雙減政策研究意義精選(九篇)

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第1篇：雙減政策研究意義范文

關(guān)鍵詞：油品升級；成品油價格；投入產(chǎn)出模型；物價水平

一、引言

隨著霧霾天氣頻發(fā)，空氣污染問題受到全國甚至全世界的普遍關(guān)注。有研究指出，從導(dǎo)致霧霾頻發(fā)的因素構(gòu)成來看，機動車的影響超過了1/5，超過燃煤和工業(yè)成為第一大污染源，由此引發(fā)了加速油品升級的強烈呼聲。在此背景下，2013年2月6日，國務(wù)院做出了加快油品升級時間表的決定。按照決定的要求，第四階段車用柴油標準（即國四柴油標準）的過渡期至2014年年底，第五階段車用汽油和柴油標準（即國五汽油標準和國五柴油標準）的過渡期至2017年年底。第四階段車用汽油標準已于2014年1月1日在全國范圍推行。中國正式進入了油品升級的快車道。

伴隨著油品升級的是成品油價格上漲的預(yù)期。2013年9月，發(fā)改委了成品油質(zhì)量升級的價格政策。油品質(zhì)量由“國三”升級為“國四”后，汽油和柴油每噸的價格分別上升290元和370元，折算為每升則分別加價0.21元和0.32元；“國四”升級到“國五”后，汽油和柴油每噸價格上升170元和160元，折算到每升加0.13元和0.14元。

油品升級導(dǎo)致油價上漲的預(yù)期引起了全社會的普遍關(guān)注。成品油價格上漲不僅增加汽車擁有者的支出，作為國民經(jīng)濟的血液，其價格變動更直接影響到了以此為投入品的工業(yè)部門，進而影響整個國民經(jīng)濟系統(tǒng)。國內(nèi)外學(xué)者對油價波動的研究主要集中在油價沖擊對宏觀經(jīng)濟和物價水平的影響以及貨幣政策的有效性分析上，而在油品升級大背景下，研究成品油價格波動對行業(yè)部門的影響的文章相對較少。目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于油品升級造成的影響方面的研究多為定性研究或者簡單匡算，得出的結(jié)論缺乏科學(xué)依據(jù)的支撐。本文擬從我國汽車行業(yè)、其他相關(guān)行業(yè)以及居民支出變動三個角度，全面測算油品升級背景下油價上漲對國民經(jīng)濟系統(tǒng)的影響，得出的結(jié)論對于我國在全面推廣油品升級過程中相關(guān)政策的制定具有一定的參考意義。

二、油品升級對我國汽車市場的影響

汽油和汽車屬于互補品，根據(jù)相關(guān)經(jīng)濟理論，汽油價格的變動將導(dǎo)致汽車需求量發(fā)生變動（圖1）。具體而言，在其他條件一定的情況下，油品升級導(dǎo)致汽油供給曲線向左上方平移（由Sx1到Sx2），導(dǎo)致汽油均衡價格上升（由Px1到Px2）；汽油價格上升，使得汽車需求曲線向左下方移動（由Dy1到Dy2），導(dǎo)致汽車市場的均衡數(shù)量下降（由Qy1到Qy2）。具體下降幅度可以通過交叉價格彈性系數(shù)進行測算。

在計算汽油和汽車的交叉價格彈性之前，需要構(gòu)造汽車需求量關(guān)于汽油價格的函數(shù)關(guān)系。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，商品需求量的影響因素很多，最優(yōu)自變量個數(shù)的選擇需要在提高模型擬合度和防止多重共線性兩個主要目標之間權(quán)衡。本文選取汽車需求量的主要影響因素：汽車價格、居民收入水平以及汽油價格。數(shù)據(jù)區(qū)間為2000～2012年，數(shù)據(jù)來源均為《中國統(tǒng)計年鑒2013》，相關(guān)變量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)如圖2所示。各變量及其數(shù)據(jù)處理情況如下。

1. 汽車需求量（Q）。假定汽車市場是出清的，汽車的需求量等于汽車的銷售量。另外，不考慮折舊因素，汽車當年的銷售量等于居民汽車當年末擁有量與上年末擁有量之差。

2. 汽車價格（TP）。這里用交通價格指數(shù)來表示，并對原數(shù)據(jù)序列進行了定基處理，以2000年為基準年。根據(jù)需求規(guī)律，在其他條件不變的情況下，商品需求量與價格呈反方向變動，故預(yù)期其系數(shù)為負值。

3. 汽油價格（FP）。本文用車用燃料及零部件價格指數(shù)來表示。汽油與汽車屬于互補品，汽油價格的變動將會導(dǎo)致汽車需求量呈反方向變動，預(yù)期其系數(shù)為負值。

4. 居民收入水平（I）。本文以人均國內(nèi)生產(chǎn)總值來表示。由于汽車屬于正常品，收入水平越高，對汽車的需求量越大。

由于選取的變量之間量綱差距較大，本文對原序列進行了對數(shù)處理，以保證序列的平穩(wěn)性。對數(shù)序列的系數(shù)在經(jīng)濟學(xué)上即為彈性系數(shù)，具有很強的經(jīng)濟學(xué)意義。模型估計結(jié)果見式（1），小括號內(nèi)為t統(tǒng)計量。

ln_Q=-0.24+2.09ln_I-1.12ln_TP-1.81ln_FP （1）

（3.99） （-0.95）

（-1.99）

R=0.98，R=0.97， F統(tǒng)計量=193.41，DW=2.35

經(jīng)過檢驗，模型不存在異方差和序列自相關(guān)性，并且模型的擬合優(yōu)度達到98%左右，說明模型的擬合效果較好。通過式（1）可以得到如下結(jié)論：

