城鄉(xiāng)土地管理法精選(九篇)

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第1篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化；農(nóng)村；土地管理；創(chuàng)新性；探索

1城鄉(xiāng)一體化對農(nóng)村土地管理的作用

1.1提升農(nóng)產(chǎn)品的供給保障力

民以食為天，我國作為一個人口大國，解決好糧食問題，保證糧食安全，是治國安邦，實現(xiàn)國家穩(wěn)定、長久發(fā)展的前提，同時這也是推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)。隨著城鄉(xiāng)一體化進度的不斷推進，中國的經(jīng)濟和人民的生活水平在不斷提升，城鎮(zhèn)化的腳步加快了，社會的農(nóng)產(chǎn)品的需求也增長了。當(dāng)下我國的耕地資源存在的問題在于人均耕地占有量較低，且耕地的后備資源不足。所以，要想切實有效地滿足人民日益增長的糧食需求，我們不能從耕地數(shù)量的增加入手，也不能單純地依靠化肥物質(zhì)去提高產(chǎn)出，我們需要鉆研出一條適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的，高科技、現(xiàn)代化道路。

1.2為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供用地保障

要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，需要切實有效地提升人民的生活水平，實現(xiàn)我國精神文明的整體進步。當(dāng)下，不僅新農(nóng)村的建設(shè)需要擴建土地，城鎮(zhèn)化發(fā)展、工業(yè)化道路同樣需要有用地保障，通過土地征收，將農(nóng)村地區(qū)的集體土地轉(zhuǎn)化為國有，這是一條提供保障的有效道路。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必然會使得大量的農(nóng)村土地用地減少，影響到農(nóng)村土地的使用。這就需要我們在處理城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、主要農(nóng)產(chǎn)品供給保障這幾個方面的問題時，做好協(xié)調(diào)工作，實現(xiàn)用地的合理布局，盡量開發(fā)未占用的土地，避免對優(yōu)質(zhì)良田破壞。

2農(nóng)村土地制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要問題

2.1現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐緩慢

為了進一步提升農(nóng)產(chǎn)品的供給能力，國家做了諸多努力，保護耕地已經(jīng)成為了國家的基本國策之一，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也將成為中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一個重要建設(shè)方向，但是從目前的情況來看，形式并不容樂觀。改革開放后，中國提出了農(nóng)田保護制度，在耕地總量動態(tài)平衡方面出臺相關(guān)政策，并對耕地管理起到了一定的約束作用，但是由于缺乏切實有效的執(zhí)行主體，以及社會的普遍認(rèn)可，耕地管理的效果并不如人意，最終耕地的質(zhì)量出現(xiàn)了下降的趨勢。雖然近些年來國家一直鼓勵耕地流轉(zhuǎn)政策，并倡導(dǎo)耕地經(jīng)營向適度的規(guī)?？繑n，但是外出打工的農(nóng)民數(shù)量越來越多，農(nóng)村耕地缺乏充足的后備軍，導(dǎo)致耕地經(jīng)營的經(jīng)濟效益不高。除此之外，城鄉(xiāng)管理一體化部門中沒有形成良好的默契，協(xié)作機制欠缺，甚至出現(xiàn)了耕地浪費、重復(fù)建設(shè)等問題，不能達(dá)到預(yù)期的效果。

2.2農(nóng)村土地利用率較低

從理論上來看，城鎮(zhèn)一體化實則是一個土地集約化的過程，城市的人均用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村的人均用地。隨著城鎮(zhèn)一體化的不斷推進，中國農(nóng)村的宅基地總量不斷提升。原因在于農(nóng)民進城務(wù)工，然后在城市安居落戶，原有的農(nóng)村地基就被閑置了。雖然國家規(guī)定“一戶一宅”，但是具體如何實現(xiàn)，卻始終沒有得到明確的規(guī)定。農(nóng)村的宅基作為一種固定資產(chǎn)，不能隨意買賣，如果放棄也得不到任何的補償，所以很多農(nóng)村居民寧愿閑置也不愿意轉(zhuǎn)讓給別人。這就使得我國農(nóng)村土地利用進入到了一個十分尷尬的局面。

3城鄉(xiāng)一體化中農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新性策略

3.1完善惠農(nóng)方式

要想切實有效地提升農(nóng)村對耕地的保護熱情，就需要從提升耕地經(jīng)濟效益入手，這和國家的惠農(nóng)政策是息息相關(guān)的。由于耕地為社會提供了生產(chǎn)，所以對耕地的保護已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的共識。對耕地實行保護也成為了國際慣例。隨著國家在糧食、耕種、生產(chǎn)資料等方面給予了大量的補貼，國家的糧食安全生產(chǎn)保障已經(jīng)初具規(guī)模。為了進一步提升惠農(nóng)力度，國家還要積極改變農(nóng)業(yè)的補貼制度，將資金用于解決農(nóng)業(yè)發(fā)展瓶頸上，切實有效得提升耕地的質(zhì)量和經(jīng)營規(guī)模，優(yōu)化耕地的環(huán)境，提升耕地質(zhì)量的提升。

3.2提升耕地利用水平

為了促進農(nóng)村用地的流轉(zhuǎn)向優(yōu)化的方向發(fā)展，將農(nóng)村的閑置用地盤活，提升節(jié)約集約的利用水平是必然的選擇。各個地區(qū)要制定和完善“一戶一宅”的政策，拓展相關(guān)細(xì)則，為農(nóng)村用地流轉(zhuǎn)提供驅(qū)動力。不僅如此，國家在法律層面也要允許集體用地的流轉(zhuǎn)，并制定流轉(zhuǎn)管理的相關(guān)細(xì)則，對農(nóng)村用地的流轉(zhuǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)形式進行具體的規(guī)范。積極回收農(nóng)村的閑置用地，具體可以參照城市國有土地儲備的有關(guān)制度，由集體到個體的方式，建設(shè)和完善使用權(quán)，放棄對農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，并對此進行一定的補償，將宅基地分配于農(nóng)村的公共建設(shè)當(dāng)中。創(chuàng)建新型農(nóng)村基地使用制度，為新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供保障。

4結(jié)語

研究城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)對農(nóng)村土地管理的革新和創(chuàng)新，是實現(xiàn)國家統(tǒng)籌發(fā)展，全面建設(shè)小康社會的必然需求。它不僅能夠為提升糧食產(chǎn)量提供充足的保障，同時也能夠為城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)化道路建設(shè)提供用地基礎(chǔ)，為城鎮(zhèn)居民的生活創(chuàng)建良好的物質(zhì)條件。

參考文獻(xiàn)

[1]曾堅.城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村集體土地征收補償安置制度研究[J].東方法學(xué),2013(04):45-59.

[2]蓋志毅,史俊宏,張永軍.城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村土地制度研究——以內(nèi)蒙古呼和浩特市為例[J].內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院學(xué)報,2010(02):19-24.

第2篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

【關(guān)鍵詞】城市土地；開發(fā)模式；管理模式；影響

【 abstract 】 the importance of land resources, the limitation of its supply scarcity, objectively require people to use land economy, to improve the efficiency in the use of land resources and create benefit. In our practice shows that the land policy and management system of the rationality of the land use efficiency and benefit of have a vital role. This paper mainly introduces the development mode of urban land development and land development management mode of the impact on the economy of development.

【 keywords 】 the city land; Development mode; Management mode; influence

中圖分類號：F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

1 城市土地開發(fā)模式的發(fā)展

1.1 政府統(tǒng)包的開發(fā)模式

政府統(tǒng)包的開發(fā)模式主要是指由政府型企業(yè)作為土地的一級開發(fā)商。這種開發(fā)模式的優(yōu)點有三個方面：第一，政府型企業(yè)對貫徹實施政府的規(guī)劃意圖和調(diào)控目的有利。因為政府型企業(yè)的一個主要責(zé)任就是完成政府或相關(guān)機關(guān)指定的相應(yīng)任務(wù)，完成政府作為管理機關(guān)不能完成的相應(yīng)業(yè)務(wù)，能有效的體現(xiàn)出政府的規(guī)劃意圖和調(diào)控目的。第二，有利于政府的財政保障和利用。政府型企業(yè)作為土地的開發(fā)商，土地所產(chǎn)生的增值收益部分將留存在政府機構(gòu)內(nèi)部。這樣既保證了土地的集約利用，又保證了土地價值的合理回收。政府能將收入的資金投入到新的市政建設(shè)中，實現(xiàn)了土地收入與城市發(fā)展的良性循環(huán)。第三，能有力的保證土地開發(fā)品質(zhì)。相對于大部分民營企業(yè)而言，政府型企業(yè)一般具有雄厚的資金和技術(shù)實力，同時與政府的價值觀同步，能確保土地開發(fā)的整體品質(zhì)。

1.2 用地單位自行進行土地開發(fā)的模式

這種土地開發(fā)模式主要是指由用地單位向政府申請用地，通過各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)向用地單位供地，至于具體的開發(fā)由用地單位自行解決。這種開發(fā)模式的優(yōu)點在于融資渠道廣泛，利用了大量的民間資金，能夠有力的促進城市的土地開發(fā)速度，加快城市化進程。該模式雖然靈活性較大，但帶來的問題也較多，主要原因是缺乏政府的統(tǒng)一規(guī)劃與引導(dǎo)，不能有力的體現(xiàn)政府的價值觀，難以做到統(tǒng)籌兼顧。同時，土地開發(fā)的品質(zhì)難以得到保證，用地單位不論在經(jīng)濟實力還是在技術(shù)實力上都較欠缺，不能保證土地開發(fā)的整體品質(zhì)。

1.3 土地綜合開發(fā)模式

土地的綜合開發(fā)模式是指政府采取招拍掛出讓土地，政府在土地開發(fā)的過程中主要起到監(jiān)管、統(tǒng)籌方面的作用。在該種土地開發(fā)的模式下，政府以促進集聚、集約利用土地、保護生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展以及統(tǒng)籌兼顧、相互協(xié)調(diào)等作為基本原則，與開發(fā)商合作進行土地開發(fā)。

土地的綜合開發(fā)模式結(jié)合了政府統(tǒng)包模式以及用地單位自行開發(fā)模式的優(yōu)點，在完成市政建設(shè)的前提下最大限度的均衡了土地開發(fā)過程中的生態(tài)以及經(jīng)濟效益。不但拓寬了土地開發(fā)的融資渠道，有效的利用民間的閑置資金，而且充分的實現(xiàn)了政府關(guān)于可持續(xù)以及集聚、集約化的開發(fā)要求，能夠保證政府對房地產(chǎn)市場的有效控制，使得政府土地增值收益得到充分的保障，市政建設(shè)資金循環(huán)通暢。

2 土地開發(fā)模式發(fā)展對經(jīng)濟發(fā)展的影響 1 為經(jīng)濟發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件

城市是一個人口和經(jīng)濟活動集中的空間，是以人作為根本，以利用土地作為特點，以獲取經(jīng)濟效益作為目標(biāo)的經(jīng)濟系統(tǒng)。城市以利用土地作為發(fā)展的前提，土地以承載城市以及城市經(jīng)濟作為其職能，從這方面看，土地是城市經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)。

而城市土地開發(fā)模式的合理化發(fā)展將對城市經(jīng)濟效益的提高起到至關(guān)重要的作用。在現(xiàn)階段，城市的土地開發(fā)主要是以綜合開發(fā)模式為主，相比其他開發(fā)模式，由于其在開發(fā)過程中的靈活性、高效率，極大的繁榮了土地市場，并帶動了建筑、材料、工程機械等多個相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，并且提供了大量的就業(yè)機會，有效的緩解了城市就業(yè)壓力，穩(wěn)定了城市社會秩序，為城市經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的內(nèi)部及外部環(huán)境。 2 促使房地產(chǎn)業(yè)的繁榮

房地產(chǎn)的繁榮需外部環(huán)境以及內(nèi)部技術(shù)條件的支持，開發(fā)模式的發(fā)展恰好提供了這兩方面的支持。城市土地開發(fā)模式發(fā)展到現(xiàn)在的綜合開發(fā)模式，其開發(fā)過程中的科學(xué)、可持續(xù)性解決了城市發(fā)展與自然環(huán)境之間存在的矛盾，使得其與環(huán)境更相容，這給房地產(chǎn)繁榮創(chuàng)造了外部條件。目前土地開發(fā)模式主要向社會化方向發(fā)展，即結(jié)合更加廣泛的社會力量﹙主要是經(jīng)濟和技術(shù)方面﹚，進行共同開發(fā)，極大的優(yōu)化了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為房地產(chǎn)的繁榮創(chuàng)造了內(nèi)部條件。

3 帶來經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定因素 3.1 通貨膨脹

地產(chǎn)的開發(fā)能有力推動城市發(fā)展，有力的拉動GDP增長，但是政府在對地產(chǎn)開發(fā)時不能過于盲目。為了拉動GDP增長，政府將資金投資地產(chǎn)，導(dǎo)致大量資金流入固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域，而沒有流入社會，不能夠形成購買力，這就有可能導(dǎo)致房價下降，而投入到地產(chǎn)的資金將紛紛撤出，轉(zhuǎn)而投向其他行業(yè)，造成通貨膨脹。因此，政府在開發(fā)地產(chǎn)時要以統(tǒng)籌兼顧為原則，加強對地產(chǎn)開發(fā)的監(jiān)控，在充分發(fā)揮地產(chǎn)開發(fā)的經(jīng)濟效應(yīng)的同時努力降低其在通貨膨脹方面的負(fù)面影響。 3.2 貧富差距帶來的購買力下降

