農業(yè)合作社法律規(guī)定精選(九篇)

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第1篇：農業(yè)合作社法律規(guī)定范文

1.骨干人才匱乏，領辦人素質有待提高。各地普遍反映農民專業(yè)合作社領辦人缺乏，尤其缺少有合作意識、會管理、開拓市場能力強的復合型骨干人才。同時，多數(shù)農民對發(fā)展農民專業(yè)合作社尚未達成共識，對合作社的理解和運用還處在初級階段，缺乏足夠信心和興趣。導致這種局面的原因在于目前有文化、有一技之長的農民多數(shù)外出務工，留在家里從事農業(yè)生產的多數(shù)是文化較低、思想保守、年齡偏大的農民。而個別具備能力和條件的農村“能人”或是對合作社不了解，缺乏組建農民專業(yè)合作社的足夠信心。

2.運行管理還不夠規(guī)范。由于從組織者到成員大多數(shù)是農民，不可避免地受自身素質的影響，存在著組織結構不嚴密、規(guī)章制度不完備以及責職權利不明確的狀況。這次調研發(fā)現(xiàn)，有的專業(yè)組織內部管理不規(guī)范，會員代表會、理事會、監(jiān)事會形同虛設；有的發(fā)展目標不明確，工作重點不突出；有的與成員的利益分配機制不健全。

3.扶持發(fā)展力度不夠大。總體上還沒有形成推動合作社發(fā)展的強大動力。多數(shù)金融部門至今還不能依照法律規(guī)定，按經濟組織對合作社辦理信貸業(yè)務。其他在稅收、用地、用電以及相關業(yè)務部門的指導扶持方面也缺乏具體的、有效的落實措施。此外，對合作社的運行監(jiān)管缺少一定的剛性規(guī)定，如虛假注冊登記拒不改正、變更事項不向登記機關備案以及其他違法經營行為，法律上都沒有明確的懲罰措施，這些法規(guī)內容的缺失，制約了合作社健康發(fā)展。

二、農民合作社在發(fā)展中存在的建議

1.加強培訓和人才引進，緩解農民專業(yè)合作社經營和管理人才等方面缺乏問題，培養(yǎng)合作社的帶頭人。目前，合作社發(fā)展中懂技術、善經營、會管理、愛奉獻優(yōu)秀帶頭人很少，了解合作社知識，甘于“利益共享，風險共擔”的農民社員也很少，人才匱乏已成為制約農民專業(yè)合作社當前和長遠發(fā)展的根本因素。因此，要因勢利導，鼓勵廣大農村青年、大學生村官參與、領辦合作社。

2.健全完善機制，促進規(guī)范有序發(fā)展。對新組建的合作社，堅持邊發(fā)展邊規(guī)范；對已建立的，要把擴大規(guī)模、增加影響力、增強生命力作為發(fā)展重點，逐步規(guī)范完善。按照“民辦、民管、民受益”原則，通過健全生產管理、收購營銷、財務會計等內部制度，保障社員對組織內部各項事務的知情權、參與權和決策權，增強合作社的吸引力和凝聚力。加強對上級扶持資金的監(jiān)督管理，對財政資金扶持的合作社適時組織檢查，以制止和杜絕套取扶持資金等不法行為，推動農牧民專業(yè)合作社依法健康有序發(fā)展。

3.大力支持，保證扶持政策與措施落實到位。要深入基層，搞好調研，加強協(xié)調調度，及時出臺符合我旗農村牧區(qū)實際、有利于合作社發(fā)展的金融政策，促進金融部門降低擔保門檻，積極為合作社提供便捷的貸款服務，解決好合作社發(fā)展資金籌措難的瓶頸問題。要依托農牧民專業(yè)合作社做好承擔和落實各類農牧業(yè)產業(yè)政策工作，督促有關業(yè)務部門發(fā)揮職能優(yōu)勢，進一步細化稅收、用地、用電等各項具體優(yōu)惠措施，推動農村牧區(qū)各生產要素向合作社轉移集聚，為其發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。

第2篇：農業(yè)合作社法律規(guī)定范文

關鍵詞：土地承包經營權；入股；法律規(guī)制

中圖分類號：F301.3

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4161(2012)03-0118-04

農村土地流轉效率問題成為我國農業(yè)現(xiàn)代化進程的束縛瓶頸。土地承包經營權入股是實現(xiàn)土地規(guī)?；洜I的重要流轉方式。一般認為，土地承包經營權入股是指土地承包經營權人將其土地承包經營權作為出資入股企業(yè)等經濟實體進行農業(yè)生產經營的行為。土地承包經營權人將其享有的土地承包經營權入股后，取得相應的股份，行使相應的股權，據(jù)此獲得相應的利潤或分紅并承擔相應的風險。根據(jù)資本運作的特性，以土地承包經營權出資折合的股份應自由流轉并且不能退出，但是由于土地承包經營權入股是建立在家庭承包責任制的基礎上的，農村土地承擔著社會保障功能，所以導致土地承包經營權入股的立法禁止土地承包經營權在事實上的轉移，即禁止形成不可恢復性的流轉。如此立法上的限制導致入股實踐舉步維艱，如何突破土地承包經營權入股的法律障礙成為掃清實現(xiàn)土地規(guī)?；洜I的關鍵。

一、土地承包經營權入股的實踐探索

土地承包經營權入股的最早形式是土地股份合作制，產生于上世紀90年代初。土地股份合作制是通過土地股份合作的形式，將原來分散的土地集中起來交由專業(yè)合作社統(tǒng)一經營，實現(xiàn)土地的規(guī)模經營和集約經營的一種制度。這一制度在創(chuàng)立初期確實獲得了相當?shù)某晒?，如我們所熟知的“南海模式”、“上海模式”等。但是，土地股份合作制并不是任何地區(qū)都可以仿效取得成功?，F(xiàn)在，在我國農業(yè)參與國際合作與競爭的困難形勢日益嚴峻和城鄉(xiāng)二元結構造成的深層次矛盾日益突出的環(huán)境下，積極發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和促進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化是必然的改革選擇。在這一改革過程中，農村土地制度改革是關鍵，或者說農村土地流轉是關鍵。目前，反響比較大的是重慶推行的土地承包經營權入股嘗試。

2007年重慶市工商局頒布《深入貫徹市第三次黨代會精神，服務重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》(以下簡稱《意見》)(渝工商發(fā)[2007]17號)，其允許農村土地承包經營權出資入股設立農民專業(yè)合作社以及有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)。《意見》文件一出，即引發(fā)各方的爭論。事實上，土地承包經營權入股設立公司在此之前就已經出現(xiàn)，據(jù)國家開發(fā)銀行重慶分行透露，截至2007年5月，重慶市已有35家以土地入股的農民公司從事農業(yè)生產。繼《意見》文件出臺后，重慶批準了很多土地承包經營權入股成立公司，如重慶宗勝果品有限公司、營盤生殖養(yǎng)豬公司等，而且也都取得了不錯的經濟效益。但是，重慶的這一做法很快被中央叫停。叫停的原因主要是：非農村集體成員可能經過股權轉讓獲得土地承包經營權，土地可能用于償還破產企業(yè)債務等。事實上，對農地入股設立公司作出限制也是很多實行土地私有制國家的做法，如美國“法律禁止公司擁有農業(yè)土地，并常常禁止其從事農業(yè)生產，除非公司是緊密聯(lián)合的(通常是由家庭成員之間的緊密聯(lián)合)，并且是由農民或在農村定居的人作為所有者”。所以，對土地承包經營權入股公司等的禁止也無可厚非。2009年重慶市工商局又頒布《關于以農村土地承包經營權入股發(fā)展農民專業(yè)合作社注冊登記有關問題的通知》，其中明確農村土地承包經營權出資入股只限于組建農民專業(yè)合作社。實踐中，重慶市按照《專業(yè)合作社法》，在萬州、江津、梁平等10個區(qū)縣開展試點工作：一方面，在充分尊重農民意愿基礎上，對以土地入股組建的公司進行變更登記，轉變?yōu)檗r民專業(yè)合作社，如江津區(qū)仁偉果業(yè)公司和長壽區(qū)宗勝果品有限公司分別變更為太玉柑橘專業(yè)合作社和股田柑橘專業(yè)合作社；另一方面，試點區(qū)縣在堅持家庭承包經營的基礎上，積極發(fā)展以農村土地承包經營權及其附作物作價入股設立農民專業(yè)合作社。據(jù)統(tǒng)計，試點區(qū)縣發(fā)展的36個農民專業(yè)合作社，土地經營作價出資5011.02萬元，占出資總額的33.06％，合作社統(tǒng)一經營土地面積達6.5萬畝。

在這些土地承包經營權入股實踐之中，有一些取得了不錯的經營效果。如2007年成立的重慶農大夫有機水稻種植專業(yè)合作社，其生產的有機大米于2009年被國家相關部門認證為有機轉換產品，每公斤售價高達112元，而且銷售相當好，為人股的農民也帶來了可觀的收入。再如，重慶長壽區(qū)麒麟村508戶農戶于2006年3月成立宗勝果品有限公司，宗勝公司成立以后與澳門恒河果業(yè)公司簽訂了30年的包銷合同。自公司成立以來，已呈現(xiàn)出了巨大效果。2007年10月，在農民的強烈要求下，公司新增農民股東404人，新增入股土地730畝，入股現(xiàn)金22萬元。

在全國范圍內還有浙江、江蘇等地也在進行土地承包經營權入股的嘗試，但從總體實踐情況來看，成功率還是比較低的，大約只有1／3，主要由于資金瓶頸的束縛，很多專業(yè)合作社難以擴大經營，農民收入增加有限。實踐證明，土地承包經營權入股是一種創(chuàng)新的農村土地流轉方式，有利于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化組合和農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展，并保障農民長期而穩(wěn)定的收益，而且也有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，但是，基于土地承包經營權入股流轉的法律限制，土地承包經營權入股實踐步履維艱。

第3篇：農業(yè)合作社法律規(guī)定范文

（一）取得的初步成就

1.湄潭縣試點取得的寶貴經驗。在1988年，在經濟隨著改革不斷發(fā)展的同時，中央政府決定在貴州省湄潭縣成立農地金融實驗區(qū)，雖然至1997年，最終以虧損550萬元而以失敗告終，但是為21世紀農地金融的發(fā)展提供了諸多經驗。如：在重慶市江津地區(qū)，農民為了取得貸款，把土地的經營權和地面的農作物折合成股權從而成立合作社，再從商業(yè)銀行貸款，既降低了風險，又提高了農民的積極性和團結性，使當?shù)氐霓r業(yè)得以集約化經營，促進了農民的收入，提高了當?shù)氐慕洕钏健?/p>

雖然經過幾十年的不斷奮斗，收獲了許多經驗，但是，整體農地金融發(fā)展方式還需不斷嘗試和改進。隨著國內市場的不斷發(fā)展和完善，以及政府加大對農業(yè)發(fā)展的支持，找到適合國內發(fā)展方式的需求將會越來越強烈。

2.法律逐漸健全。根據(jù)我國相關的法律規(guī)定，土地的使用權可以作為貸款中的信用擔保，與此同時，還有多項農地金融政策陸續(xù)出臺，土地的使用權將變?yōu)樗姓叩囊还P財產，這些制度及法律法規(guī)將為我國農地金融的健康發(fā)展提供保障，另外，我國已經建立了較為完備的使土地流向市場的機制。但是東部地區(qū)流向市場比例明顯好于西部地區(qū)，西部地區(qū)需要加快改革的進程。

（二）發(fā)展中遇到的瓶頸

1.地區(qū)發(fā)展不平衡。我國地域面積廣闊，從東部沿海平原到西部高原沙漠，從南部亞熱帶季風氣候到北部溫帶大陸性氣候，經濟發(fā)展水平各異，在這種大背景下，不同地區(qū)農民的資金不同、文化程度不同，因而在不同地區(qū)要采取適合本地發(fā)展水平的，農民可接受的模式。

2.農村社會保障制度不完善。盡管我國已在全國范圍內建立起新農村合作醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，但是對農民起到的作用有限，農民抗風險的能力依然不足，這必然會導致銀行對農民的貸款信用不足和農民對土地流轉的不情愿，害怕變?yōu)槭I(yè)農民，從而限制農地金融的長遠發(fā)展。

農民害怕失去土地后生活失去保障，降低了農民參與的積極性，影響當?shù)亟洕某掷m(xù)發(fā)展和生活水平的實質提高。這種保障體系的不完善、不健全，如果得不到解決，將會繼續(xù)阻礙農地金融的進一步發(fā)展。

