，當然如果犯罪人人身危險性大，罪行重，留在社會會對國家、公共利益或者公民的合法權(quán)益構(gòu)成威脅，就應采用監(jiān)獄矯正方式。

只有司法機關(guān)更新了觀念，接受社區(qū)矯正的非監(jiān)禁刑罰的輕刑化，積極適用社區(qū)矯正等非監(jiān)禁刑罰措施，才能擔負起向社會公眾宣傳教育的工作；只有這樣才能在全社會營造輕刑化、刑罰社會化的文化氛圍，使社會公眾對人身危險性不大的社區(qū)服刑人員具有寬容接納之心，減少犯罪人再社會化的障礙，給他們一個改造、悔過、重新回歸社會的機會。教育和宣傳的核心，應該是基于人道主義精神，基于刑罰教育罪犯、挽救罪犯的目的。

（二）增設(shè)社區(qū)矯正的聽證制度，減輕社區(qū)居民憂慮

當今世界刑罰輕緩化、文明化、人性化的行刑理念與我國社會公眾的復仇心理、懲罰情緒從根本上是相對立、相沖突的。然而，我國社會公眾必須要轉(zhuǎn)變觀念，逐漸形成新的刑罰意識。正如我國學者霍存福所說，“中國總要趕上時代潮流，追隨文明大勢。中國人無論如何不能總是浸泡在報復的苦水中，烘烤在復仇的火焰上”。 【7】

要實現(xiàn)轉(zhuǎn)變社會公眾重刑主義觀念對社區(qū)服刑人員的排斥，可以通過增設(shè)聽證制度來實現(xiàn)。聽證程序是民主性和公開性的一個重要標志，在判決社區(qū)矯正時嘗試適用聽證程序，可以對犯罪人的人身危害性調(diào)查結(jié)果進行公開質(zhì)證，經(jīng)過各方質(zhì)證的判決、裁定更具有公信力，容易被社會公眾認同和接受，同時協(xié)調(diào)和溝通了司法工作人員、犯罪人、被害人和社區(qū)居民及其他公眾的意見和關(guān)系，另外，社區(qū)矯正的聽證制度也有利于司法監(jiān)督和社會監(jiān)督，防止司法腐敗。

參加質(zhì)證的參與方包括司法工作人員、犯罪人、被害人和社區(qū)居民及其他公眾，這些人來自不同的群體，代表不同的利益和立場，能積極充分的表達自己的意見。經(jīng)各方質(zhì)證的判決、裁定，無論結(jié)果最后是怎樣，聽證程序?qū)⒁磺星闆r和一切可能都擺在桌面上，并且由利益各方舉證質(zhì)證，這個程序的過程是值得肯定和信任的，因此結(jié)果也是各方都接受的，同時聽證程序也使周圍群眾加深了對犯罪人、犯罪事實和犯罪人的人身危險性及個人情況的了解，消除社區(qū)居民在安全方面的擔心，使他們愿意接受社區(qū)服刑人員并參與到社區(qū)矯正工作中來，自覺的關(guān)注、關(guān)心和監(jiān)督犯罪人在社區(qū)的改造狀況，司法機關(guān)可以積極適用社區(qū)矯正，這樣有利于犯罪人更加自覺積極的自我矯正和嚴格要求自己。

（三）成立心理矯治中心，提高矯治質(zhì)量

社區(qū)矯正是與監(jiān)獄矯正相對的的行刑方式，如果說監(jiān)獄矯正的重要特點是“治身”，那么社區(qū)矯正的突出特點是“治心”。而心理矯治又是社區(qū)矯正的必要手段，是社區(qū)矯正工作的治本之策。

一方面，心理矯治在社區(qū)中的運用體現(xiàn)了現(xiàn)代社會以人為本的理念，對于幫助矯正對象重新找準自己的社會位置，對預防矯正對象重新犯罪具有重要的意義。社會公眾崇尚善惡報應，對犯罪人極度憎惡、輕蔑，使得犯罪人逐漸認同自己的犯罪身份，不僅社會公眾給其貼標簽，自己也給自己貼標簽，在心里將自己與周圍人分離開來，不能融入社會，不能以普通人的身份在社會中生存，從而增大了其重新犯罪的幾率，對社區(qū)服刑人員運用心理矯治的方法，可以幫助他們克服心理障礙，鼓勵對自己的認同，幫助他們重新找準自己的社會位置，在社區(qū)中努力改造自己，悔過自新，為社會創(chuàng)造財富。

另一方面，運用心理學原理，采取心理咨詢以及心理治療的方法和技術(shù)，矯治犯罪人的不良心理和行為，克服心理缺陷。因為犯罪是復雜的社會現(xiàn)象，而心理缺陷是導致犯罪的一個重要原因，甚至是某些犯罪的決定性因素。

綜上所述，社區(qū)矯正是與監(jiān)禁刑相對立的刑罰執(zhí)行方式，將服刑人員置于開放的社區(qū)環(huán)境中進行矯正，避免了監(jiān)獄化，并促進了罪犯再社會化，但事實上犯罪人客觀上具有實施犯罪和危害社會的能力，以及在我國的文化中一直欠缺理性因素，民眾的善惡報應觀念根深蒂固，從而制約社區(qū)矯正在我國的開展和推進，我們應該從更新統(tǒng)治幾千年傳統(tǒng)的重刑主義觀念入手，結(jié)合我國國情以及目前社區(qū)矯正工作的實際情況，司法機關(guān)做好宣傳教育工作，在全社會營造輕刑化、刑罰社會化的文化氛圍，在社區(qū)矯正試點內(nèi)成立心理矯治中心，增設(shè)社區(qū)矯正的聽證會，為社區(qū)矯正工作“成長”培育良好的“文化土壤”，以保證社區(qū)矯正制度在我國的順利貫徹實施。

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第3篇：現(xiàn)代行政制度范文

[論文關(guān)鍵詞]公共行政價值中立效率現(xiàn)代性正義

[論文摘要]經(jīng)過現(xiàn)代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導向的發(fā)展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術(shù)主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術(shù)為基礎(chǔ)的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現(xiàn)行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，以正義為導向?qū)で笙虻赖碌幕貧w。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現(xiàn)代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎(chǔ)、效率為導向才是公共行政的發(fā)展邏輯。他們辯護現(xiàn)代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發(fā)展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發(fā)展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發(fā)展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關(guān)切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?

一、溯源：公共行政的發(fā)展為何游離道德

公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統(tǒng)行政機械化的發(fā)展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構(gòu)的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統(tǒng)行政發(fā)展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領(lǐng)了我們的視線。他認為，現(xiàn)代行政發(fā)展的邏輯有一鮮明的脈絡(luò)：始于啟蒙時代的政治理想，中經(jīng)社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術(shù)官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發(fā)展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據(jù)現(xiàn)代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領(lǐng)域。

行政實踐并非與行政學的創(chuàng)立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領(lǐng)域。即使是行政學的創(chuàng)立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領(lǐng)域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現(xiàn)代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發(fā)展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術(shù)操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關(guān)乎城邦這一“最崇高、最有權(quán)威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統(tǒng)意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現(xiàn)代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經(jīng)過始于馬基雅維利、中經(jīng)盧梭、近到尼采的“現(xiàn)代性的三次浪潮”的連續(xù)沖擊，西方政治哲學及其傳統(tǒng)已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統(tǒng)哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區(qū)分，而且兩者相互糾結(jié)、支撐與印證。然而，現(xiàn)代性的三次浪潮對這一傳統(tǒng)進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權(quán)力取代政治美德、盧梭以自由(權(quán)利)作為政治原則、尼采用權(quán)力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權(quán)力政治學’向‘自由(權(quán)利)政治學’——經(jīng)過霍布斯的‘自然權(quán)利政治學’和洛克的‘財產(chǎn)政治學’的預制——最后到‘權(quán)力意志政治學’的蛻變?！?/p>

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現(xiàn)代性事件”，主要由“三次現(xiàn)代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠?qū)嵭袃r值中立、提高效率的實踐性或環(huán)境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設(shè)置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領(lǐng)域的“事務性”來描述行政管理的領(lǐng)域，“它與政治的領(lǐng)域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數(shù)問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同?！鼻∈欠挠诮鉀Q“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結(jié)合，把道德價值從公共行政領(lǐng)域中徹底剔除。

由此，現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結(jié)果，而要實現(xiàn)效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。

二、問題：現(xiàn)代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產(chǎn)生毋寧是現(xiàn)代性事件，經(jīng)過與道德的決裂以及機械論科層制的發(fā)展，公共行政嘗試依據(jù)科學和技術(shù)路線尋求自身發(fā)展邏輯的理性化，逐漸構(gòu)建起自己的邏輯體系。然而正當現(xiàn)代行政構(gòu)造起自足的技術(shù)體系，準備擺脫道德飛躍發(fā)展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發(fā)點。道德問題猶如現(xiàn)代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯，甚至恰恰表現(xiàn)了官僚制總體實現(xiàn)的結(jié)局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現(xiàn)代行政發(fā)展邏輯鏈的始發(fā)點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構(gòu)來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術(shù)應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關(guān)懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術(shù)，來證明其自身的合法性和權(quán)威性的方式曾經(jīng)起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產(chǎn)生的難題，單純依靠簡單的技術(shù)能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術(shù)操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術(shù))中當然可以獲益，但要以拋棄實質(zhì)的合理性為代價?！盻5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現(xiàn)代性而非現(xiàn)代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現(xiàn)代普遍理性主義規(guī)范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內(nèi)在價值特征和精神特性。

誠然，現(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構(gòu)以及行政機制效能的發(fā)揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現(xiàn)代政治發(fā)展的重要內(nèi)容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現(xiàn)全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規(guī)范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關(guān)鍵的作用，解決不了這個關(guān)鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區(qū)別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術(shù)顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。

如果在現(xiàn)代行政的邏輯中，以價值中立為出發(fā)點，僅僅為了追求科學能力的優(yōu)越感和效率的提升，以單純的手段或技術(shù)來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優(yōu)越。

三、回歸：公共行政的道德價值性辯護

若缺少道德的價值向度，或者過度強調(diào)現(xiàn)代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機關(guān)為主體，運用公共權(quán)力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質(zhì)意義就在于如何建構(gòu)、論證行政權(quán)力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎(chǔ)，實踐行政行為的道德準則，實現(xiàn)其價值層面上的意義。解決問題的關(guān)鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內(nèi)在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領(lǐng)域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)代行政的發(fā)展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內(nèi)蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎(chǔ)實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質(zhì)正義。而正義正是合法性的內(nèi)在動因。以合法性的結(jié)構(gòu)視之，管理者和公眾是合法性的結(jié)構(gòu)載體，兩者不是純粹的單維構(gòu)建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現(xiàn)動態(tài)發(fā)展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現(xiàn)代民主法則的框架下，根據(jù)自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關(guān)鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。

然而，正義要成為現(xiàn)代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內(nèi)部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調(diào)節(jié)和調(diào)劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素?！鄙鐣蓡T之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統(tǒng)一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發(fā)揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發(fā)出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發(fā)展的潛能?！币虼?，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。

因此，現(xiàn)代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現(xiàn)正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構(gòu)改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎(chǔ)本身提出質(zhì)疑，即使這些基礎(chǔ)已經(jīng)為長期的習慣所肯定?！眑l。。這實際上是一個大膽的結(jié)論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉(zhuǎn)型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內(nèi)在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質(zhì)上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現(xiàn)行政正義導向的關(guān)鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規(guī)則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現(xiàn)良好的社會秩序。同時，也只有體現(xiàn)正義的制度才能成為協(xié)調(diào)社會各階層相互關(guān)系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數(shù)人謀取私利的工具。構(gòu)建符合正義導向的行政制度是一個系統(tǒng)的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設(shè)計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關(guān)涉到“制度選擇、設(shè)計和安排的社會客觀條件和環(huán)境，包括社會的政治、經(jīng)濟、文化條件和環(huán)境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創(chuàng)新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設(shè)計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等?！薄_立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。

第4篇：現(xiàn)代行政制度范文

官僚制度的發(fā)展官僚制度一般分為早期的官僚制度和發(fā)展了的官僚制度。前者以秦始皇時的中國、新王國時的埃及和后期的羅馬帝國為代表。這個時期超凡魅力的權(quán)威是統(tǒng)治社會的基礎(chǔ)，法制卻很不完備。后者始于資產(chǎn)階級民主革命以后，西方國家法制逐漸完備，科層組織日益嚴密，并建立起正式的文官制度，這時充分發(fā)展的官僚制度已成為維持現(xiàn)實社會所不可缺少的基本工具。

官僚制度的影響1、從貴族政治轉(zhuǎn)向官僚政治，加強了中央集權(quán)，鞏固了封建專制統(tǒng)治

2、促進了社會穩(wěn)定，有利于封建經(jīng)濟發(fā)展。

2、培養(yǎng)了一批職業(yè)的官員，催生了士大夫階層的產(chǎn)生。

4、造成官僚主義盛行，官僚利益集團攫取社會財富，社會生活腐化。

第5篇：現(xiàn)代行政制度范文

關(guān)鍵詞 文化 行政文化 政治文化

上世紀80年代以來,隨著我國當代行政學的重建和發(fā)展,行政文化作為一個外來的研究術(shù)語也被一同引入到行政研究的工作中。現(xiàn)在,行政文化研究已經(jīng)成為我國當代公共行政研究的重要領(lǐng)域。不過作為一種學術(shù)研究領(lǐng)域,它還處在一個探索發(fā)展階段,對其研究對象、研究范圍、研究方法甚至行政文化的概念都還沒有形成一致的認識。這無疑對行政文化研究的深入帶來極大的困惑。本文針對目前行政文化概念的不一致認識,試圖對行政文化的概念進行界定。