地產(chǎn)的開發(fā)沒有做到合理有序，容易導(dǎo)致地產(chǎn)泡沫，引發(fā)通貨膨脹，直接導(dǎo)致貧富差距增大，使得富人和窮人增多，而處于中間階層的中產(chǎn)階級卻少得可憐。由于富人想擁有的基本上都已經(jīng)擁有了，購買需求不高，購買力相對較低。與此相反，窮人雖然有很高的購買需求，但卻不能夠形成購買力，購買力差距非常明顯。既有購買需求同時又有購買力的中產(chǎn)階級非常少，直接導(dǎo)致購買力的下降。

3 城市土地管理模式對宏觀調(diào)控的深遠(yuǎn)影響

兩種城市土地管理模式的選擇會對宏觀政策產(chǎn)生重大影響。在土地批租模式下，不管是否進行拍賣，土地的供應(yīng)量是有限的，對土地的初始價格有很大影響，如果供應(yīng)量把握失當(dāng)而把初始價格搞高了，可能直接就會引起資產(chǎn)泡沫。這是宏觀經(jīng)濟政策非常擔(dān)心的問題。另一方面，土地批租制度會影響地方政府的行為方式。任何一個地方政府財政都爭取自求平衡，地方政府是否有主力稅種來獲得收入是非常關(guān)鍵的問題。財產(chǎn)稅能較好地與地方政府職能相匹配；如果沒有財產(chǎn)稅這個稅種，地方政府就會過分注重其它稅種，甚至產(chǎn)生行為偏差。在中國，地方政府會過分依賴于增值稅的分享。那么，為了開辟稅源，地方政府就會傾向于發(fā)展加工業(yè)，導(dǎo)致大家都搶著上汽車、上鋼鐵等項目，有可能造成扭曲。反之，如果財產(chǎn)稅成為城市級政府的主力稅種，就使政府注重基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境和投資條件，也有利于理順中央和地方的事權(quán)關(guān)系，對宏觀調(diào)控會有重要的影響

4 對融資模式的影響

實行財產(chǎn)稅制度對融資模式也會有影響，比如剛才提到的市政債券。發(fā)行市政債券是為了加強市政基礎(chǔ)設(shè)施，但市政基礎(chǔ)設(shè)施是公共產(chǎn)品，往往收費有困難。然而，由于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高了整個城市土地的價值，因此，就可以設(shè)計出用未來財產(chǎn)稅增長帶來的現(xiàn)金流為擔(dān)保發(fā)行市政債券的資本市場融資模式，同時，又應(yīng)引入評級公司進行債券評級，加大透明度和公眾監(jiān)督，這對城市發(fā)展是一種比較有效、規(guī)范的融資方式。否則，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要么靠批租土地收費，要么靠吸引私人投資(包括外資)和銀行貸款，之后又要想辦法收費，因為用的是借來的錢或投資者的錢，要償還、要分紅就得收費。比如道路，設(shè)卡收費既不便于市民，又增加了不必要的交通擁堵。最近，中國有不少城市都傾向于逐漸地取消市區(qū)道路收費關(guān)卡。

5 結(jié)束語：

城市土地開發(fā)貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，不僅要以科學(xué)發(fā)展觀的理念和要求為指導(dǎo)，從城市土地資源的基本屬性和城市土地開發(fā)利用的基本規(guī)律出發(fā)，重新審視和反思我國當(dāng)前城市土地開發(fā)管理體制、模式存在的問題和缺陷，更要按照科學(xué)發(fā)展觀的總體要求，探索創(chuàng)新，逐步建立起符合科學(xué)，發(fā)展觀要求的城市土地開發(fā)管理新理念、新體制、新機制、新模式，努力破解城市發(fā)展中的土地問題和難題，推動城市土地開發(fā)和城市建設(shè)更加科學(xué)、規(guī)范和有序。

參考文獻(xiàn)：

1、張京祥．城鎮(zhèn)群體空間組合，東南大學(xué)出版社，2000．

第3篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的核心在于確認(rèn)權(quán)利、科學(xué)賦權(quán)、落實效力，其基本目標(biāo)是提高土地利用效率、保障土地安全。針對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的現(xiàn)狀，基于《物權(quán)法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)的屬性，筆者認(rèn)為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)堅持“登記生效主義、權(quán)利主體與客體清晰、登記機關(guān)統(tǒng)一”的原則，完善以下五方面的制度措施：

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和變動采取登記生效主義模式。不管是以家庭承包方式，還是以其他方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利取得和變動均應(yīng)采取登記生效主義模式，即非經(jīng)確權(quán)登記，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得和變動不生效。登記具有公信力，在一定程度上可以避免農(nóng)村土地發(fā)包、承包、轉(zhuǎn)承包過程中，以及土地承包經(jīng)營合同履行過程中權(quán)利取得的不確定性、流轉(zhuǎn)的無序性、終止的隨意性等現(xiàn)象發(fā)生，切實加大依法保護農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)人合法權(quán)益的力度。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記中將權(quán)利主體和份額落實到個人。應(yīng)當(dāng)明確真正的土地承包經(jīng)營權(quán)主體是集體經(jīng)濟組織的成員，而不是農(nóng)戶。因為從事實來看，農(nóng)戶承包土地是通過行使家庭成員個人的集體組織內(nèi)部成員權(quán)，最終形成家庭承包土地的權(quán)利。從理論上講，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主體為個人，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的資本化和股份化。只有將權(quán)利主體落實到個人，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記中才能明晰權(quán)利主體、明確權(quán)利義務(wù)，才符合土地登記對權(quán)屬合法的要求。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的一項基本財產(chǎn)權(quán)，將其權(quán)利主體落實到個人，與《民法通則》的相關(guān)規(guī)定是一致的。在具體操作中，可以由戶主代表農(nóng)戶簽訂土地承包合同并提出土地承包經(jīng)營權(quán)登記申請，在登記冊和證書中列明該承包經(jīng)營權(quán)由該農(nóng)戶在本社區(qū)集體中有農(nóng)民身份的家庭成員按份共有。

建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)初始登記、轉(zhuǎn)移變更登記及相關(guān)權(quán)利一體登記的制度，完善相關(guān)救濟措施。在登記制度中，應(yīng)明確發(fā)包方與承包方在簽訂土地承包合同后應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)履行登記。明確縣級人民政府登記造冊、頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書的義務(wù)、程序和各級行政機關(guān)提供便捷高效服務(wù)的要求，特別是減輕農(nóng)民辦理登記的負(fù)擔(dān)的要求。同時，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股、抵押的情形，履行登記的具體要求、內(nèi)容及應(yīng)提供的資料，以及不履行登記的法律后果。明確發(fā)包人、承包人、受讓人、承租人、抵押權(quán)人的基本權(quán)利和義務(wù)。此外，建議通過修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》，重構(gòu)土地承包經(jīng)營權(quán)的法律救濟路徑：將土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛包括該權(quán)利的登記糾紛納入土地權(quán)屬糾紛的調(diào)解和裁決機制，配套建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛的調(diào)處權(quán)和縣級以上人民政府的行政裁決權(quán)并對其裁決時效作出嚴(yán)格規(guī)定。將行政裁決作為司法救濟的前置程序，建立行政責(zé)任問責(zé)制和追究制，提高行政救濟的效率。

第4篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

根據(jù)市政協(xié)2013年專題視察調(diào)研工作安排，10月25日市政協(xié)副主席任書文、王愛萍帶領(lǐng)部分政協(xié)委員就我市嚴(yán)厲打擊違法用地、違法建設(shè)情況進行視察，聽取市國土資源局土地執(zhí)法監(jiān)管情況匯報，與市區(qū)6個國土分局執(zhí)法大隊進行座談，深入了解相關(guān)情況，提出建設(shè)性意見和建議。視察報告分三個部分。

一、治理情況

全市國土部門按照國家、省和市委、市政府的決策部署，轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化服務(wù)，落實責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)法，認(rèn)真貫徹實施《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)，針對用地需求量與耕地保有量的矛盾突出問題，從20__年第十次土地衛(wèi)片國土資源部啟動“15號令”實施問責(zé)以來，嚴(yán)厲打擊違法用地犯罪行為，20__年違法用地面積下降30.6%，違反耕地面積下降60%，違法占用耕地的比例從31.2%降低到5.81%，目前全市違法用地總數(shù)控制在11%、未超越國家紅線15%的限度、排序全省倒數(shù)第二位，違法占用地呈下降趨勢，實現(xiàn)“保紅線”目標(biāo)。主要治理措施有四個方面：

（一）建立監(jiān)管責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。按照省、市政府要求，全市建立土地監(jiān)管責(zé)任體系，把違法用地易發(fā)區(qū)，編制成全圖，定人定崗進行動態(tài)和靜態(tài)監(jiān)管，實行監(jiān)管區(qū)域、村莊、耕地網(wǎng)格化管理，建立責(zé)任制度完善、巡查職責(zé)規(guī)范、監(jiān)管主體明確的市、縣、鄉(xiāng)三級巡查網(wǎng)絡(luò)，進一步強化違法用地監(jiān)管體系建設(shè)。

（二）強化嚴(yán)厲打擊手段。全市各級國土部門創(chuàng)新執(zhí)法方式，采取衛(wèi)星遙感監(jiān)測、違法用地事前制止、督促檢查上下聯(lián)動、重點案件掛牌督辦、典型案件公開查處、觸犯法律追究責(zé)任等手段，標(biāo)本兼治，多措并舉，極大地震懾了違法用地、違法建設(shè)的犯罪行為。20__年以來，不完全統(tǒng)計，全市共移交公安機關(guān)涉法土地案件32案33人，查辦違法犯罪線索19件，偵破自偵案件48起，移送42人。

（三）持續(xù)開展專項行動。20__年以來，開展衛(wèi)片執(zhí)法、查處變更規(guī)劃、清理規(guī)范用地、非法轉(zhuǎn)讓土地專項治理行動，查處148宗違法用地、收繳罰沒款1812.14萬元，沒收建筑物45.75萬平方米，查處變更規(guī)劃45宗，收繳罰沒款657萬元，出讓金3.5億元，累計處置土地34344畝、其中盤活置換用地7420畝，為“國省市”重點工程規(guī)范用地手續(xù)160宗22887畝、公開出讓37宗2266畝、已收回罰沒款4069.91萬元、各類規(guī)費（耕地開墾費、征地管理費）和土地出讓金18.8億元。

（四）嚴(yán)格建設(shè)用地審批。全市各級國土部門依法行政，嚴(yán)格建設(shè)用地預(yù)審預(yù)報、約談承諾制度，審批用地從各個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，誰辦理誰監(jiān)管，建立內(nèi)部會審、執(zhí)法監(jiān)察、反饋預(yù)警機制，對違法用地行為實現(xiàn)一票否決制。積極做好重點工程項目用地保障，對重點項目應(yīng)急用地、臨時用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地全程跟蹤，減少環(huán)節(jié)，加快審批。結(jié)合全市總體規(guī)劃修編前期的分析和預(yù)測，合理布局，科學(xué)分配規(guī)劃期內(nèi)主要用地指標(biāo)，優(yōu)先滿足各級重點項目建設(shè)用地。加強土地監(jiān)管，主動服務(wù)大局，努力爭取增量、盤活存量、管好流量，保障全市經(jīng)濟社會發(fā)展用地。

法律解釋： 違法用地指，未取得建設(shè)用地審批手續(xù)占用土地或通過非法交易取得土地使用權(quán)；違法建設(shè)指，建設(shè)單位或個人未依法取得國土、規(guī)劃等行政主管部門的批準(zhǔn)或擅自改變批準(zhǔn)內(nèi)容的建筑體。

二、相關(guān)問題

通過調(diào)查研究、情況分析，有四方面的問題應(yīng)該高度重視。

（一）執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。全市各級土地執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，基層監(jiān)管隊伍薄弱、人員缺乏，有的國土所只有1人，就市、縣兩級國土監(jiān)察執(zhí)法大隊不足120人，監(jiān)管全市6956平方公里國土資源確實有很大難度，查處違法力量有限，暴力抗法時有發(fā)生。

（二）違法用地依然嚴(yán)峻。違法用地違法建設(shè)在全市10個縣區(qū)不同程度的存在，小店區(qū)、晉源區(qū)、尖草平區(qū)被市政府確定為違法用地易發(fā)區(qū)，在“城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村改造、宅基地開發(fā)、非工程建設(shè)、國道省道兩側(cè)、農(nóng)村撂荒農(nóng)田”等區(qū)域土地違法問題較為突出，用地存在“未批先占、少批多占、”和“非法交易、非法轉(zhuǎn)讓”等違法違規(guī)現(xiàn)象。僅20__年全市村民宅基地違法用地宗數(shù)占到違法總數(shù)的18%。