3.土地評價體系不完備。目前，在我國大部分地區(qū)，農民在向銀行貸款時，對農民的土地估值缺乏統(tǒng)一的標準，有時緊緊以銀行單方面的評價來貸款，缺乏權威部門的參與而帶有很大的不確定性。其結果是給農民帶來巨大風險，因而也會降低農民參加的積極性，減少了當?shù)禺a業(yè)的集約化。因此，國內有必要建立起一套完備、公正、合理的土地價值評估機制。

二、目前國內典型的發(fā)展模式

（一）土地抵押合作社

以重慶市江津地區(qū)為例，該地區(qū)的主要經濟收入來源是種植柑橘，但是在發(fā)展過程中遇到了資金不足的問題而無法擴大規(guī)模，降低成本。在當?shù)卣闹С窒?，遵循自愿的原則，成立了合作社，參加的人員以自己的土地經營權及地面農作物折合成股權參與合作社的日常運轉。

該地區(qū)的實驗是近幾年對國內農地金融發(fā)展有重要影響的實踐之一，并且時至今日，該合作社仍在持續(xù)健康發(fā)展，為我國其他地區(qū)的發(fā)展提供了寶貴的歷史經驗。

在該模式中農民可以自由退股，保障了農民的權益，提高了農民參與的積極性，解決了農民的后顧之憂，體現(xiàn)了合作社自愿的原則。另外，當?shù)卣畬献魃缬休^大的控制權，處于絕對領導地位，這導致推廣到其他地區(qū)有所限制。

（二）銀行領導模式

以山東濰坊為例，當?shù)厥且允卟朔N植為支柱產業(yè)，產品銷往全國各地。濰坊銀行，向農民以他們的土地使用權、蔬菜作為信用擔保來提供貸款，推動了當?shù)亟洕某掷m(xù)發(fā)展，提高了農民的收入。

以商業(yè)銀行的領導來推動農地發(fā)展，在對資金充足的銀行來說，抗風險能力比較強，可以使農地金融業(yè)務得到更好發(fā)展，對當?shù)氐霓r業(yè)合作社也會帶來先進的市場管理經驗。但該模式中也存在一些缺陷，如：銀行一般在農村地區(qū)沒有分支機構，因而該模式比較適用于經濟比較發(fā)達的地區(qū)；或者，資金實力有限的銀行，不能滿足農民貸款業(yè)務的需要也會限制當?shù)亟洕倪M一步發(fā)展。

三、改善農地金融發(fā)展模式的措施

（一）地區(qū)政府的合理支持和良好的信貸環(huán)境

結合國外農地金融發(fā)展的經驗，政府應該合理、科學的支持和管理，在財政和土地政策方面要提供幫助。這是因為：第一，政府可以創(chuàng)造良好的金融環(huán)境，在合作社成立之初和發(fā)展過程中可以提供補貼，促進合作社的良好發(fā)展。第二，政府可以從法律和政策上，對土地的抵押提供幫助。第三，不同地區(qū)的政府，可以根據(jù)當?shù)氐陌l(fā)展水平，提供合理的、切合實際的幫助。

此外，還要積極培養(yǎng)農民和銀行間建立起信賴的合作關系，解決農民的資金問題。

（二）完善相應的制度建設

農地金融的發(fā)展離不開一個完善的制度體系，結合目前國內的現(xiàn)狀，要重點提高對農民的保障機制，提高農民參與的積極性；此外要在全國范圍內建立起統(tǒng)一的、標準的土地估值體系及機構，讓農民的合法權益得到保障。

第4篇：農業(yè)合作社法律規(guī)定范文

關鍵詞：合作社；法人；國外合作社法人地位；無限責任；有限責任

中圖分類號：D922.4文獻類型：A文章編號：1001-6260（2008）02-0047-04

《農民專業(yè)合作社法》的通過與頒布填補了我國合作社立法的空白，基本確立了農民專業(yè)合作社在我國的法律地位。然而農民專業(yè)合作社僅為眾多合作社組織中的一個類別，作為一般意義的合作社的法律地位如何確定，社員的責任形式如何，未來一般意義的《合作社法》對合作社的法律地位如何進行立法規(guī)定等問題理論界仍不明確，本文希望對以上問題進行拋磚引玉的探討。

一、合作社法人地位的論證誤導

近年來，學術界在探討合作社的法律地位時，有不少學者認為國外的合作社法幾乎都賦予合作社以法人地位，合作社在我國也理應獲得這種法律地位（米新麗，2005；何黎清、鄧聲菊，2006；王靜，2005）。此觀點已成為我國理論與實務界將合作社界定為法人組織的重要佐證，大受學者們“青睞”。然而筆者認為，將來我國制定一般合作社法（《中華人民共和國合作社法》）時，若以此觀點作為確定合作社為法人組織的主要立法依據(jù)未免太過牽強，該觀點具有較強的主觀性，未充分考慮各國的立法背景、立法傳統(tǒng)以及特殊的法律制度等因素。

二、國外合作社法人地位的理論與實踐考察

（一）英美法系合作社法人地位的“名至而不實歸”

從英美法系來看，在美國各州，在合作社公司化的影響下，合作社一般是被作為普通公司登記設立的，因而具有法人地位無可爭議。然而美國合作社的法人地位是不穩(wěn)定的，有時僅具有名義上的法人地位，這從該國的稅收法律制度可見一斑。

在美國，稅法更注重區(qū)分普通法中的企業(yè)與稅法中的企業(yè)的不同，同一企業(yè)在稅法中的性質、構成要件、判斷標準和法律地位與公司企業(yè)法中的規(guī)定并不一致，公司企業(yè)法中的法人組織并非全部是稅法中的法人組織，稅法中的法人組織也并非全部為公司企業(yè)法中的法人組織，二者不存在一一對應的關系。美國稅法典第7701(a)節(jié)采用所謂的“公司相似標準”來判斷某一企業(yè)是否為稅法法人，具體包括四個方面：（1）成員是否對企業(yè)承擔直接責任；（2）企業(yè)是否實行集中管理；（3）成員在企業(yè)中的利益是否可以自由轉讓；（4）企業(yè)是否可以無限期存在。然而美國的合作社并非完全滿足上述條件，例如各州合作社法對合作社的社員資格轉讓設有嚴格限制，紐約州合作社法第40條規(guī)定，每個合作社應當在社員完全支付的基礎上，向社員發(fā)放社員資格證書、合作社登記執(zhí)照和章程，其中社員資格證書除非本章有其他規(guī)定不得轉讓。因此，依以上標準，紐約州的合作社并非全部是稅法所承認的法人組織，多數(shù)屬于稅法的非法人組織，在稅法上被視為管道實體，即允許其不繳納公司所得稅，而享受合伙企業(yè)或自然人的待遇。因此，合作社在美國雖然是公司企業(yè)法中的法人組織，但并非是稅法上的法人組織，美國合作社的這種“名至而不實歸”的法人地位與我國法律所承認的法人地位是不可同日而語的。

（二）大陸法系合作社法人地位的理論爭議

從大陸法系來看，以法國和德國為代表的大陸法系對法人資格的界定各受其立法政策選擇的影響。法國系列商事組織法認為，獨立完整的民事權利能力和民事行為能力是經濟組織具備法人資格的基本條件，經濟組織有無法人資格與該組織成員承擔責任的形式并無必然聯(lián)系，基于此理論，法國商事法授予無限責任公司、合伙企業(yè)以法人資格。受法國商事法影響的日本和我國臺灣地區(qū)均有類似立法規(guī)定，由此我們也就不難理解日本和我國臺灣地區(qū)對社員承擔無限責任的合作社授予法人資格的緣由了（何黎清、鄧聲菊，2006）。與法國商事組織法相反，德國系列商事組織法認為，經濟組織的法人資格與其成員承擔有限責任是同一事物的不同側面特征表述，具有法人資格的經濟組織，其成員必然承擔有限責任（李永軍，2006）292。因此，在德國，成員承擔有限責任的股份公司、有限責任公司等經濟組織具有法人地位，同樣，經注冊登記的合作社也具有法人地位，同時被法律規(guī)定為形式商人《德國工商業(yè)與經濟合作社法》第2條規(guī)定：合作社僅以合作社財產向債權人承擔合作社之債務。第17條規(guī)定：（1）經登記的合作社具有獨立的權利和義務；可以獲得土地所有權和其他物權，在法院和應訴。（2）只要本法沒有做出其他規(guī)定，合作社將被視為《商法典》上的商人。參見：《德國工商業(yè)與經濟合作社法》，王東光 譯，載于王保樹：《商事法論集》（第12卷），法律出版社2007年版，第319頁、326頁。。

三、我國合作社法人資格的實質要件

在我國，關于法人資格的條件，理論界素有爭議，爭論最激烈的應屬法人資格與成員有限責任之間的關系問題，對此形成了兩種觀點：一種觀點認為，財產獨立是經濟組織取得法人資格的必要條件，但法人資格與成員的有限責任之間并不存在必然聯(lián)系（董學立，2001；虞政平，2001）；另一種觀點認為，獨立財產與獨立責任是法人獨立人格的兩根基本支柱，而獨立責任是獨立財產的最終體現(xiàn)（尹田，2002），非法人團體與法人的實質差別，僅在于前者不具有完全的民事責任能力，即非法人團體不能清償債務時，應由該非法人團體的設立人或開辦單位或上級承擔連帶責任（梁慧星，1996），成員的有限責任是法律賦予法人這種團體享有的一種特權（王利明，2003）。兩種觀點針鋒相對，各持其據(jù)。

筆者認為，在我國，成員對經濟組織的債務承擔有限責任是經濟組織取得法人資格的必要條件。首先，成員的有限責任是經濟組織財產獨立條件的自然引申，要求一個經濟組織取得法人資格以擁有獨立財產為條件，其實就已經包含了成員的有限責任，如果不讓成員承擔有限責任，則經濟組織的財產獨立就毫無意義，甚至可以說，沒有必要區(qū)分經濟組織的財產與其成員的財產；其次，就立法實踐而言，《中外合資經營企業(yè)法》頒布以來，我國對經營性組織或商事組織授予法人資格均以其成員對組織的債務承擔有限責任為前提，這已經成為我國的立法慣例；最后，我國屬于大陸法系國家，然而在大陸法系中，德國法體系與法國法體系在民法和商法的具體制度上存在較多差異，由于歷史的原因，我國歷史上從體系到制度更多地借鑒了德國法，因此，在法人資格與成員有限責任的關系上，德國法更符合我國的私法傳統(tǒng)，對我國更具有借鑒意義。因此，在我國，成員對經濟組織的債務承擔有限責任應當成為經營性組織取得法人資格的必要條件。

綜上所述，由于立法理念、立法傳統(tǒng)、立法政策選擇以及具體法律制度的差異，各國對合作社授予法人資格所依賴的理論基礎和立法條件是不同的，他國的理論基礎和立法條件并不一定適合我國。在我國，合作社的財產獨立與社員對合作社的債務承擔有限責任是合作社具備法人資格的核心要件。在理論界對合作社的法人資格界定仍不明朗的情況下，明確這一點，對于我們進一步探討合作社的法律地位具有重要意義。

四、社員的有限責任與合作社的法人資格

從實踐來看，合作社對合作社公積金與社員股金等財產享有完整的所有權，合作社的財產與社員財產之間存在明確的界線，因而合作社的財產具有獨立性自不待言。問題的關鍵在于社員是否能以其投入合作社的股金為限對合作社的債務承擔有限責任，此問題實質上是立法者的立法政策選擇問題。

（一）社員有限責任的經濟合理性

市民社會中的法人資格首先在于經濟上的合理性而非哲學上的合理性（李永軍，2006）196，因此，社員是否對合作社的債務承擔有限責任也應從經濟合理性的角度來考量。社員承擔有限責任的社會效用和債權人利益保護力度是決定社員是否承擔有限責任的主要參考權重，當前者的重要性或價值大于后者時，社員應該承擔有限責任（或保證責任），反之社員則應該承擔無限責任。