一、行政文化概念的提出

(一)文化―行政,當代行政學研究的新視野。早期行政理論和現(xiàn)代行政理論都是建立在傳統(tǒng)實證主義方法基礎(chǔ)之上的,在這種方法指導下,行政學理論盡管取得了一系列成果,但無法從根本上擺脫其局限。70年代以后,這些思想受到了批判,胡格韋爾特在分析里格斯的行政生態(tài)理論后尖銳地指出:行政生態(tài)理論“象所有功能主義有關(guān)現(xiàn)代化的理論一樣是有缺陷的。這是因為功能主義者忽視了把發(fā)達的世界和欠發(fā)達的世界之間歷史的和當代的結(jié)構(gòu)關(guān)系考慮在內(nèi)”。這一缺陷“造成了特殊的不良后果[1]”。在這里,胡格韋爾特所批評的缺陷也就是缺乏具體對應的、實在的具體環(huán)境。行政不僅與環(huán)境相關(guān),而且是特定條件下的特定環(huán)境,對任何行政的分析必須建立在其所賴以存在的特定環(huán)境基礎(chǔ)之上。

而要研究特定的、具體的環(huán)境下的行政問題,就必然地與文化聯(lián)系在一起。因為在很大程度上來說,正是文化高度體現(xiàn)了一個社會、民族所特有的那種特殊意義,也正是特殊性的影響才使得行政研究的具體化要求顯得格外強烈。當代西方管理學者也都強調(diào):“管理不僅是一門學問,還是一種文化,即有它自己的價值觀、信仰、工具和語言的一種文化?！敝链?文化與行政的問題就成為當代行政學關(guān)注的一個熱點問題,行政文化也正是在這一認識基礎(chǔ)上被提出的。從此,文化作為一個新的角度,為行政學的研究開辟了新的空間,也提供了一個更為科學恰當?shù)姆治鲂姓姆椒?。?/p>

(二)政治文化概念的誕生,是行政文化引起世人關(guān)注的邏輯原因。我們知道,行政學是從政治學分出來的一門學科,自從威爾遜的《行政學研究》以來,行政作為“國家意志的執(zhí)行”才徹底獨立出來。但是,在研究行政學的同時不能完全撇開政治學,它始終都是受政治的影響的。概括地說,就相對而言,行政與政治關(guān)系緊密;就被包含而言,行政與政治不可分割。因而,在阿爾蒙德的“政治文化”概念提出以后,行政文化也相應地引起人們的關(guān)注。

二、目前我國關(guān)于行政文化概念的各種認識

行政文化不論是作為一門學科還是一種研究行政學的方法論,在我國都引起學術(shù)界的重視,但是究竟行政文化是什么這一概念性的問題學界還沒有形成統(tǒng)一的認識。人們對行政文化概念的概念有各種不同的看法,主要有以下幾種代表性的觀點:

(一)第一種觀點是從行政文化的主體界定的,臺灣著名學者張金鑒認為“行政文化是政府官吏和公務人員所應共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價值觀念[2]”。這種觀點揭示了作為行政主體的政府官吏和公務人員所表現(xiàn)的環(huán)境主體的行政文化,不過對于行政文化的內(nèi)涵卻沒有明確的指出來。

(二)第二種觀點從精神層面界定,“行政文化的內(nèi)涵,有廣義和狹義的不同界定,就廣義而言,行政文化是指行政意識形態(tài),以及與之相適應的行政制度和組織機構(gòu)。從狹義來說,行政文化僅指行政意識形態(tài),即在行政實踐活動基礎(chǔ)上所形成的,直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)[3]”。這種觀點突出了行政文化的觀念形態(tài),卻沒有明確指出行政文化的主體。

(三)第三種觀點認為,“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化樣式,是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認的文化,是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機結(jié)合的整體[4]”這是從文化與行政的關(guān)系揭示了行政文化的內(nèi)涵,但這里的文化是包含了物質(zhì)、制度、精神三個方面的大文化的概念。不符合行政文化是社會文化在行政這一特殊領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)這一說法。

(四)第四種觀點從心理層面定義的,“行政文化是人們在行政實踐中產(chǎn)生的并反映行政實踐的觀念意識,是客觀行政進程在社會成員心理反映上的積累和積淀,是人們在一定社會內(nèi)由學習和社會傳遞獲得的關(guān)于行政的態(tài)度、道德、思想、價值觀等觀念[5]?！毙姓幕恰笆窃谔囟v史階段,社會民眾在社會化過程中所形成的關(guān)于公共行政系統(tǒng)的普遍性認知、情感態(tài)度和價值取向等心理活動的總和,是公共行政系統(tǒng)及其運行過程在社會成員心理上的穩(wěn)定反映與沉淀[6]?！睆男睦韺用娑x行政文化比較準確地突出了它的本質(zhì),也與政治文化的概念相一致,都是狹義方面的定義。但這兩個概念把行政文化的主體界定為社會大眾,顯然擴大了其狹義的范圍。

三、合理界定行政文化概念需要澄清的幾個基本問題

我們認為,合理的界定行政文化概念必須弄清它與文化、政治文化的關(guān)系,搞清楚這一概念的內(nèi)涵與外延的準確定位,從而才能得出比較科學合理的定義。

(一)行政文化概念的理論前提。

1、合理界定行政文化概念必須找準“行政”與“文化”的契合點行政是國家意志的執(zhí)行,是國家行政機關(guān)為了實現(xiàn)國家目標而依法管理國家政務和社會公共事務的執(zhí)行性活動。而文化作為一種深藏于心的精神積淀,是人的一切目的的心理動力,是推動行政過程有序進行的精神動力。可以說,將文化引入行政學研究,具有一定的必然性。但是,我們要清楚的是,將國家政務和社會公共事務的管理視為一種文化現(xiàn)象,將文化引入行政的領(lǐng)域是為了行政學領(lǐng)域開拓一種新的研究方法。要知道,行政文化首先是公共行政研究的一個領(lǐng)域或者是研究公共行政的一個視角。對行政文化的研究主要是為了揭示社會文化對行政主體在行政活動中的影響以及如何發(fā)揮影響作用的。所以絕對不能文化全能論的傾向,行政文化也不是萬能的工具。



關(guān)于文化的定義眾說紛紜,主要是人們界定的角度不同。對于文化這樣一個內(nèi)容豐富、復雜的概念來講,只能用哲學抽象的方法給文化確定一個大致的范圍,一般包括三種文化觀:廣義文化觀、中義文化觀和狹義文化觀。廣義文化觀就是人類社

會歷史實踐過程中所創(chuàng)造的物質(zhì)財富和精神財富的總和。中義文化觀是指社會的意識形態(tài)以及與之相適應的制度和組織機構(gòu)。狹義文化觀是指社會的意識形態(tài)或社會的觀念形態(tài)。為了便于對行政文化下定義,不使概念過于寬泛,我們從狹義文化觀的角度對進行分析。因此,分析行政文化的概念我們也主張狹義的角度。 2、合理界定行政文化必須理順其與政治文化概念的關(guān)系行政是政治過程的一部分,政治主導行政,行政反作用于政治,與行政活動有關(guān)的行政文化以及與政治活動有關(guān)的政治文化是一種既有共性,又有個性的辯證統(tǒng)一關(guān)系。政治文化主導行政文化,政治文化的改變必將帶動行政文化的改變,行政文化是政治文化中的一種特殊文化形態(tài),政治文化引導著行政文化的前進方向,從這一意義上說,其概念的內(nèi)涵必須與政治文化概念相吻合。

二戰(zhàn)后,隨著比較政治學研究的興起,政治文化研究開始引起學者的關(guān)注。特別是隨著大批民族國家的建立,西方國家極力向新興民族國家輸出政治制度和行政制度,但西方模式在廣大發(fā)展中國家的推廣并沒有達到預想的效果,有的甚至引起了嚴重的社會動蕩和社會危機。于是,部分學者將研究眼光深入到制度背后的文化因素,研究文化與制度的互動關(guān)系,指出一定的制度必須建立在相應的文化基礎(chǔ)之上,必須不斷培育相應的社會文化氛圍,并提出了“政治文化”這一嶄新的概念,開啟了比較政治學新的研究領(lǐng)域。其中,以阿爾蒙德為代表的比較政治學體系最具權(quán)威性,他給政治文化下的定義也得到學術(shù)界的承認?！罢挝幕且粋€民族在特定時期流行的一套政治態(tài)度、信仰、和感情[7]?！蔽覀冋J為,政治文化從狹義角度即從觀念形態(tài)來界定可理解為人們在長期的政治生活和政治實踐中所形成和發(fā)展的,對政治活動、政治關(guān)系、政治形式及自身在政治活動中的地位和角色的政治意識形態(tài)、政治心理傾向和政治價值取向的總和。那么作為和政治文化如出一轍的行政文化也應該從狹義的角度來界定,從觀念形態(tài)、心理傾向等精神意識的角度去把握行政文化概念。

(二)行政文化內(nèi)容的合理界定。

1、行政文化主體的確定。對于行政文化的主體,我比較認同臺灣學者張金鑒的看法,把行政文化的主體界定為政府官員和公務人員。有的學者從生態(tài)學的角度認為,行政文化是政府官員和人民大眾相互認同、相互作用而形成的,所以行政文化的主體既包括政府人員,也包括行政系統(tǒng)外的廣大人民群眾。對此,我們認為應該從狹義的角度來界定行政文化的概念,是在行政人員之間的相互活動之間即行政過程中形成的,而這一系統(tǒng)外的人民大眾是被影響者,他們雖然也參與了行政活動,但最終是通過行政人員來界入行政過程的,所以從根本上說不屬于行政文化的主體。

2、合理界定行政文化概念的內(nèi)涵與外延。行政文化是從文化的高度來認識和研究社會公共行政管理工作,從文化深層次來探討行政管理高效化、制度化、法制化的規(guī)律性,從文化底蘊角度來研究如何全面提高國家公務員整體素質(zhì)的一種思想道德文化體系,一種精神文化的復合體,包含著極其豐富的內(nèi)涵。

首先,從文化的角度把握行政文化的本質(zhì)。行政文化是文化的下位概念,是社會文化中行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的政治文化形式,它與社會行政活動有著直接的關(guān)系。政治文化是社會文化體系中的一個特殊方面,是上層建筑中意識形態(tài)領(lǐng)域的一種特殊文化,是人們參與政治活動所形成的文化。行政文化是政府在行政活動中表現(xiàn)出來的一種獨特的文化形式。它包括行政人員對行政系統(tǒng)的態(tài)度、感情、信仰、價值等。所以把握行政文化,要從文化的角度來看:既要把握行政中的文化,又要看到行政文化中的行政,從文化的角度看行政,把握行政中的文化,這才是行政文化的本質(zhì)。

其次,要充分認識行政文化的特征。行政文化同文化一樣,是人的后天實踐的產(chǎn)物,是通過學習、傳遞而被社會成員接受掌握。具體來說,行政文化有三個特征:①時代性。行政文化是階級社會的產(chǎn)物,具有鮮明的時代特征。另外,作為一種社會文化形態(tài),不是凝固不變的,它總是隨著社會的變遷而變化。②繼承性。任何行政文化都或多或少受到傳統(tǒng)文化的影響,并且相互滲透。新的行政文化總是在批判和繼承傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。③模式性。行政文化是客觀行政過程在社會成員心理反映上的積累和積淀,表現(xiàn)出模式性的特征。具體反映在因為歷史背景、地理環(huán)境、民族性格、生活習慣及價值觀念的不同,各國行政系統(tǒng)所反映和表現(xiàn)出來的文化意識和特色,即不同的國家存在著不同的行政文化模式。

一個概念在正確反映對對象本質(zhì)的同時,也要反映具有這些本質(zhì)屬性的對象,即概念的外延。行政文化的外延包括行政價值,行政態(tài)度,行政道德,行政思想以及行政習俗。

行政價值是行政文化核心的價值觀。行政價值觀是價值觀在行政領(lǐng)域內(nèi)的具體化,是行政主體對行政活動及其目標、結(jié)果的穩(wěn)定的心理取向、評價標準和行為定勢,實質(zhì)是行政主體需要和利益的內(nèi)化。行政價值觀是人的行為的內(nèi)在驅(qū)動力,是一定社會行政管理的整體化、意志化、個體化的群體意識,從根本上決定了行政活動的走向。

行政態(tài)度、行政道德、行政思想是行政文化外延的骨架。行政態(tài)度是行政主體在行政過程中所表現(xiàn)出來的比較穩(wěn)定的評價和行為傾向,突出表現(xiàn)為行政情感,即行政主體在行政過程中的直觀評價和內(nèi)心體驗,如好惡、愛憎等。行政道德是存在于人們內(nèi)心并以一定的善惡標準調(diào)整行政關(guān)系、指導行政行為的規(guī)范準則。行政思想是對行政活動的一種高級的理性思維和高度抽象的精神活動。它是對行政活動的一種本質(zhì)的、自覺的反映,并通過一系列的概念、判斷、推理等思維形式表現(xiàn)出來。

行政習俗是行政文化的行為樣式 和載體,是行政主體在長期共同生活中形成的具有普遍意義的習慣和風俗。

第6篇：現(xiàn)代行政制度范文

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代企業(yè)；行政管理體制；計劃工作；

一、企業(yè)行政管理相關(guān)內(nèi)容及特征概述

企業(yè)行政管理是一個企業(yè)的神經(jīng)中樞，企業(yè)行政管理對一個企業(yè)的管理工作進行全局把控，能夠?qū)φ麄€企業(yè)的計劃生產(chǎn)以及營銷等工作進行有效地推動，并實現(xiàn)各個工作環(huán)節(jié)之間的有效對接?？偟膩碚f企業(yè)行政管理指的是通過企業(yè)的組織行政管理對企業(yè)行政工作進行全局管理。企業(yè)行政管理手段主要包含了行政命令、規(guī)定、工作指示以及獎懲等，可以在企業(yè)的日常工作中起著服務管理以及協(xié)調(diào)等功能，從而保障企業(yè)在考慮公司全局情況之下實現(xiàn)順利運作。企業(yè)行政管理可以再服務上為企業(yè)各個部門提供全面的后勤服務，在企業(yè)的協(xié)調(diào)管理上實現(xiàn)企業(yè)各個部門之間的良性溝通，即實現(xiàn)企業(yè)不同層次以及不同職能之間的良性溝通，實現(xiàn)企業(yè)的科學化管理和行政效率的最大提升。

