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我國自建國以來的大部分時(shí)期內(nèi),實(shí)行的是以職工勞動(dòng)保險(xiǎn)和職工福利為主要內(nèi)容的社會(huì)保障制度。應(yīng)當(dāng)說,這一明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的社會(huì)保障制度,基本上適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況,較好地發(fā)揮了社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的支持和推動(dòng)作用。但隨著我國以市場為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入,這一制度在實(shí)踐中不斷暴露出其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革不相適應(yīng)的地方,甚至在一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)體制改革尤其國有企業(yè)改革的進(jìn)一步推進(jìn)。為了改變這一狀況,隨著改革開放的進(jìn)程,對(duì)社會(huì)保障體制逐步進(jìn)行了改革。但迄今為止,全國統(tǒng)一的社會(huì)保障體系尚未形成,作為社會(huì)保障體系基礎(chǔ)和核心環(huán)節(jié)的社會(huì)保障資金在籌措、管理及使用等方面還存在許多不完善和不規(guī)范的地方。這種情況已與我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、人民生活水平的不斷提高和各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度的改革不相適應(yīng)。因此,改革現(xiàn)行社會(huì)保障制度的呼聲不斷高漲,本文試從社會(huì)保障資金的籌集方式人手,談?wù)剬?duì)社會(huì)保障體制改革的看法。
(一)對(duì)我國現(xiàn)行社會(huì)保障籌資方式的評(píng)價(jià)
我國現(xiàn)行的以“現(xiàn)收現(xiàn)付”和各部門、各行業(yè)多元分散籌資為主要特點(diǎn)的社會(huì)保障籌資方式在資金的籌措、管理和使用等環(huán)節(jié)存在一系列問題:
1.社會(huì)保障資金籌集方法政出多門,籌資方式不規(guī)范,缺乏法律保障,未形成全國統(tǒng)一的制度。我國現(xiàn)行社會(huì)保障資金在籌集上主要由各地區(qū)、各部門、各行業(yè)自行制定具體籌資辦法和比例,先以養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌為例:上海市規(guī)定的統(tǒng)籌比例是25.5%,北京市、天津市是18%,河北省是16%,江蘇省內(nèi)的無錫市為23.5%,而同一省內(nèi)的儀征市僅為10%;北京市的三資企業(yè)是按16%統(tǒng)籌,而集體企業(yè)規(guī)定的統(tǒng)籌比例則高達(dá)27%。再以醫(yī)療保險(xiǎn)為例,1998年召開的我國城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革工作會(huì)議明確提出,我國的“基本醫(yī)療保險(xiǎn)原則上以地區(qū)為統(tǒng)籌單位,也可實(shí)行縣級(jí)統(tǒng)籌。”這種籌資方式在實(shí)際執(zhí)行中,不僅不同地區(qū)、部門行業(yè)之間的規(guī)定不一致,即使同一地區(qū)不同類型企業(yè)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往也不相同,這就造成了不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)之間負(fù)擔(dān)水平懸殊,不僅不利于公平競爭環(huán)境的形成,而且阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng),客觀上不利于人力資源的有效配置。這種籌資方式在實(shí)踐中的另一弊端是籌資的方法、制度多數(shù)是以部門、行業(yè)規(guī)章的形式出現(xiàn),缺乏應(yīng)有的法律保障,在籌資過程中,往往剛性不足,再加上征收力量不足,手段軟化,拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌金的現(xiàn)象比較普遍。這種不規(guī)范的籌資方式很難為社會(huì)保障及時(shí)足額地提供資金,影響了社會(huì)保障作用的發(fā)揮。