1．社員有限責任的社會因素考量。

當下，在充分考量無限責任的社會認同程度和商事組織立法價值的重大轉變的基礎上，我們認為，社員對合作社的債務承擔有限責任具有較強的社會現(xiàn)實基礎。

首先，無限責任的社會認同程度。從《合伙企業(yè)法》的實施效果來看，我國舊《合伙企業(yè)法》自1997年頒布以來，社會反應不大，市場中合伙企業(yè)數(shù)量極少，合伙企業(yè)一般只限于專業(yè)性合伙的范圍之內，鮮有其他行業(yè)登記為合伙企業(yè)的（宋永新，2001）；有限合伙企業(yè)對市場也缺乏吸引力，深圳市曾經制定了有限合伙企業(yè)的地方性法規(guī)，但自其頒行以來沒有注冊過一家有限合伙企業(yè)（甘培忠，2006）236。舊《合伙企業(yè)法》雖有眾多不完善之處，但立法的缺陷不是市場拒絕合伙企業(yè)的主要理由，合伙企業(yè)的數(shù)量現(xiàn)狀主要是由合伙企業(yè)的固有制度――合伙人的無限責任所造成的。在中國這樣一個市場經濟尚不發(fā)達的社會，即使投資人能從合伙企業(yè)本身獲取到無不值得西方社會市民階層反復考量的稅收等毫無風險的現(xiàn)實利益，中國的市民階層對合伙企業(yè)的經營風險仍然存有一種天然的恐懼與擔憂，合伙企業(yè)的無限責任所造成的立法后果尚且如此，遑論社員主要是社會弱勢群體的合作社了，因為相對于合伙人的商人身份而言，合作社社員的風險承受能力更為弱小。在這種立法的前車之鑒影響下，如果《合作社法》仍然規(guī)定社員對合作社的債務承擔無限責任，這無疑對目前全國轟轟烈烈的合作社運動是一個沉重的打擊，甚至可以預計，這樣的《合作社法》的頒行之日，也即我國合作社運動的停滯之時。

其次，商事組織立法價值的轉變。2005年新修訂的《公司法》將有限責任公司的法定最低資本金由先前的50萬元、30萬元等統(tǒng)一降低至3萬元，債權人利益保護的考量權重在立法者的心中已大為折損，鼓勵社會投資，促進經濟發(fā)展的目標則受到了極高的重視，商事組織立法的價值取向已由傳統(tǒng)的安全價值轉變?yōu)樾б鎯r值。在此種經濟主體立法環(huán)境下，仍然要求具備社會弱勢群體身份的社員對合作社的債務承擔無限責任，無異于給原本失衡的天平增添了新的不公平的砝碼。

2．社員有限責任的社會價值。

法人是一種使自然人之集合體乃至于財產的集合體成為權利義務統(tǒng)一歸屬點的法律技術，將合作社的經濟責任從其社員的經濟責任中獨立出來，一方面可以節(jié)省其他經濟組織與合作社之間的交易費用，另一方面，“即使是那些人數(shù)較少的組織，其成立法人時所謀求的動機也主要是限制責任，甚至是單個的人往往也謀求這種責任限制，其主要目的是為了使自己的私人財產與商業(yè)上的債務相脫離”（梅迪庫斯，2000）。因此，法人成員的有限責任具有無窮的魅力，對于合作社而言，有限責任制可以極大地鼓勵自然人或組織加入合作社，鼓勵他們積極利用合作社所提供的服務，從而繁榮具有經濟價值和社會價值的合作社運動。

（二）社員的有限責任與合作社的法人資格

當前的經濟發(fā)展水平和程度決定社員有限責任的價值權重遠大于債權人利益保護的價值權重，社員對合作社債務承擔有限責任具有較強的社會基礎，同時，社員有限責任具有繁榮合作社運動的社會價值，因此，社員對合作社的債務承擔有限責任具有較強的合理性，合作社應由法律統(tǒng)一授予法人資格。

至于債權人的利益保護，可以通過其他方式進行一定的補救，例如立法可以規(guī)定：合作社的章程可選擇規(guī)定社員是否對合作社債務承擔數(shù)額確定的保證責任。當然，法定的社員有限責任也僅針對當前經濟發(fā)展程度不高的社會現(xiàn)實，將來社會經濟發(fā)展到一定水平，我國市民階層的風險承受能力大為增強，甚至有主動承擔經營風險的需求，合作社不完全是社會弱勢群體的聯(lián)合組織時，立法對合作社社員規(guī)定無限責任或兩合責任也是符合社會發(fā)展規(guī)律的。

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Legal Person Status of a Cooperative and the Liability Form of Its Members

――Reflection on the Research of Legal Person Status of A CoOperative

JIANG Huiyu Xu Shufen

(Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030)

第5篇：農業(yè)合作社法律規(guī)定范文

關鍵詞：農業(yè)企業(yè)化經營；問題；政策措施；經營模式創(chuàng)新

我國以為基礎的經營模式，具有經營的分散性、盲目性、高風險性和低效益等問題，給農業(yè)結構調整帶來很大阻力。實踐證明，農業(yè)企業(yè)化經營能克服農戶家庭分散經營的缺點。因此，根據(jù)我國農業(yè)發(fā)展的實際情況，加快農業(yè)制度創(chuàng)新，積極推進我國農業(yè)企業(yè)化經營具有重要意義。

一、我國農業(yè)企業(yè)化經營的現(xiàn)狀與特點

我國農業(yè)企業(yè)化經營起步較晚，發(fā)展速度相對緩慢，自20世紀80年代后陸續(xù)在東部沿海地區(qū)出現(xiàn)一些農業(yè)企業(yè)化經營的雛形，其中有些企業(yè)逐步得以完善和壯大，成為我國農業(yè)企業(yè)化經營的典型。目前，我國農業(yè)企業(yè)化經營主要有五種模式：一是珠江三角洲模式。這一地區(qū)依托毗鄰港澳臺的區(qū)位優(yōu)勢，通過發(fā)展外向型經濟實現(xiàn)經濟的騰飛，經濟發(fā)展帶來對農產品的巨大需求，促進了當?shù)剞r業(yè)的企業(yè)化經營。二是江浙模式。浙江和蘇南地區(qū)通過改制增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的活力，提升了工業(yè)化水平，帶動了城鄉(xiāng)一體化，推動了農業(yè)機械化、種植規(guī)模化和農業(yè)企業(yè)化經營。三是上海模式。上海統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設，合理調整城鄉(xiāng)產業(yè)結構，優(yōu)化城市生產要素配置，促進城鄉(xiāng)資源的開發(fā)，加速推進農業(yè)經濟的發(fā)展，帶動了農業(yè)企業(yè)化經營。四是北京模式。實行工農協(xié)作、城鄉(xiāng)結合的辦法，由城市工業(yè)提供設備、資金、技術、管理人員，由鄉(xiāng)村提供土地和勞動力，聯(lián)合創(chuàng)立和經營農業(yè)企業(yè)。五是青島模式。采取擴散、滲透和融合而形成城鄉(xiāng)多層面的互動，通過城市工業(yè)的支持與農業(yè)自身發(fā)展，為“三農”注入資金、引入先進管理理念，開拓國內外市場，引導農業(yè)企業(yè)化經營?？傊?，我國農業(yè)企業(yè)主要興起于東部沿海經濟相對發(fā)達地區(qū)或大中城市的郊區(qū)，經營模式多種多樣，反映了我國農業(yè)企業(yè)化經營的一般特點，為我國推廣農業(yè)企業(yè)化經營提供了一些經驗。主要表現(xiàn)在以下方面：第一，通過城市化和工業(yè)化帶動農業(yè)企業(yè)化經營，農業(yè)的發(fā)展通過接軌城市消費需求和依托城市企業(yè)進行專業(yè)化生產、企業(yè)化經營或通過城市工業(yè)的支持和幫助來發(fā)展農村企業(yè)。第二，農業(yè)企業(yè)化經營與農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)緊密結合，其特點是依靠民間資本搞農村工業(yè)企業(yè)，農村工業(yè)發(fā)展到一定程度后再反哺農業(yè)，帶動農業(yè)企業(yè)化經營。第三，從事農業(yè)企業(yè)化經營的微觀經濟組織經歷了一個由簡單到復雜、由低級到高級循序漸進的發(fā)展過程，這些微觀經濟組織主要包括專業(yè)農戶、農村經濟合作組織、農業(yè)合作社、土地股份合作企業(yè)和農業(yè)股份公司等，其組織化程度較高，企業(yè)管理制度較完善。第四，農業(yè)企業(yè)化經營從根本上打破了傳統(tǒng)農業(yè)的封閉性、保守性和自給性，以市場需求為導向來安排生產經營活動，不斷提高農產品的商品率；農業(yè)企業(yè)實行規(guī)模經營和發(fā)展訂單農業(yè)，大大降低了農業(yè)經營風險，提高了農業(yè)的經營效率和市場競爭力，農業(yè)的弱質性得以改善?？傊?，農業(yè)企業(yè)化經營已成為我國農業(yè)微觀組織發(fā)展的方向和選擇。

二、我國農業(yè)企業(yè)化經營面臨的突出問題

(一)土地經營分散和組織化程度低。土地經營分散是制約我國農業(yè)企業(yè)化經營的重要因素。我國農業(yè)企業(yè)經營整體上仍處于經營分散、規(guī)模小、組織化程度低的狀態(tài)?！笆濉睍r期，我國農戶平均每人經營耕地面積2畝左右，比“九五”時期的平均2.8畝下降28.6％；我國現(xiàn)有2.3億農戶，戶均耕地僅7畝左右，也就是說全國存在2億多個農業(yè)生產單位。長期分散的、小規(guī)模的農業(yè)經營方式，不僅使農民增收幅度非常有限和農業(yè)產出增長速度下滑，而且對推行農業(yè)企業(yè)化經營十分不利。“八五”時期，我國農村產出年增長達35.2％，到“九五”時期已下降到13.2％，2000年進一步下降到8.7％。因此，不斷推進農業(yè)組織制度創(chuàng)新，促使農業(yè)走上企業(yè)化經營的道路勢在必行。

(二)立法與制度建設滯后。目前，我國農業(yè)企業(yè)化經營的立法工作和制度建設嚴重滯后，相關配套法規(guī)和政策不完善。近年來，我國經濟立法工作進程逐漸加快，但在促進農業(yè)企業(yè)化經營方面的立法基本上還處于空白，農業(yè)企業(yè)化經營過程中許多環(huán)節(jié)還缺乏法律依據(jù)。在促進農地流轉等方面的相關法規(guī)和政策也不健全，雖然我國《農村土地承包法》中明確了土地經營權可以流轉，為農村土地的集中經營提供了一定的法律依據(jù)。十屆人大五次會議通過的《中華人民共和國物權法》對農業(yè)生產要素的所有權也進行相應規(guī)范，明確生產要素的擁有主體，為農業(yè)生產要素參與企業(yè)化經營奠定了基礎。但現(xiàn)有法律制度基本是流于原則性和法理性層面，缺乏可操作性，不利于保護農地等農村生產資料的有效流轉，對農業(yè)企業(yè)化經營也形成制約。

(三)融資困難。一方面，我國農村金融系統(tǒng)有大量的資金剩余，另一方面，又存在農民貸款難問題，解決這一矛盾的關鍵在于金融創(chuàng)新和改善農村投融資環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計，自1995年以來，我國農村資本缺口一般每年在5000億元以上，同時，每年從農村流出的資本又十分驚人，僅通過財政和金融兩個渠道凈流出農村資本每年超過5000億元，2002年已超過10000億元，通過價格、投資、教育等渠道流失的資金更難以統(tǒng)計。因此，融資困難是制約我國農業(yè)企業(yè)化經營的重要因素之一。

(四)農民的素質和組織化程度較低。目前，我國農民的文化技術素質整體偏低，農業(yè)生產經營者普遍缺乏現(xiàn)代經營意識，接受農業(yè)信息和技術的能力差，使農業(yè)企業(yè)的組織松散、經濟效益低和缺乏競爭力，阻礙了農業(yè)企業(yè)化經營持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。同時，目前我國農民的組織化程度較低。雖然有些地區(qū)的農業(yè)合作社、農民協(xié)會、農業(yè)股份合作企業(yè)等農民組織不斷產生和壯大，這些組織將單個農戶聯(lián)合起來，依法從事各種農業(yè)生產經營活動，實行民主管理，按勞分配和按資(股)分紅相結合，提高了農民的組織化程度和競爭力水平。但從整體看，我國農業(yè)組織化程度還較低且普遍缺乏規(guī)范化的管理制度和運行機制。目前，農民組織的功能大多集中在產銷環(huán)節(jié)，很少涉及農業(yè)教育與科技推廣、信息與政策法規(guī)咨詢、農村金融與保險等服務領域，這種狀況不利于推行農業(yè)企業(yè)化經營。

三、加快我國農業(yè)企業(yè)化經營的對策

(一)完善相關法律制度體系。我國農業(yè)企業(yè)化經營立法滯后，許多經營活動和相關環(huán)節(jié)還缺乏法律依據(jù)，必須加快相關領域的立法工作。我國應對《農村土地承包法》、《物權法》等涉及農村土地等生產要素產權界定及其流轉的法律規(guī)定，作出更明確的解釋，制定具體和可操作的實施細則，規(guī)范產權主體，促進產權交易，使土地等農業(yè)生產要素進行合理流動和優(yōu)化配置，為農戶參與企業(yè)化經營創(chuàng)造條件。同時，盡快制定和完善促進農村制度創(chuàng)新的法律法規(guī)，如，制定《農村中小企業(yè)成長促進法》、《農業(yè)企業(yè)化經營管理法》等，使農村生產要素在企業(yè)這個平臺上發(fā)揮更大效應，為農業(yè)企業(yè)化經營提供法律制度保障。