（三）土地違法追究偏輕?！锻恋毓芾矸ā返谄哒路韶?zé)任中規(guī)定，違法用地、違法建設(shè)單位或個人給予行政警告、行政處分，行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法給予追究刑事責(zé)任。在土地執(zhí)法實踐中追究刑事責(zé)任的犯罪行為很難執(zhí)行，多數(shù)違法用地行為以行政處罰為主，因違法成本低，追究責(zé)任輕，處罰力度小，導(dǎo)致違法用地、違法建設(shè)犯罪行為不斷滋長，治理難度加大。

（四）規(guī)劃用地監(jiān)管較松。因受利益驅(qū)動，在用地立項、規(guī)劃、審批、施工、建設(shè)等環(huán)節(jié)，普遍存在“重審批、輕監(jiān)管”的問題，相關(guān)部門土地執(zhí)法共同責(zé)任機制尚未形成，監(jiān)管規(guī)劃用地情況有一定缺失，致使一些用地單位和個人隨意改變用地規(guī)劃、擴大土地用途或非法占有土地，造成土地嚴(yán)重浪費流失。

（五）法制教育亟待加強。有的用地單位或個人法制意識不強，尤其是一些開發(fā)商受利益驅(qū)動，法律觀念嚴(yán)重缺失，保護國土資源意識淡漠，遵紀(jì)守法不夠自律，藐視國家法律尊嚴(yán)，助長違法用地、違法建設(shè)行為，因而加強法制教育刻不容緩。

三、參考建議

政協(xié)委員充分肯定全市國土部門工作，就進一步搞好國土執(zhí)法監(jiān)管、打擊違法用地、創(chuàng)新執(zhí)法方式、加強法制教育等工作，提出五方面16條參考建議。

（一）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，嚴(yán)格土地巡查制度，充分發(fā)揮市、縣、鄉(xiāng)三級網(wǎng)格監(jiān)管

作用。

1、要著力解決全市土地執(zhí)法力量嚴(yán)重不足的問題，市政府應(yīng)全盤考慮，積極協(xié)調(diào)省編辦，在政策允許的范圍內(nèi)，增加必要的執(zhí)法力量，更好適應(yīng)形勢發(fā)展需求。按照中央精神“從現(xiàn)在起不增加行政編制”的要求，借鑒廣州、深圳等地經(jīng)驗做法，參照國家公務(wù)員相關(guān)政策，招錄聘用專職國土執(zhí)法監(jiān)察人員，充實基層一線力量，切實加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，改變目前執(zhí)法力量薄弱、超負(fù)荷工作現(xiàn)狀，確保執(zhí)法人員配置更加合理、更加有力、更加均衡。

2、要把監(jiān)管全市基本農(nóng)田耕地作為首要責(zé)任，進一步強化市、縣、鄉(xiāng)三級土地巡查網(wǎng)格化管理，明確巡心，集中執(zhí)法力量，嚴(yán)格巡查制度，全面拉網(wǎng)排查，做到防范在先、發(fā)現(xiàn)及時、制止有效、查處到位，有效預(yù)防農(nóng)村非法占用耕地建造宅基地問題發(fā)生，最大限度保護農(nóng)田耕地總量動態(tài)平衡。

3、要把建設(shè)用地作為重要監(jiān)管目標(biāo)，對全市容易發(fā)生土地問題的城鄉(xiāng)結(jié)合部、國道省道兩線、經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)、城市黃金地段、片區(qū)建設(shè)工程等作為重點監(jiān)管區(qū)域，加強監(jiān)督，認(rèn)真普查，做到排查巡查人到位、監(jiān)督管理不失職，鐵面執(zhí)法不徇情、鐵腕問責(zé)嚴(yán)追究，從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)非法用地，保證用地手續(xù)齊全，依法合理用地節(jié)約用地。

（二）嚴(yán)格依法按照規(guī)劃編制用地，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，認(rèn)真履行規(guī)劃用地監(jiān)管職責(zé)。

4、要按照建設(shè)一流省會城市的標(biāo)準(zhǔn)，樹立“規(guī)劃全覆蓋、城鄉(xiāng)一張圖”的新理念，全面考慮全市建設(shè)用地現(xiàn)狀，高效推進“五規(guī)合一”建設(shè)發(fā)達(dá)城市群的步伐，以高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃為引領(lǐng)，提升省會城市綜合功能，為協(xié)調(diào)推進建設(shè)新城、改造老城、開發(fā)古城、綠化山城、建大縣城的“五城”聯(lián)動建設(shè)項目，提供更好的規(guī)劃環(huán)境和用地指標(biāo)。

5、要按照中央最新指示精神，高度重視改善民生住房問題，優(yōu)先編制規(guī)劃民生工程和保障房建設(shè)用地指標(biāo)，對非法占用民生住房建設(shè)用地行為，堅決打擊，決不姑息；全面實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，花大力氣，下大功夫，力求城鄉(xiāng)規(guī)劃“無縫對接、同步發(fā)展，實惠百姓、群眾滿意”。

6、要針對全市建設(shè)用地供應(yīng)緊張的現(xiàn)實矛盾，綜合利用閑置土地，摸清市縣土地存量，整合可利用土地資源，采取集中管理、統(tǒng)一調(diào)配辦法，嚴(yán)格按照《土地管理法》規(guī)定“占多少，墾多少”的原則，堅決落實“誰用地誰補償誰復(fù)墾”的政策，保證建設(shè)用地“占補平衡、不越紅線”。

7、要依法打擊未批先建和明知不能審批卻亂占土地違法犯罪行為，認(rèn)真落實中央關(guān)于“保護耕地控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地”政策，自查自糾在土地審批等環(huán)節(jié)上的不正之風(fēng)，切實加強規(guī)劃審批用地全程跟蹤監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃用地向法制化邁進。

（三）創(chuàng)新執(zhí)法聯(lián)合聯(lián)動模式，建立土地執(zhí)法共同責(zé)任機制，采取行政和法治手段，加大綜合治理力度。

8、要貫徹落實中央關(guān)于保護國土資源“預(yù)防為主、查防結(jié)合”的工作方針，針對全市土地執(zhí)法難、查處難等問題，應(yīng)創(chuàng)新土地執(zhí)法方式，通過市政府組織協(xié)調(diào)，聯(lián)合相關(guān)職能部門，建立全市國土、規(guī)劃、發(fā)改、住建、建管、監(jiān)察、城管、公安等土地執(zhí)法共同責(zé)任機制，構(gòu)建“聯(lián)合執(zhí)法、齊抓共管”一體化新格局。

9、要著力強化科技執(zhí)法手段，應(yīng)用高科技衛(wèi)星遙感監(jiān)測、監(jiān)管農(nóng)村集體土地與新增建設(shè)用地變化，加大“衛(wèi)片”執(zhí)法力度，實時監(jiān)控土地動態(tài)，為土地執(zhí)法提供詳實、全新的參考數(shù)據(jù)，努力構(gòu)建“技術(shù)裝備先進、執(zhí)法手段全新”的國土綜合保障體系。

10、要加強執(zhí)法機關(guān)辦案的法律責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行實移送、移交土地違法犯罪案件、申請強制執(zhí)行的法定程序，行政執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)應(yīng)按照法律規(guī)定，依法處置違反土地管理法規(guī)的非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)的犯罪，并嚴(yán)厲追究刑事責(zé)任；對暴力抗法行為，打擊要重、處罰要嚴(yán)，起到強大震懾作用。

（四）加大依法行政力度，建立聯(lián)席會議制度，嚴(yán)把土地審批關(guān)口，全面整頓規(guī)范市場用地秩序。

11、要堅持依法行政、秉公執(zhí)法的原則，嚴(yán)格履行土地審批責(zé)任制和問責(zé)制，對擅自改變土地用途或事項的建設(shè)單位掛牌警示，對依法公平參與市場競爭的用地單位表彰獎勵，對嚴(yán)重違法用地單位注銷審批事項，增強政府權(quán)威性，提升政府公信力。

12、要建立城鄉(xiāng)土地使用監(jiān)督檢查聯(lián)席會議制度，健全完善全市國土?xí)?、情況互通、信息披露、行政聽證、案件查處工作機制，定期召開會議，共同研判解決全市用地突出問題。

13、要對未經(jīng)立項、規(guī)劃、用地、建設(shè)許可等審批的違法違規(guī)建設(shè)項目，堅決不予受理土地審批、土地權(quán)屬登記申請，嚴(yán)把建設(shè)用地預(yù)報、預(yù)審、審批關(guān)口，嚴(yán)格執(zhí)行行政許可制度，依法規(guī)范用地市場秩序。

（五）牢固樹立保護國土資源的國策觀念，切實增強全民節(jié)約用地意識和法制意識。

14、要增強全社會保護國土資源的法制意識，進一步宣傳貫徹《土地管理法》，提高全民保護國土資源重要性認(rèn)識，營造保護土地、人人有責(zé)的良好社會氛圍。

第5篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

2010年5月31日，北京市懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)梭草村，被稱為“水岸江南”的32座仿古小產(chǎn)權(quán)住宅在3天內(nèi)被夷為平地，這與3年前在北京市房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村的經(jīng)歷別無二致，2007年3月27日，青龍頭村違規(guī)修建的85棟小產(chǎn)權(quán)別墅也以同樣的方式被。

由于《中華人民共和國土地管理祛》(簡稱《土地管理法》)中明確規(guī)定，農(nóng)村集體土地不能私自流轉(zhuǎn)，這種因修建在農(nóng)村集體土地上并對外出售而得名的“小產(chǎn)權(quán)房”，在法律角度上并沒有存在的依據(jù)，然而，對這些小產(chǎn)權(quán)房執(zhí)行“絞刑”，也并未起到遏制它發(fā)展的勢頭。

相反，據(jù)《環(huán)球財經(jīng)》雜志記者3年來對京郊小產(chǎn)權(quán)房的調(diào)查，時至今日，小產(chǎn)權(quán)房問題已成為介于民生和法律的角力。對違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房的妥善解決，各方更需在強拆之外找到更為智慧的解決辦法，而它自身也事關(guān)中國新一輪土地制度改革的成敗。

被送上“絞架”的小產(chǎn)權(quán)房

一個位于北京之南41公里的房山區(qū)，一個位于北京之北60公里的懷柔區(qū)，與3年前房山區(qū)青龍頭村別墅被相比，位于懷柔梭草村的“水岸江南”仿古小區(qū)，除了拆除時間和地域上的差別，其兩者被執(zhí)行“絞刑”，有著戲劇般的共同點。

作為今年5月4日被國土資源部公布為督辦的典型國土資源違法案件，修建在梭草村之南的“水岸江南”，一共擁有兩期81棟仿古小院。國土資源部在當(dāng)天的新聞會上表示，予以拆除的為2007年12月30日之后新建和續(xù)建的二期32棟宅院，另外49棟宅院則等處理政策出臺之后一并處理。

2010年6月14日下午，從懷柔區(qū)楊宋鎮(zhèn)中心小學(xué)出發(fā)，向南走進梭草村，東行穿過相鄰的四季屯村，沿著干涸的潮白河邊的右堤路繼續(xù)南行，10分鐘后，便看得見馬路右邊一個大沙坑邊的白色院落，這就是5月31日被強拆的“水岸江南”所在地，記者注意到，挖掘機輪胎痕跡和地上殘缺的磚瓦隨處可見。

一位母親帶著兒子推著三輪車，到“水岸江南”一期工程西邊的水管處拉水，他們是已經(jīng)住進一期工程的業(yè)主，因為已經(jīng)入住，所以其宅院尚未被拆除，由業(yè)主雇傭的一位村民則在水管處摘紅透了的小櫻桃。這位村民介紹說，院子里尚未通水，已經(jīng)入住的業(yè)主只有在外拉水生活，不過電是通的。

敲開另一位業(yè)主的大門，母女二人匆匆表示“等政策下來”，便不安地關(guān)上了大門。走進一個已人去宅空的院子里，昔日宣傳可以種菜的院子長滿了荒草，院子中的亭子已有油漆斑駁跡象；另一所院落門口，則貼著與拆遷無關(guān)的法院封條，房內(nèi)也只有存留的鋁合金窗欄在訴說著它曾被查抄的一幕。

在房山區(qū)青龍頭村，2010年6月16日中午，站在村莊邊的馬路上，仍然可以看得見3年前被強拆別墅的痕跡。在村子南邊，當(dāng)初被拆的85棟別墅空地上已經(jīng)荒草叢生，兩頭花白的奶牛在悠閑地吃草。它們的旁邊，是還未拆掉的49棟毛坯別墅。

這兩處住宅，均曾以“新農(nóng)村建設(shè)”的項目而存在，開發(fā)商與各自的村民委員會簽署了合作協(xié)議，村民也皆在村民大會上多數(shù)同意了項目修建。

雖然兩者被拆相差3年，并且同屬于小產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，但各級政府部門卻不約而同繞開了小產(chǎn)權(quán)概念而進行強拆，強拆理由亦極其相似。據(jù)北京市國土資源局上報北京市政府資料，青龍頭村別墅所占地為房山區(qū)風(fēng)景旅游設(shè)施用地，因此為非法占地。

對于“水岸江南”，國土資源部工作人員此前接受媒體采訪時則表示，它被列入黑名單，在于不符合國土資源部的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。另據(jù)了解，“水岸江南”承包合同原本為修建“生態(tài)種植園”，也是因此，才被判定為“違法居住類建設(shè)項目”。