2.社會(huì)保障資金管理混亂,缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督制約機(jī)制。我國現(xiàn)行社會(huì)保障資金在管理上仍沒有克服多元化分散化的積弊,表現(xiàn)為自設(shè)機(jī)構(gòu),多頭管理。具體來講,勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)國有企業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn);民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì);人事部門負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位干部職工的養(yǎng)老保險(xiǎn);衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn);保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)集體職工養(yǎng)老保險(xiǎn);各級(jí)工會(huì)特別是基層工會(huì),承擔(dān)了相當(dāng)一部分職工福利的事務(wù)性管理和服務(wù)工作。另外,鐵路、郵電、金融、電力、煤炭等行業(yè)和系統(tǒng)還自行實(shí)行社會(huì)保障,各有各的管理辦法,這種各自為政、分散管理的體制導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊,執(zhí)行成本高昂。同時(shí),由于各部門自行制定征收標(biāo)準(zhǔn)和支付辦法,使杜保資金在管理上缺乏強(qiáng)有力的宏觀協(xié)調(diào)平衡機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制,客觀上不利于保證社保資金的安全性,也有礙社會(huì)保障制度積極作用的有效發(fā)揮。
3.社會(huì)保障資金在使用上存在漏洞,不能真正做到??顚S谩,F(xiàn)行社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)可以按比例從統(tǒng)籌金中提取管理費(fèi)的辦法,是造成管理費(fèi)用提取混亂和開支過大的主要原因。據(jù)有關(guān)資料顯示,某地失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用占失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)總支出的33%,而直接用于救濟(jì)失業(yè)職工的部分僅占總支出的7%,其余的支出都是用于風(fēng)險(xiǎn)投資或其他方面的。另據(jù)報(bào)載,1997年度全國共談?wù)肌⑴灿蒙鐣?huì)保險(xiǎn)基金90億元??梢哉f,上述局面的形成是與我國目前所實(shí)行的多方籌資、分散管理的籌資方式直接相關(guān)的,這種對(duì)社會(huì)保障資金的坐收、坐支,收支一條線管理辦法,不僅形成高額的管理費(fèi)用,而且也為部分管理者的腐敗創(chuàng)造了條件。
可見,我國現(xiàn)行社會(huì)保障資金在籌措、管理和使用上存在的諸多問題都直接導(dǎo)源于不合理的資金籌集方式。因此,有必要用新的籌資方式代替原有的多元分散的籌資方式,以適應(yīng)社會(huì)保障體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。
(二)社會(huì)保障籌資方式的國際比較
充足的社會(huì)保障資金是社會(huì)保障制度存在、發(fā)展和不斷完善的基礎(chǔ),因此確立合理的社會(huì)保障籌資方式是一國社會(huì)保障體系構(gòu)建中的核心環(huán)節(jié)。由于國情的差異和所實(shí)行社會(huì)保障模式、保障范圍的不同,世界各國籌集社會(huì)保障資金的方式也不盡相同。目前世界上已經(jīng)建立起社會(huì)保障制度的140多個(gè)國家和地區(qū),籌集社會(huì)保障資金的方式歸納起來主要有兩種類型:一是建立個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶。這種籌資方式實(shí)際上是一種強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄,它是實(shí)行政府強(qiáng)制社會(huì)保障模式國家所普遍采用的籌資方式。在這一籌資方式下,要求雇主和雇員分別按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)把社會(huì)保障費(fèi)用存入雇員的個(gè)人帳戶,社會(huì)保障費(fèi)的本金和利息均歸雇員所有,由社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理和支配,政府有權(quán)在一定范圍內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)劑;二是征收社會(huì)保障稅或社會(huì)保障費(fèi)。這種籌資方式常見于實(shí)行政府提供保障模式的國家,主要是按不同的社會(huì)保障項(xiàng)目分別規(guī)定稅率(或繳費(fèi)率),由雇主和雇員分別按一定比例繳納,也有少數(shù)國家規(guī)定完全由雇主繳納。社會(huì)保障稅(或費(fèi)),也稱社會(huì)保險(xiǎn)稅,或稱社會(huì)保障繳款,是一國政府為籌集社會(huì)保障資金而開征的一種稅或稅收形式的繳款,主要是對(duì)薪金和工資所得課征,由專門的管理機(jī)構(gòu)(如稅務(wù)機(jī)關(guān)等)負(fù)責(zé)征收和管理,其收支一般納入國家預(yù)算(實(shí)行收費(fèi)形式的國家也有收入不納入預(yù)算的情況),實(shí)行“專稅專用”或“專費(fèi)專用”,超支部分由財(cái)政撥款補(bǔ)足。從當(dāng)今世界各國社會(huì)保障制度的具體情況來看,社會(huì)保障稅以其所特有的規(guī)范和效率贏得了世界上大多數(shù)國家的青睞,成為當(dāng)今各國普遍采用的社會(huì)保障籌資方式。