(二)引入現(xiàn)代企業(yè)的經營機制。一是用現(xiàn)代企業(yè)標準化經營理念經營農業(yè)生產和提高農產品質量。標準化生產和經營是現(xiàn)代企業(yè)管理的基本特征之一，我國農產品質量、安全、衛(wèi)生等標準體系還不健全，檢測手段也不完備，農民的標準化意識不強。這就要求我們盡快用企業(yè)經營理念提升農民的標準化意識，實行農業(yè)標準化生產、經營和管理，用國際標準規(guī)范農產品認證體系，做好農產品認證工作，加快農業(yè)標準化進程。二是用經營品牌的理念培育名牌農產品。農業(yè)微觀經營主體必須樹立品牌意識，千方百計打造名牌和經營品牌，立足當?shù)氐淖匀毁Y源條件和市場需求，廣泛選擇和開發(fā)能產生較高附加值和經濟效益的優(yōu)質農產品，提高農產品的市場競爭力。三是建立和完善農產品營銷體系。積極拓展和利用各種農產品批發(fā)市場、農產品超市、集貿市場，也可借助期貨市場和網絡市場等現(xiàn)代交易平臺開展農產品營銷。同時，建立功能完善的產品分銷渠道，注重市場供求信息，促使農業(yè)走上企業(yè)化和市場化道路。

第6篇：農業(yè)合作社法律規(guī)定范文

關鍵詞：集體土地；農民集體；法人內部關系；法人外部關系

中圖分類號：D923文獻標識碼：A文章編號：1003―0751(2012)03―0090―04

目前許多學者在主張農民集體法人具有集體土地所有權主體地位的同時，又認為對農民集體法人應當適用股份合作社或股份公司的法人制度，因而最終脫離了集體所有制的公有制范疇。筆者認為，對集體所有權的認識不能僅僅從“集體”二字出發(fā)來“望文生義”地解釋集體的范圍及其含義，集體所有制是部分勞動者共同占有生產資料的公有制形式之一，集體所有權中的“集體”并不是人的簡單集合體。集體土地所有權主體為什么應該采法人形式？農民集體法人與集體成員之間存在什么樣的內部關系，其與其他法人之間的外部關系又如何？要回答這些基本問題，必須立足于農村土地集體所有制的公有制性質進行探討。

一、集體土地所有權主體法人地位的確立1.農民集體非法人團體說與集體所有制存在根本沖突

關于集體土地所有權主體的法律地位，目前理論界有兩種基本觀點即非法人團體說和法人說，其中非法人團體說又有集合共有說、合有說和新型總有說三種觀點。集合共有強調數(shù)人平等、永不分割地對財產整體享有所有權①；合有是指數(shù)人平等、永不分割地對不動產整體享有所有權，若某合有人死亡，其權利便自然地添加于其他合有人。②集合共有與合有都有團體成員個人對團體財產整體享有所有權之意，都屬于對所有權的量的分割。傳統(tǒng)總有導源于日耳曼法，其將所有權之內容加以分割，屬于典型的質的分割所有。③我國公有制下的集體所有是一種新型總有制度，依此，集體成員對集體財產的使用、收益行使他物權層次上的權利，作為總有主體的一分子對集體財產享有受益權，其對總有財產的應有份額并不作具體劃分而永遠屬于潛在份額。④顯然，這種新型總有已經由傳統(tǒng)總有對所有權的質的分割演化為對所有權的量的分割。有學者認為我國農村土地集體所有制與集合共有、合有、傳統(tǒng)總有或者新型總有存在某些方面的相似性，因而主張對之進行改造，主張將農民集體塑造為相應的非法人團體，這在根本上是違背集體所有制的公有制性質的。所有制是通過所有權實現(xiàn)的，集體土地所有權作為集體所有制的實現(xiàn)形式是與個人所有權相對應的法律范疇，其主要特點是土地在集體成員內部的不可分性，違背這一點就不符合公有制的應有之意。

2.賦予農民集體法人地位體現(xiàn)了公有制的內在要求

集體土地所有權主體應該具有法人主體地位，這主要源于我國《憲法》的規(guī)定。我國《憲法》第六條規(guī)定集體所有制是社會主義公有制的重要方面，第10條規(guī)定了集體所有土地的范圍。由于公有意味著集體財產的不可分性，所以集體土地所有權只能是單獨的所有權，其權利主體必須具有法律上的人格，否則就無所謂公有。權利能力是由法律確認的享有權利、承擔義務的資格，是參加法律關系必須具備的前提條件。法人如同自然人一樣，需要具有權利能力來發(fā)揮社會作用，故應賦予其權利能力。⑤法人者乃非自然人而得為權利義務之主體者也⑥，從本質上講，只有法人才能真正擁有自己單獨的財產所有權，非法人團體沒有這種資格。行為能力是法律認可的、 法律關系主體通過自己的行為行使權利和履行義務的能力， 其基礎是行為人對自己的行為及后果具有識別能力，也就是具有法律所認可的意思能力。就農民集體的意思能力而言，農民集體無論是法人還是非法人團體，似乎都可以產生所謂的集體意思，但其間存在質的差別。農民集體如果是法人，其所生意思就表現(xiàn)為法人組織的整體意思；如果是非法人團體，其所生意思則表現(xiàn)為團體成員個人意思的集合。非法人團體是沒有自己的獨立意思的，如此就無法擁有自己獨立的人格，也無法擁有自己獨立的權利，其所涉及的財產所有權就只能屬于實質上的團體成員個人所有權，而不是集體公有權。只有法人才能真正擁有自己獨立的權利，并通過自己的行為去行使權利、積極維護自己的利益。集體土地所有權實踐與集體土地所有權主體法人地位的理論要求也是一致的。在我國目前的法律政策框架下，農民集體對其財產的擁有是具有獨立性的，司法實踐中農民集體以集體財產對外獨立承擔責任，這些符合法人的基本制度。由于非法人團體不能真正擁有財產權，沒有自己獨立的意思，也沒有自己獨立的行為，所以其就不能承擔獨立的責任，而只能由團體成員個人對外承擔無限連帶責任。

根據(jù)我國《物權法》第60條、《土地管理法》第10條和《土地承包法》第12條的有關規(guī)定，農民集體土地由農民集體經濟組織代表農民集體行使所有權，但農民集體經濟組織又由農地所有權主體――農民集體的成員所構成，并且實踐中農民集體經濟組織不僅“代表”農民集體行使了土地所有權等全部財產權利，也“代表”其承擔了全部集體義務。權利為主觀化的法律，法律為客觀化的權利。⑦根據(jù)權利與義務相一致的基本法律原則，法律上的農民集體只能是農民集體經濟組織，不應該人為地將二者區(qū)分為不同的主體。我國《民法通則》第73條規(guī)定“國家財產屬于全民所有”，對此應理解為：國家財產的所有權主體在法律上講并不是“全民”（從所有制關系上講是的），國家代表全民成為國家（全民）財產的所有權主體。⑧簡言之，全民所有即國家法人所有。同理，對于我國法律規(guī)定的農民集體土地由農民集體經濟組織代表農民集體行使所有權，應理解為農民集體所有即農民集體經濟組織法人所有。

3.對確立農民集體法人地位存在疑問完全多余

有學者認為，確立集體土地所有權主體的法人地位，容易發(fā)生法人試圖擺脫創(chuàng)設它的自然人的制約的法人專橫現(xiàn)象；在市場經濟條件下，如果出現(xiàn)資不抵債的情況而導致農民集體法人破產，還會導致農村社會動蕩。⑨事實上，不僅法人有可能專橫，非法人團體同樣存在團體代表人專橫的可能性，盡管由于欠缺法律上的獨立人格，非法人團體自身在客觀上難以專橫。法人專橫問題可以通過健全法人內部民主監(jiān)督制度得到解決。以法人專橫為由來否定集體土地所有權主體的法人地位，這在理論上難以成立。關于農民集體法人的任意處分權會導致農民集體法人破產或者導致集體土地大量流失的問題，客觀地講，法人制度本身是難以避免這種可能性發(fā)生的。集體土地的公有制性質決定了集體土地在集體成員之間的不可分性，這種不可分性是一種內部不可分性，而不是外部不可分性。在市場經濟條件下，基于發(fā)展集體經濟的需要，公有制本身并不否認集體土地可以對外流轉，但對于由此產生的集體所有權制度的外部性問題，集體土地所有權主體法人制度是無法克服的，須通過國家干預得到解決。事實上，我國有關法律制度對此已作了規(guī)定，如《憲法》第10條規(guī)定任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地；《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。值得進一步指出的是，以非法人團體改造集體土地所有權主體，不僅違背了集體所有制的公有制性質，而且由于非法人團體的成員在制度上對團體財產所有權享有應有份額（包括潛在的應有份額），使得團體的整體利益不僅容易受到來自團體代表人的侵蝕，也容易受到來自團體一般成員的侵蝕。目前非法人團體――第三主體法律制度在理論和實踐兩方面都遠未成熟。一些立法雖然承認非法人團體的主體資格如民事訴訟法上的當事人資格，但有學者認為，承認非法人團體之形式上的“主體”地位，不等于承認其獨立人格，不等于承認其權利能力、行為能力和責任能力。⑩

二、農民集體與集體成員之間的法人內部關系

1.股份制是對集體土地所有制性質的根本否定

理論界關于農民集體經濟組織內部治理結構的研究還很薄弱，關于農民集體與集體成員的關系，股份制或者股份合作關系是目前的主要觀點。有學者認為，一種比較理想的方案是，將集體與其成員之間的關系股份化，使成員對集體享有真正的民法上的權利、履行相應的義務，而集體真正享有法律上的所有權。有學者主張將農民集體改造為集體土地股份合作社法人，以法律的形式明確規(guī)定集體土地股份合作社制度，將農民享有的成員權的具體內容予以明晰和固定化。有學者認為，合作社與我國農村集體經濟組織的性質是一致的，我國農村集體經濟組織應以合作社法人為基本發(fā)展模式，要明確農民的出資人（股東）地位。筆者認為，經濟基礎決定上層建筑，所有制性質決定其法律實現(xiàn)形式，集體土地所有制的公有制性質決定了集體土地在農民集體經濟組織成員內部的不可分性。由于股東可以憑借土地股份權分取紅利，而土地股份權在本質上屬于財產收益權，所以如果將農民集體改造為股份合作社或者股份公司法人，實質上就是對集體土地在集體成員之間作量的分割，這從根本上違背了土地集體所有制的公有制性質的要求，是對集體土地所有制性質的根本否定。而且，按照股份合作社或者股份公司制度的一般規(guī)定，股份具有極大的市場流動性，股份合作社或者股份公司法人可以基于股東合意而終止并產生相應的“分家析產”，這些都是與土地集體所有制不相容的。

也有學者認為，土地股份合作制作為一種新的制度安排，其產權創(chuàng)新體現(xiàn)在多方面，總的來說其與沿海發(fā)達地區(qū)的生產力發(fā)展水平是相適應的，較好地解決了這些地區(qū)農村發(fā)展中的一系列矛盾和問題，促進了農村社會經濟的發(fā)展。根據(jù)馬克思關于實行土地集體所有制的論述，凡是農民已經消失（像19世紀中期英國農民為雇傭工人所取代）的地方，應該實行土地國有或者全民所有；凡是農民作為土地私有者大量存在（像19世紀中期法國等西歐大陸國家農民甚至多少還占居多數(shù)）的地方，既不能實行土地國有，也不能鞏固小塊土地所有制，而應當促進土地私有制向集體所有制過渡，然后再逐步向國家所有制或者全民所有制過渡。土地集體所有權制度的基本功能包括兩個方面：一是組織能夠滿足基本需要的規(guī)模化農業(yè)生產；二是實現(xiàn)低水平的社會保障，穩(wěn)定社會經濟發(fā)展。從目前我國的具體情況來看，這兩個基本功能與我國生產力的整體發(fā)展狀況是基本適應的，但不符合一些沿海地區(qū)的情況。在我國一些沿海地區(qū)，原來的農民很少或者根本不再從事農業(yè)生產，他們大多已經成為現(xiàn)代產業(yè)工人而對土地的依賴微乎其微。因此，筆者認為，基于發(fā)展社會主義公有制經濟的需要，根據(jù)馬克思關于實行土地集體所有制的基本理論，在我國沿海一些地方，完全可以對農村土地集體所有權制度進行突破，實行土地國有化基礎上的土地使用權股份合作社制度。但是毫無疑問，就全國整體而言，建立和完善土地集體所有權制度仍然是目前我國農村土地制度改革的現(xiàn)實選擇。