矛盾的小產(chǎn)產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)實

以青龍頭村小產(chǎn)權(quán)別墅被強拆為起點，矛盾的是，對小產(chǎn)權(quán)房處以“絞刑”，并沒有有效阻止小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展步伐。

“水岸江南”被強拆之后，據(jù)中央電視臺報道稱，當(dāng)?shù)卣嘣诨乇苄‘a(chǎn)權(quán)房概念，分析認(rèn)為，這是為了避免更多的小產(chǎn)權(quán)房被拆，事實上，全國政協(xié)委員蔡繼明今年兩會期間便透露，僅北京的小產(chǎn)權(quán)房便占本地市場18％左右。

另據(jù)蔡繼明數(shù)年對全國小產(chǎn)權(quán)房調(diào)查，截至目前，全國小產(chǎn)權(quán)房所占土地面積已達(dá)66億平方米，在西安，小產(chǎn)權(quán)房占當(dāng)?shù)胤渴幸?guī)模則在25％～30％，深圳的小產(chǎn)權(quán)房，則可能占據(jù)當(dāng)?shù)胤渴幸话虢健?/p>

2010年4月中旬，位于房山良鄉(xiāng)的一家本地房地產(chǎn)中介對《環(huán)球財經(jīng)》記者說，目前在良鄉(xiāng)周圍各個村子，都有小產(chǎn)權(quán)房住宅。事實并不止于此，據(jù)本刊調(diào)查了解，無論在房山，或者懷柔、通州、順義，乃至密云和北京最北邊的延慶，皆有小產(chǎn)權(quán)住宅的身影。

由于小產(chǎn)權(quán)房修建在村集體土地上，開發(fā)商并沒有土地出讓金以及各種稅費成本，因此與商品房相比，小產(chǎn)權(quán)房修建成本和價格都具有明顯優(yōu)勢，2007年以來，也是中國大城市商品房價大幅飆升的3年。這使得小產(chǎn)權(quán)房擁有了大量的需求。

以“水岸江南”為例，每套面積300～500平方米不等的小產(chǎn)權(quán)宅院，以50年的租期租售給來自城市的業(yè)主，租金價格只有40～60萬元。而以2010年3月北京市商品房每平方米均價1.7萬元計算，購買同樣面積的住宅，則需510萬～850萬，兩者差價高達(dá)10倍。

據(jù)調(diào)查，對于當(dāng)?shù)卮迕穸裕灿袑⒓w土地變現(xiàn)的需求。由于修建小產(chǎn)權(quán)地段，往往處于城市偏遠(yuǎn)郊區(qū)，這也意味著農(nóng)民們無法從城市化過程中獲得收入，加之人多地少，農(nóng)民亦很難從傳統(tǒng)種植業(yè)中獲利。

作為房山區(qū)經(jīng)濟條件靠后的村子，在青龍頭村，每個村民只有0.5畝耕地，修建小產(chǎn)權(quán)房之前，村民主要收入來源主要為在外打工，人均年凈收入不到1000元，這也是村民大會多數(shù)通過修建小產(chǎn)權(quán)別墅的原因之一。2007年青龍頭村多位村民亦向《環(huán)球財經(jīng)》記者表示，別墅建好之后，可以從租金等方面獲得收入。

事實上，作為地處偏遠(yuǎn)的村級組織，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，看到城市周邊地價上升，存在著將土地變現(xiàn)的沖動。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾指出，土地財政也成為小產(chǎn)權(quán)房需求旺盛的重要原因。陳錫文說，小產(chǎn)權(quán)房治理面對的是基層政府，面又很廣，要讓司法大有作為，有些不現(xiàn)實。

基于此，小產(chǎn)權(quán)房的蔓延，無形中便成為基層政府、人民和《土地管理法》等國家大法的博奔，由于目前并無針對小產(chǎn)權(quán)房的法規(guī)出臺，也造成了處理違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房混亂而又矛盾的局面。

農(nóng)民、土地困局和房價高企

小產(chǎn)權(quán)的供需鏈條，第一次將市民和農(nóng)民利益統(tǒng)一在一起。由于城市房價高企，市民不得不尋找更為便宜、偏

遠(yuǎn)地段的小產(chǎn)權(quán)房；又由于無法分享城市化進程中帶來的好處，農(nóng)民鋌而走險修建小產(chǎn)權(quán)房。但是，它卻相悖于包括《土地管理法》在內(nèi)的整個中國土地制度。

在《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律之下，中國目前實行城鄉(xiāng)土地二元制。農(nóng)村集體土地只有經(jīng)過國家征地，才可以進一步按照程序上市流轉(zhuǎn)和房地產(chǎn)開發(fā)，政府也是征地的惟一合法主體，國家也對農(nóng)村集體土地進行了嚴(yán)格界定。

然而，正是在這種城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下，才造成了農(nóng)民無法獲益和房價高企局面。

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心(簡稱國研中心)“中國土地政策改革課題組”2003年～2005年對覆蓋中國南北九省(市)的實地調(diào)研報告，城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下，當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地時，政府壟斷土地一級市場低價征用土地，在成為高速城市化和工業(yè)化驅(qū)動器同時，也損害了農(nóng)民權(quán)益，并有礙社會穩(wěn)定。

據(jù)國研中心調(diào)研報告，1999年新《土地管理法》頒布之后，為了加強耕地保護而實行用途管制，將土地審批權(quán)收歸國務(wù)院和省兩級政府，原來由用地者直接和農(nóng)村直接接觸的“協(xié)議征地”，原則上變成了由國土部門代表政府直接征地，用地單位不再與農(nóng)民見面的“公告征地”。

也是自此，征地變成了政府根據(jù)用地需求，以《土地管理法》為依據(jù)，從農(nóng)民那里合法、強制地獲得土地，由于農(nóng)民無法參與，很多地方政府給予被征土地補償時，只是把青苗和地上附著物補償給農(nóng)民，而把土地補償費和安置費補助費給村組集體，農(nóng)民只獲得很少的補償。

農(nóng)民喪失征地談判權(quán)的同時，按照合法的房地產(chǎn)開發(fā)程序，政府首先會按照基準(zhǔn)地價征用土地，進而將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為開發(fā)用地儲備，政府再通過掛牌拍賣方式，將開發(fā)用地以高于數(shù)倍基準(zhǔn)地價的價格賣給房地產(chǎn)商。

據(jù)《環(huán)球財經(jīng)》記者2007年在青龍頭村獲得的小產(chǎn)權(quán)房成本概算，以青龍頭村小產(chǎn)權(quán)開發(fā)商給農(nóng)民開出的補償為基準(zhǔn)地價，對比當(dāng)時當(dāng)?shù)亻_發(fā)用地價格，按照合理的征地和開發(fā)程序，當(dāng)?shù)卣u地的收益回報率高達(dá)300％。

這也意味著，原本為了加強耕地保護而修訂的土地政策，在農(nóng)民喪失談判權(quán)、無法保障自身利益的同時，在高達(dá)數(shù)倍的賣地收入驅(qū)使下，地方政府往往能夠更加輕易地將靠近城市的良田轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，保護耕地成為空談。又由于開發(fā)土地日益稀缺，政府拍賣地價也越來越高，在動輒數(shù)十億“地王”出現(xiàn)的同時，城市房價也風(fēng)生水起。

事實上，《環(huán)球財經(jīng)》記者所調(diào)查的兩處小產(chǎn)權(quán)房用地，由于地理位置偏狹，也很難獲得政府征用。建設(shè)青龍頭村別墅用地，原本為無人耕作的山地，開發(fā)商在修建別墅之前，還動用大量土石方對土地進行了填埋和平整；“水岸江南”之前則為潮白河畔挖沙的荒灘。強拆背后的民生背影

據(jù)調(diào)查，無論對于3年前青龍頭村別墅，還是今年S月底“水岸江南”的強制拆遷，僅就民生而言，各方更需重新審視小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法。

對于青龍頭村村民，3年前的強制拆遷，至今仍是他們心中的傷。

據(jù)2008年5月青龍頭村別墅開發(fā)商交給《環(huán)球財經(jīng)》記者多達(dá)16頁的詳細(xì)規(guī)劃圖，這份圖囊括了整個青龍頭村344畝土地在內(nèi)的改造規(guī)劃，它也被青龍頭村村民視為政府、村民和開發(fā)商三方共贏的計劃。

按照規(guī)劃，重新改造后的青龍頭村，不僅村民將住進統(tǒng)一的新別墅，同時，開發(fā)商也將為村民建設(shè)村莊道路系統(tǒng)、商店和超市、村民文化活動站、公共浴室等基礎(chǔ)設(shè)施，改造后的青龍頭村，也將與旁邊的青龍湖水庫公園相配合，成為旅游休閑區(qū)。開發(fā)商的回報，則為獲得青龍頭村的土地開發(fā)權(quán)，建設(shè)6萬平方米的商品別墅。

2007年拆遷時，宣傳隊人員曾對村民說，拆遷完成后將有經(jīng)濟調(diào)查組和善后完善組做剩下的工作，更有北京市監(jiān)察局人士稱，剩余的別墅可能通過公益拍賣進行處理。

然而，2010年6月16日，青龍頭村村口，一位村民告訴回訪的《環(huán)球財經(jīng)》記者，自從2007年別墅被拆遷之后，對于剩余房子的處理至今杳無音訊，三年以來，由于舊村改造計劃中斷，村民們并未搬進為他們修建的別墅中。和3年前不同的是，村莊原來下雨便泥濘不堪的道路變成了水泥路，村中老人也有了基本養(yǎng)老保險。

沒有耕地又失去別墅收益的青龍頭村村民們?nèi)韵癞?dāng)初輪守剩下的別墅，他們也一直每年領(lǐng)著1袋米、3袋面一共200斤的口糧。村民們試圖向上反映實際情況，并希望和高層直接對話，但一直無果。

已經(jīng)居住在梭草村“水岸江南”的業(yè)主和梭草村村民，則在采訪中表現(xiàn)出失望和不安。國土部5月4日新聞會表示，予以拆除的房屋包括2007年12月30日之后修建、續(xù)建房屋和尚未銷售的房屋。據(jù)中央電視臺報道，實際拆遷房屋甚至包括一位業(yè)主4月20日所購買的房屋，可5月31日便被夷為平地。

另據(jù)今年年初國務(wù)院對小產(chǎn)權(quán)問題的部署，國務(wù)院要求所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全面停建和停售；同時將以地方為主體組織摸底，對小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進行普查；責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房間題，拿出相關(guān)處理意見和辦法。中間并未提及任何有關(guān)強制拆遷字眼。

“回想改革開放幾十年，不就是不斷突破舊有的條條框框的過程嗎?城鄉(xiāng)一體化、集體土地進入流轉(zhuǎn)都已經(jīng)開始試點，國土部是應(yīng)該審視現(xiàn)有的土地法規(guī)的適用性，還是該無視現(xiàn)實，削足適履，把已經(jīng)建好的房子一推了之?真的就沒有比拆除更好、更合理的解決方式嗎?”一位“水岸江南”業(yè)主在網(wǎng)上一個名為“九問國土部”的帖子中稱。

小產(chǎn)權(quán)房問題何解?

是維護既定法律，選擇土地困局向前發(fā)展?還是修改法律，選擇民生?進而成為小產(chǎn)權(quán)房亟待解決的難題。

全國政協(xié)委員蔡繼明認(rèn)為，小產(chǎn)房問題涉及利益面很廣，它不僅廣泛存在，而且是關(guān)乎國民生計的重大問題，因此對小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該妥善解決。2010年兩會期間，蔡也在“兩會”上提交了《關(guān)于妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題的建議》(簡稱建議)。

建議認(rèn)為，對違法違規(guī)占用農(nóng)地開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房項目應(yīng)堅決取締，同時也要加強農(nóng)村集體所有土地的審批力度，對以租代征等違規(guī)使用土地的現(xiàn)象要堅決予以制止，但是對在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在政策上要加以區(qū)分，以長遠(yuǎn)眼光提出對策解決問題。

在蔡繼明的提案中，也提出了小產(chǎn)權(quán)房問題的解決方法和步驟。

在短期上，蔡繼明建議政策應(yīng)承認(rèn)現(xiàn)實，平衡各方利益。對于合理合規(guī)合法建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，在補辦相關(guān)手續(xù)，補交相關(guān)費用之后，應(yīng)給予相應(yīng)的正式產(chǎn)權(quán)，或者由政府通過收購等方式將這些小產(chǎn)權(quán)房變成經(jīng)濟適用房或回遷房。

“對于正在建設(shè)和新建的小產(chǎn)權(quán)房，要抓緊納入城市統(tǒng)一規(guī)劃當(dāng)中，經(jīng)過合理的審批程序予以確認(rèn)或制止，不能因噎廢食。”提案中寫道。

“解決小產(chǎn)權(quán)房不是解決房，而是要解決地，同地同權(quán)同價，它要解決的問題是讓農(nóng)民分享工業(yè)化城市化帶來的成果，這是第一個目的；第二個目的，就是打破城市國有土地的一統(tǒng)天下；第三個就是增加土地供給，平抑房地產(chǎn)價格。”3月17日，全國政協(xié)委員蔡繼明接受《環(huán)球財經(jīng)》記者專訪時表示。