具體來說企業(yè)行政管理作為社會化大生產(chǎn)過程中的重要企業(yè)管理手段，其主要工作內(nèi)容包含了如下幾點：一是對企業(yè)進行科學的計劃工作，即根據(jù)企業(yè)具體情況確定相應的管理目標以及工作內(nèi)容等，并決定通過怎樣的工作確定相應的目標計劃，現(xiàn)代行政管理必須具有長遠的計劃性，能夠?qū)ζ髽I(yè)未來的工作進行預期管理，對行政工作有所預期指導，這是實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)行政管理科學化和成功的關(guān)鍵所在。二是對企業(yè)進行組織化的工作管理，企業(yè)組織機構(gòu)是企業(yè)健康運行的關(guān)鍵所在，企業(yè)各個層級的行政管理人員需要明確自己的任務是什么，應該如何去完成任務，如何將任務進行合理的分配等，對此企業(yè)應該制定相應的權(quán)責關(guān)系，保障行政管理工作能夠順暢地完成，企業(yè)行政管理工作可以通過行政組織機構(gòu)的設(shè)定為工作的順利完成提供機制性保障。三是企業(yè)行政管理工作可以提供指揮性工作，即企業(yè)在實際工作過程中可以采取相應的措施確定不同層級員工的分工協(xié)作，明確各自的職責所在，有效協(xié)調(diào)工作人員之間的關(guān)系和工作積極性。四是企業(yè)行政管理工作可以提供控制性工作，企業(yè)行政管理可以為企業(yè)的各項工作進行監(jiān)控調(diào)節(jié)，確保各項激勵措施以及獎懲制度的落實到位，并在實際調(diào)控過程中不斷優(yōu)化行政管理工作的科學性和合理性。

企業(yè)行政管理在實際運行中主要包含了如下幾個方面的特點：一是企業(yè)行政管理具有一定的權(quán)威性，企業(yè)行政管理工作的有效性主要構(gòu)建在企業(yè)權(quán)利和權(quán)威的基礎(chǔ)之上，在企業(yè)上級機構(gòu)沒有一定權(quán)利的前提之下是不能發(fā)送相關(guān)工作指示的，但是需要明確的是現(xiàn)代企業(yè)行政管理的科學有效性需要保障上級權(quán)力的合理運用和下級的服從。二是企業(yè)行政管理具有一定的及時性，由于企業(yè)行政管理工作在通過指示和命令等進行工作調(diào)配的時候，需要通過更為直接和針對性的方式來執(zhí)行，同時配以相應的懲罰措施以此保障工作的順利執(zhí)行和完成。三是企業(yè)行政管理工作具有一定的縱向性，企業(yè)行政管理工作主要通過組織內(nèi)部的相關(guān)關(guān)系來進行工作協(xié)調(diào)指揮，也往往是上級對下級的縱向性指揮工作。

二、現(xiàn)代企業(yè)行政管理的重要性及要求分析

1.現(xiàn)代企業(yè)行政管理的重要性分析

現(xiàn)代企業(yè)行政管理對企業(yè)的健康運行有著重要性作用：

(1)現(xiàn)代企業(yè)行政管理可以有效增強企業(yè)的適應能力。隨著改革開放的日益發(fā)展，我國社會經(jīng)濟和人們生活水平都得到了極大的提升，企業(yè)的綜合競爭力也得到了大力提升，如何實現(xiàn)企業(yè)的更好更快發(fā)展是關(guān)鍵，如何實現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略性發(fā)展是一大難題，而企業(yè)的行政管理工作可以很大程度上推進企業(yè)的戰(zhàn)略性發(fā)展，促進我國企業(yè)更好地實現(xiàn)高速發(fā)展形勢。

(2)現(xiàn)代企業(yè)行政管理可以增強企業(yè)的綜合競爭力。企業(yè)的核心競爭力除了依靠經(jīng)濟實力之外，在很大程度上還需要增強企業(yè)的管理能力和持續(xù)發(fā)展能力，企業(yè)的管理能力體現(xiàn)在對時代超前經(jīng)濟的學習能力，在企業(yè)行政管理可以在此發(fā)揮很大的作用。

(3)現(xiàn)代企業(yè)行政管理可以促進企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)在經(jīng)營管理過程中很容易碰到一個難題，企業(yè)職工也容易在思想實踐中出現(xiàn)一系列的問題，對我國企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展帶來了極大的負面影響，同時由于我國經(jīng)濟處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，政企不分的現(xiàn)象對企業(yè)的發(fā)展不利，在這種背景之下企業(yè)的行政管理工作是通過與政府之間的溝通為企業(yè)構(gòu)建良好的運行環(huán)境，同時為企業(yè)內(nèi)部職工在工作中的問題提供幫助，為企業(yè)的長期發(fā)展提供良好的內(nèi)部環(huán)境，總而言之，企業(yè)的行政管理工作可以通過提供良好的內(nèi)外部環(huán)境有效促進企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

(4)現(xiàn)代企業(yè)行政管理可以有效保障我國企業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。企業(yè)行政管理工作主要是通過提供計劃工作、組織工作、指揮工作等為企業(yè)提供良好的工作計劃表，促進企業(yè)各項工作的順利開展以及企業(yè)內(nèi)部員工的分工協(xié)作，從而有效保障企業(yè)綜合目標的實現(xiàn)。

2.現(xiàn)代企業(yè)行政管理的要求分析

現(xiàn)代企業(yè)行政管理的終極目標在于為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動以及管理工作提供良好的后備支持，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動要求企業(yè)行政管理工作能夠?qū)?jīng)濟活動提供相應的組織計劃，包含了對企業(yè)財務管理、信息溝通、勞資關(guān)系以及企業(yè)的公關(guān)活動等進行計劃協(xié)調(diào)。因此現(xiàn)代企業(yè)行政管理工作需要達到如下幾個方面要求：

一是現(xiàn)代行政管理工作需要實現(xiàn)行政首長負責制，實行企業(yè)行政首長負責制可以構(gòu)建相應的指揮系統(tǒng)為科學的行政管理工作奠定基礎(chǔ)，這就要求企業(yè)行政管理工作明確領(lǐng)導的職責權(quán)限，保障行政領(lǐng)導有合理的權(quán)力和權(quán)威實現(xiàn)企業(yè)的科學行政管理調(diào)控，同時也需要考慮周全避免行政領(lǐng)導權(quán)力過度而產(chǎn)生負面影響。二是現(xiàn)代行政管理工作要求合理設(shè)計行政組織機構(gòu)，企業(yè)行政管理工作在很大程度上是依靠行政機構(gòu)來落地執(zhí)行的，因此構(gòu)建合理的行政組織機構(gòu)是關(guān)鍵前提，并在此基礎(chǔ)之上選擇優(yōu)秀的管理人才，培養(yǎng)管理人員具備與時代并進的綜合知識結(jié)構(gòu)、技術(shù)能力以及專業(yè)素養(yǎng)等，從而保障企業(yè)行政管理能夠有一支強大的管理團隊作為后備調(diào)控，為企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供科學合理的戰(zhàn)略決策建議。三是現(xiàn)代行政管理工作要求確定與企業(yè)相適應的獎懲制度，企業(yè)行政管理工作的最優(yōu)化是如何實現(xiàn)管理層與執(zhí)行層之間的配合工作，因此企業(yè)的行政管理工作歸根結(jié)底是對企業(yè)工作人員的管理工作，因此確定與企業(yè)相適應的獎懲制度是實現(xiàn)人性化管理的重要保障。四是現(xiàn)代行政管理工作要求講究藝術(shù)性管理，在企業(yè)進行行政管理工作的時候，如何下達命令、如何傳達理念等都是一項非常高深的藝術(shù)工作，需要根據(jù)具體情況進行具體分析和藝術(shù)化處理。

三、現(xiàn)代企業(yè)行政管理現(xiàn)狀及問題分析

當前我國現(xiàn)代企業(yè)行政管理工作主要存在如下幾個方面的問題：

1.現(xiàn)代企業(yè)行政管理工作主觀性太強，缺乏科學的行政管理體制

由于企業(yè)行政管理在實際工作實踐過程中，往往存在著主觀意愿過強的管理措施，一些主觀上的規(guī)章制度也會開始風起云涌，并在這種主觀意愿工作制度之下開展工作，對企業(yè)的健康發(fā)展有著一定的負面影響作用。企業(yè)并沒有一個完善的行政規(guī)章制度可以遵循，企業(yè)職工之間分工不明、職責不清等，導致工作混亂和責任不明晰，這就容易造成企業(yè)整體運作陷入混亂的局面，導致企業(yè)綜合工作效率低下和大量人力物力資源的浪費。當前企業(yè)進行行政管理工作的重點還處于檔案管理、后勤管理以及辦公室管理等一些瑣事上，這些工作內(nèi)容的執(zhí)行已經(jīng)難以滿足現(xiàn)代經(jīng)濟社會對企業(yè)行政管理工作提出的要求。除此之外，企業(yè)為了實現(xiàn)與政府之間的良性溝通，往往會設(shè)立相應的部門進行政府工作對接，但是由于企業(yè)行政工作還集中在一些事務性活動導致企業(yè)缺乏一個完善的行政管理機制體系，難以發(fā)揮企業(yè)行政管理的最大化價值。

2.缺乏對企業(yè)行政管理工作的重視，且行政管理模式固化

當前我國大部分企業(yè)的行政管理工作人員帶有一定的官僚思想，對企業(yè)的實際需求以及行政管理工作的要點視而不見，往往會通過官僚主義和形象工程將行政管理工作獨立出來，從而造成了企業(yè)行政管理資源的浪費和工作效率低下，不利于企業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展。企業(yè)管理人員也只是按照企業(yè)個人的意愿進行決策，缺乏科學性、合理性和落地行，這種主觀性管理模式導致各個行政管理人員責任形同虛設(shè)，不利于促進員工積極性和工作效率的提升。其次，我國企業(yè)行政管理工作在受到計劃經(jīng)濟思維方式影響之下，行政管理工作人員往往也會帶有一定的官僚思維，忽視了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的實際需求，往往通過按部就班的管理模式進行管理工作，從而導致企業(yè)資源和時間的大量浪費，權(quán)力的過度集中不利于民主決策的提出和執(zhí)行。除此之外，由于我國多數(shù)企業(yè)還處于較為新興的發(fā)展時期，往往對企業(yè)的經(jīng)濟效益是非常重視的，因此對企業(yè)部門忽視了，企業(yè)行政管理部門沒有對全公司設(shè)立相應的管理體系，缺乏全局管控性，給企業(yè)的長期健康發(fā)展帶來了一系列的安全隱患。

3.脫離實際的企業(yè)行政管理工作給企業(yè)帶來潛在危機

當前存在著多數(shù)的企業(yè)行政管理人員對企業(yè)的具體業(yè)務不夠了解和熟悉，企業(yè)的行政管理工作往往都是在脫離實際的情況之下開展的，并沒有任何依據(jù)的制定一些企業(yè)行政規(guī)章制度，忽視了行政決策的落地性和可行性，從而導致其他部門產(chǎn)生情緒反感和工作排斥，企業(yè)行政管理部門往往都是被其他部門嫌棄礙手礙腳，干擾了他們的工作，其他部門如果沒有什么非要和行政管理部門來往的事情，總是希望行政部門能夠與自己老死不相往來，在這種情況之下容易導致企業(yè)管理體制陷入惡性循環(huán)，一方面企業(yè)行政管理部門對相關(guān)工作部門的了解越來越少，管理也就開始脫離實際，企業(yè)行政管理工作難以制定科學落地行的政策和管理制度，不合理的管理制度最終將給企業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展帶來潛在危機。

四、現(xiàn)代企業(yè)行政管理體制創(chuàng)新改革思路分析

針對當前我國現(xiàn)代企業(yè)行政管理的要求以及存在的問題，可以從如下幾個方面著手實現(xiàn)企業(yè)行政管理體制的創(chuàng)新發(fā)展。

1.實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)行政管理制度的優(yōu)化革新

企業(yè)行政管理制度是企業(yè)管理工作開展的前提所在，企業(yè)的一切行政管理工作都是在制度基礎(chǔ)之上進行的，同時企業(yè)行政管理制度也是實踐工作過程中的矛盾焦點，因此如何在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的大環(huán)境之下制定與企業(yè)相適應行政管理制度是首先需要研究的問題。由于當前我國企業(yè)行政管理工作整體效率低下，對企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動帶來了一定程度的負面影響，而企業(yè)的行政管理制度是造成這些問題的根本原因。企業(yè)在制定相應的行政管理制度的時候需要保障制度的科學性、可行性，如何讓員工所接受也是非常關(guān)鍵的，考慮到企業(yè)行政制度對企業(yè)每一個職工都有一定的利益相關(guān)性，因此在制定企業(yè)行政管理制度的時候需要考慮企業(yè)各個層級員工的意向，制定科學合理的行政管理制度。同時由于制定行政管理制度的人員并沒有參與到實際的工作過程中，就容易導致行政管理制度缺乏落地性和可行性，因此企業(yè)行政管理工作人員需要認真分析企業(yè)各個部門人員的工作習慣制定合理的行政管理制度，讓為企業(yè)的健康運作提供良好的制度環(huán)境。

2.構(gòu)建完善的企業(yè)行政管理領(lǐng)導體制

企業(yè)進行科學合理的行政管理工作時候需要做到如下幾點：首先，企業(yè)行政管理工作應該將行政首長負責制作為核心，將咨詢機構(gòu)作為互補機構(gòu)，并構(gòu)建相應的行政管理工作監(jiān)督部門，并在實踐工作過程中不斷改進，以此增強企業(yè)行政管理工作的質(zhì)量水平。其次，對企業(yè)各個部門的工作業(yè)績進行定期評價，選擇優(yōu)秀的管理人員，企業(yè)人事部門往往都是通過業(yè)績評價作為員工晉升的標準，但是這種方法缺乏一定的準確性，由于一般企業(yè)的老總都是急功近利的，因此他們往往都是帶有主觀色彩地對行政管理人員進行晉升選擇。對此企業(yè)行政管理工作應該從體制上保障領(lǐng)導之間職責分明，同時加強企業(yè)內(nèi)部之間的分工協(xié)作和良性協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮員工的最大價值和潛力，真正提升企業(yè)的行政管理效率和綜合服務價值。