2.土地承包經營權是集體成員對集體的基本權利

根據(jù)集體所有制的公有制性質，農民集體經濟組織成員對集體土地不能享有任何意義上的份額權，但其顯然應該擁有某種利益或權利。如前所述，土地集體所有權制度具有兩項基本功能，其中組織一定規(guī)模的農業(yè)生產是農業(yè)生產社會化的要求，而對集體成員具有直接經濟意義的是集體土地的社會保障功能。對集體成員而言，從集體組織獲得必要的社會保障是他們的基本權利，但這一權利只是農民集體經濟組織成員權的一般表現(xiàn)形式，其在不同歷史時期的具體表現(xiàn)形式可以有所不同。在對集體土地實行家庭聯(lián)產承包之前，對有勞動能力的集體成員而言，社會保障權表現(xiàn)為有權參加集體勞動并依按勞分配原則獲取經濟利益；對無勞動能力的集體成員而言，社會保障權表現(xiàn)為有權依成員身份獲取基本的生活需要。實行集體土地家庭聯(lián)產承包制之后，集體成員無論有無勞動能力，都可以平等地獲得集體土地承包經營權，土地承包經營權成為集體成員社會保障權的具體體現(xiàn)。

實踐中農民集體經濟組織成員權的內容十分豐富，可以概括為四個方面：土地承包經營權、宅基地使用權、監(jiān)督管理權和分取收益權。土地是農民集體經濟組織的主要生產資料，在土地集體所有制條件下，集體成員對集體土地無應有的份額權利，承包經營權是集體成員對集體土地的最高權利形式，監(jiān)督管理權、分取收益權只是土地承包經營權這個基本成員權的派生權利。關于宅基地使用權，根據(jù)現(xiàn)行法律政策，擁有土地承包經營權、成為農民集體經濟組織的成員，當然就應該享有宅基地使用權；不擁有土地承包經營權的非農民集體經濟組織成員按照有關規(guī)定也可以有條件地享有宅基地使用權，但其不能因此成為農民集體經濟組織的成員，即從因果關系角度看，宅基地使用權具有顯著的派生性，不具有對集體成員身份的決定作用。目前，在農村土地已經承包到位的情況下，對農民集體及其成員雙方而言，最具經濟意義的是土地承包經營權。承包經營權所對應的土地面積遠遠多于宅基地的面積，宅基地使用權只能是承包經營權的派生權利?？隙ㄍ恋爻邪洜I權的基本成員權地位是實現(xiàn)我國農村社會從身份社會到契約社會的必然選擇。

三、農民集體與其他法人之間的法人外部關系

法人形式眾多，農民集體經濟組織處于什么樣的法人主體地位，理論界對此有農村社區(qū)法人制、自治法人制和農業(yè)合作社法人制三種代表性觀點。毋庸諱言，我國農民集體經濟組織的運行具有較高的自治性，其成員構成在目前也具有嚴格的區(qū)域特定性。盡管集體所有制經濟與合作社經濟有所區(qū)別，但由于我國集體所有制經濟來源于合作社經濟，所以其中不可避免地還帶有許多合作社經濟的痕跡。但是毫無疑問，認為農民集體經濟組織法人與有關類型化法人之間存在某些方面的相似性，在某些方面存在共同的制度需要，因而把它歸類為某類型化法人的觀點，是不切實際的。農民集體經濟組織法人具有與有關類型化法人的相似之處，但其擁有更多的個性。農民集體經濟組織法人是內含公有制經濟的法人，不是現(xiàn)有某一類型化法人能夠完全替代或概括的。為了建立和完善我國農村土地集體所有權法律制度，在構建農民集體經濟組織法人制度的同時，必須始終注意正確理解并堅持農村土地集體所有制的公有制性質。

目前，在我國理論界存在公眾所有制企業(yè)的提法，該觀點具有很大的迷惑性。對公眾所有制企業(yè)法人與農民集體經濟組織法人之間的關系，有必要從法律角度予以理清。公眾所有制企業(yè)法人主要是指公眾持股的股份制或者股份合作制企業(yè)法人。有學者認為，所有制最核心的內容是所有者能處分、轉讓自己的財產，而在計劃經濟體制下根本實現(xiàn)不了這一點，所以計劃經濟條件下的集體所有制只是徒有“集體”之名；從計劃經濟體制轉入市場經濟體制后，隨著集體財產的股份化、證券化，我國有了真正的集體所有制，但人們已經不把它稱作集體所有制，而稱之為公眾持股的股份制、股份合作制、合作制，公眾所有制企業(yè)又被稱為新公有制企業(yè)。從法學角度看，盡管土地集體所有制的實現(xiàn)形式應該采法人財產所有權形式，但法人既可以為公有制經濟服務，也可以為私有制經濟服務，實踐中甚至存在不同所有制經濟體共同投資設立混合所有制企業(yè)法人的情形。法人財產所有權只是所有制的一種實現(xiàn)形式，其所代表的并不都是集體所有制。公眾所有制企業(yè)的法人財產所有權雖然具有股東“集體”所有的外觀，似乎是一種集體所有權，但從公有制的主要特點是集體財產在集體成員內部的不可分性來看，這種實為股份權的“集體”所有權在根本上是違背集體所有制的公有制性質的。公眾所有制企業(yè)的提法不僅給人以其與前述農民集體股份制的觀點遙相呼應的錯覺，而且因為公眾所有制企業(yè)和農民集體經濟組織都是法人，所以會使人錯誤地認為對公眾所有制企業(yè)公有制性質的否定，就是在淡化農民集體經濟組織法人所體現(xiàn)的公有制性質。因此，對農民集體經濟組織法律主體地位的改造，必須立足于正確認識集體所有權的公有制內涵，否則將使人誤認為集體土地歸農民集體經濟組織法人所有了，農民集體就不存在了。

農民集體經濟組織和公眾所有制企業(yè)都是法人，具有法人的一般特點，但由于各自所內含的所有制性質不同，二者在許多方面表現(xiàn)出差異。從法人主體的設立過程來看，農民集體經濟組織與公眾所有制企業(yè)的區(qū)別主要有：第一，設立宗旨不同。設立農民集體經濟組織法人的宗旨是通過法律制度為實現(xiàn)農村土地集體所有制提供保障，在實現(xiàn)農業(yè)生產規(guī)?；?、組織化的基礎上促進農業(yè)生產，為集體成員提供社會保障，穩(wěn)定農村經濟社會發(fā)展。設立公眾所有制企業(yè)法人的宗旨就是為了營利，是為了促進股東個人資產效益最大化。第二，設立條件不同。農民集體經濟組織法人的設立不僅要滿足設立公眾所有制企業(yè)法人所需要的一般條件，而且由于農民集體經濟組織的經營范圍是農業(yè)生產，所以其設立還必須有一定規(guī)模的成片農用地，并且該特定區(qū)域要有一定規(guī)模的農業(yè)人口。第三，設立方式不同。農民集體經濟組織法人的設立涉及農村社會的穩(wěn)定，體現(xiàn)的主要是國家政策需要，而不完全是組織成員的意思自治，因此其設立采特許主義，必須經法律或者行政部門的特別許可；而公眾所有制企業(yè)法人的設立一般采準則主義或準則主義與核準主義相結合。從法人主體的構成來看，農民集體經濟組織與公眾所有制企業(yè)的區(qū)別主要有：第一，成員構成不同。農民集體經濟組織成員都是特定區(qū)域內的農民，數(shù)量上因自然人的生老病死等而具有不確定性。公眾所有制企業(yè)的成員或股東可以是自然人，也可以是有關組織，甚至可以是國家；除上市公司外，公眾所有制企業(yè)的股東數(shù)量相對穩(wěn)定。第二，組織與成員的關系不同。農民集體經濟組織對集體土地擁有所有權，集體成員的成員權表現(xiàn)為承包經營權、本質上屬于社會保障權。公眾所有制企業(yè)對企業(yè)財產擁有經營管理權和必要的處分權，企業(yè)股東對企業(yè)財產擁有的股權本質上屬于資產收益權。第三，成員權的平等性不同。農民集體經濟組織成員的成員權具有平等性，集體成員無論有無勞動能力，都可以通過家庭聯(lián)產承包而平等地獲得集體土地承包經營權。公眾所有制企業(yè)的成員或股東的權利不同，盡管每一股份權本身是平等的，但由于不同股東的股份數(shù)量不同，所以股東權一般是不同的。第四，經營方式不同。農民集體經濟組織的經營者是集體成員，他們在家庭聯(lián)產承包制實行之前集體勞動、共同經營，在家庭聯(lián)產承包制實行之后以家庭為單位聯(lián)產承包、分散經營。在農民集體經濟組織內部，只有勞動收益，沒有資產收益。公眾所有制企業(yè)實行的是所有者與經營者相分離的制度，經營者可以不是企業(yè)的所有者（股東），而是大量的雇傭勞動者?；谝陨蠀^(qū)別，集體土地所有權應該采法人所有權制度，農民集體應具有獨立的法人主體地位。

四、結語

集體所有制、私有制、全民（國家）所有制是相并列的三大所有制形式，與所有制形式相對應，所有權可以分為三大類，即國家所有權、集體所有權和公民個人所有權。國家所有權主體和個人所有權主體都具有獨立法律人格，集體所有權的權利主體――農民集體顯然也應該具有獨立法律主體資格。集體所有制在性質上屬于公有制的低級形態(tài)，這一所有制形式在我國農村得到了實踐。實行集體土地所有權即農民集體經濟組織法人所有權制度是對我國民法所有權制度內容的豐富，是建設中國特色社會主義法律制度的一個重要體現(xiàn)。有觀點認為農民集體相當于“實在綜合人”，土地集體所有是一種不折不扣的總有，無須加以改造。但是，針對現(xiàn)行集體土地所有權制度殘缺不全的現(xiàn)狀，“實在綜合人”應為“法人”所取代，應根據(jù)基本法關于集體土地所有權制度的規(guī)定，抓緊制定一部《中華人民共和國農民集體經濟組織法》，以實現(xiàn)對集體土地所有權所涉社會關系的具體規(guī)范。

第7篇：農業(yè)合作社法律規(guī)定范文

關鍵詞：中國農村；土地流轉法制化；法律缺陷

從理論上而言，農村集體所有制土地流轉涵蓋兩個層面：一是土地所有權的流轉，二是土地使用權的流轉，但根據(jù)現(xiàn)行憲法和有關法律制度規(guī)定，農村集體所有制土地的所有權流轉，只表現(xiàn)在國家對農村集體所有土地的征收，因而是單向性的流轉。一般意義上的農村土地流轉是指土地使用權即承包經營權在不同經營主體之間的流動和轉讓，其實質是農村土地使用權的市場化，這樣有利于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。但是，這種土地流轉制度從根本上看只能作為農村土地承包經營權的必要補充，而不能作為取得農村土地經營權的基本手段。目前來講，中國農村土地流轉盡管取得了一些成績，在繁榮農村經濟，促進農村社會事業(yè)發(fā)展方面取得了不少成績，但從另一方面來講又存在種種局限與不足，這突出表現(xiàn)在近年來圍繞農村土地流轉而產生的系列問題：比如流轉農地補貼不盡合理，流轉中存在著過多的行政干預等等。造成這些現(xiàn)象的原因盡管有體制方面的，有歷史遺留方面的，但在很大程度上與中國農村土地流轉的法律不健全不無干系。本文就試圖從法律視角談談中國農村土地流轉方面存在的問題與不足，并力圖找到解決問題的路徑。

一、中國法律對農村地權設定的歷史軌跡及其缺陷

1982年《憲法》第10條第4款嚴格規(guī)定:“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。1986年頒布的《民法通則》第80條也規(guī)定:“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓”。這表明在80年代中前期中國對于農村集體所有土地都是禁止流轉的。1988年憲法有關條文規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。這在立法上第一次明確了農村土地流轉的合法地位。同年修訂的《土地管理法》第2條也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。

2002年，中國《農村土地承包法》規(guī)定：因土地承包經營或流轉發(fā)生糾紛的，可請求村民委員會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等協(xié)調解決，也可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或直接向人民法院。