蔡繼明認(rèn)為，從長期看，應(yīng)深入進行土地產(chǎn)權(quán)變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。

在土地產(chǎn)權(quán)變革詳細(xì)建議中，蔡指出，各級政府要制定出具有相當(dāng)前瞻性的城市規(guī)劃，先有統(tǒng)一一致和相對穩(wěn)定的城市規(guī)劃，房地產(chǎn)市場才能順利進行交易。

其次，應(yīng)明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)，這將有助于保證農(nóng)民根據(jù)產(chǎn)權(quán)地位分享城市化成果，同時又有助于遏制基層政府賣地沖動，以形成和諧的微觀市場結(jié)構(gòu)。

第6篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房；原因；對策

中圖分類號：F30 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-0278（2014）07-054-01

一、引言

所謂小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)，亦稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”。“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律概念，是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂。該類房沒有國家發(fā)放的土地使用證和預(yù)售許可證，購房合同在國土房管局不會給予備案。目前的小產(chǎn)權(quán)房，一種是在村集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建成的房子；而另一種是占用耕地違法建設(shè)的房子。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)與我國現(xiàn)行的土地管理體制、房地產(chǎn)市場一般的交易秩序相矛盾。。由于小產(chǎn)權(quán)房問題涉及利益面很廣，廣泛存在，而且是關(guān)乎國計民生的一個重大問題，因此值得我們進行深入的研究。

二、小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的原因

（一）城市房價的上漲滋生了其產(chǎn)生的土壤

城市住房價格上漲過快早已是不爭的事實，相對來說小產(chǎn)權(quán)房價格上的優(yōu)勢掩蓋了其產(chǎn)生的風(fēng)險，對于想去大城市，而又無力購房的人來說這無疑是非常好的過渡。小產(chǎn)權(quán)房價格之所以如此之低，在于其省去了三部分費用：一是購地成本，二是各種稅費，三是土地和房地產(chǎn)市場管制造成的巨額腐敗成本。土地出讓金、稅費以及各種腐敗成本是房價上漲的主要原因，當(dāng)然其也為小產(chǎn)權(quán)房提供生存土壤。

（二）新農(nóng)村建設(shè)為其發(fā)展提供了便利條件

近幾年小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)規(guī)模的擴大，還有一個很重要的因素就是新農(nóng)村建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設(shè)這項工程時，由于資金窘迫，便會和開發(fā)商合作，將上級政府批準(zhǔn)的，用于新農(nóng)村建設(shè)的宅基地同開發(fā)商搞合作開發(fā)，然后將一部分房子以低廉的價格賣給農(nóng)民，另一部分房子便讓開發(fā)商出售給城市居民獲取利潤了。

（四）市場需求提供了其發(fā)展的空間

小產(chǎn)權(quán)房市場份額的擴大，從某種意義上說，體現(xiàn)了市場對資源配置的自我調(diào)適功能，當(dāng)城市公共住宅無法滿足民眾需要時，市場注意力自然會流向既無費也無稅的集體土地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位為了創(chuàng)收以補貼財政，也需要城市購買力來填補農(nóng)村的“消費空當(dāng)”，農(nóng)民也需要增加收益。當(dāng)很多人嘗到了購買小產(chǎn)權(quán)房的甜頭，那么需求自然就上去了。

（五）現(xiàn)行的土地制度是其產(chǎn)生的根本原因

在《物權(quán)法》中，所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)力。農(nóng)地制度安排中的不合理因素導(dǎo)致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償，在這樣的情況下，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生更是自然而然。

三、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的對策與建議

（一）修改土地管理法、完善農(nóng)村土地法律制度，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)

應(yīng)明確修改現(xiàn)行土地管理法，明確農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)。這一方面有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基層政府賣地的沖動，有利于形成和諧的微觀市場結(jié)構(gòu)。

（二）合理處理小產(chǎn)權(quán)房，政策要承認(rèn)現(xiàn)實，平衡各方利益，具體問題具體分析

對于已建的部分小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)謹(jǐn)慎拆除。對非法占用基本農(nóng)田、違法建筑等應(yīng)予以，拆除前必須協(xié)調(diào)好相關(guān)各方的利益，考慮拆除后應(yīng)該落實的工作和補救方案，避免一些社會糾紛的產(chǎn)生。對已售的小產(chǎn)權(quán)房，在補繳土地出讓金等相關(guān)稅費的情況下，應(yīng)核發(fā)房產(chǎn)證。對于在建的小產(chǎn)權(quán)房予以處理，對開發(fā)商依法給予相應(yīng)的處罰并追究部分法律責(zé)任。堅持具體問題具體分析。

（三）向小產(chǎn)權(quán)房征收房產(chǎn)稅

這不僅可以使得房產(chǎn)稅獲得正當(dāng)性，還可以為小產(chǎn)權(quán)房的治理開辟一條新的道路，達(dá)到相得益彰的效果。另一方面，也可以提高小產(chǎn)權(quán)房的購房成本，這也對遏制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展具有一定的作用。

（四）完善城鎮(zhèn)住房保障體系，加快城鄉(xiāng)建設(shè)一體化

從供求角度來看，政府應(yīng)該加大保障性住房的建設(shè)。若經(jīng)濟適用房、廉租房的供應(yīng)滿足人們需求，那么又有誰愿意去冒風(fēng)險買沒有產(chǎn)權(quán)證、無法交易的同樣價位的小產(chǎn)權(quán)房。因此政府應(yīng)積極完善住房保障的相關(guān)體系。

（五）建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場

要加強城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一市場，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”。進行城鄉(xiāng)土地市場體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，實行“同地、同權(quán)、同價”。形成統(tǒng)一的市場后就能夠形成有效反映城鄉(xiāng)建設(shè)用地稀缺性的真實土地價格。形成有效的激勵機制和統(tǒng)一市場才是解決這一問題的根本出路。

第7篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

第一條  根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和《遼寧省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》（以下簡稱《省實施辦法》），結(jié)合本市具體情況，制定本條例。

第二條  凡使用本市行政區(qū)域內(nèi)土地的單位和個人都必須遵守本條例。

第三條  各級人民政府應(yīng)堅持土地資源與資產(chǎn)管理并重、開發(fā)利用與保護并重的原則，全面規(guī)劃，合理配置土地資源，切實保護耕地，加強土地市場的管理，提高土地的利用率。

第四條  市、縣（含自治縣、順城區(qū)，下同）人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)及本級人民政府所轄單位土地的統(tǒng)一管理工作。

鄉(xiāng)（含鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)，下同）人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作。

第五條  市人民政府土地管理部門主要職責(zé)是：

（一）貫徹執(zhí)行國家、省有關(guān)土地管理法律、法規(guī)和本條例，擬訂本行政區(qū)域內(nèi)有關(guān)土地管理方面的法規(guī)、規(guī)章草案；

（二）負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)土地調(diào)查、土地分等定級、地價評估等地籍地政管理工作；

（三）組織編制和修訂本行政區(qū)域內(nèi)土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)市人民政府審查同意，報上一級人民政府批準(zhǔn)后實施；

（四）承辦全市國家建設(shè)征地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地、市區(qū)國有土地使用權(quán)劃撥和出讓的審批工作，代表政府同國有土地使用者簽訂土地使用權(quán)出讓合同。對城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和終止進行監(jiān)督檢查；

（五）檢查監(jiān)督全市土地的開發(fā)、利用和保護情況；

（六）負(fù)責(zé)查處全市城鄉(xiāng)較大的土地違法案件，承辦處理較大的土地權(quán)屬爭議；

（七）負(fù)責(zé)全市有關(guān)土地管理費用的收繳。

縣人民政府參照前款規(guī)定，確定本級土地管理部門的職責(zé)。

第二章  土地權(quán)屬的確認(rèn)和變更

第六條  全市土地除法律規(guī)定屬于國家所有之外，屬于集體所有。土地所有權(quán)和使用權(quán)的確認(rèn)，依照《土地管理法》和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

城鄉(xiāng)一切土地的所有者和使用者必須向市、縣人民政府土地管理部門申報登記。

第七條  集體土地所有者，由縣人民政府確認(rèn)其土地所有權(quán)，核發(fā)《集體土地所有證》；對集體土地建設(shè)用地使用者，由縣人民政府確認(rèn)其土地使用權(quán)，核發(fā)《集體土地建設(shè)用地使用證》。

林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)及水面使用權(quán)的確認(rèn)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

對國有土地使用者，由縣以上人民政府確認(rèn)其土地使用權(quán)，核發(fā)《國有土地使用證》。

依法確認(rèn)的土地所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

第八條  改變土地所有權(quán)和國有土地使用權(quán)，或者因買賣、轉(zhuǎn)讓地上建筑物、其他附著物，以及由于企業(yè)兼并涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)改變的，須向縣以上人民政府土地管理部門申報，辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)，由同級人民政府更換證書。

嚴(yán)禁侵占、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

第九條  土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決。協(xié)商不成的按下列規(guī)定處理：

（一）農(nóng)村個人之間、個人與單位之間土地使用權(quán)爭議，由鄉(xiāng)人民政府處理；

（二）農(nóng)村土地所有權(quán)或城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的爭議，由縣以上人民政府處理；

（三）市區(qū)國有土地使用權(quán)爭議，由市人民政府處理；

（四）跨行政區(qū)域的土地所有權(quán)、使用權(quán)爭議由各方人民政府的共同上一級人民政府處理；

（五）當(dāng)事人對人民政府及授權(quán)的土地管理部門處理決定不服的，可以在接到處理決定書之日起30日內(nèi)向人民法院起訴。

在爭議解決之前，任何一方不得改變土地現(xiàn)狀。

第三章  土地利用與保護

第十條  市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，搞好土地的開發(fā)整治，鼓勵合理開發(fā)荒地、閑散地，整治廢棄地，制止亂占濫用土地的行為。

任何單位和個人未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和鄉(xiāng)人民政府辦理審批手續(xù)，不得擅自占用或使用土地。

第十一條  國家、集體和個人建設(shè)用地，能利用原有廢棄和閑置土地的，不再批準(zhǔn)新征、新占土地。必須新征、新占土地的，要首先利用非耕地，嚴(yán)格控制占用耕地和有林地，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田保護區(qū)的土地。

基本農(nóng)田保護區(qū)土地的劃定和管理由市人民政府另行規(guī)定。

第十二條  未經(jīng)土地管理及有關(guān)部門批準(zhǔn)，禁止在城鎮(zhèn)土地上從事挖砂取土、開山采石等活動。

第十三條  新建磚瓦廠、砂石場、預(yù)制件廠占用耕地，必須經(jīng)市以上人民政府審批；現(xiàn)有磚、瓦、水泥預(yù)制件廠新占耕地必須從嚴(yán)控制。對用地單位所占耕地需要復(fù)墾的，由批準(zhǔn)的土地管理部門按每平方米1.50元收取復(fù)墾保證金。用地單位按規(guī)定復(fù)墾的，經(jīng)土地管理部門檢查驗收后，退回保證金。

第十四條  嚴(yán)禁荒蕪耕地。建設(shè)單位經(jīng)批準(zhǔn)征用、受讓的耕地和其他有收益的土地，在正式劃撥后一年以上未使用的；承包農(nóng)村集體耕地，棄耕荒蕪滿一年以上的，均屬荒蕪耕地，應(yīng)收取荒蕪費。

征收荒蕪費的標(biāo)準(zhǔn)，按荒蕪前耕地年產(chǎn)值的一倍半計收。

建設(shè)用地和國有土地的荒蕪費，由原批準(zhǔn)用地的土地管理部門收??；承包農(nóng)村集體耕地荒蕪費，由鄉(xiāng)人民政府收取。

收取的荒蕪費分別納入同級人民政府農(nóng)村發(fā)展基金。

第十五條  承包經(jīng)營土地的集體和個人應(yīng)當(dāng)保護耕地，未經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)，不得在耕地上建房、挖砂、取土、采石、建窯。嚴(yán)禁在耕地上埋墳。

蔬菜保護地看護房臨時用地不得超過15平方米。

第十六條  使用國有土地的單位和個人有下列情形之一的，報縣以上人民政府批準(zhǔn)，由土地管理部門無償收回土地使用權(quán)：

（一）未經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)同意，征用和受讓土地后，連續(xù)二年未使用的；

（二）新征、新占土地未按原批準(zhǔn)用途使用的；

（三）單位撤銷或遷移后的用地；

（四）經(jīng)批準(zhǔn)報廢的公路、鐵路、礦場用地；

（五）臨時用地期滿，不再申請使用的土地；

（六）使用劃撥國有土地使用權(quán)的企業(yè)，依法宣告破產(chǎn)后的用地。

第十七條  使用村集體所有的土地，除法律、法規(guī)另有規(guī)定之外，有下列情形之一的，由村民委員會或村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織收回土地使用權(quán)：

（一）農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶和已分配到城鎮(zhèn)工作的大、中專院校畢業(yè)生的承包地、口糧田和未開發(fā)利用的自留山；