3.充分重視企業(yè)行政管理工作的重要性，構(gòu)建全新的、與企業(yè)相適應的行政管理體系

現(xiàn)代企業(yè)在經(jīng)營過程中上級與下級部門之間都有一定較為完善的流程，這就流程需要健全和明確，主要涉及到部門之間的權(quán)責明晰和隸屬關(guān)系，這樣就可以防止企業(yè)不同領(lǐng)導之間的一言堂問題出現(xiàn)，避免企業(yè)管理混亂問題的出現(xiàn)。與此同時在企業(yè)管理工作明確責任之后，可以構(gòu)建相應的問責制度，使得企業(yè)行政管理部門在企業(yè)運行過程中進行問責。

第7篇：現(xiàn)代行政制度范文

關(guān)鍵詞 民主行政 柔性操作 柔性管理

民主思想是中國優(yōu)秀文化寶庫中重要的思想資源，它發(fā)端于商周時代，“民惟邦本，本固邦寧”突出體現(xiàn)了這一時代政治中的民本色彩。作為一種理念與一種制度而存在的民主，其內(nèi)涵則隨著歷史的變遷而變得豐厚。關(guān)于“民主”的命題，歷史家們的思想都是從國家統(tǒng)治和社會管理的層面上來理解的，不過中國古代思想家的理解跟當下中國政府的闡釋大不相同。中國古代思想家和開明皇帝提出的“民主”主張，從手段的意義上強調(diào)了依靠廣大普通老百姓的必要性，這無疑是既明智又抓住了統(tǒng)一天下、坐穩(wěn)江山的根本。但是，他們并不是真正要為廣大的普通老百姓謀利益，他們提出的“民主”歸根結(jié)底還是為了自己和自己的子孫后代謀利益。今天的中國政府主張“民主行政”，是既把廣大的人民群眾視為手段，更把廣大的人民群眾視為目的，認為行政管理工作的展開與推進，既要依靠人民群眾，更要為了人民群眾。“實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益”，始終是行政管理工作的最高目的和根本原則。

柔性管理是在研究人們心理和行為規(guī)律的基礎(chǔ)上，用非強制的方式，在人們心目中產(chǎn)生一種潛在的說服力，從而把組織意志變?yōu)槿藗兊淖杂X行動，并主要依據(jù)社會的共同價值觀和文化精神進行人格化管理。民主行政有很多剛性的目標，但為了更好的為民謀利，構(gòu)建和諧社會，在堅持行政的剛性目標的同時，更要注意行政的柔性操作。隨著社會進程的日益推進，人民群眾的需求偏好瞬息萬變，社會已變成了一個由個性化、多樣化組成的、變幻不定的萬花筒。民主行政中的柔性操作是一種“軟”行政模式，它強調(diào)的是識別出人民群眾的真正需求，進而預見到變化并自如地應對變化，從而更好的為人民謀利，為構(gòu)建和諧社會作貢獻。

1 民主行政中的柔性操作理念

當前管理界人士對柔性及柔性操作觀點較多，看法不一。在民主行政的柔性操作進程中，雖然聽到了來自各方擁護的聲音，但與此同時，也聽到了另一種聲音，有人認為，柔性操作的理念不清晰；還有人認為，柔性操作是一種妥協(xié)，一種緩沖，為的是掩蓋矛盾，是因為政府沒能力解決問題而采取的一種緩兵之計。甚至，有少數(shù)政府官員把柔性操作當作為自己謀利的一種手段，他們在行政之時，也采取了“柔”策略，可此種“柔”操作是建立在他們?yōu)E用權(quán)力、為非作歹、以權(quán)謀私之上的。誰能給自己帶來好處，在行政之時就“柔”一把，大開綠燈。這種“柔”操作將正義拋之腦后，將人民的利益拋之腦后，與我們的民主行政的理念背道而馳，從而造成黨風不良、官風腐敗，致使干群關(guān)系緊張，并影響了政府的權(quán)威和合法性等。

因此筆者認為，在行政的柔性操作進程中，理念一定要相當清晰，那就是要“民主”，為民謀利。以人為本的“民主”觀念是中華傳統(tǒng)行政文化的精髓。民主行政是現(xiàn)代行政的本質(zhì)特征，也是當今世界各國行政改革普遍追求的價值目標?，F(xiàn)代政府應該在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，在堅持剛性目標的前提下，通過柔性操作的方式承擔起政府的責任。現(xiàn)代公共行政理論與實踐表明，在追求民主行政的過程中，在實現(xiàn)人民民主與人民主權(quán)的過程中，柔性操作是必要且必須的。將民主作為最重要的公共行政理念和價值觀準則，既是民主行政柔性操作的合法性要求，同時也是公共行政存在及使命的必然選擇。民主行政中的柔性操作能夠在堅持行政的剛性目標的同時，更好地化解社會沖突和矛盾，更好地實現(xiàn)民主，為民謀利。

2 民主行政中的柔性操作特點

（1）人性化。民主行政中的柔性操作是依據(jù)社會的共同價值和文化精神氛圍進行的人格化管理，其本質(zhì)是一種“以人為中心”的“人性化管理”。它以人的心理和行為規(guī)律為基礎(chǔ)，以人性化的工作方式和管理思維，在廣大老百姓的心中形成一種潛在的說明力，從而把政府的意志和思想貫徹在行政工作人員和廣大人民群眾的自覺行動中。

（2）平民化。民主行政中的柔性操作，改變了過去行政工作人員“高高在上”的局面，提倡“平民化”。從實質(zhì)意義上說，這種變化要求政府行政人員在增強非權(quán)力影響力上下功夫，增強危機意識、競爭意識和創(chuàng)新意識，也要求他們在職務升遷、任免去留上多一些平常心、事業(yè)心，少一些官僚主義。另外，民主行政中的柔性操作還強調(diào)民眾的參與，實際上，行政的柔性操作過程是政府與廣大群眾思想與動機上的互動過程。社會的發(fā)展是由政府與廣大群眾共同推動的，而不是主要由政府推動的。

（3）彈性化。民主行政中的柔性操作注重戰(zhàn)略彈性，重視科學決策、民主決策，提倡政府部門之間的相互溝通，從而提高整體的反應靈敏度，時時應對變化和不確定。在行政的柔性操作進程中，遵循的是從實際出發(fā)的機動靈活的指導思想，有所變，有所不變，變就是創(chuàng)新，就是無止境的改善，不變的是民主行政的宗旨和理念。

（4）效率化。民主行政中的柔性操作注重技術(shù)滲透，重視研究行政管理的規(guī)律，分析行政效率的現(xiàn)狀，力求提出改進提高的措施。知識經(jīng)濟的快速發(fā)展要求政府部門在行政的柔性操作過程中要以不斷地學習及時獲取新知識和新技能為前提，以高技術(shù)手段不斷促進行政管理水平的提高，不斷開創(chuàng)行政管理的新天地，提高行政工作的效率，從而更好地為民謀利。

3 民主行政中的柔性操作途徑

（1）以情感為基礎(chǔ)，推行民主行政。注重情感溝通和關(guān)系協(xié)調(diào)。在傳統(tǒng)的行政方式中，過多地強調(diào)“服從命令聽指揮”，溝通被看得不是很重要，對組織的分配、安排、命令，人民想得通要做、想不通也要做。這種“不平等”的待遇使人們只能在無奈中接受一切。民主行政的柔性操作就是要改變這種局面，它以“公正、公開、公平”為原則，以“溝通——理解——互動”為模式，從而實現(xiàn)有效行政。另外，現(xiàn)代社會是市場經(jīng)濟社會，影響組織、社會發(fā)展的因素越來越多，越來越錯綜復雜，社會利益主體多元化越來越突出。因此，行政管理人員在協(xié)調(diào)上的職能、方法就顯得越來越重要。以協(xié)調(diào)求穩(wěn)定、以協(xié)調(diào)求發(fā)展、以協(xié)調(diào)為人民辦好事、辦實事，也是行政的柔性操作方式之一。

與此同時，還要注重激勵作用和個性化指導。在傳統(tǒng)的行政方式中，習慣于“指揮”人民前進，不注重激勵人民的動機和行為。其實，人們從事一切工作的愿望程度，是影響行政目標的最重要的因素之一。所以，在現(xiàn)代民主政治條件下，在推行民主行政的柔性操作的過程中，要以人民“愿意不愿意、滿意不滿意、高興不高興”為出發(fā)點，以“察民情、知民心、順民意”為落腳點。這就要求行政管理人員學會運用科學的激勵方法和高超的激勵藝術(shù)，讓人民在自覺自愿的狀態(tài)下配合行政工作，把要求人民干的事情變成人民自己愿意干的事情，最大限度地使其潛能變?yōu)轱@能。另外，現(xiàn)代社會，人們的個性呈現(xiàn)多樣化、多元化，這就需要行政管理人員在行政方法上也要多元化、多樣化，更加注重對群眾進行個別的關(guān)照、個別的指導、個別的激勵，在不斷改進行政制度的同時，不斷提高行政藝術(shù)。

（2）以文化宣傳為平臺，促進民主行政。首先，大力發(fā)展教育事業(yè)，增加資金投入，利用多種渠道，努力提升人民群眾的文化素質(zhì)和思想素質(zhì)。教育是興國安邦的良方妙計，也是增強公民意識的必要途徑。通過教育、統(tǒng)一觀念，塑造社會整體的價值共識，從而形成推動社會發(fā)展的合力。另外，要正確引導文化媒體。從某種程度上來說，媒體肩負著塑造民眾性格的重任。維護民權(quán)、關(guān)注民生、傳達民意，這些既有利于維護人民的利益，又有助于人們更好地認知作為公民應享的權(quán)利和義務，提高公民的民主法制意識，從而促進民主行政的順利進行。

（3）以制度為保障，確保民主行政。一方面，在政治系統(tǒng)的輸入上，要充分發(fā)揚民主，建立和疏通人民群眾參政議政的渠道，鼓勵和支持人民群眾參政議政；另外，要建立健全社會利益的溝通渠道和協(xié)調(diào)機制，引導群眾以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾，自覺維護安定團結(jié)。另一方面，在政治系統(tǒng)的輸出上，則應該發(fā)揚民本精神，把符合最廣大人民的根本利益作為制定各項路線、方針、政策的根本價值目標。將“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂”的精神理念貫穿于各項制度之中，貫穿于行政管理工作之中，從而突出人民群眾在政府工作中的中心地位，確保民主行政。

4 民主行政中的柔性操作要注意的幾個問題

（1）堅持剛?cè)嵯酀?，辨證施治的原則。剛性管理為柔性管理奠定基礎(chǔ)，柔性管理為剛性管理提供支持。剛性管理規(guī)定了管理的目標、幅度及必要的手段，形成一定的框架，使組織和成員的一切行為都在這一框架下有序地運作。如果沒有剛性管理作基礎(chǔ)，那么柔性管理的目標就可能顯示出極大的隨意性或盲目性，由此使柔性操作成為一種妥協(xié)，使行政管理工作陷入碌碌無為的狀態(tài)。而且，個人的需要與利益有時與組織的目標會有所沖突甚至完全對立，如果沒有剛性管理作基礎(chǔ)，而只強調(diào)柔性管理，則很可能會違背政府民主的初衷，效果也會適得其反。

（2）謹防民主行政中柔性操作的異化。在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，拜金主義、享樂主義無孔不入。如前文所述，我們有少數(shù)政府官員被糖衣炮彈打倒，行政理念發(fā)生異化，把“柔性操作”當作為自己謀利的一種手段。他們的這種“柔性操作”將人民的利益拋之腦后，是與我們的民主行政理念背道而馳的，我們要謹防這種現(xiàn)象的蔓延。

（3）穩(wěn)健推行民主行政的柔性操作。柔性操作是一個潛移默化的過程，它要求人民群眾對政府行政工作要理解，行為要自覺，即把外在的規(guī)定變?yōu)閮?nèi)心的承諾，從而不僅主動執(zhí)行，而且自覺維護。顯然，在完成這一“外在規(guī)定——內(nèi)在接受——自覺行動”的轉(zhuǎn)化過程中是需要時間的，不可能一蹴而就。因此，要控制那些追求表面的、一時的“輝煌”的急躁情緒，通過耐心、細致、切合實際的思想政治工作促進柔性操作的進行，并長期堅持。

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第8篇：現(xiàn)代行政制度范文

一、財政四項制度改革具體操作中的若干問題

(一)部門預算問題主要表現(xiàn)在以下方面：(1)預算經(jīng)費管理實行“一刀切”。這是影響四項改革成效的普遍性也是根本性的問題。由于財政的財力不足，實行部門預算后存在較多的財力缺口。財政部門在經(jīng)費使用管理上對行政事業(yè)單位實行“一刀切”，實行當年預算當年用完，不能結(jié)轉(zhuǎn)到下年使用的原則。這種管理雖然比較適合全額撥足的行政單位，但對于一些差額撥款而獨立承擔責任的事業(yè)法人單位會嚴重影響其儲備、積累和持續(xù)性發(fā)展。(2)財政內(nèi)部協(xié)作不力，缺乏有效溝通。部門預算改革要求從傳統(tǒng)的按功能編制預算改變?yōu)榘床块T編制預算。但是，財政部門現(xiàn)有的內(nèi)部機構(gòu)還依據(jù)功能進行設(shè)置，部門上報的預算按照資金盼性質(zhì)由相應的處室審核，經(jīng)人代會批準的預算也同樣按照資金的性質(zhì)由相應的處室管理，這樣預算編制和執(zhí)行沒有分離，容易造成預算編制不統(tǒng)一，影響了預算的公平性。(3)執(zhí)行預算的滯后性。目前編制下一年度的預算，一般是從當年9月份開始布置，從基層單位逐級編制、層層匯總，到下一年度3月份提交人代會討論，各單位預算經(jīng)人代會通過后，實際下達到各預算部門往往都已近年中了，形成歸墊資金量大和審核難度大的問題。因此，在每一個預算年度里，財政收支在近半年時間里是在預算“真空”的狀況下運行，存在著“預算先期執(zhí)行”的問題。(4)預算編制難以執(zhí)行。目前預算編制基本上采用“基數(shù)加增長”法，這種編制方法雖然較為簡便，易于操作，但明顯不太合理。有些單位的不可預見因素太多，預算編制容易造成測算預算收支指標時信息資料掌握得不完備、不準確。出現(xiàn)預算執(zhí)行困難。