根據(jù)國際貨幣基金組織的不完全統(tǒng)計(jì),目前世界征收不同形式社會(huì)保障稅的國家已有80多個(gè),它幾乎包括了所有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家,也包括了一些如埃及、阿根廷、巴西、巴拿馬、阿曼等發(fā)展中國家,而且在荷蘭、法國、瑞士、瑞典、西班牙、巴西等國,社會(huì)保障稅更已成為第一號(hào)稅種。社會(huì)保障稅在世界范圍內(nèi)的迅速興起
和發(fā)展,充分說明了它的優(yōu)越性。
三)社會(huì)保障稅是我國社會(huì)保障籌資方式的最佳選擇
借鑒世界各國開征社會(huì)保障稅的成功經(jīng)驗(yàn),考慮到我國的具體國情和現(xiàn)行社會(huì)保障籌資方式的缺陷,我們認(rèn)為,開征社會(huì)保障稅是我國建立完善的社會(huì)保障體系、籌集社會(huì)保障資金方式的最佳選擇。
1.開征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅有助于打破地區(qū)、部門、行業(yè)間的條決分割,實(shí)現(xiàn)人力資源的合理流動(dòng)和有效配置。目前我國所實(shí)行的多方籌資、自定標(biāo)準(zhǔn)的籌資方式客觀上造成了不同地區(qū)、不同部門、不同行業(yè)和企業(yè)間因繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同而負(fù)擔(dān)高低懸殊的局面,不僅負(fù)擔(dān)不均的矛盾突出,而且還阻礙了勞動(dòng)力在不同地區(qū)和部門行業(yè)間的合理流動(dòng)。通過開征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅,實(shí)現(xiàn)稅率的統(tǒng)一和征收機(jī)關(guān)的統(tǒng)一,將徹底改變上述局面,實(shí)現(xiàn)人力資源在更廣闊的領(lǐng)域內(nèi)和更高層次上的順暢流動(dòng)。統(tǒng)一的社會(huì)保障稅還有助于公平競爭環(huán)境的形成,從而促成現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步完善和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的最終確立。
2.有助于建立統(tǒng)一的社會(huì)保障管理體制和有效的監(jiān)督制約機(jī)制。通過開征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅,由稅務(wù)機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)稅款的征收,并把收入納入統(tǒng)一的社會(huì)保障預(yù)算,在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保障資金的管理和使用,形成征收、管理、使用各部門相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。同時(shí),通過社會(huì)保障預(yù)算的編制和審批,把社會(huì)保障資金的籌措、管理、使用納入國家立法機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督和人民群眾的社會(huì)監(jiān)督之下,這將使社會(huì)保障資金的合理籌措、保值增值和有效使用得到有力的保證。
3.有助于促進(jìn)“企業(yè)保險(xiǎn)”向“社會(huì)保險(xiǎn)”的轉(zhuǎn)變,有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。長期以來,制約我國國有企業(yè)活力的重要原因之一就是負(fù)擔(dān)沉重,而造成企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的主要原因就是企業(yè)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌費(fèi)和住房公積金等,都要由企業(yè)來承擔(dān)。企業(yè)要承擔(dān)這些占工資總額70—80%的福利支出,尤其是目前在國有企業(yè)舉步維艱、經(jīng)濟(jì)效益不佳的情況下,沉重的保險(xiǎn)開支,使企業(yè)雪上加霜,不堪重負(fù)。開征社會(huì)保障稅,遵循“普遍納稅,共同負(fù)擔(dān)”的征收原則,凡有納稅能力的勞動(dòng)者及其所在單位共同承擔(dān)納稅義務(wù),變“企業(yè)保險(xiǎn)”為“社會(huì)保險(xiǎn)”,既緩解了保險(xiǎn)資金來源不足的矛盾,也為企業(yè)走出困境減輕了壓力。