第一，汽車的收入彈性大于1，說明汽車屬于奢侈品。在模型中，收入的估計系數(shù)為2.09，并且在統(tǒng)計上十分顯著。即：人均居民收入每增加1%，對汽車需求量將增加2%左右。這符合經(jīng)濟學(xué)上對汽車這類產(chǎn)品屬性的劃分。

第二，在控制住其他變量的情況下，汽車需求量與汽車價格呈反方向變動。在模型中，估計系數(shù)為-1.12。即，汽車價格每下降1%，對汽車的需求量將上升1.12%左右。汽車的需求價格彈性大于1，說明汽車屬于需求富有彈性的產(chǎn)品，企業(yè)可以通過降價增加其收益。從圖2也可以看出，汽車價格指數(shù)在近10余年間一直保持下降趨勢。

第三，汽油價格上升對汽車的銷售有負面影響，系數(shù)為-1.81，在10%的顯著性水平通過顯著性檢驗。交叉彈性系數(shù)為負，進一步論證了經(jīng)濟學(xué)上汽油與汽車屬于互補品的判定。

本文在油品升級的大背景下展開研究，尤其關(guān)注汽油價格變動對汽車產(chǎn)業(yè)的影響。在汽油由“國三”標準升級為“國四”標準后，汽油價格每升加價0.21元（較之前的價格大致上升3%左右），通過對上述模型的估計，可以測算出，在其他因素保持不變的情況下，汽油價格上升3%，將導(dǎo)致汽車的銷售量下降5.4%左右。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因主要有兩個方面：一是汽油作為汽車的互補品，其價格上升會導(dǎo)致互補品的需求量下降。另一方面，油品質(zhì)量升級后，汽車的相關(guān)設(shè)備面臨升級改造以適應(yīng)“國四”汽油，這必然導(dǎo)致汽車的制造成本上升，從而影響其預(yù)期銷售量。

三、油品升級對全行業(yè)價格水平的影響

油品升級導(dǎo)致成品油價格上漲，運用投入產(chǎn)出模型可以測算成品油價格變動對其他產(chǎn)品價格的影響。

（一）投入產(chǎn)出模型的假設(shè)

投入產(chǎn)出模型的主要基本假設(shè)包括：（1）不考慮需求變動對價格的影響，部門產(chǎn)品價格的變動完全由成本推動；（2）不考慮價格傳導(dǎo)的時滯效應(yīng)，部門成本的上升會迅速地傳導(dǎo)到部門產(chǎn)品的價格上，因此所測算的價格變動影響程度是最大的。

（二）投入產(chǎn)出價格模型的構(gòu)建

某一部門商品價格的變動，是由與之相聯(lián)系的部門商品的價格連鎖變動引起的。即：

其中，I為（n-1）階單位陣，ATn-1為直接消耗矩陣An去掉第n行和第n列后的（n-1）階矩陣的轉(zhuǎn)置矩陣。

將式（4）移項整理得：

式（5）表示第n部門商品價格變動ΔPn，部門1到部門n-1各商品價格的變動程度。

（三）成品油價格變動對其他部門商品價格的影響測度

本文采用2007年135部門的投入產(chǎn)出表為基本數(shù)據(jù)，同時為了更好地反映現(xiàn)階段我國社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、技術(shù)進步、價格波動等情況，引入2010年42部門投入產(chǎn)出延長表，為了保證部門統(tǒng)計口徑的一致，同時采用2007年42部門投入產(chǎn)出表，以便于進行比較分析?？紤]到油品質(zhì)量由“國三”標準升級為“國四”標準并于2014年1月1起在全國范圍內(nèi)推行后，全國油價普遍上漲3%左右的事實，本文以3%作為成品油價格變動的基礎(chǔ)，以期更好地反映成品油價格上漲對全社會部門產(chǎn)品價格的影響。以2007年135部門投入產(chǎn)出表為例，受成品油價格變動影響程度最大的前14個部門排名見圖3。其中，受影響程度最大一類是交通運輸業(yè)，受影響程度最大的前七個部門中交通運輸業(yè)就占了六個，分別是：航空運輸業(yè)1.06%，水上運輸業(yè)0.86%，裝卸搬運和其他運輸服務(wù)業(yè)0.77%，道路運輸業(yè)0.61%，以及城市公共交通業(yè)0.55%。這類部門直接依賴于成品油，成品油在其總投入成本中所占的比例較大，分別為：航空運輸業(yè)30.09%，水上運輸業(yè)24.27%，裝卸搬運和其他運輸服務(wù)業(yè)23.09%，道路運輸業(yè)17.22%，以及城市公共交通業(yè)16.54%。受影響程度較大的另一類部門是將成品油相關(guān)產(chǎn)品作為主要原材料投入的能源轉(zhuǎn)換部門或高耗能工業(yè)部門，分別是：合成材料制造業(yè)0.97%，化學(xué)纖維制造業(yè)0.53%，塑料制品業(yè)0.50%，涂料、油墨、顏料及類似產(chǎn)品制造業(yè)0.49%，基礎(chǔ)化學(xué)產(chǎn)品制造業(yè)0.46%，專用化學(xué)產(chǎn)品制造業(yè)0.42%，地質(zhì)勘查業(yè)0.39%，有色金屬礦采選業(yè)0.39%，橡膠制品業(yè)0.38%。