2005年10月物權法（草案）第四審稿對宅基地使用權轉讓還是維持了第三審稿的規(guī)定，即:“宅基地使用權人經本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶;住房轉讓時宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。農戶依照前款規(guī)定轉讓宅基地使用權的，不得再申請宅基?！弊?007年10月1日起實施的《物權法》第61條規(guī)定：城鎮(zhèn)集體所有的不動產和動產，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權利。第128條則規(guī)定：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。顯而易見，該法律文件所調整的對象亦僅限于土地承包經營權的流轉，也就是其流轉不得改變承包土地的農業(yè)用途，對于由農地向集體非農建設用地、國有土地方面的流轉未予涉及。

由上觀之，盡管中國農村土地流轉的法律規(guī)范經歷了一個從無到有，從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過程。但由于在農村家庭承包經營責任制的長期發(fā)展中較少考慮法律因素，加之我國現(xiàn)行法律體系中沒有土地承包經營和流轉的中央立法，也沒有專門的地方規(guī)章，因此農村土地流轉帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性，土地糾紛日漸增多，侵權行為時有發(fā)生。即使如上所述我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農業(yè)法》中有規(guī)定，但諸多規(guī)定過于籠統(tǒng)，有關內容和程序不夠明確具體，缺乏可操作性，導致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。

二、解決農村土地流轉的幾點建議

（一）通過法律規(guī)范“兩種產權”平等是實現(xiàn)農村土地健康有序流轉的必要前提

在中國，國有土地和集體土地產權的不平等關系長期存在。國有土地的所有權、使用權分離后，使用權實際上是可以轉讓、抵押、出租的，而農村集體土地（尤其是非農建設用地)卻不然，至今不能自主地流轉，農民擁有的土地產權是殘缺的、模糊的。這種長期存在的不平等關系，最終在我國形成“兩種產權、兩個市場”的二元結構。與相同法律體制下的國有土地相比，農村集體建設用地使用權在權利內容、交易主體和范圍上存在著法律上的不平等。因而，通過法律手段，從立法上來實現(xiàn)兩種產權的平等，明晰產權主體，進而建立國有和集體土地之間的合法而自由的流轉機制，實現(xiàn)農村集體建設用地使用權與國有土地使用權的法定權利平等，這樣有利于整個農地市場運作的有序化、良性化、法制化。

（二）法律要保障農民享有真正的所有權

中國現(xiàn)階段農村土地所有權主體被法律界定為“集體”，這里基本沒有爭議。但是，究竟由誰代表集體行使土地所有權，都很不明確，而現(xiàn)在此權利基本上由行政村組織來行使。由于它是一個黨政不分、政社不分的行政附屬組織，集體和作為集體分子的農民之間，均無雙向選擇的自由，土地的所有權當然不可能由村民代表來行使，而只能由作為地域性經濟組織的村長來行使，這樣問題就來了。因為村長有事實上的土地處置權，卻并不負擔半點風險。而且農村土地尋租埋下禍根。筆者所在村子就發(fā)生過類似現(xiàn)象：村長擅自將村集體土地承包給個人，將承包收益據(jù)為己有，至今村民與村長之間還在理論。因此，應修改《土地管理法》及相應法律法規(guī)，解決集體土地所有權的錯位、缺位或虛位等問題，將其直接交由村民委員會行使，刪除農村集體經濟組織和農業(yè)合作社等虛置概念。賦予集體土地所有權主體――村民委員會和使用權主體――承包戶的市場主體地位。所以必須從立法上保證農民享有真正的土地所有權，從而使其享有擁有土地的收益權。

（三）要依法建立規(guī)范的農村土地市場流轉機制

中央政府要適時地修改、完善及制定有關農村土地流轉的法律、法規(guī)，為農村土地流轉提供切實可行的法律保障。市場經濟實質就是法制經濟。把土地流轉回歸到市場，實行優(yōu)勝劣汰，有利于提升農村土地流轉的效率，提高農村土地的產出率，提高廣大農村村民的生活水準，這也是建設和諧社會的應有之義。若果人為在政策、法規(guī)上對農村土地流轉進行“堵”和“壓制”并不符合生產力發(fā)展要求。比如要修改與《憲法》不協(xié)調的有關法律表述，如現(xiàn)行《土地管理法》63條可改為“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設;但符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地土地使用權可依照法律規(guī)定發(fā)生轉移”，從法律層面允許農村土地流轉；同時也要加快相應實施條例出臺，以便于實際操作管理。另外，在中國，大多數(shù)地方政府或法院有關機構尚未形成處理土地流轉糾紛的規(guī)范化制度;也缺乏相關的法律條文與仲裁根據(jù)。因此，必須進一步制定仲裁土地經營權流轉糾紛的相關法律法規(guī)，完善相關的爭端處理機制。并通過設立專門的土地法院，聘請專家判案，為解決土地流轉糾紛提供法律援助。

三、結束語

土地是人們最基本的生產資料，也是人類生活資料最基本的來源，在市場經濟日益法制化的今天，其重要性日益凸現(xiàn)。如何實現(xiàn)農村土地流轉的高效能化，關乎農村的穩(wěn)定，關乎國家的長治久安。所以，我們必須用戰(zhàn)略的眼光看待當前中國農村土地流轉存在的法律支持不足的問題，不斷對法律本身加以擴容、深化，使其做到與時俱進，從而使整個農村土地流轉市場做到有法可依，規(guī)避不必要的損失。

參考文獻：

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第8篇：農業(yè)合作社法律規(guī)定范文

【關鍵詞】柔性行政行為；司法控制；受案范圍

柔性行政行為指行政主體依照法律法規(guī)，不以行政強制為表現(xiàn)形式，采取靈活性、非強制性手段，尊重和考慮相對人的利益來實施的行政行為，主要包括行政指導、行政合同、行政調解、行政獎勵等在內的一系列行為。目前學界對此有所論及，①但總體看來還不夠深入。本文擬對柔性行政行為司法控制的關鍵問題略加分析，以求教于同仁。

一、柔性行政行為司法控制的必要性

柔性行政行為本身不要求行政相對方服從，但這不代表柔性行政行為不存在侵權的可能。事實上，現(xiàn)實中柔性行政行為侵害行政相對方利益的事件屢見不鮮，因此，對柔性行政行為進行司法規(guī)制是必要的。

首先，對柔性行政行為進行司法控制是依法行政、控制權力濫用的需要。柔性行政行為的運用，確實有助于增強行政民主，增進社會效益，但是由于其自身不具有強制性，行政主體不能采取剛性方式強迫相對人接受和服從。在行政相對人不接受、不配合實施柔性行政行為的情況下，行政主體會根據(jù)有關法律或行政習慣行使自由裁量權，或、超越職權，采取一些強制性手段來確保柔性行政行為的實施，損害相對人的利益。因此，對柔性行政行為進行司法控制，是保障行政機關依法行政、合理行政、正確運用手中權力的必要手段。

其次，對柔性行政行為進行司法控制是保障人權、實現(xiàn)權利救濟的需要。從理論上講，柔性行政行為是行政機關通過與行政相對人協(xié)商、雙方達成一致意見后做出的行政行為。但是，在實踐中，柔性行政行為也會對相對方的合法權益造成侵害。比如，行政機關怠于提供行政指導或提供錯誤的指導，致使相對方的利益受到損害；或假借行政指導之名，實質性地行使強制性行政行為，對行政相對方的合法權利造成侵害。因此，若不對柔性行政行為進行司法控制，不讓行政主體承擔責任，不僅會削弱行政機關在公眾心目中的權威性和公信力，公民最基本的人權也得不到保障。所以，規(guī)范柔性行政行為，保障公民在權益受損時有法律救濟渠道是現(xiàn)實的需要。

再次，對柔性行政行為進行司法控制是履行入世承諾、遵循國際慣例的需要。柔性行政行為的民主、協(xié)商、利益誘導機制適應了現(xiàn)代經濟、社會發(fā)展的需要。這在很大程度上促進各國政府決策的民主化、信息公開化、施政方式的科學化，從而對各國經濟發(fā)展、社會危機化解起了重要作用。盡管如此，柔性行政行為仍然存在著諸多缺陷，因此，許多國家都采用司法手段對其進行規(guī)制。我國入世以來，政治、經濟、文化等各個方面與世界逐步接軌，尤其是在司法領域，國際間合作逐步加強。對柔性行政行為進行司法控制是我國順應國際要求，履行入世承諾的需要。

二、我國柔性行政行為司法控制的立法缺憾

柔性行政行為作為一種新型行政行為，在轉變政府管理模式、實現(xiàn)公眾參與以及推進社會和諧等各方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是，柔性行政行為作為一種行政行為，行政主體在實施過程中還是有可能濫用，因此必須進行司法控制。縱觀我國目前關于柔性行政行為司法控制的立法，主要存在兩方面的問題。

一是立法將部分柔性行政行為排除在司法審查之外。司法救濟是保護公民權利的最后一道防線，但是，我國現(xiàn)行法律規(guī)定以及司法實踐卻將部分柔性行政行為排除在行政訴訟的大門之外，使得部分行政相對人的合法權益得不到有效保護。

根據(jù)我國立法規(guī)定，相對方因行政合同、行政獎勵和行政救助等行為造成損害的，可以到法院，通過司法程序予以救濟。比如關于行政合同，目前的救濟方式主要有四種，即協(xié)商、仲裁、行政復議和行政訴訟；再比如，我國立法對于行政獎勵主要規(guī)定了行政訴訟和行政賠償兩種救濟方式，前者主要是指行政獎勵屬于行政訴訟受案范圍，法院可以對行政獎勵進行合法性審查，后者主要是根據(jù)《國家賠償法》第30條之規(guī)定，賠償義務機關的行為違法造成相對人名譽權、榮譽權受損害的，應在侵權范圍內，為受害者消除影響，恢復名譽，賠禮道歉，對于行政獎勵的精神損害給予非財產形式的救濟。

而對于目前行政管理過程中廣泛存在的行政指導行為，我國立法卻規(guī)定不屬于行政訴訟的受案范圍。最高人民法院《關于執(zhí)行若干問題的解釋》第1條第四款規(guī)定，“不具有強制力的行政指導行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。在其他立法方面，目前只有《農業(yè)技術推廣法》例外地規(guī)定了過失指導的賠償責任。司法救濟手段的缺乏，責任體系的不明確，必然會導致相對人因行政指導行為受到的損害得不到及時救助，相反行政主體反而卻可以規(guī)避責任。這樣一來，行政指導的功能必然大大削弱，甚至有可能成為行政主體濫用權力的庇護傘。

二是立法缺乏針對柔性行政行為進行司法控制的特殊制度設計。相對于行政處罰、行政強制等剛性行政行為而言，柔性行政行為有著自己獨特的魅力，它更加注重相對人的意志，鼓勵相對方的積極參與，使整個行政過程更加開放，把一種文明的承諾帶入了權力行使之中。因此，柔性行政行為的固有特征需要有一套與之相適應的訴訟救濟程序，而不應生搬硬套有關剛性行政行為的規(guī)則?？墒?，從我國目前的立法及司法實踐來看，對柔性行政行為訴訟救濟的特殊規(guī)定基本沒有，這已不能滿足實踐發(fā)展的需要。不僅如此，法院審理柔性行政行為案件中，缺乏明確的法律規(guī)定，多數(shù)情況下是參考行政規(guī)章、國家政策以及其他規(guī)范性文件。例如，法院在處理行政合同糾紛案件時，通常做法是參照適用《合同法》的相關規(guī)定。訴訟程序的缺乏必然會導致對柔性行政行為進行司法控制時力不從心，因此，建立一套特殊的訴訟程序顯得尤為重要。

三、我國柔性行政行為司法控制的立法之完善

界定柔性行政行為的涵義，探討對柔性行政行為進行司法控制的必要性以及介紹我國目前在柔性行政行為司法控制方面存在的主要缺憾，其目的是進一步完善我國柔性行政行為司法控制的相關立法，這也主要應從以下兩方面著手。

一方面，立法應將全部柔性行政行為納入行政訴訟的范圍。

行政權在柔性行政行為領域表現(xiàn)得較為柔和，但只要權力存在的地方必然會表現(xiàn)出一定的強制力。事實上，柔性行政行為實施過程中的強制力與事后的強制力往往會成為侵犯相對人合法權益的重要因素。在此情況下，單純依靠行政主體內部自律是無法保障相對人合法權利的。而“行政行為的可訴性使公民依法享有的公法意義上的實體權利獲得了可靠的司法保障?！雹谝虼耍瑢⑷嵝孕姓袨槿考{入行政訴訟受案范圍尤其重要。目前，我國《行政訴訟法》及其司法解釋將行政指導以及行政調解排除在法院受案范圍之外。而在現(xiàn)代行政管理過程中，行政主體卻經常運用這兩種行政行為去管理行政相對方，解決社會糾紛，因此，行政相對人的合法權利不可避免要受到傷害?？墒乾F(xiàn)有的法律規(guī)定卻將處于弱勢地位的行政相對人拒之于司法救濟的大門之外，顯然有違建設法治社會的宗旨。