4.有利于逐步建立農(nóng)村的社會(huì)保障制度。我國有近70%的人口在農(nóng)村,但是,社會(huì)保障對(duì)于廣大農(nóng)村人口幾乎是一片空白,城鎮(zhèn)職工所能享受的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)基本與他們無關(guān)。社會(huì)主義制度下,作為社會(huì)成員應(yīng)該是平等的,但是,農(nóng)民所得到的社會(huì)保障卻與城鎮(zhèn)特別是大城市職工享受的保障水平存在著很大的差距。盡管各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村的部分特困戶也定期或不定期地以不同方式給予扶貧、救濟(jì),但是,依然分散的、低水平的保險(xiǎn)資金籌集方式對(duì)于大量需要救濟(jì)扶助的農(nóng)村孤寡老人、殘疾人來說,無疑于杯水車薪。據(jù)統(tǒng)計(jì),改革開放以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年以600萬人左右的速度吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的人數(shù)已接近農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的50%。但社會(huì)保障與其還有一定的距離。隨著我國稅費(fèi)改革的深入,在不增加農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的前提下,通過社會(huì)保障稅的開征,逐步建立起農(nóng)村規(guī)范化、制度化的社會(huì)保障體系,既能促進(jìn)我國社會(huì)保障制度的完善,縮小城鄉(xiāng)差別,又有利于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。
5.有助于降低制度運(yùn)行成本。通過開征統(tǒng)一的社會(huì)保障稅,由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)社會(huì)保障所需要資金的籌集,可以充分利用現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)的人力和物力,降低社會(huì)保障籌資成本;由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社保資金的使用和管理,專業(yè)化的管理將使規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得以更好的發(fā)揮,有助于實(shí)現(xiàn)管理費(fèi)用的最小化。這兩方面作用的發(fā)揮將最終促成社會(huì)保障制度運(yùn)行成本的最小化,從而使社會(huì)保障資金的籌集和使用符合成本效益原則。
6.有助于克服社會(huì)保障資金籌集過程中的種種阻力,保證籌資工作的順利進(jìn)行。稅收的強(qiáng)制性和規(guī)范性特征將增強(qiáng)社會(huì)保障資金籌集過程中的約束力,杜絕拖欠、不繳和少繳的現(xiàn)象。進(jìn)而籌資工作的順利進(jìn)行將有力地支持社會(huì)保障制度積極作用的充分發(fā)揮。
(四)對(duì)我國開征社會(huì)保障稅的初步設(shè)想
為保證我國社會(huì)保障制度改革的順利進(jìn)行,社會(huì)保障稅的開征是十分必要的。借鑒國外社會(huì)保障稅開征的成功經(jīng)驗(yàn)和我國現(xiàn)行社會(huì)保障籌資方式的基本狀況,近階段應(yīng)著重做好以下工作:
新新農(nóng)村建設(shè)提出,迫切需要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障工作。然而,我國農(nóng)保工作面臨困難和問題仍然不少,有些問題還很突出。數(shù)據(jù)顯示,截至2005年9月,社保在農(nóng)村的普及率只有13%,且多集中在少數(shù)城市和沿海地區(qū)。
創(chuàng)建新的農(nóng)村社會(huì)保障系統(tǒng),是新農(nóng)村建設(shè)所急需解決的社會(huì)工程。綜合各地成功經(jīng)驗(yàn)和借鑒各國可行模式,應(yīng)該在如下各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行研究。
首先是籌資環(huán)節(jié)亟待完善,建立健全完善的社會(huì)保障的籌資模式。我國傳統(tǒng)的社會(huì)保障籌資模式采用現(xiàn)收現(xiàn)付制,但隨著社會(huì)保障制度改革的深化,繼續(xù)實(shí)行單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制已難以滿足形勢(shì)的需要。因此,要結(jié)合各類保障項(xiàng)目的特點(diǎn)和要求,實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付、完全積累和部分積累三種籌資模式相結(jié)合的多層次的復(fù)式籌資制度。首先要對(duì)失地農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)采用部分積累制。二是對(duì)失業(yè)、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)等采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。這些險(xiǎn)種都屬于短期支付項(xiàng)目,保險(xiǎn)基金規(guī)模較小,多數(shù)國家普遍采用現(xiàn)收現(xiàn)付、缺口由財(cái)政補(bǔ)貼的做法。三是對(duì)農(nóng)民特別是留守農(nóng)村的農(nóng)民,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采用完全積累制。這是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、農(nóng)村老齡人口數(shù)量眾多的情況下的現(xiàn)實(shí)選擇。