有些部門受成品油價格波動影響幅度較小，這類部門均屬于對成品依賴程度較低的產(chǎn)業(yè)或者第三產(chǎn)業(yè)，如圖4所示。

為了便于歷史比較，并考慮到部門統(tǒng)計口徑的一致性，本文對2007年42部門投入產(chǎn)出表和2010年42部門投入產(chǎn)出延長表進行了測算，結(jié)果如表1所示。

從表1可以看出，2010年與2007年相比，排名前幾位部門受成品油等投入品價格波動的影響程度均出現(xiàn)了不同程度的下降。其中，交通運輸業(yè)從0.66%下降到0.39%，化學(xué)工業(yè)從0.46%下降到0.18%，金屬冶煉及壓延加工業(yè)從0.39%下降至0.26%等。影響程度下降的原因主要是由于成品油等產(chǎn)品在這些部門中的投入比例普遍出現(xiàn)了不同程度的下降。如圖5所示，2010年較2007年，除建筑業(yè)中成品油等產(chǎn)品的投入比例略有上升外，其他部門成品油等產(chǎn)品的投入比例均出現(xiàn)了下降。這充分說明這些部門對成品油等產(chǎn)品的依賴程度正在減弱，在一定程度上反映了我國工業(yè)結(jié)構(gòu)向低能耗方向的轉(zhuǎn)變事實。此外，從表1中可以看出，不同部門受影響的排名也有所變化，這主要是由于成品油等產(chǎn)品在這些部門成本結(jié)構(gòu)中的地位變化導(dǎo)致的。

四、油品升級對我國物價一般水平的影響

在計算了成品油價格變動對各部門產(chǎn)品價格變動的影響的基礎(chǔ)上，可以進一步計算成品油價格變動對一般物價水平的影響。本文分別以居民消費、農(nóng)村居民消費、城市居民消費、中間使用、最終使用為權(quán)重，計算出居民消費價格指數(shù)CPI、農(nóng)村居民消費價格指數(shù)、城市居民消費價格指數(shù)、工業(yè)出廠品價格指數(shù)PPI、GDP平減指數(shù)，計算公式為：

ΔPIm=XimΔPi/Xim，m=1，2，…5，i=1，2…，n（6）

運用投入產(chǎn)出表數(shù)據(jù)，計算的結(jié)果如表2所示。

通過對表2的分析，可以得出如下結(jié)論：

一是成品油價格上漲，對PPI的影響程度最大，對CPI的影響程度最小，GDP平減指數(shù)居中。PPI上漲幅度大于CPI上漲幅度，主要原因是成品油作為中間使用的比例接近94%，而用于居民消費的比例不足4%。因此，成品油價格上漲的壓力更多地反映在PPI的變動上。此外，與2007年相比，2010年各價格指數(shù)均出現(xiàn)不同程度的下降，這說明，成品油價格變動對我國物價一般水平的影響有所減弱。

二是在價格傳導(dǎo)順暢且不考慮預(yù)期的情況下，成品油價格變動對我國物價水平的影響均相對較小。即使是受影響最大的PPI，其變動幅度也不足油價本身變動幅度的13%。這主要是由于各類價格指數(shù)的計算包括全部產(chǎn)品的消費或全部中間產(chǎn)品的使用，成品油自身的消費或中間使用僅占非常小的一部分，如在2007年42部門投入產(chǎn)出表中，成品油中間使用或最終使用占PPI、CPI、GDP平減指數(shù)中的權(quán)重比重分別為3.95%、0.77%、2.57%，并在2010年進一步下降至2.44%、0.62%、1.56%。因此，成品油價格變化對國內(nèi)物價一般水平的影響相對較小。

五、主要結(jié)論和政策建議

本文在油品升級的大背景下，運用投入產(chǎn)出模型，計算了成品油價格上升對其他部門商品和國內(nèi)物價一般水平的影響，得出的主要結(jié)論如下：

第一，油品質(zhì)量升級背景下成品油價格上漲，對我國汽車銷售量存在負面影響。經(jīng)測算，在其他因素保持不變的情況下，汽油價格上升3%，將導(dǎo)致汽車的銷售量下降5.4%左右。

第二，成品油價格上漲對交通運輸業(yè)的影響最大，這主要是因為這類部門直接依賴于成品油，成品油在其總投入成本中所占的比例較大。另一類受影響程度較大的部門是以成品油等相關(guān)產(chǎn)品作為中間產(chǎn)品投入的能源轉(zhuǎn)換部門或高耗能工業(yè)部門。

第三，2010年與2007年相比，受影響程度最大的前幾位部門中，成品油價格上漲對其部門商品價格影響幅度均出現(xiàn)了不同程度地下降。這主要是由于2010年成品油等產(chǎn)品在這些部門中的投入比例較2007年普遍出現(xiàn)了不同程度的下降。這充分說明了這些部門對成品油等產(chǎn)品的依賴程度正在減弱，在一定程度上反映了我國工業(yè)結(jié)構(gòu)向低能耗方向的轉(zhuǎn)變趨勢。