(二)國庫柴中支付問題實行國庫集中支付后，所有的財政性資金(包括預算內(nèi)資金和預算外資金)集中在國庫或國庫指定的行開設(shè)的賬戶，進行歸口管理，所有財政資金的收支都通過這一賬戶進行集中收繳、撥付和清算。收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位，即所有資金由財政國庫撥付，財政成了所有單位的大出納。這種運行模式的主要影響有：

(1)相關(guān)配套的會計制度缺乏，財務部門會計核算無所適從。如對收到和使用一筆專項資金，根據(jù)事業(yè)單位會計制度，借記“銀行存款”科目，貸記“撥人專款”科目；借記“?？钪С觥笨颇浚J記“銀行存款”科目。而通過國庫支付的賬務處理不需經(jīng)過“銀行存款”科目，直接借記“專款支出”科目，貸記“撥入?？睢笨颇浚瑫r借記“事業(yè)支出”科目，貸記“財政補助收入”科目，這必然引起賬務處理的重復。但若只做第一筆分錄，預算單位財政補助收入數(shù)額和財政部門無法對賬，若只做第二筆分錄，又不符合專項資金的核算要求，會計核算出現(xiàn)兩難境地。

(2)單位系統(tǒng)內(nèi)部轉(zhuǎn)賬和代扣款項問題。實行國庫集中支付制度改革以前，賬戶間可以劃轉(zhuǎn)資金，墊付資金問題很好解決。實施國庫集中支付后，不允許從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃轉(zhuǎn)資金，這一問題便顯露出來了。由于這一問題的存在，一方面使大量已墊付的資金沉淀在零余額賬戶中，另一方面各預算單位實有資金賬戶由于墊付了大量的財政性資金，大大影響了其他項目的開支。如后勤服務中心承擔的大量后勤服務工作，這些服務結(jié)算在以前分散撥款實有資金的體制下，通過內(nèi)部轉(zhuǎn)賬即可，而實施國庫集中支付制度改革以后，明確規(guī)定預算單位的零余額賬戶“不得違反規(guī)定向本單位其他賬戶和上級主管單位、所屬下級單位賬戶劃撥資金”。按照這個規(guī)定，各預算單位的零余額賬戶不能向后勤服務中心的賬戶轉(zhuǎn)撥資金，應由各預算單位零余額賬戶中支付給后勤服務中心的勞務等結(jié)算在實施國庫集中支付以后無法辦理。這樣以來，不但給工作分配帶來困境，也給二級預算單位和后勤服務中心的資金核算帶來麻煩。

(3)信息系統(tǒng)建設(shè)亟待加強。在國庫集中收付管理改革過程中，信息系統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)十分關(guān)鍵。當前的信息支撐還存在一定的問題，主要表現(xiàn)為：國庫集中支付軟件與其他相關(guān)系統(tǒng)之間銜接不夠，尚未達到改革方案設(shè)計的要求，存在部分業(yè)務報表取數(shù)有誤、大批量的支付業(yè)務經(jīng)常出現(xiàn)過超時需重新輸入；用款額度信息有時出錯，額度到賬通知單和銀行支付憑證反饋速度太慢，影響到預算單位資金的及時核算與對賬工作，降低了工作效率和數(shù)據(jù)的可靠性；軟件功能單一，為預算單位服務的系統(tǒng)建設(shè)考慮不夠；對數(shù)據(jù)應用開發(fā)不夠，缺乏進行綜合分析的功能；銀行清算系統(tǒng)建設(shè)進展緩慢等。

(三)政府采購問題主要有以下幾個問題：(1)政府采購手續(xù)復雜，程序過多，技術(shù)參數(shù)過多，審批購買時間過長。有些單位采購的資料存在季節(jié)性和地域性，采購科研儀器有專用性等特點。各預算單位執(zhí)行政府采購根據(jù)預算下達需要一系列程序，下來就到下半年，采購時間所剩無幾，各預算單位為避免當年采購任務完成不了、預算指標被收回的窘境，經(jīng)常會出現(xiàn)年底突擊盲目采購，浪費資金的現(xiàn)象。(2)政府采購招標機制不健全，尚未建立一套完備的信息渠道，信息系統(tǒng)的滯后，導致政府采購機構(gòu)不能獲得最優(yōu)的市場資源。(3)政府采購范圍的規(guī)模狹窄，項目單一。從2007年政府采購來看，集中在貨物類別，尤其是計算機、公務車等標準商品，而工程類和服務類則相對較少，給預算單位帶來許多不便。(4)專業(yè)性采購缺乏相應的專業(yè)人才。采購管理隊伍未經(jīng)系統(tǒng)培訓，有關(guān)政策水平、理論水平及專業(yè)管理能力整體偏低，對有關(guān)知識和技能知之甚少。政府采購工作缺乏強有力的組織力量，工作上形不成合力。

(四)收支兩條線管理問題收支兩條線是指政府對行政事業(yè)性收費、罰沒收入等財政非稅收入的一種管理方式，即有關(guān)部門取得的非稅收人與發(fā)生的支出脫鉤，收入上繳國庫或財政專戶，支出由財政根據(jù)各單位履行職能的需要按標準核定的資金管理模式。有些科研事業(yè)單位的收入并非代行政府職能所收取的收入，若這種收入被定義為預算外資金納入國庫集中后，部門組織預算外資金沒有積極性，部門不作為，經(jīng)費空缺和沉重的包袱無法解決，對事業(yè)單位發(fā)展后勁影響很大。

二、完善財政四項制度改革具體操作的建議

(一)加強各項配套制度“無縫對接”建設(shè)實施財政制度改革對會計法律制度等有很大的影響，需要及時糾正會計制度缺位的問題，研究和制定配套的財務會計制度和財務管理辦法，確立事業(yè)單位在分配資金、管理和使用資金方面的財務會計主體地位和重要責任。會計法要明確財政制度改革后的會計法律責任，除了用款單位的法律責任外，對財政制度改革后財政部門在財務會計方面的責任要加重。另外，財政四項制度改革要和行政審批制度改革、計劃管理體制、投資管理體制、金融管理體制、人事與機構(gòu)改革等各項改革構(gòu)成一個層次清晰、形式規(guī)范、內(nèi)容全面的系統(tǒng)工程，這些改革相互聯(lián)系，應該有計劃、有步驟地進行，并用制度予以保證和規(guī)范，實現(xiàn)制度之間的“無縫對接”，才能確保各項改革有條不紊的開展。

(二)增進理性化制度激勵現(xiàn)行改革存在的主要問題是財權(quán)集中后的制度激勵不足，部門和單位自過小，最終容易加劇財力的不足。因此要在完善中增進理性化制度激勵，在財政實力增強的基礎(chǔ)上要逐步增加部門的財力。對行政單位和事業(yè)單位的經(jīng)費使用管理在改革要求和方向選擇切忌完全一致，管理模式要因地制宜，不搞“一刀切”。在當前財力難以保障的情況下，要適當擴大部門和單位的自，允許部門有適當?shù)牧鲃淤Y金和資金調(diào)度權(quán)，有適當?shù)恼少徸?。對事業(yè)單位的收入要明確收費性質(zhì)，改進征收方式，進一步對其資金性質(zhì)歸屬進行深入分析，并研究確定相應資金管理制度，確保身負包袱的事業(yè)單位自謀發(fā)展的積極性等。

第9篇：現(xiàn)代行政制度范文

【關(guān)鍵詞】行政法學；行政行為；行政過程

【正文】

   

行政機關(guān)為了實現(xiàn)特定行政目的（公共利益）往往針對相對人實施各種活動，例如命令、征收、征用、許可、處罰、強制執(zhí)行等，這些行為從形式上來看呈現(xiàn)為各種樣態(tài)。為了對這些形式各異的行為進行法律上的規(guī)范和法學上的研究，傳統(tǒng)大陸法系的行政法學以民法學中的“法律行為”概念為模板，結(jié)合行政法作為公法的特點，創(chuàng)造了行政法學中所特有的“行政行為”概念，并以該概念為核心，圍繞著行政行為的概念、類型、內(nèi)容、成立、生效、消滅、附款、效力、瑕疵、裁量等構(gòu)建了較為完整的理論體系，即行政行為理論，進而形成整個行政法學的理論體系。中國的行政法學大體移植了大陸法系的行政行為概念及其理論體系，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了中國的行政法律體系，例如，制定《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等法律就是以行政行為的類型、內(nèi)容等理論為基礎(chǔ)的，而《行政訴訟法》則是以行政行為的效力、瑕疵、裁量等理論為基礎(chǔ)而制定的?？梢姡姓袨楦拍钤谖覈男姓▽W中具有重要意義。但從現(xiàn)實行政來看，隨著行政機關(guān)運用的行政手段的多樣化，傳統(tǒng)的行政行為概念并不能完全涵蓋現(xiàn)實的行政活動，于是出現(xiàn)了對于行政行為之外的行為如何進行法律規(guī)范和控制的問題；同時，在現(xiàn)實行政中各個行為之間存在著直接或間接的關(guān)聯(lián)，而傳統(tǒng)行政法學將其割裂為各個單獨的行政行為分別進行考察的方法卻忽視了這些行為之間的關(guān)聯(lián)。針對行政行為概念存在的上述缺陷以及現(xiàn)實行政的過程性特點，本文立足于行政過程論的視角，提倡將“行政過程”的概念從行政學中引入到行政法學中，并賦予其行政法學上的意義，以此來彌補行政行為概念的不足。

一、傳統(tǒng)“行政行為”概念不能應對行政的過程性特征的要求

在現(xiàn)實的行政中，行政機關(guān)為實現(xiàn)某一特定行政目的往往需要連續(xù)作出一系列的行為，從而形成作為整體的動態(tài)過程，即行政具有過程性的特點。但傳統(tǒng)行政法學中一般使用“行政行為”的概念，從行政過程中選擇出若干典型的或主要的行為定位為“行政行為”，并對單個行政行為的合法性分別進行考察，而將作為整體的“行政過程”作為事實概念排除于行政法學研究范圍之外。但現(xiàn)實行政過程具有整體性、動態(tài)性等特征，對此，行政行為的概念并不能完成應對行政過程的這些特性對行政法以及行政法學提出的要求。

（一）傳統(tǒng)行政法學以“行政行為”作為核心概念

行政行為的概念在19世紀后期形成于法、德等歐洲大陸國家的行政法學中，當時的行政法學者以民法學中的法律行為概念為模式，將屬于公法領(lǐng)域的行政機關(guān)的各種行為以一個統(tǒng)一的概念進行把握，在此基礎(chǔ)上進行體系性的考察，這個概念就是“行政行為”。由于行政行為具有公法的性質(zhì)，因此必須適用與民事法律行為不同的法律，即行政法，這是行政法及行政法學得以成立的理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)行政法學在此基礎(chǔ)上，以該概念為中心，形成了有關(guān)行政行為的定型化、效力論、附款論、瑕疵論等較為系統(tǒng)的行政行為理論，構(gòu)成了行政法學理論的核心部分。行政行為概念的提出為我們從法學的角度考察現(xiàn)實行政過程并加以法律的規(guī)范和控制提供了可能性，行政法學以法律的形式事先規(guī)定行政行為的主體、內(nèi)容、程序、形式等法律要件，并要求行政機關(guān)在現(xiàn)實行政過程中必須按照法律所規(guī)定的這些要件作出行政行為，對于違反其中某一法律要件的行為則可以通過行政復議、行政訴訟等途徑確認其違法性，進而予以撤銷或宣布無效。可見，行政行為是傳統(tǒng)行政法學的核心概念，在傳統(tǒng)行政法學理論中具有重要意義。

具體而言，在方法論上來看，行政行為的概念在行政法學中具有以下重要意義。首先，行政行為概念促使行政法獨立于私法，是行政法和行政法學作為獨立的法律部門和法學學科得以成立的關(guān)鍵。行政行為是行政機關(guān)針對相對人行使公權(quán)力而作出的行為，與平等主體之間作出的私法行為相比，行政行為具有權(quán)力性、單方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，規(guī)范行政行為的法律也必須不同于調(diào)整私法行為的法律，這是行政法及行政法學之所以獨立于私法而成立的理論依據(jù)。其次，行政行為概念具有作為行政法學考察工具的意義。行政行為的概念具有“對行政活動的橫向認識與有關(guān)行政活動的總則性規(guī)律的探討的功能”。[1]現(xiàn)實行政中的行政活動復雜多樣，在行政法學對于現(xiàn)實行政活動進行研究或者法律對于行政活動進行規(guī)范時，必須借助分類的方法，從現(xiàn)實的行政活動中抽象出各種類型的行政行為，在此基礎(chǔ)上分別考察各類行政活動的特性、內(nèi)容、要件、效力等，分別進行法律的規(guī)范和控制?？梢?，行政行為概念是行政法學考察現(xiàn)實行政活動的必要工具。再次，行政行為概念具有構(gòu)建行政法學體系的作用。傳統(tǒng)行政法學以作為行政過程結(jié)果的行政行為作為主要研究對象，并以此來構(gòu)建整個行政法學體系。圍繞著行政行為將行政法學體系劃分為行政組織法（行政行為的主體）、行政行為法（行政行80為的行使）、行政程序法（行政行為的程序）、行政監(jiān)督及救濟法（對行政行為的監(jiān)督及對被行政行為侵害者的救濟）四部分，其中具有權(quán)力性、法律效果性等特征的行政行為成為了連接整個行政法學體系的核心。最后，行政行為概念在行政訴訟上具有概括行政訴訟受案范圍和作為撤銷訴訟與無效確認訴訟的理論基礎(chǔ)的意義。例如，從公定力理論來看，存在瑕疵的行政行為通?？梢詤^(qū)分為無效行政行為與可撤銷行政行為。從行政訴訟制度來看，對于無效行政行為可以提起確認訴訟，而對于可撤銷行政行為可以提起撤銷訴訟，這兩種訴訟類型以行政行為公定力理論為基礎(chǔ)。此外，在一國的行政訴訟制度中，往往以行政行為的概念來概括行政訴訟的受案范圍，例如我國《行政訴訟法》第11條規(guī)定行政相對人對于“具體行政行為”不服可以提起行政訴訟，《最高人民法院關(guān)于行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第1款也規(guī)定相對人對于“行政行為”不服可以提起行政訴訟?？梢?，行政行為是行政訴訟的對象，行政行為概念的外延與行政訴訟的受案范圍密切相關(guān)。