籌資的主體要實(shí)現(xiàn)國家、集體和個(gè)人的多種來源,合理確定中央與地方各級(jí)政府的社會(huì)保障財(cái)政責(zé)任。社會(huì)保障項(xiàng)目中,養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及的范圍最廣、周期最長、風(fēng)險(xiǎn)最大,任何地方政府都難以長期獨(dú)自承擔(dān),應(yīng)劃歸中央政府統(tǒng)一管理,由目前的省級(jí)統(tǒng)籌改為全國統(tǒng)籌。其他社會(huì)保障項(xiàng)目也應(yīng)劃歸不同的地方政府,可以探討將失業(yè)保險(xiǎn)劃歸?。ㄊ校┮患?jí)政府統(tǒng)一管理,醫(yī)療保險(xiǎn)劃歸地市級(jí)政府管理,工傷和生育保險(xiǎn)劃歸縣市級(jí)政府管理。
而開辟多元化的籌資渠道,一是采用“費(fèi)+稅”的復(fù)合籌資形式。以社會(huì)保險(xiǎn)稅方式籌集雇主繳納的用于社會(huì)統(tǒng)籌的資金,以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的方式籌集個(gè)人繳納的進(jìn)入個(gè)人賬戶的資金。二是建立經(jīng)常性的財(cái)政投入機(jī)制。在完善現(xiàn)有的財(cái)政投入制度的基礎(chǔ)上,充分運(yùn)用稅收和財(cái)政支出方式,將個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅以及娛樂業(yè)營業(yè)稅的一定比例用于社會(huì)保障,確保社會(huì)保障籌資需要。三是變現(xiàn)部分國有資產(chǎn),充實(shí)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)基金。四是可將國有股轉(zhuǎn)化為社保股,獲得國有企業(yè)剩余的索取。
目前有幾種創(chuàng)新的籌資方式可以采用。其一,可以借鑒資產(chǎn)證券化的精髓,從更長遠(yuǎn)的角度將能產(chǎn)生未來現(xiàn)金流的農(nóng)?;鹳~戶基礎(chǔ)資產(chǎn)證券化,既分散風(fēng)險(xiǎn),也平滑了各期保障基金繳納能力的不均衡。其二,用活土地政策??梢钥紤]從土地流轉(zhuǎn)中籌集資金,將稀缺的土地資源作為社會(huì)保障的重要手段。另外,還可以使用彩票籌集方式、債券籌集方式。
其次是管理環(huán)節(jié)必須加強(qiáng)。一是加強(qiáng)財(cái)政對(duì)社?;鸬呢?cái)務(wù)監(jiān)督管理,對(duì)社?;鹫骼U、投資運(yùn)營以及撥付使用等全過程進(jìn)行監(jiān)督檢查。二是構(gòu)建省級(jí)管理制度,農(nóng)村社?;鸺性谑〖?jí)管理。
第三,嚴(yán)格管理運(yùn)營與保值增值環(huán)節(jié),首先要實(shí)行農(nóng)村社會(huì)保障資金財(cái)政專戶封閉運(yùn)行機(jī)制,將社會(huì)保障資金歸集在財(cái)政專戶,實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理和監(jiān)督,確保社會(huì)保障基金的安全和完整。其次是構(gòu)建商業(yè)化運(yùn)營機(jī)制。社?;鹨鸩竭^渡到招標(biāo)委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營,防止政府機(jī)構(gòu)在投資經(jīng)營過程中的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。第三,農(nóng)村社會(huì)保障基金可用于投向證券、企業(yè)等資產(chǎn),從經(jīng)濟(jì)組織形式上來講,既可以投向國有,也可以投向私有,也可以投向混合所有。從標(biāo)的資產(chǎn)形式上來講,可以轉(zhuǎn)化為證券資產(chǎn)、實(shí)業(yè)資產(chǎn)、信貸資產(chǎn)、現(xiàn)金資產(chǎn)。從消費(fèi)和投資的關(guān)系來看,可以將投資對(duì)象和消費(fèi)對(duì)象加以結(jié)合。比如,可以將基金貸款給養(yǎng)老金賬戶持有者。
關(guān)鍵詞:社保資金 資金來源 管理多樣化
一、 社保資金來源多樣化