但是，畢竟柔性行政行為有著自身的特點，所以在納入行政訴訟受案范圍時應有一定的條件。首先，行政主體在作出柔性行政行為時要存在故意或重大過失。因為柔性行政行為涉及領域廣泛，需要豐富的專業(yè)知識、果斷的判斷力等，行政機關不能完全保證柔性行政行為導致的后果全部是積極的，若不加區(qū)分地將行為產生的后果全部歸責于行政主體，對行政機關顯然不公，也會大大降低行政主體運用柔性行政行為的積極性。其次，行政相對方的權利要受到不利影響。由于柔性行政行為是一種溫和的行政行為，行政相對方對是否接受有選擇權，因此并不是所有的柔性行政行為都會改變當事人的權利義務狀態(tài)，為了節(jié)約訴訟資源，減輕法院訴累，有必要規(guī)定這一點。

另一方面，立法應針對柔性行政行為的特點設置特殊的程序制度。

首先，立法應設立調解前置程序。柔性行政行為注重行政機關與行政相對人的互動性和利益的相互協(xié)調性，因此在對柔性行政行為進行司法救濟和司法控制時，應采用一種柔和且能尊重雙方意志的手段。調解是當事人行使處分權，通過互諒互讓解決糾紛的形式，恰好符合這一要求。目前，我國還未真正建立行政訴訟調解制度。很多學者建議該制度的建立迫在眉睫，特別是在解決柔性行政行為糾紛過程中具有不可替代的重要作用。一般而言，因柔性行政行為引發(fā)的行政訴訟，當事人舉證都比較困難；如果能進行調解，雙方可能會得到一個比較滿意的結果，行政相對人在省去人力、物力、財力的同時，又能更好地維護自身的權益。

其次，立法應進一步明確當事人資格。關于原告資格，主要涉及行政機關、社會組織兩類原告的資格問題。第一，行政機關的原告資格。傳統(tǒng)行政行為中，行政機關享有行政優(yōu)益權，即一旦行政相對方出現(xiàn)違法事項，可直接進行處理，故行政機關不能作原告，即行政訴訟的被告恒定為行政機關。但是，如前所述，柔性行政行為注重雙方當事人的利益，行政機關幾乎不適用強制權，優(yōu)益權也得到了一定的限制。因此，行政機關在實施柔性行政行為時，若行政相對人不履行或違法履行相應的義務，給行政機關造成損失的，行政主體完全有資格向法院提訟。第二，社會組織的原告資格。社會組織在我國包括社區(qū)組織――居民委員會和村民委員會、行業(yè)組織、職業(yè)組織、農業(yè)合作社、技術性監(jiān)督機構、公證和仲裁機關、利益團體等。社會組織能否成為柔性行政行為訴訟的原告，取決于其能否成為柔性行政行為的主體。我們認為，對柔性行政行為的界定應采取實質性標準，關鍵看柔性行政行為是否服務于公益目的，是否引起行政法上權利義務的變更。如果行為目的是為了公共利益，非行政主體之間實施的行政屬于柔性行政行為，社會組織可以成為原告。

就被告資格而言，按照傳統(tǒng)行政法理論和司法實踐，行政機關作為被告是毋庸質疑的。但柔性行政行為與剛性行政行為不同，行政機關在實施該行為中，強制性與優(yōu)益權收到極大限制，更多是與行政相對人站在幾乎平等的地位上進行協(xié)商、對話。所以，在行政相對人不履行或不完全履行義務時，行政機關不能像傳統(tǒng)行政行為那樣采取強硬手段去直接制裁相對人。為了維護行政機關的權威和保障柔性行政行為的有效實施，行政相對人在上述情況下可以成為被告。

再次，立法應完善法院的審判依據(jù)。審判依據(jù)是人民法院審理柔性行政行為案件的難點所在。由于我國沒有行政程序法或專門的柔性行政行為法，人民法院依據(jù)何種法律規(guī)范審理柔性行政行為糾紛就變得格外困難。就我國柔性行政行為的司法審查而言，法律的適用理所應當，有爭議的只是柔性行政行為能否適用民事法律，在多大程度上適用。目前，在解決行政合同、行政獎勵等糾紛中，學術界主流觀點是，行政法與民法各有其特殊性，不能任意援用民法規(guī)定，但民法中表現(xiàn)為一般法理的，且行政法對該問題未作特殊規(guī)定的，則可以援用。③例如，在行政合同之訴中，可以適用民法誠實信用、平等、等價有償?shù)然驹瓌t，上述民法基本原則不僅指導民事合同的訂立與實施，也為行政合同所遵守。特別是誠信原則，在德法兩國已上升為憲法性原則，是公民與行政機關行為時的共同準則。

最后，立法應完善舉證責任的有關規(guī)定?！缎姓V訟法》及最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》均明確行政訴訟的實體問題由被告承擔舉證責任，原告只在例外情況下負有舉證義務。柔性行政行為具有雙重屬性，即權力性與自治性，相應地，柔性行政行為案件也可分為兩類，即權力爭議案件與自治爭議案件。權力爭議案件，由行政機關行使主導性權力的行為引起，比如，對行政機關行使柔性行政行為合法性有異議的案件。這些爭議案件均涉及行政機關主導性權力行使的合法性，故與具體行政行為一樣，應由行政機關承擔舉證責任。非權力性質的爭議案件，即自治性質的爭議案件，主要是指雙方在履行義務過程中發(fā)生爭議的案件。無論是行政相對人還是行政機關提起的訴訟，均由人承擔舉證責任，即“誰主張、誰舉證”。此外，由行政相對人發(fā)起的變更訴訟，亦屬非權力性質的訴訟，相對人應對變更的事實承擔舉證責任。

注釋：

①羅豪才、崔卓蘭：《論行政權、行政相對方權利及相互關系》，載《中國法學》1993年第3期，第28頁。

②郝明金：《行政行為的可訴性研究》，中國人民公安大學出版社2005年版， 第110頁。

③余凌云：《行政契約論》，中國人民大學出版社 2000 年版，第108頁。

第9篇：農業(yè)合作社法律規(guī)定范文

一、土地征用具有以下幾個法律特征：

（一）土地征用應當以國家公共利益為目的

（二）國家建設征用土地的主體必須是國家

（三）征用土地是國家行政行為，具有強制性

（四）征用土地的標的只能是集體所有的土地

（五）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件

1、依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用土地的補償費主要包括：

（1）土地補償費

（2）安置補助費

（3）地上附著物和青苗的補償費

2、土地補償費、安置補助費必須依照法定的用途、程序分配和使用

二、土地征用的基本程序

（一）征用土地的審批權限

（二）征用土地的審批程序

三、土地征用中存在的問題

（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴大化了

（二）農民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大

（三）征地補償過低而且立法標準本身就有問題

四、土地征用的立法建議

（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍

（二）土地征用采用市場化運作

（三）目前的征地補償標準應加以修改

（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革

論文摘要

今天的中國，正在經歷一個飛速發(fā)展和新舊交替的時代，隨著國家基礎設施等方面投資力度的不斷加大，農村城鎮(zhèn)化的不斷推進，越來越多的農村集體土地被國家征用。在這個過程中，許多地方城市面貌煥然一新，這與各地方政府所做的大量的工作是分不開的。然而在這個過程中，也不乏有的地方政府損害農民利益的情況存在。既要防止克扣、壓低征地補償費用，損害農民利益；也要防止被征地單位和群眾漫天要價、謊報地類、擴大面積和有關部門借征地之名“搭車收費”，加重用地單位負擔。因此，妥善解決這些問題和矛盾顯得十分重要。

本文從我國土地征用的概念出發(fā)，對其具有的法律特征、土地征用過程中應該遵循的原則以及土地補償?shù)臉藴?、用途、分配和使用等問題作了詳細的闡述。就當前我國土地征用制度中存在的法律問題，提出一些相應的立法建議。如果要想徹底解決土地征用中的失序狀態(tài)，從根本上保護農民的權利不受侵害，僅靠行政命令顯然是不夠的。政府首先要認真明確立法理念，對中國現(xiàn)行的法律法規(guī)進行修改與完善。尤其是對個別明顯與國家法規(guī)不符，嚴重侵害農民利益的地方性法規(guī)和規(guī)章進行及時的清理與廢止。設立專門的法律援助基金，提供無償法律援助，協(xié)助他們維護自己的合法權益。使司法程序及時、有效地介入這個社會矛盾空前聚集的領域。

關鍵詞：土地征用集體土地公共利益土地補償

眾所周知土地征用是國家、集體、個人之間發(fā)生的因公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和補償原則、補償標準、安置辦法，將集體土地所有權轉為國家所有的一種行政行為。這就是說，土地征用帶有一定的強制性、必要性和補償性。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，中國大陸各地的土地征用糾紛急速增加，民怨逐步升溫。在一個法治的社會中，司法原本是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效的手段。然而在很多事件中，農民卻沒有選擇司法的途徑解決問題，而是要采用非理性的方式來維護自己的合法權益。這足以令人驚醒，令人深思。在這里，筆者就農村集體土地的征用、出現(xiàn)的問題、矛盾及解決途徑談談個人的見解。

我國實行土地社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權方面，確立了國有土地和農民集體所有的土地這兩種所有權[1]。土地征用是發(fā)生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變?yōu)閲宜?。土地征用是保證國家公共設施和公益事業(yè)建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發(fā)展社會公共事業(yè)，都設置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！边@是我國實行土地征用的憲法依據(jù)。

一、土地征用具有以下幾個法律特征：

（一）土地征用應當以國家公共利益為目的

各國有關征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點是共同的，即征用的目的應當是公共利益的需要。不過對何為“公共利益”？“公共利益”的標準和范圍是什么？不同的國家在不同的時期有不同的理解。一般來講，根據(jù)法律追求正義的價值取向，不能動用國家公權為個別團體或私人謀利，即征用權的行使應是以社會全體或不特定多數(shù)人的共同利益為目的。我國對公共利益的界定，目前還比較原則，有關實施條例也不夠具體。在實踐中對有關公共利益的解釋和界定則過于靈活，至使征地權常常被擴大化使用。

（二）國家建設征用土地的主體必須是國家

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有因國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利。盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業(yè)單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己用地的實際需要，依照法律規(guī)定地程序獲得土地的使用權。另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

（三）征用土地是國家行政行為，具有強制性

國家建設征用土地并非平等民事行為，而是國家授權的由各級行政機關依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，國家征用土地的指令，作為被征用土地的集體經濟組織必須服從。

（四）征用土地的標的只能是集體所有的土地

根據(jù)《憲法》的規(guī)定，征地的標的只能是集體所有的土地。建國以來我國的土地所有制經歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農業(yè)合作社在全國范圍內的實現(xiàn)，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標的就只能是集體土地了。

（五）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件

國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜娭七M行，而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用的集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。所謂適當補償，就是嚴格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。雖然土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。

鑒于在中國現(xiàn)階段，人們和政府及用地單位之間的爭執(zhí)，主要發(fā)生在合理補償?shù)臄?shù)額問題方面。所以筆者就征地補償費用方面做詳細的闡述。

1、依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用土地的補償費主要包括：

（1）土地補償費

①征用耕地（包括菜地）的補償費標準為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10倍。年產值按被征地前3年平均產量和國家規(guī)定的價格計算。大中型水利水電工程建設征用耕地的補償費標準，為該耕地征用前3年平均產值的6—8倍。

②征用其他土地的土地補償費的標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補償費的標準規(guī)定。

③征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應當按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設基金。具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市在國家規(guī)定的范圍內規(guī)定。

（2）安置補助費

①征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的4—6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前3年平均年產值的15倍。

②征用其他土地的安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的安置補助費標準規(guī)定。

依照規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。

（3）地上附著物和青苗的補償費

①地上附著物補償費是對因自然或人工而與土地結合在一起的私人或集體所有的房屋及水井、墳墓等設施造成損失的補償。但是，凡是在協(xié)商征地方案后搶建的設施，一律不予補償。

②青苗補償費是對因征地造成的農民種植在被征地上尚未成熟的農作物損失的補償。但是，凡是在協(xié)商征地方案后搶栽搶種的農作物、樹木等，一律不予補償。

其補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

2、土地補償費、安置補助費必須依照法定的用途、程序分配和使用：

（1）土地補償費。“土地補償費歸農村集體經濟組織所有[2]”，用于發(fā)展生產。

（2）安置補助費。“征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用?！睂ν恋乇蝗空饔?，農村集體經濟組織被撤銷建制，實行“農轉非”的，其征地費用全部用于轉為非農業(yè)戶口人員的生產和生活安置?！?/p>