（二）行政具有過程性的特征

“過程”是指事物發(fā)展所經(jīng)過的階段，是指物質(zhì)運動在時間上的持續(xù)性和空間上的廣延性，是事物及其矛盾存在和發(fā)展的形式?！靶姓倪^程性”是指行政具有作為過程的性質(zhì)，行政在客觀上表現(xiàn)為一個過程，具體由該過程中的各個發(fā)展階段通過在時間上的持續(xù)性和空間上的廣延性構(gòu)成。行政不僅可以分解為各種行為進行考察，而且同時也是一種具有時空上連續(xù)性的過程，可以將行政作為過程在整體上動態(tài)地考察其運行軌跡。例如，從行政學的角度來看，“行政管理過程”是一個涉及行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等行動的過程，具體表現(xiàn)為確定行政目標、進行調(diào)查研究和預測、進行決策、擬定方案、進行可行性分析、具體執(zhí)行、監(jiān)督檢查、調(diào)整方案、反饋等一系列連續(xù)行為構(gòu)成的動態(tài)運行過程，可見行政學注重從整體上動態(tài)地考察行政的運行過程。而在行政法學上，現(xiàn)實行政往往抽象為行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制執(zhí)行、行政監(jiān)督等單個獨立的行為，但各行為之間并非毫無關(guān)聯(lián)，正是基于這種行為之間的關(guān)聯(lián)性，即使從行政法學的視角來看，也可以發(fā)現(xiàn)行政的過程性特征。

行政的過程性具體表現(xiàn)為現(xiàn)實行政的運行過程，其中又包含有動態(tài)性和整體性的特性。首先，行政的過程性表明行政具有動態(tài)性[2]的特征。動態(tài)性是行政作為一個過程的基本特征。在行政學上注重考察行政的運行過程，一般將行政運行過程劃分為以下幾個步驟進行考察：“①行政目標的確立；②就目標的有關(guān)情況進行調(diào)查研究；③擬定方案，進行決策；④進行可行性分析，選擇最佳方案；⑤制定具體的執(zhí)行計劃、方案；⑥監(jiān)督執(zhí)行情況；⑦通過反饋信息來調(diào)整決策或?qū)嵤┓桨?；⑧實施調(diào)整后的方案，并再次進行反饋。”[3]而從行政法學的視角來看，也可以將行政過程劃分為行政立法、行政決定、強制執(zhí)行、行政救濟等階段性行為。這些同一過程中的不同步驟或行為被連續(xù)地作出，由此表現(xiàn)為行政的動態(tài)性。其次，行政具有整體性的特征?，F(xiàn)實行政復雜多樣，為實現(xiàn)同一行政目的，不同的行政機關(guān)往往作出各種不同的行為，各行為之間縱橫交錯，但圍繞著同一行政目的，基于各行為之間的關(guān)聯(lián)性構(gòu)成作為整體的行政過程。這種行政過程具有統(tǒng)一性，是一個獨立的整體。

（三）傳統(tǒng)“行政行為”概念的局限性

如上所述，行政行為是傳統(tǒng)行政法學的核心概念，傳統(tǒng)行政法學通過建立這種行政行為的邏輯體系，認識和分析各種行政行為的特征，借助于這種邏輯體系，可以對社會現(xiàn)實中所發(fā)生的某一特定行政行為進行推理、歸類和定位，從而準確地適用法律。[4]具體而言，傳統(tǒng)行政行為理論運用概念分析法學方法，在行政主體為達成一定行政目的所實施的各種行政活動中，選定某一特定時點的行為作為控制整個行政活動合法性的對象，從現(xiàn)實復雜的行政活動中抽象地歸納出各種類型的行政行為，即將行政行為類型化，在此基礎(chǔ)上事先運用法律為各種行政行為分別設(shè)定法律要件以及主要是事后的監(jiān)督程序，通過依法行政的要求實現(xiàn)對行政活動的監(jiān)督與控制。[5]行政行為論從法律技術(shù)上為行政法對行政活動的規(guī)范提供了可能性，使得依法行政原則具有現(xiàn)實的可行性。因此，從法律技術(shù)來看，應當承認行政行為理論在行政法學中的重要性。

然而，由于行政行為概念在行政法學中具有特定的含義，[6]面對現(xiàn)代行政中行為形式的多樣化以及現(xiàn)實行政的過程性特征，這種傳統(tǒng)的行政行為概念并不能完全應對，主要表現(xiàn)為以下兩個方面。第一，傳統(tǒng)行政法學僅僅注重于對行政行為的合法性的考察，但由于行政行為概念外延的限制，使得現(xiàn)實行政過程中的其他行為形式不能被納入到行政法學的視野之中。特別是隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，行政領(lǐng)域的不斷擴大，行政機關(guān)在行政過程中運用的手段或行為方式也呈現(xiàn)多樣化的趨勢，主要表現(xiàn)為行政行為功能的變化（如交涉內(nèi)在化行政行為、復合型行政行為的出現(xiàn)等）以及合意形成型行政手段（如行政指導、行政契約、行政計劃等）的出現(xiàn)。[7]例如，國務院在2004年制定并公布了《全面推進依法行政實施綱要》，要求各級行政機關(guān)“改革行政管理方式”，“充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導、行政合同等方式的作用”，同時“創(chuàng)新管理方式，方便人民群眾”。可見，隨著依法行政的實施以及行政管理方式的改革，現(xiàn)實中行政指導、行政合同等非強制性行政活動方式以及其他新創(chuàng)設(shè)的行政管理方式將越來越多地得到運用，在這種現(xiàn)實背景之下，傳統(tǒng)的行政行為理論已經(jīng)不能適應現(xiàn)實行政發(fā)展的要求，例如，在現(xiàn)代行政法學中對于行政指導能否被提起行政訴訟就曾引起爭議。[8]第二，行政行為概念包含了對單個行為進行靜態(tài)、定點地考察的含義。傳統(tǒng)的行政法學著眼于行政過程的最終結(jié)果即行政行為，切斷了各個行為形式之間的聯(lián)系，靜態(tài)、定點地考察單個行政行為的合法性。在現(xiàn)實的行政中往往以將各種行為形式結(jié)合起來共同構(gòu)成作為整體的行政過程，此時僅僅靜態(tài)、定點地考察單個行政行為并不充分，而應當全面、動態(tài)地分析整個行政過程中各種行為形式以及各種行為形式之間的關(guān)系。

二、以擴大行政行為范圍或?qū)肫渌拍畹姆绞街貥?gòu)傳統(tǒng)行政行為概念

對于上述狹義的行政行為概念不能涵蓋現(xiàn)實行政中所有的活動形式的問題，行政法學者們已經(jīng)意識到了該問題的存在，并從各自的視角出發(fā)積極探討解決的辦法。[9]這些解決的辦法大致可以分為兩類。其一是擴大“行政行為”概念的外延，采用廣義的行政行為概念。其二是在行政法學中導入其他概念來取代行政行為概念。

（一）擴大“行政行為”概念外延的方法及其缺陷

行政行為概念是行政法學中最基本的概念，但由于行政行為的復雜性以及現(xiàn)實中行政行為的不斷發(fā)展，行政行為的含義也在不斷發(fā)展。在學界對于行政行為概念的具體含義存在著爭議。由于行政行為是與行政訴訟制度相關(guān)聯(lián)的概念，因此“各國行政訴訟的范圍和條件不同，影響各國對行政行為的理解不同”。[10]在德國，行政行為是指行政機關(guān)為了調(diào)整公法領(lǐng)域的具體事件而采取的，對外直接產(chǎn)生法律效果的命令、決定或其他主權(quán)措施。[11]日本的學者在明治初期從德國引進“verwaltungsakt”的概念，并將其譯為“行政行為”，但起初對于該概念的含義存在著爭議，以私法行為、事實行為、統(tǒng)治行為、立法行為、行政上的管理行為、準法律上的行政行為、法律上的行政行為為順序從大到小取舍，共有七種不同的定義。[12]現(xiàn)在一般采用最狹義的行政行為概念，即是指“行政機關(guān)對于具體事實以公權(quán)力行使的方式宣告何為法律的行為”，[13]或者“行政機關(guān)根據(jù)法律的規(guī)定，基于單方性的判斷具體決定國民權(quán)利義務及其法律地位的行為”。[14]可見，從德國、日本的主流觀點來看，行政行為概念具有外部性（針對外部的行政相對人）、權(quán)力性（具有強制性）、法律效果性（變動或影響相對人權(quán)利義務）、具體性（針對特定相對人）、單方性（由行政機關(guān)單方?jīng)Q定）等性質(zhì)，由此排除了行政處分等行政內(nèi)部性行為、行政指導等非權(quán)力性行為、不具有法律效果的事實行為、行政立法等抽象性行為、行政合同等雙方性行為。

在我國行政法學界，對于行政行為概念存在著不同的理解。最廣義的行政行為是指“國家行政機關(guān)實施行政管理活動的總稱”[15]、行政機關(guān)“為實現(xiàn)行政管理目標執(zhí)行公務的方式方法的總稱”[16]，囊括了國家行政機關(guān)的所有管理活動。廣義的行政行為是指行政主體對公民、法人或其他組織所實施的，并由行政主體單方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行為，[17]包括制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的抽象行政行為和對特定對象而采取的具體行政行為。而狹義的行政行為僅指具體行政行為，即行政主體針對特定的人或特定的事所實施的，只對特定人或特定的事產(chǎn)生行政法律效力的行為。[18]“在界定行政行為概念時，除了參考外國的有關(guān)理論外，還必須緊緊圍繞法律的規(guī)定展開論述”，“必須從行政訴訟的角度出發(fā)”。[19]在我國，行政行為不僅是一個法學術(shù)語，而且還是一個法律用語。例如，我國《行政訴訟法》中就直接使用“具體行政行為”的概念（例如第2條、第5條等），但沒有對該概念作出明確解釋，引起學界和實務界的激烈爭論。為了指導行政訴訟實踐，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，明確規(guī)定了具體行政行為的概念，即具體行政行為“是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務的單方行為”。該定義采用了學說上的“狹義的行政行為”概念，將具體行政行為限定于“針對特定的公民、法人或者其他組織”和“特定具體事項”的“單方行為”，對于當時確定行政訴訟受案范圍起到一定的積極作用。但隨著現(xiàn)代行政中行政活動的多樣化，特別是非權(quán)力性行為形式的運用，該定義就在一定程度上限定了行政訴訟的受案范圍，不利于對相對人的權(quán)利進行充分救濟。為此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》時放棄了對具體行政行為進行定義的做法，而是采用了明確行政訴訟受案范圍的方式來確定行政行為概念的外延。在該解釋中雖然沒有明確規(guī)定行政行為的概念，但很明顯，該解釋中的行政行為概念較為寬泛。

為了解決傳統(tǒng)的行政行為概念不能涵蓋行政過程中其他行為形式的問題，有學者提議以縮小行政行為概念內(nèi)涵的方式來擴大行政行為概念的外延，使得行政行為的概念成為能夠充分容納多種行為形式，并以“開放”為特征的新概念。[20]這種意義上的行政行為概念幾乎等同于行政活動的概念，可以涵蓋行政活動所有的形式。然而，根據(jù)邏輯學中概念外延與內(nèi)涵的關(guān)系，外延越大內(nèi)涵就越小，過于寬泛的行政行為概念幾乎喪失了行政行為原本所有特征性的內(nèi)涵，例如外部性、權(quán)力性、法律效果性、具體性、單方性等。而且，隨著現(xiàn)代行的發(fā)展，行政活動的形式也不斷增多，因此，廣義的行政行為概念也必須隨之不斷改變，失去了作為行政法基本概念的穩(wěn)定性。可見，采用擴大行政行為概念的范圍、采用廣義行政行為概念的方式，在解決沖突行政行為概念不足之處的同時，也使得該概念本身喪失了作為傳統(tǒng)行政法學核心概念的意義。而且，隨著對行政行為概念解釋的不斷擴大，必將導致行政法學理論和實踐中的混亂。

（二）在行政法學中導入其他概念的方法及其缺陷

為了確保行政行為概念本身的存在意義以及行政行為理論體系的完整性，同時解決行政行為概念不能應對現(xiàn)實行政發(fā)展要求的問題，在行政法學界也有學者反對上述擴張解釋行政行為概念的做法，而主張在行政法學中導入其他概念來取代行政行為概念，例如，有學者使用“行政作用”、“行政處分”[21]、“行政決定”[22]、“行政處理”[23]、“行政執(zhí)法”[24]、“行政活動”[25]等概念來取代行政行為的概念。此外，也有學者作為對行政行為概念的補充，在行政法學中引入“非權(quán)力行為”[26]、“未型式化行政行為”[27]、“非強制行政行為”[28]、“非正式行政行為”[29]、“柔性行政方式”[30]、“非要式行政活動”[31]、“非單方處理性行政行為”[32]等概念以概括傳統(tǒng)行政行為概念所不能涵蓋的其他行為形式。這些概念雖然都可以在一定程度上解決傳統(tǒng)的行政行為概念不能涵蓋非權(quán)力性行為的問題，但一方面，這些概念外延的擴大造成了其內(nèi)涵過小的問題，即這些概念僅僅具有概括現(xiàn)實行政中所有行為形式的作用，而其概念本身的特征性內(nèi)涵卻很少，其作為行政法學核心概念的存在意義不大；另一方面，這些概念并沒有與之相對應的理論體系的支撐，如果采用這些概念來構(gòu)建行政法學理論，仍不能解決行政行為理論中靜態(tài)、定點考察的問題。為此，必須尋找并在行政法學中導入更為合適的概念，以彌補傳統(tǒng)行政行為概念及其理論體系的不足。