（二）荒蕪二年以上的承包耕地；

（三）非種植業(yè)專業(yè)戶生產(chǎn)、經(jīng)營活動停業(yè)后不再使用的土地；

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、遷移后遺留的土地；

（五）遷移戶的住宅用地；

（六）未經(jīng)批準(zhǔn)，隨意改變用途的承包耕地。

第四章  土地資產(chǎn)管理

第十八條  城鎮(zhèn)國有土地實行有償使用制度。凡使用城鎮(zhèn)國有土地的公司、企業(yè)及其他組織，應(yīng)依法繳納土地使用稅：“三資”企業(yè)用地、臨時用地、私人用地須按市人民政府有關(guān)規(guī)定交納土地使用費。

第十九條  城鎮(zhèn)國有土地實行有償供應(yīng)方式，有償供應(yīng)土地的范圍，按《撫順市城鎮(zhèn)國有土地有償使用管理辦法》辦理。

第二十條  凡以受讓方式取得的國有土地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。凡以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，必須辦理出讓手續(xù)，補交出讓金。

第二十一條  改組、新設(shè)股份制的企業(yè)，涉及的土地資產(chǎn)應(yīng)作價入股，以出讓方式取得的土地使用權(quán)，經(jīng)土地管理部門估價后可直接作價入股；以劃撥國有土地使用權(quán)作價入股的，須由縣以上人民政府土地管理部門補辦出讓手續(xù)、補交出讓金后，投資入股；不辦出讓手續(xù)，不補交出讓金的，由土地管理部門代表政府以土地資產(chǎn)向股份制企業(yè)投資入股。

第二十二條  國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓土地資產(chǎn)發(fā)生增殖的，收取土地增殖費。土地增殖費計收辦法和標(biāo)準(zhǔn)按省、市人民政府有關(guān)規(guī)定辦理。

第二十三條  農(nóng)村鄉(xiāng)辦企業(yè)、工商業(yè)戶從事經(jīng)營活動使用的集體土地，逐步實行有償使用制度。

第五章  國家建設(shè)用地

第二十四條  國家建設(shè)需要征用農(nóng)村集體土地或劃撥國有土地的，建設(shè)單位應(yīng)持下列文件向縣以上人民政府土地管理部門提出申請：

（一）經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告、年度基本建設(shè)計劃、在地形圖上布置的工程平面圖；

（二）征用或劃撥城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地的，應(yīng)先取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》后，再向土地管理部門申請用地；

（三）征用或劃撥公路、河道控制范圍和城市綠地、林地、各類保護區(qū)、采煤沉陷區(qū)內(nèi)土地，應(yīng)有相應(yīng)主管部門的審查意見。

第二十五條  國家建設(shè)征用土地，由縣以上人民政府土地管理部門組織實施，實行政府統(tǒng)一征地、費用包干使用辦法。凡符合本條例第二十四條規(guī)定的，由土地管理部門組織有關(guān)方面簽訂征用土地協(xié)議，會同有關(guān)部門制定安置方案，核發(fā)用地批準(zhǔn)文件，界定用地范圍。用地單位憑用地批準(zhǔn)文件使用土地。

第二十六條  經(jīng)批準(zhǔn)征用后的土地，被征地單位和個人應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得阻撓。

第二十七條  臨時使用土地的單位和個人，須向縣以上人民政府土地管理部門申請，經(jīng)批準(zhǔn)后使用，但不得在臨時用地上修建永久性的建筑物或構(gòu)筑物。一次性批準(zhǔn)期限不得超過二年。

第二十八條  征用、劃撥土地的審批權(quán)限為：

（一）耕地2000平方米（3畝）或菜地667平方米（1畝）以下，其他土地6667平方米（10畝）以下，由縣人民政府批準(zhǔn)；

（二）耕地13333平方米（20畝）或菜地3333平方米（5畝）以下，其他土地20000平方米（30畝）以下，由市人民政府批準(zhǔn)；

（三）市區(qū)國有土地使用權(quán)出讓、有償劃撥或行政劃撥，由市人民政府批準(zhǔn)，超過市批準(zhǔn)權(quán)限的，報省、國務(wù)院批準(zhǔn)；

（四）縣城、建制鎮(zhèn)及工礦區(qū)國有土地使用權(quán)出讓、有償劃撥或行政劃撥按照征地審批權(quán)限辦理；

（五）國營農(nóng)、林、牧場，使用本場土地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，必須按照本條規(guī)定的審批權(quán)限報縣以上人民政府批準(zhǔn)。

第二十九條  國家建設(shè)征用土地，由用地單位按下列標(biāo)準(zhǔn)支付土地補償費：

（一）征用耕地（含自留地）按該地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6倍補償；

（二）征用水面、水域按實際價值或按臨近旱田前三年平均年產(chǎn)值的4倍補償；

（三）征用荒山、荒地按臨近旱田前三年平均年產(chǎn)值的2倍補償；

（四）征用草地按臨近旱田前三年平均年產(chǎn)值的4倍補償；

（五）征用宅基地，農(nóng)戶需要易地遷建的按擬新占土地補償，由占地單位安置的按臨近旱田前三年平均年產(chǎn)值的3倍補償；

（六）征用、劃撥林地的補償標(biāo)準(zhǔn)，按照省、市人民政府及林業(yè)部門的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

土地補償費用于發(fā)展集體經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不得挪作他用。

第三十條  被征用土地上有青苗的，應(yīng)當(dāng)補償經(jīng)營者當(dāng)年的經(jīng)濟損失，支付青苗補償費。被征用土地上的建筑物、附著物，按實際價值補償。開始協(xié)商征地后，被征地單位和個人突擊搶種的作物，突擊搶建的建筑物，不予補償。

第三十一條  征、占商品菜地除按本《條例》第二十九條規(guī)定支付土地補償費外，由市土地管理部門按有關(guān)規(guī)定，收取新菜地開發(fā)建設(shè)基金，用于新菜地的開發(fā)建設(shè)。

第三十二條  國家建設(shè)征用土地除宅基地外，用地單位還應(yīng)向被征地單位支付安置補助費，安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)按《省實施辦法》第二十九條第（一）項的規(guī)定執(zhí)行，由用地單位安置勞動力的，須將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)給安置勞動力的單位。

第三十三條  國家建設(shè)征用土地，對被征地單位按下列規(guī)定進行安置：

（一）因土地征用造成的農(nóng)村多余勞動力，由縣以上人民政府土地管理部門組織被征地單位和用地單位及有關(guān)單位，安置符合就業(yè)條件的人員就業(yè)，經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非；

（二）農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)勞動力安置就業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，按《省實施辦法》第二十九條第（二）項的規(guī)定執(zhí)行。計算農(nóng)轉(zhuǎn)非、轉(zhuǎn)工指標(biāo)，以村民委員會或村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織為單位，耕地面積、人口、勞動力以上年統(tǒng)計年報為依據(jù)。

征用城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地，可以按人均占有耕地轉(zhuǎn)非，按勞動力平均占有耕地轉(zhuǎn)工。

第三十四條  國家建設(shè)征用國營農(nóng)場使用的土地，參照征用集體土地的補償標(biāo)準(zhǔn)辦理。

第三十五條  國家建設(shè)征用的耕地，須相應(yīng)核減被征地單位的耕地面積。

第三十六條  國家建設(shè)征用由農(nóng)戶承包經(jīng)營的耕地，農(nóng)戶投入較大，具有下列情形之一的，村民委員會或村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，可將被征土地補償費總額的15％，補償給承包者：

（一）旱田改水田或菜田的；

（二）坡地變梯田的；

（三）新開墾的耕地。

第六章  農(nóng)村建設(shè)用地

第三十七條  鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地，要符合鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，堅持合理布局，節(jié)約用地的原則。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村建設(shè)及居民住宅建設(shè)用地要符合城市規(guī)劃。

第三十八條  鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，必須向縣人民政府土地管理部門提出申請，按《省實施辦法》第二十四條規(guī)定的審批權(quán)限履行審批手續(xù)。

第三十九條  鄉(xiāng)辦企業(yè)或非農(nóng)業(yè)戶興辦工商企業(yè)使用集體土地的，按照《省實施辦法》第三十四條的規(guī)定執(zhí)行。

第四十條  鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)需要占用非受益單位集體土地的，須由鄉(xiāng)人民政府在就近調(diào)劑相應(yīng)的土地給被占地單位或給予適當(dāng)補償。

第四十一條  村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織經(jīng)縣以上人民政府批準(zhǔn)后，可以集體所有的土地使用權(quán)作價入股，興辦外商投資企業(yè)和內(nèi)聯(lián)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但集體土地股份不得轉(zhuǎn)讓抵押。

第四十二條  農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地，要堅持實行計劃管理，用地標(biāo)準(zhǔn)按《省實施辦法》第三十二條的規(guī)定執(zhí)行。使用耕地的，由鄉(xiāng)人民政府審核，報縣人民政府批準(zhǔn)；使用非耕地和在原宅基地范圍內(nèi)翻建的，由鄉(xiāng)人民政府批準(zhǔn)。

農(nóng)村非農(nóng)業(yè)戶自建住宅占用集體土地，應(yīng)對被占地單位給予適當(dāng)補償。

第四十三條  農(nóng)村居民住宅用地具有下列情形之一的，不予批準(zhǔn)：

（一）可利用而不利用原宅基地翻建，另行申請住宅建設(shè)用地的；

（二）原有住宅閑置不用或改為經(jīng)營場所、出租、出賣的；

（三）不符合鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，申請在耕地上建住宅的；

（四）除長期招聘的專業(yè)人員外，本人戶籍不在本地而申請住宅建設(shè)用地的。

第四十四條  城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要占用集體所有土地的，必須按照《省實施辦法》第三十六條的規(guī)定執(zhí)行。

第四十五條  農(nóng)村集市或農(nóng)貿(mào)市場需要使用土地的，由指定的承辦單位，持有關(guān)部門的批準(zhǔn)文件，向縣以上人民政府土地管理部門申請，按照國家建設(shè)用地的規(guī)定審批。

第七章  獎勵與處罰

第四十六條  各級人民政府要設(shè)立專項基金，對有下列成績之一的單位和個人，由縣以上人民政府或者土地管理部門給予表彰、獎勵：

（一）模范執(zhí)行土地管理法律、法規(guī)和本條例，抵制土地違法行為事跡突出的；

（二）保護和開發(fā)土地資源，合理用地、節(jié)約用地以及在土地資產(chǎn)管理方面有突出貢獻(xiàn)的；

（三）在土地管理其他各項工作中成績顯著的。

第四十七條  對未經(jīng)批準(zhǔn)或非法獲取批準(zhǔn)文件以及超過批準(zhǔn)面積非法占用土地的，除責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或沒收在占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施外，按下列規(guī)定處以罰款：

（一）單位和個人非法占用耕地的，每平方米處以3元以上、15元以下罰款；

（二）單位和個人非法占用農(nóng)村非耕地的，每平方米處以2元以上、10元以下罰款；

（三）單位和個人非法占用城鎮(zhèn)國有土地的，每平方米處以5元以上、15元以下罰款。

第四十八條  對私自買賣農(nóng)村集體土地或非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥國有土地使用權(quán)的，除沒收非法所得，限期拆除或沒收在土地上新建的建筑物和其他設(shè)施外，并對雙方處以非法所得50％以下罰款。

第四十九條  受到限期拆除新建建筑物和其他設(shè)施處罰的單位和個人必須立即停止施工，對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。

第五十條  對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地使用用途的，可依法收回土地使用權(quán)，或按面積每平方米處以3至5元罰款。

第五十一條  對單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)挖砂取土、開山采石的，責(zé)令限期治理，沒收非法所得并按每平方米5元以下處以罰款。

第五十二條  用地單位和個人土地使用權(quán)變更后，逾期不辦理變更登記手續(xù)的，應(yīng)補辦手續(xù)，并處以每平方米1元以下罰款。

第五十三條  非法占用征地補償費、安置補助費的，必須全部退還，并處以非法占用額30％以下罰款。

第五十四條  被依法處以行政處罰的單位和個人，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)交納罰款，逾期不交的，每滯交一日加收3‰的滯納金。

各項罰沒款，上繳同級人民政府財政部門。

第五十五條  侵占或弄虛作假獲取征地招工、農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)的，一律清退。對情節(jié)嚴(yán)重的主要責(zé)任者，由有關(guān)主管部門給予處分或處罰。

第五十六條  對在國家建設(shè)征用土地或解決土地權(quán)屬爭議過程中，觸犯刑律的當(dāng)事人，由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第五十七條  土地管理人員因玩忽職守、違法審批給工作造成損失，或敲詐勒索、收受賄賂、貪污財物的，要給予行政處分，構(gòu)成犯罪的由司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第五十八條  本條例規(guī)定的行政處罰，由縣以上人民政府土地管理部門決定并執(zhí)行。

農(nóng)村居民違法占地的行政處罰，可以由鄉(xiāng)人民政府處理。

第五十九條  當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定書之日起15日內(nèi)，向作出處罰決定機關(guān)的上一級主管機關(guān)申請復(fù)議；對復(fù)議決定不服的，可以在接到行政復(fù)議決定書之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴。當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，也可以在接到處罰決定書之日起15日內(nèi)，直接向人民法院起訴。期滿不申請復(fù)議、不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。

第八章  附則

第8篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

中國政府日益認(rèn)識到土地政策問題在實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟與社會結(jié)果中的重要性。事實上，中國近些年來的土地政策是與這種快速變化的環(huán)境相適應(yīng)的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實踐方面仍存在一些遺留問題亟待解決。