第四，成品油價格上漲對各類價格指數(shù)的影響大小排名為：PPI的上漲幅度>GDP平減指數(shù)的上漲幅度> CPI的上漲幅度。此外，與2007年相比，2010年各價格指數(shù)均出現(xiàn)了不同程度的下降，這說明，成品油價格變動對我國物價一般水平的影響有所減弱。

第五，在價格傳導(dǎo)順暢且不考慮預(yù)期的情況下，成品油價格上漲對我國各類物價水平的影響均相對較小。就國內(nèi)現(xiàn)實情況而言，由于成品油價格變動在一定程度上受到管制，價格傳導(dǎo)存在一定的滯后期，成品油價格上漲對國內(nèi)物價一般水平變動的影響程度會進一步削弱。這說明，油品升級可以在對國內(nèi)物價一般水平的影響程度非常小的情況下，實現(xiàn)我國空氣質(zhì)量的極大改善。

參考文獻：

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第2篇：雙減政策研究意義范文

一、當前流域水污染防治體制機制存在的幾個主要問題

目前，我國流域水污染防治還存在諸多問題，政策與法規(guī)體系尚不健全，資金投入不足，公眾參與缺乏，技術(shù)支撐體系薄弱等等，但最根本的問題還是管理體制沒有完全理順，運行機制不夠協(xié)調(diào)，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)部門協(xié)調(diào)問題未根本解決，運轉(zhuǎn)有效的統(tǒng)一綜合治理機制尚未形成

流域水污染防治是個典型的涉及多個部門的事情，在現(xiàn)有的流域水污染管理體制框架中，有環(huán)保、水利、發(fā)改、建設(shè)等數(shù)個部門參與，以環(huán)保部門為主。多部門協(xié)作本身并不是問題的根源，目前的問題是，以環(huán)保為主的這個作用沒有充分發(fā)揮出來，部門沖突、特別是環(huán)保部門與水利部門在流域水污染防治領(lǐng)域缺乏更有效協(xié)作，已成為流域水污染防治管理面臨的主要體制問題之一。水利和環(huán)保的部門沖突在流域管理中有集中體現(xiàn)，涉及規(guī)劃、水質(zhì)監(jiān)測、機構(gòu)、水量調(diào)配和污染物總量控制、跨界污染管理監(jiān)督、水污染糾紛調(diào)處等多個方面。在流域管理上，雙重管理體制矛盾突出，如七大流域管理機構(gòu)均設(shè)置了水資源保護局，名義上接受水利部和國家環(huán)境保護部①的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但事實上是水利部派出機構(gòu)的性質(zhì)，這制約了流域機構(gòu)在水污染防治方面的作用。從部分流域的管理實踐來看，目前部門協(xié)調(diào)的難度要高于地區(qū)協(xié)調(diào)的難度?；春邮畮啄甑闹挝蹖嵺`表明，環(huán)保和水利兩部門共同牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組有名無實，是“十年淮河治污”效果不佳的重要體制原因之一。

(二)中央與地方在污染治理上的權(quán)責劃分和監(jiān)管機制尚不健全

在中央和地方關(guān)于水污染防治的管理關(guān)系上，我國實行分級管理，即以行政區(qū)劃為單位，各區(qū)域的環(huán)保部門承擔主要的水污染防治職責，而上級環(huán)保部門對地方環(huán)保局只有指導(dǎo)權(quán)。由于地方環(huán)保部門是地方政府的職能部門，導(dǎo)致它容易成為地方利益的工具，不論是數(shù)據(jù)監(jiān)測、污染控制，還是建設(shè)項目審批上都要被地方政府左右，而上級環(huán)保部門的監(jiān)督也無法逾越當?shù)卣臋?quán)威，如被國家環(huán)保部門責令關(guān)閉的企業(yè)卻為當?shù)卣幼o。國家環(huán)?？偩謱Φ胤江h(huán)境管理的監(jiān)督尚無力打破地方保護主義。在現(xiàn)行的以GDP為核心的政績考核指揮棒下，地方政府往往以經(jīng)濟發(fā)展作為優(yōu)先考慮，對國務(wù)院制定和頒布的環(huán)境政策難以落實到位。近兩年來，國家環(huán)?？偩旨哟罅藢Φ胤降谋O(jiān)管力度，相繼推出了“區(qū)域限批”和“流域限批”等強有力的行政懲罰手段。但從長期來看，需要建立健全流域省界斷面水質(zhì)責任制和污染物總量控制排放責任制，使中央獎懲地方的標準明確、公開、公平，為地方的水污染治理工作提供穩(wěn)定的預(yù)期和長期的激勵。

(三)流域管理體制與區(qū)域管理體制結(jié)合不夠

我國經(jīng)濟社會管理體制是按照行政單元劃分的區(qū)域管理體制。流域管理有其自身的特點和規(guī)律，無論是水資源管理，還是水污染防治管理，都需要以流域為單元統(tǒng)籌規(guī)劃和治理。新《水法》規(guī)定，水資源管理實行“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制。我國目前的水污染防治管理體制是以行政區(qū)域管理為主的，流域水污染防治管理十分薄弱，在體制安排上存在較大缺陷。雖然《水污染防治法》也強調(diào)了水污染防治中流域管理的重要性，但實踐中水污染防治主要是“以地方行政區(qū)域管理為中心”的分割管理。例如，主要污染物減排的約束性指標是按省區(qū)分解的，并未分解到各流域。這種忽視流域的污染指標分解方法科學(xué)性不足，無法有效地將水污染減排與流域環(huán)境質(zhì)量的改善建立聯(lián)系，容易形成各行政區(qū)污染責任不清，相互推諉責任，導(dǎo)致嚴重的越界水污染問題。