所支付給農村集體經濟組織的土地補償費和安置補助費，可采取鄉(xiāng)管村（組）用的形式設立財務專戶進行管理。市、縣土地行政主管部門應加強監(jiān)督，協(xié)助農村集體經濟組織建立征地費使用公開制度。土地補償費、安置補助費統(tǒng)一安排使用的，應征得農村集體經濟組織三分之二以上成員同意。[3]

（3）地上附著物及青苗補償費?！暗厣细街锛扒嗝缪a償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”。應當及時、足額支付給其本人，由其自由支配。

二、土地征用的基本程序

（一）征用土地的審批權限

為控制征地總量，防止地方政府濫用征地權，我國于1998年修改了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》第45條對各級政府的審批權限作了如下規(guī)定：

（1）征用基本農田和基本農田以外的耕地超過35公頃的以及征用其他土地超過70公頃的，由國務院審批。

（2）征用基本農田以外的耕地在35公頃以下，其他土地在70公頃以下的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。

（二）征用土地的審批程序

（1）用地單位依法向有批準權的人民政府提出用地申請。

（2）人民政府收到用地者的用地申請后，土地管理部門應當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設供地標準，對建設用地進行審查；建設項目可行性研究報告報批時，應當附具土地管理部門的審批意見。

（3）政府部門依照法定程序批準建設單位征用土地后，由批準征地的人民政府予以公告并組織實施。在公告期限內，被征用土地的所有人、使用人應當持土地權屬證書到當?shù)厝嗣裾恋毓芾聿块T辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

（4）按照《土地管理法》第47條規(guī)定，被批準征用土地的，應當按照被征用土地的原有用途給予補償。

在實際操作過程中，還應當由用地單位按國家或省級人民政府規(guī)定的標準與被征地的農民集體經濟組織簽訂征地補償協(xié)議書。

三、土地征用中存在的問題

（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴大化了

在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。因此，在土地征用的實踐中，“公共利益”的概念被人為地進行了擴大化的解釋。那些諸如道路、基礎設施、水利工程等建設項目，被界定為“公共利益”一般不會有什么爭議。但是在最近10年左右，全國范圍內興起的房地產建設中，商品房建設或其他商業(yè)設施的建設也是打著“公共利益”旗號行使國家征地權。在這些建設項目的公益性質受到質疑時，一些人同樣可以振振有詞地說：加快城市化的建設步伐不是公共利益嗎？加快城市化的進程必然要向城市周邊擴展，大量征地難以避免。問題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益？只是城市居民嗎？抑或是那些通過征地建商品房而大發(fā)橫財?shù)拈_發(fā)商？既然是以國家名義行使征用土地的權力，那么這種征用就應是在國家征用權力所及范圍內的全體人民的利益。按照“三個代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國家權力的行使應當能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農民的利益不是“公共利益”嗎？為什么農民被征用土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補償，而有些個人、部門或單位卻通過征地后的土地炒賣獲得了超過農民所獲補償幾十甚至上百倍的利潤？所以，對“公共利益”進行擴大化解釋，如果不僅可以使征地權力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴大化解釋就會繼續(xù)下去?！肮怖妗边@一本來旨在維護大多數(shù)人利益的立法規(guī)定，由于立法本身的漏洞卻成了少數(shù)人牟利的工具，這不能不說是立法的遺憾。

（二）農民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大

當農民得知自己曾經祖祖輩輩種過的土地被征用后，政府通過出讓獲得了幾百萬元的收入，開發(fā)商通過炒賣又獲得了上千萬的利潤，而農民自已只獲得了區(qū)區(qū)幾萬元的補償。那些開發(fā)商掙的錢可以夠自己花幾輩子，而農民所獲得補償卻僅可以勉強維持自己的生存。同樣的一塊土地，所獲得的利益差別卻如此懸殊，如果農民為此心理不平衡，或為此而上訪，也就不足為怪了。同樣一塊地產生的土地收益，農民作為土地的所有者為什么不能分享？

對此，有些人說，土地的升值是因為政府經營城市，對基礎設施投入以及國家經濟發(fā)展的結果，因此其升值部分理應歸政府；而開發(fā)商的收入則是因為土地和其他成本投入必然帶來的利潤。那么國家經濟發(fā)展沒有農民的貢獻嗎？對基礎設施的投入中沒有農民交納的稅款嗎？這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念：工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人做出犧牲，而犧牲農民的利益成本最低。同時，征地行為的計劃性和強制性以及土地被征用后的市場化運作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。

應該說，各國的征地制度都具有強制性，但是大多數(shù)國家將征用的范圍嚴格限定在真正意義上的公益事業(yè)，而對非公益事業(yè)用地則完全實行市場化運作，不實行征用。對征地補償也強調充分和及時。而在我國征地不僅具有強制性，公益用地的范圍被擴大化，而且由于征地制度形成于計劃經濟時期，明顯地帶有要求農民支援國家建設的色彩，農民的土地從來沒有被作為商品看待，因此，征地補償?shù)臉藴什皇鞘袌鰞r格，而僅僅是維持生存的一種補償。這樣，征地前的計劃性運作和征地后的市場化運作出現(xiàn)所得利益上的巨大落差就不足為怪了。可以說，制度上的缺陷造成了現(xiàn)實生活中的嚴重不公平，而公平本來應該是社會和法律最重要的價值取向。

（三）征地補償過低而且立法標準本身就有問題

造成如今征地過程中補償過低的問題，其根源就是立法中所確定的補償標準不合理。其主要表現(xiàn)在以下三個方面：

一是《土地管理法》確定的補償基本原則是“按照被征用土地的原用途給予補償”?？梢哉f，這個“原用途”的規(guī)定是造成征地中的價格“剪刀差”的根本原因。有了這樣的規(guī)定，作為農業(yè)用途且又沒有實際的處分權的集體土地，如不與今后的用途掛鉤，是永遠值不了幾個錢的。

二是以“產值”確定補償標準。《土地管理法》中確定補償費用是以土地“被征用前3年平均產值”計算的。無論是6—10倍也好，最高30倍也好，誰都知道，以目前農產品價格計算，補償費無論如何也高不到哪里去。假如前3年都是大災之年，補償費又怎樣計算呢？因此以產值論補償而不是以市場決定地價，不僅不科學，實際操作也是問題。

三是確定的最低補償標準不合理。《土地管理法》雖然沒有明確規(guī)定征地補償?shù)木唧w標準，但從該法第47條第6款的規(guī)定可以看出，我國法律確定的最低補償標準是“不低于原有生活水平”。該款規(guī)定：“依照本條第2款規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍?！边@條規(guī)定本身不僅不合理，而且在邏輯上就有錯誤。為什么農民喪失土地的代價僅僅是“保持原有生活水平”，追求更加美好的生活，實現(xiàn)小康難道沒有農民的份嗎？其次，這種原有生活水平的保障應該是多少年？按該條法律的規(guī)定，補償費一般是土地前3年平均產值的6—10倍，也就是說從理論上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補償一般是不會發(fā)生的，因為6—10倍的補償已經可以使農民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒有規(guī)定這6—10倍的補償是管農民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6—10倍或30倍的補償農民也并不都能拿到手。如果按補償最高標準30倍全額支付計算，在理論上農民可維持30年的“原有生活水平”，但30年以后呢？農民就不再生活了嗎？而且目前農民得到的只是貨幣補償，失去土地的農民就業(yè)問題在法律上并未獲得保障。

四、土地征用的立法建議

土地的征用雖然是以國家的名義進行的，但在具體實施過程中則事關不同利益主體的不同利益。因此利益沖突不可避免，尤其是現(xiàn)在大多數(shù)的征地補償費用是由具體的建設單位支付的，因此從追求經營利益最大化考慮，作為建設單位希望以少的投入獲得最大的經濟效益的動機也是不足為怪的。即使是代表國家的一級人民政府直接以財政收入支付補償費，也同樣存在財政收入的增加和減少以及由此對地方財政收入的多少、官員政績的影響問題。因此，若想解決在征地過程中的種種問題，必須從立法的修改和完善著手，而且征地中的大部分問題也確實出在立法方面。首先從以下四個方面對土地征用的法律制度加以修改和完善：

（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍

既然“公共利益”是法定的行使征地權的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人或者說代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應當具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設。用列舉式說明，即將以公共利益的名義進行建設的項目逐一列出，只有在此范圍內的建設項目才可以視為是以公共利益為目的的。比如（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

（二）土地征用采用市場化運作

征地前的計劃性和征地后的市場性之間的矛盾就必然造成征地補償和征地后所獲利益的巨大反差。真正的公益性建設用地，在征用前后一般不會出現(xiàn)征地補償與所獲收益之間的明顯差別。因為公益事業(yè)即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設項目的日常維護，營利并非公益事業(yè)的目的。對公益性建設項目的征地補償應遵循及時、充分、適當?shù)脑瓌t，而對于非公益性建設項目的征地補償則應按照市場價值規(guī)律進行。所以，法律在嚴格界定“公共利益”范圍的前提下，還應明確規(guī)定，非公益性建設項目用地不能列入征用范圍，而應將其納入市場，由市場決定土地價格及各利益主體的分配比例。要堅持平等自愿、協(xié)商一致的原則。國家還要建立相應的土地價格評估機制。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實行公平補償。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業(yè)生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，市場價格要體現(xiàn)這三重功能。

（三）目前的征地補償標準應加以修改

由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農民上訪問題，最突出的表現(xiàn)就是征地補償標準過低，而這一問題的根源在于所確定的補償標準不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補償標準，征地補償費就永遠提高不了，補償按“原用途”，而轉手出讓時則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標準呢？我國實行嚴格的土地用途管制制度，可結果農民服從國家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來居然又成為低補償?shù)慕杩?，這對農民公平嗎？因此應當取消只能按“原用途”給予征地補償?shù)囊?guī)定。充分考慮被征地農民因土地所造成的各項損失進行市場估價，按價補償。同時還應參照征地周邊的整體經濟發(fā)展水平，在一定合理年限內給予征地農民補償。補償標準的計算應當是逐年遞增的，而且一般不應低于國家統(tǒng)計部門近年內公布的經濟增長比例。

（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革

說到底，征地中存在的許多問題，其根源在于我國土地權利制度本身的不合理。如果我國土地制度改革能夠得以順利進行和完善，農民對自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國土地制度進行徹底改革之前，在解決土地征用存在問題方面，我們并非不能有所作為。比如在不改變農村集體土地所有制性質的前提下，將土地使用權作為一項獨立的物權確定給土地經營使用人，同時在嚴格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經營權流轉的方式，賦予農民在建設主管部門批準改變農業(yè)用途，將土地用于營利目的時，集體土地經營使用者就可以作為市場的平等主體，按照市場規(guī)律、市場價格與土地的受讓方協(xié)商土地價格。如果這部分集體土地使用權的市場價格能與國家土地使用權的市場價格持平，誰還能夠鉆集體土地征用的低成本與轉手出讓的高價格的空子而牟取暴利呢？當然在我國目前情況下，實現(xiàn)這個目標也并非易事，其中還涉及諸如轉讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護以及市場環(huán)境等諸多因素。

此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決[4]。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。

在中國土地征用的過程中，被征地方通常都是社會底層的群體代表，一些政府違法審批的行為，導致批準征用土地的主管部門與土地征用方之間出現(xiàn)了不少矛盾和紛爭?，F(xiàn)有的訴訟案例表明，這些人群在強大的政府權力和開發(fā)商面前，無論多么執(zhí)著和頑強，始終顯得勢單力薄而且不堪一擊。另外，由于法律知識的欠缺和律師費用的昂貴，很容易使他們放棄司法訴訟的程序。以上問題的存在，主要是法律制度的設計存在問題，因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規(guī)范。建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。在司法實踐中，充分發(fā)揮司法維護社會公平正義的作用，以化解由于征地過程中的不公平而引發(fā)的各種社會矛盾，保障社會的穩(wěn)定與良好秩序。

注釋：

[1]《房地產法學》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社，2001年第一版，37頁

[2]《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定

[3]田永源，《官員為農民支招》，中國農業(yè)出版社，2003年第一版，42頁

[4]姚長飛，《論土地征用》，中國政法大學法學院

參考文獻資料：

1、《經濟法小全書》，中國法制出版社，2004年7月第一版。

2、《房地產法學》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社，2001年第一版。

3、《略論土地征用中的公共利益目的》，吳漢良，武漢大學。

4、《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》，梁書文、黃赤東主編，人民法院出版社。