一、農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國家對城市土地一級市場的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長

在一個城市以史無前例的速度增長以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟越來越整合的年代，中國土地政策的一個最重要特征卻是對待城市與農(nóng)村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機構(gòu)和法規(guī)所管理。

作為這一分割的主要結(jié)果是，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜撸鼡碛袕霓r(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當(dāng)局進行強制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉(zhuǎn)換用途的過程中，不需要在原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間進行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。

這一特征以國際標(biāo)準(zhǔn)來看是非常獨特的——在世界上沒有一個主要的市場經(jīng)濟像中國這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反。這些國家日益認(rèn)識到，隨著城市與農(nóng)村經(jīng)濟的日益整合、城市的快速增長、人口與資本的流動，對土地的區(qū)別對待將是不合時宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經(jīng)濟干預(yù)，但越來越清楚的一點是，將城市和農(nóng)村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。

近年來，隨著城市化的加速，中國這種區(qū)別對待的做法越來越受到質(zhì)疑。這些關(guān)注可以被分成幾個基本方面：

1．對農(nóng)村土地使用者的不公正對待?，F(xiàn)行做法對農(nóng)村土地所有者和使用者十分不利，因為它造成他們不能分享自己的土地在城市市場所產(chǎn)生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時，他們所獲得的土地補償只與這些土地被用作農(nóng)作時的價值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價值的若干倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它們在城市被作為他用時的土地價值。這種土地收益分享的極大反差所產(chǎn)生的不公平，已經(jīng)日益成為社會緊張的來源。

2．城市以無效的方式增長。由于可以人為低價地從農(nóng)村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強調(diào)城市的外延擴張，而不是對現(xiàn)有城市空間進行更有效利用（這一做法又經(jīng)由現(xiàn)行城市土地制度的特征而得到強化）。在城市周邊對用于房地產(chǎn)和其他商業(yè)開發(fā)的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因為有現(xiàn)存的廉價農(nóng)村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢！在其他條件不變時，這一方式使得設(shè)計和實施保護農(nóng)地的措施很難成功。

3．地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎(chǔ)設(shè)施投資的過度依賴?，F(xiàn)行做法助長了地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為政府既要依靠它獲得預(yù)算外收入，也要以此去補貼發(fā)展。

至于受到廣為關(guān)注的預(yù)算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉(zhuǎn)讓給城市使用者時——它們常常被用作商業(yè)或住宅目的——采取以所謂“市場”（即拍賣）方式出讓的績效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場出讓的土地比例相對較?。ㄍǔＶ徽?0%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和那個在缺乏財產(chǎn)稅制下的十分不發(fā)達(dá)的地稅體制。

政府征用的大多數(shù)土地只是扮演了補貼的功能，它們的定價并未參考城市土地市場價格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者以人為的低價供應(yīng)給工業(yè)使用者，在地區(qū)之間激烈競爭的環(huán)境下，這種方式被地方作為吸引工業(yè)投資者的主要手段。國務(wù)院第28號文件（《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡稱28號文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價格標(biāo)準(zhǔn)，并要對此進行檢查。

4．為腐敗創(chuàng)造了機會?，F(xiàn)存體制助長了腐敗行為的發(fā)展——特別是，由于支付給農(nóng)民的補償與土地做為城市用地來使用的價值之間的巨大差額這一事實，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規(guī)劃和估價）缺乏透明度和問責(zé)，因而在土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量腐敗就是不可避免的。

簡言之，城市與農(nóng)村土地權(quán)利的截然分割，以及政府在控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的一級市場上所起的獨特作用，對其他重要的土地政策產(chǎn)生了多重影響，并與之相互交織。

二、強制征地與補償措施的不公平

中國的土地征用政策與做法可以從五個方面來進行全面評估：

（一）目的

在中國的法律中，很少有對政府利用強制性征地權(quán)進行征地的目的進行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但是在隨后的法律中沒有對這一概念給出明確的定義，也沒有對其具體范圍進行嚴(yán)格限定。相比之下，在大多數(shù)成熟市場經(jīng)濟中，土地征用法都是在尋求對政府征用權(quán)力設(shè)置一系列條件和范圍限定。在不同國家，到底設(shè)定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個準(zhǔn)許使用土地的清單。在另一些國家，還為這些條目提供了更為明確的辨識標(biāo)準(zhǔn)和解釋。在大多數(shù)情形下，一個共同的原則是，政府只有在市場的運作不能很好地滿足公共需要時，才會動用這一非同尋常的權(quán)力。我們也沒有發(fā)現(xiàn)有哪一部法律允許政府視強制性征地權(quán)為一種獲得土地的常規(guī)方式，來達(dá)到明確為純商業(yè)或工業(yè)的目的。

中國這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應(yīng)者和分割的城市和農(nóng)村土地市場壁壘的惟一仲裁者，給予強制性征用的目的一個寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。

（二）補償標(biāo)準(zhǔn)

對有關(guān)補償額的不公平的抱怨，常常與支付給農(nóng)村土地所有者的數(shù)額與土地一旦被轉(zhuǎn)為城市使用后的實際價值的巨大差額有關(guān)。人們已經(jīng)認(rèn)識到，土地強制征用后所產(chǎn)生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農(nóng)民所分享。

補償問題的背后是城市與農(nóng)村土地在權(quán)利擁有及它們在市場上的實現(xiàn)能力方面的差異，這一差異是農(nóng)村和城市土地價值差異巨大的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村土地承包法下已享有對土地的巨大利益，從邏輯上講它應(yīng)該是補償?shù)哪繕?biāo)，但它沒有考慮到土地管理法所設(shè)置的補償范式。因此，在缺乏一個有效市場的情況下，以土地承包法所確立的土地權(quán)利的“價值”是否能為任何情形下的補償標(biāo)準(zhǔn)提供公正的指導(dǎo)，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的價值是根據(jù)其在城市的位置來確定的，它與補償?shù)哪康臒o關(guān)。相反，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是與過去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時，給農(nóng)民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費。土地管理法所規(guī)定的目標(biāo)是要確保維持被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水準(zhǔn)不變。盡管這一目標(biāo)從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距之大且還在擴大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉(xiāng)土地市場之間的嚴(yán)重分割而得以強化這一背景，這一目標(biāo)也是有問題的。

（三）補償在集體和農(nóng)民之間的分配

補償及其多少為適當(dāng)?shù)膯栴}由以下事實而變得復(fù)雜，即在農(nóng)村土地層面，有三個層次的當(dāng)事人介入：政府、集體和單個農(nóng)戶。即便補償?shù)臄?shù)額在理論上是適當(dāng)?shù)?，也還有一個這些資金是否能到達(dá)農(nóng)戶手中的重要問題。在實際操作中，這一補償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農(nóng)民提供了可選擇的就業(yè)機會。

作為對現(xiàn)行做法所派生出的困難的回應(yīng)，中央政府了28號文件來敦促地方政府努力改進補償?shù)臓顩r。它旨在尋求將土地補償集中于農(nóng)戶手上。它提出，有關(guān)的政府應(yīng)當(dāng)制定土地補償在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配程序，其基本原則是，“土地補償首先要用于被征地農(nóng)戶?！?/p>

28號文還規(guī)定，補償應(yīng)該足額到維持被征地農(nóng)民的原有生活水準(zhǔn)不下降，同時還要能支付無地農(nóng)民的社會保障費用。如果沒有做到這些，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)允增加對被征地農(nóng)民的土地補償和安置補助。如果土地補償和安置補助的總額盡管達(dá)到了法定上限、但仍然未能保證失地農(nóng)民得以維持其原有的生活水準(zhǔn)的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢詣佑猛恋赜袃斒褂觅M來對他們進行補貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會作出回應(yīng)，而另一些地方政府卻可能會不予理會。

（四）補償因土地的用途或類型而異

與變化相關(guān)的另一個受關(guān)注的問題是：補償?shù)臄?shù)額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設(shè)置了補償?shù)淖罡呦蓿试S在這一限額內(nèi)有一個變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補償時，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農(nóng)村社區(qū)與地方政府就補償額進行談判，期望以此來避免因補償不當(dāng)在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補償?shù)乃脚c土地的最終使用相聯(lián)系。例如，當(dāng)土地被行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施項目時，將導(dǎo)致補償水平相對較低，而當(dāng)同樣的土地被用做商業(yè)使用時，其補償就可能較高。一旦補償因征地的目的不同而異時，公平對待土地?fù)碛姓叩脑瓌t就可能會變味。

盡管有關(guān)補償?shù)臓幷摯蠖嗉杏谵r(nóng)地上，還有其他一些重要領(lǐng)域也需要予以再審查及在法律上進行改革：在城市地區(qū)，早在有土地管理機構(gòu)之前，土地就已被事實上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當(dāng)他們的土地被征用時，主要是對其建筑而不是土地（或土地使用權(quán)）進行補償；土地管理法沒有明確給出，當(dāng)擁有土地使用權(quán)的城市土地被征用于公共福利時，其補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何；法律只是簡單地表明使用者應(yīng)該得到“合理”補償；有些集體農(nóng)地被農(nóng)村集體組織拿走，且已變成了集體建設(shè)用地，在這種情形下，農(nóng)民獲得的補償一般不超過轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地；有些類型的農(nóng)村土地被明確地排除在土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外，包括林地和草地；對中、大型的水土保持或水電項目，國務(wù)院設(shè)置的補償水平一般較低，且游離于土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外。

（五）征地過程

為了確保強制性征地的公平性，或者至少被認(rèn)為是公平的，有必要設(shè)置透明的程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機會參與征地事務(wù)的談判，并讓他們得到相關(guān)的信息。中國1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農(nóng)民的評議。然而，值得注意的是，它只是發(fā)生于征地已經(jīng)被認(rèn)可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農(nóng)民的建議以及給予他們對建議作出反應(yīng)的機會。

2004年，國土資源部了關(guān)于國土資源聽證的新規(guī)定，它要求當(dāng)基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用時，必須舉行聽證，以及在發(fā)生其他征地情形時，相關(guān)當(dāng)事人必須被告知：他們有權(quán)在補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案被認(rèn)可前對其進行聽證，且這一聽證必須在向被征地當(dāng)事人發(fā)出通知后的5天內(nèi)舉行。28號文將這一規(guī)定又向前推進了一步，聲明在征地方案被批準(zhǔn)之前，其征地目的、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，對即將被征土地的現(xiàn)況調(diào)查結(jié)果也應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認(rèn)。

簡言之，改進征地程序的努力從集體所有者和農(nóng)民方面都已經(jīng)邁出了重要步驟。然而，還有必要對相關(guān)規(guī)定作出進一步的修正，更重要的是，有必要對相關(guān)當(dāng)事人——土地所有者和農(nóng)戶進行能力建設(shè)，以使他們切實利用這些程序來保護自己。

三、農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶Υ?，由此也制約了他們參與經(jīng)濟增長的能力

集體管理者和農(nóng)民在補償分配上的問題必然會引致更為寬泛的問題——即農(nóng)民土地權(quán)利的繼續(xù)相對弱化。

土地政策在過去20多年變遷的一個脈絡(luò)是，使農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強，因為政府認(rèn)識到，確保農(nóng)戶對土地權(quán)利的穩(wěn)定是糧食安全和農(nóng)業(yè)增長的關(guān)鍵條件。農(nóng)村土地承包法的起草及其相關(guān)政策的制定就是在這一原則指導(dǎo)下達(dá)成的。

另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實現(xiàn)。農(nóng)民的權(quán)利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權(quán)利實施的困難也有對權(quán)利本身的重大限制。我們已經(jīng)在強制征地情形中看到了這一點，在確保公正對待相關(guān)土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當(dāng)大的限制，至少在做法上是如此。

這類問題也見于農(nóng)村土地承包法中對土地再調(diào)整的規(guī)定。保護農(nóng)民免受集體對土地的再調(diào)整所產(chǎn)生的不穩(wěn)定，是新法的一個核心目標(biāo)——也就是說，再調(diào)整的做法是與新法賦予農(nóng)民的土地權(quán)利不一致的。法律在阻止在大多數(shù)情形下集體對土地進行再調(diào)整的做法方面邁出了重要一步。

盡管法律在總體框架上取得了進步，但是在權(quán)利保護方面還是設(shè)置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實際操作中仍然作出大大超出例外情形的規(guī)定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對土地進行再調(diào)整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調(diào)整的危險，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。

關(guān)于這一點，我們可以再度在征地后的補償分配情形中找到例子。在有些地區(qū)，集體已經(jīng)將“部分集體土地被拿走”作為進行再調(diào)整的借口。因此，為了對被征地進行補償，集體組織采取的做法是，通通減少村內(nèi)所有農(nóng)戶的土地，而不是專門針對那些受征地影響的農(nóng)民，也沒有考慮他們對土地所作出的任何改進或投資。這一做法的危險性在于，它將繼續(xù)被當(dāng)作農(nóng)村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對土地制度的穩(wěn)定性產(chǎn)生損害效應(yīng)。