(四)政策體系還不完善，手段還不盡協(xié)調(diào)

首先，流域水污染防治政策側(cè)重末端治理，從源頭預(yù)防的政策較少。排污收費、總量控制、排污許可證制度等都是針對污染物的末端治理。環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度雖然是針對源頭預(yù)防的，但其對象目前基本只涉及具體的建設(shè)項目。國家的重大計劃、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策中，預(yù)防水污染尚未成為政策制定時的主要考慮因素。其次，行政手段多，經(jīng)濟激勵政策少。我國環(huán)境管理主要還是依靠命令控制型政策和行政手段，從“環(huán)評風暴”到“區(qū)域限批”，再到“流域限批”，雖然也有效果，但單純依靠政府的行政手段來控制排污的做法，已不能解決當前我國復(fù)雜的水污染問題，尤其是跨行政區(qū)域的流域污染問題，必須綜合運用行政、價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等多種政策和手段。第三，有關(guān)政策手段之間不夠協(xié)調(diào)。如水利部編制“水功能區(qū)劃”，國家環(huán)?？偩志幹啤八h(huán)境功能區(qū)劃”，對同一流域，水利部門制定水資源保護規(guī)劃，環(huán)保部門制定水污染防治規(guī)劃，漁業(yè)部門制定漁業(yè)發(fā)展規(guī)劃，交通部門制定水運規(guī)劃，這些規(guī)劃都與水污染防治相關(guān)，但有關(guān)規(guī)定卻往往不協(xié)調(diào)。環(huán)保和城建部門在排污費和污水處理費上也還存在不協(xié)調(diào)的地方。第四，注重工業(yè)領(lǐng)域的水污染治理，城市水污染防治和農(nóng)業(yè)面源污染治理領(lǐng)域的政策有待加強。農(nóng)村面源污染防治的相關(guān)政策制定已嚴重滯后。

(五)適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的流域治理地區(qū)協(xié)調(diào)與合作機制還不健全

源于長期中央集權(quán)制的影響，政府間關(guān)系主要是自上而下的治理結(jié)構(gòu)，區(qū)域之間一直缺乏合作的傳統(tǒng)。只是近些年來隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快，跨區(qū)域的經(jīng)濟合作才有了一定的發(fā)展，而跨區(qū)域的環(huán)境合作才剛剛開始起步。目前的困境是，一方面中央政府還沒有為跨區(qū)域的合作(包括環(huán)境合作)提供一套切實可行的制度框架，地區(qū)之間的合作缺乏制度依據(jù)，也缺乏有效的議事程序和爭端解決辦法；另一方面，現(xiàn)有的合作關(guān)系并不是建立在市場機制基礎(chǔ)上的，導(dǎo)致流域內(nèi)的地區(qū)合作缺乏動力機制。例如一些流域雖然建立了領(lǐng)導(dǎo)小組或者引入了聯(lián)席會議，但關(guān)系松散，尚不能相互激勵和約束?？绲貐^(qū)的流域污染防治共建共享平臺尚未建立，信息公開和通報制度不健全，不能確保流域各地區(qū)及時獲得準確、必要的水量和水質(zhì)信息。補償機制是市場條件下實現(xiàn)跨行政區(qū)合作的重要制度安排，目前我國在跨行政區(qū)的補償機制方面還十分薄弱。此外，流域水污染管理缺失的機制還有預(yù)警和應(yīng)急管理制度，污染損害保險制

度，下游地區(qū)要求上游地區(qū)采取措施的制度等。

(六)對污染排放的監(jiān)管體制效力不高，執(zhí)行不到位

排污企業(yè)的監(jiān)管主體是地方政府。很多排污企業(yè)有法不依、超標排放，“違法成本低，守法成本高”，這些現(xiàn)象有法制不健全的原因，但根子是地方政府執(zhí)法不力、監(jiān)管不力。國家法律對水污染管理責任的劃分，在《環(huán)境保護法》中有明確規(guī)定，如果各級地方政府都能嚴格履行其法定的環(huán)境監(jiān)管職責，重點流域的水環(huán)境形勢不至于愈發(fā)嚴峻?，F(xiàn)實中部分地方政府只顧眼前的經(jīng)濟利益，甚至與排污企業(yè)之間存在利益勾連，導(dǎo)致對企業(yè)的污染監(jiān)管力度有限，對很多水污染違法事件往往是大事化小，小事化了。地方環(huán)保部門在財政經(jīng)費以及人事上對于地方政府都有很強的依附性，雖然有大量關(guān)于環(huán)境保護、企業(yè)排污、嚴格執(zhí)法方面的規(guī)定，環(huán)保目標也只好讓位于經(jīng)濟發(fā)展目標。目前治污的大部分環(huán)節(jié)由行政主體來承擔，使得地方政府常常既是運動員又是裁判員，也是導(dǎo)致監(jiān)管失效的重要原因。此外，地方政府在促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面的動力往往不足，而發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)是減緩水環(huán)境污染的根本途徑之一。如果環(huán)保目標不能真正納入地方政府的績效考核范圍，問責機制不能有效發(fā)揮作用，上述現(xiàn)象就很難從根本上改變。