三、行政過程論的提倡與行政過程概念在行政法學中的導入

為了應對現(xiàn)代行政發(fā)展的需要，針對現(xiàn)實行政的過程性特征，本文從行政過程論的視角出發(fā)，認為應當在行政法學中導入“行政過程”概念。

（一）傳統(tǒng)行政法學基礎(chǔ)理論的重構(gòu)與行政過程論的提倡

“行政過程”這一用語本身并非新生事物，在行政學研究中就普遍地被使用。而行政過程論的產(chǎn)生直接源于西德行政法學之靈感，作為德國最近行政法研究傾向之一，德國的部分行法學者重視認識“作為過程的行政”，例如有學者認為行政法學不僅只處理以往行政機關(guān)與國民間關(guān)系的最終決定（如行政行為），而且主張該決定過程本身的透明化及控制的可能，這被認為是對ottomayer以來過度的法學方法和妨礙確切地把握現(xiàn)代行政、行政法的動態(tài)的反省。[33]隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，傳統(tǒng)行政法學理論逐漸顯現(xiàn)出其弊端，因此，在現(xiàn)代行政法學中，如何對應于現(xiàn)代行政的發(fā)展，重構(gòu)傳統(tǒng)行政法學理論體系是個重大而緊迫的課題。對此，各國的行政法學者在批判的同時，積極地提出變革傳統(tǒng)行政法學理論的行政法學新理論。其中的行政過程論就是日本的行政法學者在借鑒美國的公共行政理論及行政法理論、德國的二階段理論及動態(tài)考察方法的基礎(chǔ)上提出的行政法學新理論之一。

在現(xiàn)實行政中，為實現(xiàn)某一特定行政目的，行政主體往往連續(xù)作出復數(shù)的行政行為或其他行為形式，這些行為之間存在著一定的關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成作為整體的動態(tài)過程。但傳統(tǒng)的行政法學過度偏重于作為行政過程最終結(jié)果的行政行為，忽略了同一行政過程中各個連續(xù)的行為形式之間的聯(lián)系，僅僅從靜態(tài)上定點地考察行政行為的合法性，試圖通過對單個行政行為的合法性的控制來實現(xiàn)整個行政的合法性的目標。但事實上，單個行政行為合法并不能必然地推導出整個行政過程合法的結(jié)果，而且由于行政過程中的各種行為之間具有關(guān)聯(lián)性，因此，在考察某一行為的合法性時，必須考慮其他行為的合法性對其的影響。此外，在行政過程中，除了要求行政行為必須合法之外，對于其他行為也存在著合法性的要求。而傳統(tǒng)的行政行為理論對于上述問題并不能充分應對，隨著現(xiàn)代公共行政的發(fā)展，這種傳統(tǒng)的行政法學理論日益顯現(xiàn)出弊端。對此，行政過程論認為，現(xiàn)代行政法學必須在考察單個行政行為的合法性的同時，直接或間接地考察行政過程中的各種行為形式的合法性，并在此基礎(chǔ)上注重同一行政過程中各行為以及同一行為內(nèi)部的各環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性，對行政過程進行全面、動態(tài)的考察。

（二）行政過程概念在行政法學中的導入

“行政過程”，簡而言之，是指有關(guān)行政的過程。“行政過程”這一詞匯最早出現(xiàn)在行政學中，[34]行政學上的“行政過程”是指“行政主體及其他行政參與者（如立法機關(guān)、政黨、利益集團、大眾傳媒、公民等）行使各自的權(quán)力（或權(quán)利），相互影響，相互作用，設(shè)定并最終實現(xiàn)政府公共政策目標的活動過程”。[35]行政學上的“行政過程”概念重視對現(xiàn)實行政運行過程的描寫，而傳統(tǒng)行政法學中，一般采用與行政過程概念相類似的“行政程序”概念，[36]而將“行政過程”概念作為非法學概念，而認為是不具有法學意義的“事實概念”。[37]

行政法學者最初將行政學上的“行政過程”概念借鑒到行政法學中使用，有些并不具有行政法學上的特別的理論意義，而僅僅是在用語上使用“行政過程”來代替“行政活動”。隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展，行政指導、行政合同等傳統(tǒng)行政行為之外的行為形式逐漸增多，行政法學有必要將這些行為形式納入視野進行探討。為此，有些行政法學者使用“行政過程”概念代替“行政行為”概念。例如，在日本，第一次采用“行政過程”這個詞匯作為其中一個章節(jié)的標題的，大概是今村成和所著的《行政法入門》（1966年）中的“在行政過程中個人的地位”。[38]而此后，原田尚彥所著的《行政法要論》（1976年）中，設(shè)立了單獨的一章“法治主義與行政過程”。[39]而且，室井力、鹽野宏所著的《學習行政法ⅰ》（1978年）中追加說明了其意義，并將“行政過程”構(gòu)成其中的一編。[40]但從其內(nèi)容來看，上述對于在行政法學中導入“行政過程”概念的做法只不過是以“行政過程”這個用語來概括行政行為概念所不能包含的行政活動的形式而已。[41]在中國，也有學者以“行政過程”作為行政行為的部分內(nèi)容的標題，但從其具體內(nèi)容來看，并沒有涉及過程論的內(nèi)容，而僅僅將“過程論”這一用語用以概括行政活動中的各種行為形式而已。[42]其實，“行政過程”用語具有特別的理論意義，而在上述行政法著作中使用“行政過程”用語代替“行政活動”用語時，并不能說在某種意義之下強烈地意識到行政活動的動態(tài)性格。[43]即現(xiàn)代行政法學上的“行政過程”概念具有特殊的理論意義，而非單純地使用該用語來概括行政活動所有的行為形式。

因此，在行政行為概念的變革與重構(gòu)意義上向行政法學中引進“行政過程”概念時，必須意識到行政過程概念本身所包含的理論意義，即以行政過程的全面、動態(tài)考察的觀點來彌補傳統(tǒng)行政行為概念的局限性、靜態(tài)性等缺陷，基于行政過程論的觀點提出行政過程的概念。在這種意義上，最早在行政法學中導入行政過程概念的是日本的園部逸夫，其所著的“行政程序”（1966年）將行政過程作為程序的連鎖或行為的連環(huán)而有意識地闡述。[44]1969年，遠藤博也公開發(fā)表以“行政過程論的嘗試”為副標題的《復數(shù)當事人的行政行為》的論文。[45]此后，積極論及“行政過程”或“行政過程論”的文獻不斷出現(xiàn)。[46]此外，在中國支持行政過程論的學者們一般將行政過程與行政行為結(jié)合起來研究，認為行政過程是行政行為的過程，例如朱維究教授1997年在《政法論壇》發(fā)表的《程序行政行為初論》[47]、1998年在《中國法學》發(fā)表的《行政行為過程性論綱》[48]，以及中國政法大學博士李琦在2005年的博士論文《行政行為效力新論———行政過程論的研究進路》[49]中都研究了行政行為的過程性，不可否認，行政行為本身也具有過程性，但除此之外，行政法學還應當研究由各行為構(gòu)成的宏觀意義上的行政過程，而上述研究對于行政行為概念與行政過程概念的界定并不確。對此，本文從行政過程論的視角出發(fā)，基于現(xiàn)實行政的過程性特征，認為現(xiàn)代行政法學應當在維持原本狹義的行政行為概念的同時，引進“行政過程”概念，行政過程概念不僅包括行政行為以及不屬于行政行為的行政活動中的各種行為，而且還包含有由各行為通過一定的關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成的整體過程的意思。

四、在行政法學中導入“行政過程”概念具有重要的理論和現(xiàn)實意義

基于行政過程論的觀點在行政法學中導入的行政過程概念具有特殊的理論含義，這種意義上的“行政過程”是指為了實現(xiàn)一定的行政目的，行政主體依據(jù)法律實施一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過程。將該概念導入到行政法學之中，可以彌補行政行為概念的不足，對于構(gòu)建適合于現(xiàn)代行政法學的理論體系和對現(xiàn)實行政過程進行法律規(guī)范具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

（一）行政法學中“行政過程”概念的含義

行政過程是指一系列連續(xù)的作用，[50]是指一系列法律性或非法律性作用構(gòu)成的復合的、連鎖的行政作用的組合所形成的過程。任何一個完整的行政活動都是復雜的連續(xù)過程，由若干環(huán)節(jié)或步驟組成并分段進行。[51]就如同人的一生是人的各種活動的連鎖而可以稱為“人生過程”一樣，以該過程的合理性為課題。[52]從行政的動態(tài)性、整體性來看，“行政過程”是指為了實現(xiàn)一定的行政目的，行政主體依據(jù)法律實施一系列的行政行為或其他行為而構(gòu)成的過程。具體而言，為實現(xiàn)特定行政目的，行政主體作出行政立法、行政計劃、行政許可、行政處罰、強制執(zhí)行、行政復議等行為，這些行為在時間序列上構(gòu)成了作為整體的“行政過程”。

從上述行政過程的定義來看，行政過程由目的、主體、行為形式、行政程序以及各行為形式之間的關(guān)聯(lián)等要素構(gòu)成。第一，行政過程的目的。行政過程以實現(xiàn)特定行政目的（公共利益）為目的，而公共利益是行政過程正當性的根據(jù)。但是，公共利益或公共性的概念極為抽象，是指行政的總體性目的。在該總體性目的之下，各具體行政過程的目的表現(xiàn)為具體的公共利益。即行政目的在不同的行政過程中具有一定的層次性和階段性，而作為全體行政目的的公共利益由各行政過程中的具體目的構(gòu)成。例如，行政的總體性目的是保障、增進國民的權(quán)利和利益，實現(xiàn)公共利益。具體到食品安全行政過程就是通過確保食品的安全性而實現(xiàn)保障國民生命健康的目的。在該目的之下，有關(guān)飲食行業(yè)的營業(yè)許可的目的是防止因飲食引起的食物中毒等危害的發(fā)生。與上述多層次、多階段的行政目的相對應，行政過程也可以劃分為多種階段。即為實現(xiàn)特定行政目的，行政機關(guān)必須選擇與該目的最適合的行為形式，在這種意義上，行政過程是指與特定行政目的相適應的一系列行政活動的過程，是以實現(xiàn)公共利益為目的的手段的聯(lián)合體。第二，行政過程的主體，即使得行政過程得以運行的人的要素。[53]傳統(tǒng)行政法學認為行政意思的形成是由行政主體一方單獨判斷形成的，在該意思決定過程中并不承認相對人的參與。在這種觀點之下，自然而然地就將行政主體等同于行政過程的主體。但根據(jù)國民主權(quán)原則，國民具有主體性，具有參與行政過程的權(quán)利。因此，從國民的視角來看，行政過程中存在著行政主體與相對人兩種主體。行政過程的主體在概念的內(nèi)涵與外延上都比行政主體更為寬泛，行政主體是行政過程主體的一部分。第三，行政過程中的行為形式。在現(xiàn)實行政過程中，為實現(xiàn)特定行政目的，往往運用復數(shù)的行政行為或其他行為形式，例如在區(qū)域開發(fā)行政過程中，行政機關(guān)往往會作出開發(fā)計劃、開發(fā)指導、開發(fā)許可、建筑許可等行為?？梢?，行政行為以及其他行為形式是構(gòu)成行政過程的主要要素。事實上，由于現(xiàn)實行政過程的復雜性，在對行政過程進行法學考察時，必須將其分解為各種行為，分別考察它們的法律構(gòu)造。第四，各行為以及各階段之間的關(guān)聯(lián)。行政過程由各種行政行為或其他行為形式構(gòu)成，但這些復數(shù)的行為之間并非毫無關(guān)系，而是具有一定的關(guān)聯(lián)性。以這種關(guān)聯(lián)性為基礎(chǔ)，各種行為構(gòu)成作為整體的行政過程。此外，就單一行為來看，該行為按照一定的步驟實施，其內(nèi)部各階段存在著明顯的關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成該行為的整體過程。在這種意義上，可以認為行政過程的構(gòu)成要素不僅僅是指作為結(jié)果的各種行為，而且也包括各行為之間的關(guān)聯(lián)以及單一行為中的各階段之間的關(guān)聯(lián)。