社保資金中養(yǎng)老保險(xiǎn)及醫(yī)療保險(xiǎn)占據(jù)主要部分,特別是養(yǎng)老金成為我國一大難題。如2005年,我國養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶虧空已高達(dá)8000億元,而按照我國現(xiàn)行的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度,我國的養(yǎng)老金工資替代率約為58.5%,其中20%來自社會(huì)統(tǒng)籌,38.5%來自個(gè)人賬戶,顯然,如此巨額的個(gè)人賬戶的虧空已對(duì)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。例如養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本處置政策的制度性缺陷導(dǎo)致社保資金的缺口增大。目前我國的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)籌資模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)入部分積累制。而實(shí)行部分積累制后,按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定,通過養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)所籌集的資金在使用時(shí)分為兩大塊,一塊進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌基金,一塊則進(jìn)入個(gè)人賬戶,進(jìn)入個(gè)人賬戶的資金達(dá)個(gè)人繳費(fèi)工資的11%.由于有部分養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)繳款進(jìn)入了個(gè)人賬戶,結(jié)果導(dǎo)致在轉(zhuǎn)制前參加工作的老職工在原現(xiàn)收現(xiàn)付制下積累的部分養(yǎng)老金權(quán)益無法在新實(shí)施的部分積累制中找到對(duì)直的資金來源,這就產(chǎn)生了所謂的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本。此外,根據(jù)我國2010年11月1日零時(shí)最新統(tǒng)計(jì):60歲以上老人已占到總?cè)丝诘?3.26%,65歲以上老人占總?cè)丝诘?.87% ,同比上次2000年普查上漲了1.91個(gè)百分點(diǎn)。而國際老齡化社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)是:60歲以上老人占總?cè)丝?=10%、65歲以上老人占總?cè)丝?=7%,我國已大大超出了這一標(biāo)準(zhǔn)。
那么,政府該如何能更多地籌集社會(huì)保障資金?從中國的實(shí)踐來看,政府可以通過無償性收入(稅收)、有償性收入(債務(wù))、變賣公有資產(chǎn)及社?;鹱C券化來達(dá)到增加社會(huì)保障資金的目標(biāo)。
(一)無償性收入籌資
利用稅收為社會(huì)保障制度籌資最大的優(yōu)勢(shì)在于它的無償性,政府沒有還本付息的壓力。隨著“費(fèi)改稅”的逐步推行,開征社會(huì)保障稅業(yè)已提上了議事日程,其主旨在于解決社會(huì)保障資金籌集中的非效率問題。在社會(huì)保障資金籌集的過程中,環(huán)節(jié)過多,操作復(fù)雜,人財(cái)物耗費(fèi)巨大,直接導(dǎo)致了效率的低下。開征社會(huì)保障稅達(dá)到“強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收,解決統(tǒng)籌繳費(fèi)中的拖欠問題”,“使社會(huì)保障資金的籌集固定化、規(guī)范化、社會(huì)化、集中化”的目標(biāo),在當(dāng)前難以企及。
例如,三成彩票公益金劃撥社保基金的資金注入。
財(cái)政部網(wǎng)站公告顯示,每年都有大量的中央彩票公益金分配給全國社會(huì)保障基金,用于補(bǔ)充全國社會(huì)保障基金的不足。據(jù)全國社?;饡?huì)理事會(huì)官方網(wǎng)站上公示的年報(bào)統(tǒng)計(jì),2002年至2010年,中央財(cái)政共撥入全國社?;鹳Y金共計(jì)3641.74億元。其中,彩票公益金約為771.12億元,占到劃撥總額的21.17%。這九年間,全國共籌集彩票公益金2512.91億元,劃入全國社?;鸬恼嫉?0.69%。據(jù)全國社會(huì)保障基金會(huì)理事會(huì)辦公廳綜合處相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,中央彩票公益金是財(cái)政撥款的重要組成部分。每年的彩票公益金并不會(huì)作為專項(xiàng)資金被專項(xiàng)使用,而是由基金會(huì)統(tǒng)一管理運(yùn)營。劃撥變動(dòng):社保分成60%中央彩票公益金。
(二)有償性收入籌資
發(fā)行長期國債來籌集社會(huì)保障資金是許多制度設(shè)計(jì)者的底線,長期的國債可以為社會(huì)保障制度提供必須的資金,可以變現(xiàn)收現(xiàn)付制為基金制,且為國企改革、整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)提供制度保障和充裕的時(shí)間。支持這一觀點(diǎn)的理由可以概括如下:
1、宏觀債務(wù)負(fù)擔(dān)不高,國債負(fù)擔(dān)率和財(cái)政赤字率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際警戒線