二、近期推進流域水污染防治體制機制改革的總體設(shè)想

我國流域水污染防治體制改革任務(wù)十分艱巨和復(fù)雜，改革進程需要分步推進。我們的研究認為，近期目標是，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水污染防治綜合管理體制，加強流域各方的對話與協(xié)商，擴大民主協(xié)商的范圍和程度，建立流域、行政區(qū)域和部門的協(xié)商協(xié)調(diào)平臺，進一步合理劃分事權(quán)，統(tǒng)籌流域水資源保護和水污染防治工作，全面促進流域水環(huán)境綜合治理能力的增強。管理體制是改革的重點內(nèi)容是，旨在建立“監(jiān)管有力和權(quán)責明確、流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、部門協(xié)作和區(qū)域協(xié)調(diào)”的新體制。近期重點是建立跨部門、跨行政區(qū)域的高層次協(xié)調(diào)機構(gòu)或機制。

管理機制安排是落實管理體制的具體途徑。機制建設(shè)和創(chuàng)新旨在建立有效監(jiān)管、事權(quán)清晰、經(jīng)濟激勵、社會參與的新機制，包括地方政府官員環(huán)保問責制，跨行政區(qū)環(huán)境合作機制，統(tǒng)一的信息監(jiān)測和機制，經(jīng)濟激勵機制，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)監(jiān)管機制，信息披露和公眾參與機制等方面。鑒于我國幅員遼闊，流域眾多，要分步加快體制機制創(chuàng)新，鼓勵實踐多種行之有效的流域水污染治理模式。

三、完善流域水污染防治體制機制的幾點建議

(一)逐步理順流域水污染防治行政管理體制，增強環(huán)境治理的政府職能

以建立社會主義公共行政管理體制為長遠目標，分步推進流域水污染防治管理機構(gòu)改革。首先是在立足完善現(xiàn)有機構(gòu)體系基礎(chǔ)上，加強部門協(xié)調(diào)協(xié)作。特別是要理清各部門在水污染防治方面的職責，包括水質(zhì)管理與監(jiān)測、水環(huán)境功能區(qū)劃、水功能區(qū)劃、流域水資源保護管理機構(gòu)的關(guān)系等?環(huán)保部門作為水污染防治的行政主管部門，應(yīng)進一步加強監(jiān)督執(zhí)法職能。以環(huán)保部門牽頭，其他部門積極參與水污染防治，各部門加強溝通、協(xié)調(diào)和配合。具體實施途徑可以通過在機構(gòu)改革中調(diào)整“三定”方案來解決。與中央確立的大部制改革相適應(yīng)，提升環(huán)境監(jiān)管的部門職能。②但各部門權(quán)力的劃分應(yīng)當清晰，避免職能交叉和重疊。部門的權(quán)力和義務(wù)應(yīng)當均衡，制衡機制必須建立起來，對于行政不作為和瀆職現(xiàn)象，應(yīng)有必要的懲罰措施。為了實現(xiàn)國家部門間的協(xié)調(diào)，可考慮在中央層面建立部門協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門與地區(qū)在流域管理中的規(guī)劃、標準和政策制定中的重大問題。隨著中央與地方關(guān)系的調(diào)整，流域管理機構(gòu)的運作應(yīng)逐步實現(xiàn)流域管理決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分離。通過立法授權(quán)建立以利益相關(guān)方為主的現(xiàn)代流域機構(gòu)。流域機構(gòu)作為流域管理最重要的決策機構(gòu)，獨立于任何國家機關(guān)，主要依據(jù)相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃以及國務(wù)院分配給流域組織的任務(wù)開展工作。流域機構(gòu)由流域內(nèi)的主要利益相關(guān)者代表組成，以規(guī)劃、報告和協(xié)調(diào)為主要職責，流域內(nèi)的地方政府及其職能部門作為執(zhí)行機構(gòu)，負責實施流域管理委員會的各項決策。從較長時期來看，還可以逐步將環(huán)境監(jiān)察職能納入垂直管理體制，避免地方政府對環(huán)境監(jiān)察的過多干擾。

(二)建立常態(tài)化的流域水污染防治監(jiān)測評價制度，健全以地方政府為主的流域污染治理責任機制

將流域水污染治理作為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀的重要方面，建立健全地方政府官員環(huán)保問責制，加強流域水污染治理政績考核，切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。2008年2月，國家環(huán)?？偩譅款^組織了淮河流域污染治理核查，對淮河流域的山東、河南、安徽、江蘇幾省進行考核檢查，實踐證明通過簽訂責任書、落實檢查責任制，對于流域水污染防治能起到較好的成效。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將臨時性的檢查上升為制度化的監(jiān)測評價。建立常態(tài)化、規(guī)范化的制度。建立問責指標體系，層層落實環(huán)保責任。將環(huán)保目標考核納入地方各級官員的任期績效考核和干部任用考察。建立科學(xué)的環(huán)保問責指標體系，具體指標包括：水污染物總量控制指標、節(jié)水指標、跨省斷面和行政區(qū)域內(nèi)重點水功能區(qū)斷面水質(zhì)指標(氨氮、總磷、COD等)、工業(yè)污染物排放穩(wěn)定達標率、城市污水處理率、城市污水處理廠排放穩(wěn)定達標率、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模、農(nóng)村生活垃圾收集率、城鎮(zhèn)生活污水處理率等。規(guī)范問責程序，健全問責制度，盡快實現(xiàn)環(huán)保問責的常態(tài)化、程序化和制度化，要特別加強對重大污染事故的問責力度。