在關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)利的性質(zhì)這一比較大的問題時，作為其中的一個分支——單個農(nóng)民與集體之間的關(guān)系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對透明和可問責(zé)的治理結(jié)構(gòu)，在集體管理者作出影響農(nóng)民土地權(quán)利的決策時，承包土地的農(nóng)民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會有濫用權(quán)力和腐敗的可能性。

研究表明，有關(guān)土地管理法和農(nóng)村土地承包法下的農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)民對這些權(quán)利的知識仍然很缺乏。其實施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農(nóng)民可以對任何侵犯他們權(quán)利的行為進行抵制，或是以此來挑戰(zhàn)集體土地所有者的行動。總體而言，在農(nóng)村土地承包法下發(fā)展詳盡的實施規(guī)定的進展非常緩慢。

四、地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過度依賴

政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴(yán)重依賴土地轉(zhuǎn)讓所形成的收入，用以補充正常的財政預(yù)算資金和城市擴張所需的資金。同時，地方政府也日益依賴于通過土地儲備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風(fēng)險去積極征用農(nóng)地，造成城市以不合理的方式增長。

地方政府來自于地方來源的收入有兩個核心部分。一部分是預(yù)算收入，它是由地方政府從各種費、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動產(chǎn)。另一部分來自于地方政府的預(yù)算外收入，其中很大一部分與土地及房地產(chǎn)活動相關(guān)。

對土地和不動產(chǎn)的征稅、收費受限于這些稅費制度本身的缺陷，且十分復(fù)雜。它們或者只對交易環(huán)節(jié)征收，或者是設(shè)立的固定稅，且常常以成本為基礎(chǔ)進行評估，與當(dāng)前的資產(chǎn)市場價值無關(guān)。因此，它們無法為地方政府提供有力的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅。在許多國家，這種以市場價值為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅是地方政府財政收入的主要來源。在中國，考慮到很大部分家庭并沒有對他們所占有的住宅資產(chǎn)支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的預(yù)算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲備部門的利潤。在許多情形下，來自這一來源的預(yù)算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預(yù)算收入。

國家壟斷土地供應(yīng)，地方政府過度依賴開發(fā)土地獲取財政收入，使地方政府卷入這一幾無風(fēng)險、但同時也是一個充滿投機活動的領(lǐng)域。地方政府的巨大可能風(fēng)險包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動，尤其是事實上地方政府設(shè)置的土地儲備和開發(fā)機構(gòu)是按土地的“市場價值”評估所發(fā)生的巨額借貸。駕馭財產(chǎn)市場的規(guī)則受到地方政府的激勵而發(fā)生極大扭曲，無論從機構(gòu)層次還是個人層次都是如此，它鼓勵了農(nóng)村/集體土地盡可能地轉(zhuǎn)化為城市/國有土地。

地方政府收入來自于這一領(lǐng)域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場需求的因素一旦發(fā)生重大變化所帶來的這一收入的可持續(xù)性，用于擴張的土地資源的有限性，以及利率的波動，這些要進一步關(guān)注的領(lǐng)域都明顯超出了地方政府的范圍，但對它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財政預(yù)算資金和預(yù)算外資金要受到檢查與監(jiān)督，但預(yù)算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風(fēng)險就是可以理解的了。

五、減低農(nóng)田流失率的困難

城市的快速擴張日益加深了對中國農(nóng)田流失的擔(dān)憂。這一擔(dān)憂由于中國的可耕地比例相對小以及國家長期堅持承諾要實現(xiàn)糧食安全而進一步加深。

為了回應(yīng)這一趨勢，中央政府對農(nóng)地的轉(zhuǎn)用已采取了一系列限制措施。1995年設(shè)立“基本農(nóng)田”作為需要專門進行保護的農(nóng)田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區(qū)，基本農(nóng)田已占到農(nóng)地的85%－90%。28號文重申了不允許將這類土地進行轉(zhuǎn)用的嚴(yán)厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強調(diào)了基本農(nóng)田對于中國糧食安全的重要性。

土地管理法（第31－42條）為了對所有農(nóng)田提供保護，而設(shè)立了控制轉(zhuǎn)用的法律規(guī)定。所有可耕地在用于其他目的時，必須要有其他類似規(guī)模和質(zhì)量的土地來替代它。不允許有農(nóng)田的凈損失，且只有在符合規(guī)劃指標(biāo)時農(nóng)田才能轉(zhuǎn)換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國務(wù)院的批準(zhǔn)（第45條）：（1）占用基本農(nóng)田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。

農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計劃指標(biāo)是于1997年設(shè)定的，它涵蓋了13年的用地計劃，直到2010年。指標(biāo)由省級及省內(nèi)各級設(shè)定。但是，在有些省，農(nóng)田轉(zhuǎn)用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標(biāo)。超過指標(biāo)的面積要么從其他地區(qū)通過指標(biāo)的交易來補足（允許在省內(nèi)異地平衡但不允許在省之間進行指標(biāo)的平衡），要么通過土地整理來補足。土地可以通過破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實現(xiàn)，其辦法是，權(quán)利持有者在3年內(nèi)未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實現(xiàn)。

上述做法都在28號文中被明令禁止，且要嚴(yán)格實施（“嚴(yán)重的要進行調(diào)查和提請訴訟”）。28號文將地方政府的最終征地批準(zhǔn)權(quán)予以收回，將之放到省級水平。意在讓沒有直接的經(jīng)濟利益的一級來決定土地征用的審批。28號文還力圖確保規(guī)劃的更有效利用，通過嚴(yán)格預(yù)審來阻止那些沒有合適計劃指標(biāo)的項目上馬，還宣布那些2004年已超過指標(biāo)、又無法交納土地整理費的單位，分配給它們2005年的指標(biāo)將被延遲。

政府對農(nóng)田轉(zhuǎn)換實行從緊的管制的努力源于國家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進現(xiàn)階段城市快速擴張的經(jīng)濟激勵結(jié)構(gòu)，就很難抑制各地采取各種規(guī)避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權(quán)利及責(zé)任方面所進行的改革已取得進展，盡管是沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個軌道分別進行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進行管理與利用的起點，它確立了城市土地歸國家所有，而農(nóng)村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，因此確認(rèn)了土地使用權(quán)可以從土地所有權(quán)中分離出來。

對于農(nóng)村土地，國家強調(diào)的是，通過增強農(nóng)民對其所耕種土地的承包權(quán)的穩(wěn)定性，來刺激生產(chǎn)率的提高、增加投資和促進社會穩(wěn)定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強化了農(nóng)戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個農(nóng)戶提供了30年的承包權(quán)，并要求以書寫的、登記文本形式對土地權(quán)利予以確認(rèn)。這一改革經(jīng)由2002年的《農(nóng)村土地承包法》得以加強和深化，這一法律實質(zhì)上將農(nóng)戶的土地承包權(quán)上升到物權(quán)的地位，按照這一法律，向農(nóng)民提供的這些權(quán)利至少應(yīng)該在30年內(nèi)保持不變，而且它實質(zhì)上還取消了集體對土地進行調(diào)整的權(quán)力，除了幾個限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權(quán)利進行某些交易，同時它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對土地承包人的權(quán)利進行更有效的保護。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權(quán)市場的法律基礎(chǔ)已經(jīng)正式確立。新近起草的物權(quán)法草案考慮到要整合迄今已經(jīng)取得的法律進展并將之予以擴展。現(xiàn)在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國邁向通過界定與強化產(chǎn)權(quán)以支持經(jīng)濟成長和社會穩(wěn)定的重要一步。

除了界定和強化土地的產(chǎn)權(quán)外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機制、激勵和許可來刺激土地在競爭性使用間的更合理配置。中央政府對于城市快速擴張導(dǎo)致農(nóng)地大量流失給予了特別關(guān)注。政府設(shè)置了許多限制土地轉(zhuǎn)用的措施，包括設(shè)定“基本農(nóng)田”作為專門用于土地保護的比例；在土地管理法中設(shè)置了各種控制措施來確保農(nóng)地不再凈減少；對省級和省以下各級政府設(shè)定農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計劃指標(biāo)。

與此同時，也得承認(rèn)仍然面臨一些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且要應(yīng)對這些挑戰(zhàn)還受到一些因素的嚴(yán)重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。

1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動領(lǐng)域缺乏由明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)則和程序提供的指導(dǎo)。目前還缺乏一個規(guī)制土地儲備的框架。無論是對土地儲備部門還是更為一般的金融部門，這都會造成十分嚴(yán)重的風(fēng)險。在《農(nóng)村土地承包法》下，關(guān)于抵押的法律也是不完整和不充分的?！掇r(nóng)村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實施條例。對目前集體建設(shè)用地的現(xiàn)行做法實質(zhì)上還缺乏一個法律框架。適用于城市財產(chǎn)抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關(guān)的要關(guān)注的一點是，目前缺乏規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律。

2．權(quán)利、責(zé)任和權(quán)力的不明晰。由于對負(fù)責(zé)土地管理方面的不同機構(gòu)在功能上的不明確和不一致，導(dǎo)致不同機構(gòu)的當(dāng)事人和他們的人在扮演各自角色時的不確定性。

3．規(guī)章過多，導(dǎo)致不必要的、重復(fù)的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。

第9篇：城鄉(xiāng)土地管理法范文

所有制不同是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的一大主要區(qū)別。城鎮(zhèn)土地歸國有，就是全民所有，所有權(quán)和使用權(quán)范圍相當(dāng)廣泛，全體國民都可以依法使用。農(nóng)村土地集體所有，整體上也很寬泛，但對每一個農(nóng)民來說，集體的概念是非常具體的，我這個集體的土地就不是別的集體所有的。

除了所有制不同，城鄉(xiāng)土地更大的區(qū)別體現(xiàn)在用途管制上。城市土地的一大主要功能是搞建設(shè)。農(nóng)村土地更重要的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提供農(nóng)產(chǎn)品，但為了滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，農(nóng)村也需要搞點建設(shè)，而農(nóng)村的建筑主要是農(nóng)民自用的。

有人說小產(chǎn)權(quán)房不合法是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的一種歧視，其實根源不在這里，根源在于農(nóng)村集體土地在規(guī)劃上不是用來建商品住宅的。小產(chǎn)權(quán)房不合法，更主要的原因在于它不符合土地利用規(guī)劃，違反了土地的用途管制。

我國嚴(yán)格保護耕地作為基本國策不會改變，按規(guī)劃嚴(yán)格實行土地用途管制這個原則也不能突破。這是全世界通行的做法。土地不能擅自改變用途，要按規(guī)劃分類管理。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場不應(yīng)當(dāng)理解為?不用規(guī)劃，只要有地想干什么都行。

十八屆三中全會《決定》提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。改革的方向明確了，但還需要做大量工作。既需要加強頂層設(shè)計，又要摸著石頭過河，要與時俱進修改一些不合時宜的法律，及時總結(jié)各地試點實踐中的好做法好經(jīng)驗，推動制度設(shè)計向前推進。

推進城鄉(xiāng)要素平等交換

我國現(xiàn)行的土地制度確實有些矛盾和問題，目前比較突出的是，城市征地對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿意。改革可以從兩方面著手。一方面對仍然需要征收的土地，即農(nóng)民集體土地還是要轉(zhuǎn)化為國有土地才能用來搞城市建設(shè)的，要提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民感覺不吃虧。實際上，現(xiàn)在很多地方都在這么做了。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)出的30倍，同時土地管理法授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

另一方面，征地制度也要進行改革，農(nóng)民的土地能否不改變所有權(quán)就能進入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場？就是三中全會《決定》提出的，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制前提下以多種方式實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。那樣，原來依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在轉(zhuǎn)為供社會使用的建設(shè)用地時，就不改變土地的農(nóng)民集體所有權(quán)。此外，國土資源部已有相關(guān)試點，比如留地安臵，城市建設(shè)征用農(nóng)村土地后留出一部分非農(nóng)建設(shè)用地歸農(nóng)民使用，農(nóng)民在獲得被征農(nóng)地的補償后，還有一部分建設(shè)用地可用來開發(fā)，獲得更長期的收益。

賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，主要是依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。

根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前，法律規(guī)定農(nóng)民對宅基地只擁有占有和使用權(quán)，對承包地?fù)碛姓加?、使用和收益?quán)。因為宅基地是給農(nóng)民自用的，不是搞經(jīng)營的，所以少了收益權(quán)。

三中全會提出賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，不是要分給農(nóng)民什么新財產(chǎn)，而是要讓法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利得到更好的實現(xiàn)和保障。為此，目前正加緊農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，同時建立完善土地流轉(zhuǎn)市場，擴大和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。

三中全會提出，允許農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保，就賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)新的權(quán)能，也在一定程度上能緩解農(nóng)民融資的難題。慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的試點，是為了探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。

加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，主要是堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。鼓勵土地承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，關(guān)鍵是要調(diào)動農(nóng)民的積極性。一是，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。二是，努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平。三是，大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織。四是，培育壯大龍頭企業(yè)。五是，構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)新機制，大力培育發(fā)展多元服務(wù)主體。我們完全可以通過擴大服務(wù)規(guī)模來彌補土地經(jīng)營規(guī)模的不足。

完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制

應(yīng)該講，目前我們還是不完全的城鎮(zhèn)化。土地資源集約化利用，還是一個比較大的難題。不完全的城鎮(zhèn)化躲不過去，但一定能走得過去。完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，就是要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強城市綜合承載能力。