在我國國有商業(yè)銀行不良貸款總規(guī)模當(dāng)在27000億元以上。除去可以回收的,這其中不良貸款的凈損失將在19860億元左右,占1999年GDP的24%。相比之下,國家對(duì)國有職工的隱性養(yǎng)老金債務(wù)的總額具有更大的不確定性。
2、居民應(yīng)債能力偏低
整個(gè)20世紀(jì)如年代居民的應(yīng)債能力基本上在1%上下徘徊,波動(dòng)很小。而居民儲(chǔ)蓄存款增長年均32.7%,增長既快且穩(wěn),低下的居民應(yīng)債能力給政府以充分的發(fā)債空間。
在制度變遷的過程中,隨著經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)由集中控制向分散化的轉(zhuǎn)變,未來的不確定性使得居民進(jìn)行儲(chǔ)蓄成為必然。這部分儲(chǔ)蓄通常是由于防范不測之需和謹(jǐn)慎性動(dòng)機(jī)而進(jìn)行的儲(chǔ)蓄。另一部分儲(chǔ)蓄則為由于國有企業(yè)資產(chǎn)的流失,以及國家金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到個(gè)人手中而形成的儲(chǔ)蓄。隨著國家金融存款實(shí)名制,居民儲(chǔ)蓄存款在很大程度上便得以明示。這樣一來,居民用來應(yīng)債的資金來源便不如現(xiàn)在這般充足。居民的實(shí)際應(yīng)債能力便會(huì)大大提高,進(jìn)一步提高它的余地便不會(huì)太大。
3、財(cái)政赤字和國債規(guī)模的擴(kuò)大不會(huì)引起通貨膨脹
1993年以后財(cái)政不再向中央銀行透支斬?cái)嗔素?cái)政赤字直接形成銀行增發(fā)貨幣從而引起通貨膨脹的可能性。
(三)公有資產(chǎn)出售
2001年的國有股減持,到今天的國有股轉(zhuǎn)持,“肩負(fù)國家養(yǎng)老戰(zhàn)略儲(chǔ)備”的全國社?;鸾K于重獲穩(wěn)定的資金來源。
國有股轉(zhuǎn)持社?;?,主要的意義在于增加了社保基金的資金來源,在當(dāng)前促進(jìn)內(nèi)需、鼓勵(lì)消費(fèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策下,此舉體現(xiàn)了國家完善社會(huì)保障體系、保障民生的決心。雖然劃轉(zhuǎn)給社?;鸬墓蓹?quán)還不能滿足社會(huì)保障的需要,但對(duì)于提升老百姓對(duì)于國家給予養(yǎng)老支持的信心是很大的。據(jù)全國社?;鹄硎聲?huì)理事長戴相龍介紹,截止到2010年12月底,國有股轉(zhuǎn)持、減持223.08億股,發(fā)行市值達(dá)到1307億元。
一方面,如果可以用發(fā)行大量國債的方式來為社會(huì)保障體制籌集資金,那么出售資產(chǎn)同樣可以達(dá)此目的。資料表明,增加的政府開支主要投入了國有部門,發(fā)行國債就意味著國有部門的擴(kuò)大,而出售資產(chǎn)則意味著國有部門規(guī)模不變或者收縮。從這個(gè)角度來看,發(fā)行國債只是一種籌資行為,出售資產(chǎn)籌資可以同時(shí)成為國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的手段,可以把宏觀的總量政策與微觀的結(jié)構(gòu)性改革結(jié)合起來。 另一方面,由于我國國企改革不到位,難以做到自負(fù)盈虧,財(cái)政安排了大量的虧損補(bǔ)貼加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí) ,長期過多的補(bǔ)貼,也不利于企業(yè)發(fā)展,易形成對(duì)補(bǔ)貼的依賴性。因此,適當(dāng)?shù)爻鍪蹏匈Y產(chǎn)有利于財(cái)政的優(yōu)化,有利于財(cái)政體系和證券市場的健康,按照最新國家“有進(jìn)有退”方針對(duì)國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行根本性的改革和布局調(diào)整,大幅度收縮戰(zhàn)線,也是中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長治久安的必由之路。
(四) 證券化
(1)成立投資公司使其證券化上市籌集資金。
(2)新上市股份公司原始股按一定比例出售給社?;穑绫;鹪趶氖袌錾系靡宰儸F(xiàn)籌集資金。
(3)投資產(chǎn)業(yè)尤其是資源類產(chǎn)業(yè)并使其成為未來上市的股東。在證券市場籌集資金。
(4)在股市低迷時(shí)投資證券市場中價(jià)值極被低估股票,以取得投資收益。
二、 社保資金管理多樣化
作為國家重要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備,全國社會(huì)保障基金目前的資產(chǎn)規(guī)模已超過9000億元,比建立之初增長了10倍之多。 這筆老百姓的“養(yǎng)命錢”,究竟是如何在十年多的時(shí)間里踐行其“保值增值”的投資理念呢?堅(jiān)持增強(qiáng)投資運(yùn)營好全國社?;鸬臍v史責(zé)任感。社?;鹗玛P(guān)民生改善、社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安,管好人民每一文“養(yǎng)命錢”是國家賦予的崇高使命和歷史責(zé)任堅(jiān)持審慎投資方針,確保全國社?;痖L期穩(wěn)定收益。要堅(jiān)持長期投資、價(jià)值投資和責(zé)任投資的理念,正確處理擴(kuò)大基金規(guī)模和優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提高基金收益和防范投資風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系,建立安全有效的投資決策和風(fēng)險(xiǎn)管理體系