(三)充分發(fā)揮市場機制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的內(nèi)生發(fā)展機制

流域污染治理要與完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，加快水污染治理工程投融資體制改革和運行管理機制創(chuàng)新，建立促進環(huán)境友好型社會建設(shè)的資源環(huán)境稅收政策和消費政策。完善水價形成機制和排污收費制度。逐步提高水利工程供水水價，合理調(diào)整城市供水價格和污水處理費，提高水資源費征收標準。城市生活用水推進階梯式水價，工業(yè)用水實行超定額累進加價制度。將污水處理費作為行政事業(yè)性收費，由政府實行強制征收，財政專戶管理。除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院另有規(guī)定外，任何單位和個人不得減免污水處理費。征收的污水處理費不足以補償污水處理廠運行維護成本并使企業(yè)合理盈利的，由當?shù)卣斦a足。污水處理費必須優(yōu)先用于保證處理廠的運轉(zhuǎn)率和穩(wěn)定達標率，多余部分用于管網(wǎng)的改造和建設(shè)。建立公共財政投入污染治理的穩(wěn)定增長機制。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，一個國家在經(jīng)濟高速增長時期，環(huán)保投入要在一定時間內(nèi)持續(xù)穩(wěn)定占到國民生產(chǎn)總值的1.5％，才能有效地控制住污染；達到3.0％才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。據(jù)有關(guān)部門測算，我國重點流域“十一五”期間水污染治理資金總需求約為4000億至4500億元，這么大的資金需求量不可能完全靠國家投資來完成，必須拓寬融資渠道，吸納

社會資金參與治污。因此要利用市場機制，推動治污基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建議盡快推出實施重點流域污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展(投資)基金。推動城市污水和垃圾處理單位加快轉(zhuǎn)制改企，推進污水、垃圾處理體制改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高處理廠(場)運行效率。采用公開招標方式，擇優(yōu)選擇投資主體和經(jīng)營單位，實行特許經(jīng)營，并強化監(jiān)管。鼓勵排污單位委托專業(yè)化公司承擔污染治理或設(shè)施運營。創(chuàng)新項目建管方式，進一步完善治污項目TOT、BOT等建設(shè)管理模式，吸引社會資本參與污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營。探索開展排污權(quán)交易試點工作。推進排污權(quán)有償取得制度，積極開展排污權(quán)交易試點。在控制區(qū)與排污總量核定的基礎(chǔ)上，做好對企業(yè)的排污計量工作，合理分配排污量，合理制定排污有償使用價格。在同一水功能區(qū)的排污企業(yè)之間，試點實施排污權(quán)交易政策，讓企業(yè)自主選擇，購買排污權(quán)還是建治理設(shè)施，以降低總的污染治理成本。

(四)增強產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的作用，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，實行流域內(nèi)門檻統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，從源頭上形成企業(yè)減少污染排放的長效機制

完善對工業(yè)污染源的監(jiān)管機制。重新核定工業(yè)污染源的排污申報。加強對重點污染企業(yè)的在線監(jiān)測，擴大監(jiān)控范圍，有條件的地區(qū)要對重點排污單位安裝廢水排放在線自動監(jiān)測裝置，及對飲用水水源地及取水口水質(zhì)的實時監(jiān)控。增加現(xiàn)場突擊檢查的頻次，加強對污染源的監(jiān)督檢測。嚴格落實執(zhí)法監(jiān)管的各項措施，嚴厲打擊違法排放行為。建立健全企業(yè)退出機制，堅決淘汰污染嚴重企業(yè)。提高化工、醫(yī)藥、印染等高污染行業(yè)廢水排放標準，促使高污染企業(yè)主動退出，提高新增高污染項目的進入門檻。盡快出臺流域產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，指導(dǎo)各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。對不符合產(chǎn)業(yè)政策，污染嚴重的企業(yè)堅決予以關(guān)閉。在媒體上公布關(guān)閉的污染企業(yè)名單，接受社會監(jiān)督。嚴格執(zhí)行準入制度，實行區(qū)域限批和行業(yè)限批。按照各流域和地區(qū)的不同功能分區(qū)，采取不同的發(fā)展和保護策略。對于限制開發(fā)區(qū)和飲用水水源地保護區(qū)，對一切可能產(chǎn)生水體污染的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部予以禁止。對于生態(tài)功能緩沖區(qū)，對重點污染行為予以禁止。在上述兩類區(qū)域內(nèi)，應(yīng)落實區(qū)域和行業(yè)限批措施。根據(jù)各流域的環(huán)境容量狀況，對生產(chǎn)高污染高風險產(chǎn)品的化工、紡織、印染、造紙等行業(yè)實行行業(yè)限批。加強工業(yè)園區(qū)建設(shè)。鼓勵和引導(dǎo)產(chǎn)品附加值較高、管理完善、發(fā)展前景好的企業(yè)進入園區(qū)發(fā)展，理順產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。鼓勵流域內(nèi)的城區(qū)外遷企業(yè)和批準新上企業(yè)進入工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)。建立和完善園區(qū)污水處理系統(tǒng)，開展同區(qū)ISO14000和清潔生產(chǎn)審計，強化生態(tài)工業(yè)設(shè)計，減少整體污染排放。新建園區(qū)嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，嚴把項目審批關(guān)，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)同。