從上述行政過程的定義來看，行政過程具有目的性（公共性）、連續(xù)性（動態(tài)性）、統(tǒng)一性（整體性）、法律性（合法性）等特性。第一，目的性（公共性）。行政目的（公共性）是行政過程的要素之一。現(xiàn)代行政過程以“公共事務”為對象，為最終實現(xiàn)公共利益這一行政目的，實施一系列的行政活動，由此構(gòu)成行政過程。因此，行政過程必須以公共利益為目的?！皣壹捌渌珯?quán)力主體的行為，不論是以公法或私法的形式為之，均應維護公共利益，始具有正當性及合法性?！盵54]也就是說，維護公共利益是行政權(quán)力正當性及合法性的基礎(chǔ)，追求公共利益是行政主體進行行政活動的目的之所在?！肮残浴被颉肮怖妗笔堑湫偷牟淮_定性概念，但從現(xiàn)實的行政過程來看，作為行政過程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具體內(nèi)容，一般由單行法個別規(guī)定。對此，有學者提出“公共性分析論”，即通過對現(xiàn)實行政過程中的公共性目的的分析，對行政過程進行規(guī)范和控制。[55]第二，連續(xù)性（動態(tài)性）。行政過程是行政的運行、發(fā)展過程，呈現(xiàn)為不斷發(fā)展變化的運動狀態(tài)。在現(xiàn)實行政過程中，為實現(xiàn)特定行政目的，行政主體往往相繼作出一系列的行為，這些行為之間具有連續(xù)性，由此構(gòu)成的行政過程則體現(xiàn)為動態(tài)性。第三，統(tǒng)一性（整體性）。行政以實現(xiàn)統(tǒng)一的政目的為目標，因此承擔行政任務的行政組織在整體上構(gòu)成統(tǒng)一、完整的行政組織體系。圍繞著特定行政目的，各行政組織的活動也具有統(tǒng)一性。在同一行政過程中往往存在著各種行為，各種行為具有一定的獨立性。但從特定的行政目的來看，各行為的實施都是為了特定的行政目的。也就是說，為了特定行政目的而做出的一系列行為之間具有關(guān)聯(lián)性，由此構(gòu)成的行政過程在整體上來看具有統(tǒng)一性，即行政過程是指在特定行政目的之下實施的各種行為共同構(gòu)成的整體。第四，法律性（合法性）。在傳統(tǒng)行政法學中采用“行政行為”的概念，要求行政行為必須符合法律規(guī)定的法律要件，而將“行政過程”作為事實概念排除于行政法學的對象之外。[56]“行政過程”作為事實概念，并不具有法律上的意義。但現(xiàn)代行政法學除了行政行為之外，也重視行政過程的法律性。所謂行政過程的法律性主要表現(xiàn)在兩個方面。首先，行政是執(zhí)行法律的活動，行政過程就是行政執(zhí)行法律的過程。[57]其次，從行政過程與法律的關(guān)系來看，行政過程必須依法運行，要求行政過程的合法性?！胺尚允切姓^程的屬性”，“有了法律性，行政過程才有了法律意義”。[58]也正是基于行政過程的法律性，由此存在著在行政法學中考察行政過程以及對行政過程進行法律規(guī)范和控制的必要性。

（二）“行政過程”概念在行政法學中的理論和現(xiàn)實意義

狹義行政行為具有外部性、單方性、具體性、法律效果性等特點，是行政主體在行政過程中所采取的各種行為形式中最具有典型意義的行為。在這種意義上，行政行為是行政過程中的行為形式之一，是構(gòu)成行政過程的要素之一?？梢?，行政行為概念與行政過程概念之間具有密切的關(guān)聯(lián)。但作為行政的典型性行為的行政行為僅僅是行政過程的構(gòu)成部分，并不能等同于作為整體的行政過程，兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)為以下幾個方面。第一，行政行為僅僅是行政過程中的行為之一，在行政過程中，除了行政行為之外，還包括其他行為形式，例如事實行為等。第二，行政行為的主體只能是行政主體，而行政過程中的法律主體除了行政主體之外，還包括行政相對人以及第三人等主體，相對人及第三人的參與等行為與行政行為一樣，都是行政過程的組成部分。第三，行政行為是一個單一行為，而行政過程在多數(shù)情況下是由復數(shù)行為的連續(xù)行使所構(gòu)成的整體，具有整體性。作為整體的行政過程并非各單個行為的簡單相加，其本身具有獨立性。此外，行政過程還具有動態(tài)性，在同一行政過程中的各單一行為之間具有關(guān)聯(lián)性。因此，行政法學除了關(guān)注單一行政行為的合法性之外，還應當考察同一行政過程中的各行為之間的關(guān)系，追求作為整體的行政過程的合法性。從行政學的角度來看，作為事實概念的行政過程是行政法規(guī)范的對象，但在將行政過程概念通過行政學引入到行政法學后，行政過程不僅僅是原本行政學中的事實概念，還是處于行政法的規(guī)范和控制之下的法律概念。它既是實施“依法行政”原則的結(jié)果，也是以行政法對行政過程進行法律規(guī)范的結(jié)果。也正是在這種意義上，行政過程概念具有上述法律性（合法性）的特性。根據(jù)“依法行政”原則，行政法要求行政主體必須依據(jù)法律行使行政職權(quán)，實現(xiàn)行政的合法性。但傳統(tǒng)行政法學將“依法行政”原則局限于行政行為概念的層次進行理解，將“依法行政”原則等同于行政行為的合法性。而事實上“依法行政”原則的真實含義是要求行政主體必須依據(jù)法律行使行政職權(quán)，實現(xiàn)行政的合法性。“依法行政”原則所追求的目標是行政的合法性，具體包括行為的合法性與過程的合法性，行為的合法性是指行政主體所作出的行為必須符合法律所規(guī)定的要件；過程的合法性是指除了要求行政過程中各行政行為的合法性外，還要求作為整體的行政過程也必須符合法律的規(guī)定。因此，行政法除了對行政行為作出考察外，還必須對行政過程進行法律的規(guī)范和控制。

基于上述對行政過程概念與行政行為概念差異的認識，現(xiàn)代行政法學應當在維持傳統(tǒng)行政行為概念及其理論體系的基礎(chǔ)上，引進行政過程的概念以及與該概念相對應的理論體系。這在行政法學理論上可以彌補行政行為概念以及行政行為類型化理論的不足，并且在實踐中可以解決行政行為概念不能應對現(xiàn)實行政發(fā)展要求的問題。在這種意義上，現(xiàn)代行政法學應當從現(xiàn)代行政的過程性特點出發(fā)，將“行政過程”的概念從行政學中引入到行政法學中，對現(xiàn)實的行政過程進行全面、動態(tài)的考察。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代行政法學應當從實質(zhì)行政法治主義出發(fā)，不僅應當關(guān)注作為行政過程最終結(jié)果的行政行為的合法性，而且還應當將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，重視同一行政過程中各種行為形式之間以及同一行為的不同階段之間的關(guān)聯(lián)，對行政過程進行全面、動態(tài)的法律規(guī)范和控制。

【注釋】

[1][日]山田幸男等編：《演習行政法（上）》，青林書院1979年版，第139頁。

[2]在行政學上，行政的動態(tài)性還含有另外一層含義，即“動態(tài)性是指公共行政適應社會歷史的進步，相應改變組織自身及社會管理行為的特征”。參見唐曉陽主編：《公共行政學》，華南理工大學出版社2004年版，第6頁。這是行政與外部環(huán)境之間的動態(tài)性，但此處僅探討行政過程內(nèi)部各階段之間的動態(tài)性。

[3]李盛平主編：《公務員百科辭典》，光明日報出版社1989年版，第243頁。

[4]葉必豐：《法學思潮與行政行為》，《浙江社會科學》2000年第3期。

[5]李琦：《行政行為效力新論———行政過程論的研究進路》，中國政法大學2005年博士學位論文，第12頁。

[6]有關(guān)行政行為概念的定義雖然并不統(tǒng)一，但總體而言，我國的行政法學界以及行政訴訟法律制度中現(xiàn)在仍以采用狹義的行政行為概念為主，而將行政機關(guān)的內(nèi)部行為、制定規(guī)范性文件的抽象行為以及非單方行政行為排除在行政行為的概念之外。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，1999年版，第141頁。

[7][日]大橋洋一：《行政法學の構(gòu)造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11頁。

[8]參見莫于川：《應將行政指導納入我國行政訴訟受案范圍》，《重慶社會科學》2005年第8期。

[9]參見章志遠：《行政行為概念重構(gòu)的嘗試》，《行政法學研究》2001年第4期；張春榮：《行政行為概念的反思與重構(gòu)》，《西南政法大學學報》2004年第2期。

[10]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第134頁。

[11][德]哈特穆特.毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第181頁。

[12][日]和田英夫：《現(xiàn)代行政法》，倪健民、潘世圣譯，中國廣播電視出版社1993年版，第182頁。

[13][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259頁。

[14][日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》（第五版），法學書院2005年版，第18頁。

[15]王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97頁。

[16]應松年主編：《行政行為法》，人民出版社1992年版，第1頁。

[17]參見姜明安：《行政法學》，山西人民出版社1985年版，第295頁。

[18]羅豪才主編：《行政法論》，光明日報出版社1988年版，第150頁。

[19]楊建順：《關(guān)于行政行為理論與問題的研究》，《行政法學研究》1995年第3期。

[20]田文利、張艷麗：《“行政行為”論》，《中國社會科學院研究生院學報》2010年第4期。

[21]在日本行政法中，理論上多數(shù)使用“行政作用”概念，法律條文中較多使用“行政處分”概念，此外，還有“公權(quán)力的行使”等概念。當然，這些概念的含義并不完全相同，存在著一定的差異。參見江利紅：《日本行政法學基礎(chǔ)理論》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第176-180頁。

[22]例如在國務院于2004年3月22日的《全面推進依法行政實施綱要》中就使用了“行政決定”的概念。

[23]參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第146頁；葉必豐：《行政法學》，武漢大學出版社1996年版，第179-182頁；宋功德：《聚焦行政處理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大學出版社2007年版。

[24]參見羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1997年版，第183頁。

[25]參見朱新力：《行政法學》，高等教育出版社2006年版，第284頁。

[26]參見莫于川：《非權(quán)力行政方式及其法治問題研究》，《中國人民大學學報》2000年第2期。

[27]參見李傲：《未型式化行政行為初探》，《法學評論》1999年第3期。

[28]參見崔卓蘭：《試論非強制行政行為》，《吉林大學社會科學學報》1998年第5期。

[29]參見蔣紅珍：《非正式行政行為的內(nèi)涵———基于比較法視角的初步展開》，《行政法學研究》2008年第2期。

[30]參見莫于川等：《柔性行政方式法治化研究———從建設(shè)法治政府、服務型政府的視角》，廈門大學出版社2011年版。

[31]參見[德]平特納：《德國普通行政法》，朱琳譯，中國政法大學出版社1999年版，第87頁。

[32]參見[德]漢斯.j.沃爾夫等：《行政法（第1卷）》，高家偉譯，商務印書館2007年版，第140頁。

[33][日]室井力：《行政法學方法論議》，載広岡隆等編：《現(xiàn)代行政と法の支配———杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15頁。

[34]在行政學中除“行政過程”概念外，還使用“政策過程”、“政府行政過程”、“公共行政的一般過程”、“行政運行過程”等用語。

[35]張立榮：《中外行政制度比較》，商務印書館2002年版，第287頁。

[36]例如，有學者認為“行政程序只不過是一種法定的行政過程”，即以是否法定化作為行政程序與行政過程的區(qū)別。參見高小平主編：《現(xiàn)代行政管理學》，長春出版社2003年版，第174頁。

[37][日]兼子仁：《現(xiàn)代行政法における行政行為の三區(qū)分》，載雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集?公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303頁。

[38][日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“對行政決定住民意思的反映”章節(jié)，設(shè)定“行政過程和個人”一章。

[39]參見[日]原田尚彥：《行政法要論》，學陽書房1976年版。

[40]參見[日]室井力、塩野宏：《行政法を?qū)Wぶ1》，有斐閣1978年版。

[41]另外，行政過程論現(xiàn)已成為日本行政法學的主流學說，在行政法著作中使用行政過程概念的也比較多，但大部分并沒有意識到行政過程論的全面、動態(tài)考察的觀點，沒有在特別的理論意義上使用“行政過程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。

[42]例如張建飛、古力：《現(xiàn)代行政法原理》，杭州大學出版社1998年版，第85頁；王錫鋅：《行政過程中相對人程序性權(quán)利研究》，《中國法學》2001年第4期。

[43][日]藤田宙靖：《行政法ⅰ総論（第三版再訂版）》，青林書院2000年版，第131頁。

[44][日]園部逸夫：《行政手続》，載雄川一郎、高柳信一編：《巖波講座現(xiàn)代法4現(xiàn)代行政》，巖波書店1966年版，第99頁。

[45][日]遠藤博也：《複數(shù)當事者の行政行為———行政過程論の試み》，《北大法學論集》第20卷第1-3號。

[46]從正面采納并積極主張“行政過程論”的有[日]遠藤博也：《行政過程論の意義》，《北大法學論集》第27卷第3、4號，第585頁以下（1977年）；[日]山村恒年：《現(xiàn)代行政過程論の諸問題（1－9）》，《自治研究》第58卷第9號、第11號、第59卷第3號、第7號、第11號（1982年、1983年）。還有，作為從行政作用法論的觀點暗示行政過程論是[日]塩野宏：《行政作用法論》，《公法研究》第34號，第206頁以下（1972年）；[日]塩野宏：《o?バッハァ≌、w?ブローム「行政の現(xiàn)代的課題と行政法のドグマティーク》，《法學協(xié)會雑誌》第91卷第2號，第317頁（1974年）；[日]佐藤英善：《現(xiàn)代経済と行政———経済活動へ行政介入》，《公法研究》第44號，第158頁（1982年）；還有從行政概念再構(gòu)成的觀點積極提及行政過程論的是[日]手島孝：《行政概念の反省》（1982年）；從和司法審查的關(guān)系論述之的是[日]原田尚彥：《訴えの利益》，弘文堂1979年版，第166頁以下、218頁以下（1979年）。

[47]朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。

[48]朱維究、胡衛(wèi)列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學》1998年第4期。

[49]李琦：《行政行為效力新論———行政過程論的研究進路》，中國政法大學2005年博士學位論文。

[50][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規(guī)範論》，慈學社2006年版，第49頁。

[51]朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。

[52][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規(guī)範論》，慈學社2006年版，第55頁。

[53]也有學者分別論述行政過程與行政主體，將其中的行政過程作為相當于傳統(tǒng)行政法學的行政行為部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法（上）》弘文堂1999年版，第49頁。對此，本文認為行政主體是行政過程概念的構(gòu)成要素之一，因此可以放在行政過程的概念之中進行探討。

[54]翁岳生編：《行政法（二版）》（下），中國法制出版社2002年版，第163頁。

[55]參見[日]室井力：《國家の公共性とその法的基準》，載室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現(xiàn)代國家の公共性分析》，日本評論社1990年版，第14頁。

[56]參見[日]兼子仁《現(xiàn)代行政法における行政行為の三區(qū)分》，載雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303頁。