(五)以互利共贏關(guān)系為紐帶，建立跨行政區(qū)的流域環(huán)境合作新機制

一是建立跨行政區(qū)的生態(tài)補償和糾紛調(diào)解機制。積極探索建立下游對上游水資源、水環(huán)境保護的補償，上游對下游超標排污或環(huán)境責任事故賠償?shù)碾p向責任機制。建立健全跨行政區(qū)的糾紛調(diào)解機制，包括協(xié)商機制、仲裁機制、法律訴訟機制等。二是開展跨區(qū)域執(zhí)法合作。建立健全流域管理機構(gòu)與流域各省區(qū)水利、環(huán)保部門的聯(lián)合執(zhí)法制度；加強行政區(qū)域間的執(zhí)法協(xié)作和部門間的行政執(zhí)法合作，推進綜合執(zhí)法。三是在區(qū)域經(jīng)濟合作中加強環(huán)境合作。將環(huán)境合作納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟合作框架，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟布局、產(chǎn)業(yè)布局和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。行政區(qū)域間在市場準入機制和產(chǎn)業(yè)政策等方面加強合作，防止出現(xiàn)因準入門檻、政策尺度的差別而造成的污染轉(zhuǎn)移。在有條件的地區(qū)，促進區(qū)域間環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的共建共享。通過設(shè)立流域內(nèi)水資源或污水處理產(chǎn)業(yè)投資基金的形式，將地區(qū)間松散的行政合作轉(zhuǎn)變?yōu)榫o密利益聯(lián)系的經(jīng)濟合作。

(六)建立大型流域性水務(wù)集團、實施流域化綜合治理試點，將跨界治理責任內(nèi)部化

針對我國水務(wù)行業(yè)區(qū)域自治、區(qū)域多治的特點，以及現(xiàn)階段普遍存在的流域水污染治理責任體系錯位、協(xié)調(diào)機制缺乏、監(jiān)管職能分割、投資浪費等問題，開展建立大型流域性水務(wù)集團、實施流域化綜合管理試點顯得尤為重要。其基本思路是：在行業(yè)主管部門的主導(dǎo)與扶持下，選擇一到兩個流域，如跨省的淮河流域、以省內(nèi)為主的湘江流域等，提出科學(xué)、統(tǒng)一的全流域發(fā)展規(guī)劃，在流域監(jiān)管基礎(chǔ)上加大政府國債投資及轉(zhuǎn)移支付，明確流域化投資者主體地位等方面，開創(chuàng)性提出水務(wù)產(chǎn)業(yè)流域化綜合管理的方案以及相關(guān)政策研究。在操作上可以選擇國有控股、體制靈活、處理能力大、資金雄厚、運營規(guī)范、業(yè)務(wù)鏈條齊備等優(yōu)勢的水務(wù)企業(yè)作為平臺，開展實施水務(wù)流域化綜合管理的試點。試點企業(yè)與試點地方政府簽訂《戰(zhàn)略合作協(xié)議》，以“整體打包、總攬建設(shè)、流域化治理與管理”的思路和方案，積極參與淮河、太湖等流域治理，將屬于不同行政區(qū)的跨界水污染防治責任轉(zhuǎn)化為大型水務(wù)集團的內(nèi)部責任，探索一條適合我國國情的流域性水務(wù)管理新體制和新路子。

(七)加強信息披露和公眾參與，形成有利于全社會參與流域水污染治理的體制機制

加大信息溝通和資源共建共享，建立統(tǒng)一的信息監(jiān)測和機制。環(huán)保、水利、發(fā)改等部門通力合作，盡快建立統(tǒng)一的江河湖庫水功能區(qū)監(jiān)測、水環(huán)境監(jiān)測的方法和評價標準體系。在各大流域構(gòu)建國家級斷面、省級斷面、縣市斷面三級斷面監(jiān)測體系。建立信息公開和制度。搭建信息共享平臺，建立工作例會制度、流域水量水質(zhì)信息共享制度以及水污染事故通報制度。將2006年2月的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》上升為條例或法律，切實保障和擴大公眾參與。水污染監(jiān)測信息要通過媒體、網(wǎng)站和公報等形式向社會，使公眾能及時監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境行為。流域管理機構(gòu)、省市水行政主管部門統(tǒng)一水文、水功能區(qū)水質(zhì)信息，環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一水環(huán)境狀況信息。

(八)完善流域水污染防治的法律體系，提高流域水污染治理依法行政的水平

流域水污染治理需要綜合運用行政、經(jīng)濟、法律和社會政策等多種手段，但要減少行政手段的使用，增加經(jīng)濟手段的作用，提高法律手段的力度，從根本上形成依法治污的制度環(huán)境。抓緊健全流域水污染治理的相關(guān)法律法規(guī)，及時修訂相關(guān)法律和條例，并鼓勵頒布地方性法規(guī)。發(fā)揮流域發(fā)展規(guī)劃的作用，提高規(guī)劃在流域環(huán)境治理中的地位和效力。從我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和環(huán)境保護的目標任務(wù)出發(fā)，要適時調(diào)整水污染防治的經(jīng)濟技術(shù)標準，重點流域更應(yīng)提高標準，并建立流域內(nèi)污染防治標準動態(tài)調(diào)整機制。對于流域上下游地區(qū)之間未能履行治污職責或不作為的問題，要建立必要的法律程序進行約束。

注釋：