全國社?;鸪闪⒂?000年8月1日,這筆基金是中央政府集中的社會(huì)保障資金,主要用于彌補(bǔ)我國人口老齡化時(shí)期養(yǎng)老金收支不足,擔(dān)負(fù)著我國應(yīng)對(duì)老齡化高峰時(shí)期社會(huì)保障的重要任務(wù)。
(一)投資股權(quán)投資基金(即PE)
2008年底至2009年初,全國社?;鹨試鴥?nèi)第一家可以自主投資PE的機(jī)構(gòu)投資者身份,承諾對(duì)弘毅和鼎暉兩只股權(quán)投資基金各投資20億元。 在此之后,全國社?;鸩粩嗉哟驪E投資,到2010年底一共投資了8只PE,承諾投資127億元,實(shí)際出資78億元。
(二)投資股票
全國社保基金已先后對(duì)交通銀行、中國銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行、京滬高速鐵路、大唐科技集團(tuán)等進(jìn)行直接股權(quán)投資,目前累計(jì)直接投資近1700億元。
(三)投資產(chǎn)業(yè)
投資資源類產(chǎn)業(yè),隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,資源不斷被消耗,資源日益稀少,隨資源價(jià)格不斷上升,達(dá)到保值增值。 投資有發(fā)展產(chǎn)業(yè)。
(四)支持保障房建設(shè)
“社?;鸸艿氖侨珖嗣竦摹B(yǎng)命錢’,只有在風(fēng)險(xiǎn)幾乎為零的情況下,才會(huì)介入。”一位國有大銀行公司部的有關(guān)人士說,今年國務(wù)院明確提出了全國要建設(shè)1000萬套保障性住房的任務(wù),并與各級(jí)地方政府簽訂了責(zé)任狀。在全國“兩會(huì)”開幕前,全國社?;鹦纪度氡U戏拷ㄔO(shè),釋放了明確的政策信號(hào)。“保障房”加“社?;稹?, 更穩(wěn)固的保障房資金來源和更可靠的社?;鹜顿Y收益。更穩(wěn)固的保障房資金來源和更可靠的社保基金投資收益。
三、結(jié)論
與我國人口老齡化加快發(fā)展趨勢(shì)相比,現(xiàn)有社會(huì)保障基金規(guī)模依然不足,全國社?;鹞磥戆l(fā)展空間仍然十分巨大,提高社保基金投資收益率的潛力還很多。今后,全國社?;鹨黾訉?duì)社會(huì)保障房建設(shè)的支持力度,增加委托股票投資的組合,穩(wěn)定和增加對(duì)股票的投資,增加對(duì)未上市公司股權(quán)和股權(quán)投資基金的投資,創(chuàng)造條件啟動(dòng)對(duì)養(yǎng)老事業(yè)項(xiàng)目的投資,適當(dāng)擴(kuò)大對(duì)境外投資的范圍和金額。根據(jù)全國社保基金理事會(huì)的預(yù)測,到2015年,全國社保基金理事會(huì)管理的基金規(guī)模將達(dá)到1.5萬億元,而在其“保值增值”投資理念的指導(dǎo)下,其未來的投資也將更加成熟穩(wěn)健。現(xiàn)有社會(huì)保障基金資金明顯不足,今后需要社保資金來源保證社會(huì)保障資金來源多樣化及有效的管理變得尤為重要。改革要擴(kuò)大思路,政府可通過無償性收入(稅收)、有償性收入(債務(wù))、變賣公有資產(chǎn)及社保基金證券化這四種方式來保障社保資金來源的穩(wěn)定。無償性收入(稅收),可增加資源稅,即可增加收入還可以減少資源浪費(fèi)。社會(huì)保障基金可以使社?;鹱C券化,以及投入保障房建設(shè)。社保資金來源及管理的多樣化,使社會(huì)保障基金不斷擴(kuò)大和保值增值。
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一、我國社會(huì)保障基金的來源和管理分析
(一)社會(huì)保障基金涵義以及來源
社會(huì)保障基金是國家為了實(shí)施社會(huì)保障制度,通過法律、行政或市場運(yùn)營等手段籌集積累的資金.社會(huì)保障基金是社會(huì)保障制度的首要問題和核心問題,是社會(huì)保障制度能順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和物資保障。因此,對(duì)社會(huì)保障基金的管理問題尤其是如何在社會(huì)保障基金的運(yùn)營中實(shí)現(xiàn)保值、增值是進(jìn)行社會(huì)保障制度改革和發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵問題。
我國目前社會(huì)保障基金的來源從具體項(xiàng)目來分主要包括:由城鄉(xiāng)企業(yè)參保企業(yè)和職工繳費(fèi)建立起來的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),醫(yī)療保險(xiǎn),失業(yè)保險(xiǎn),工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)基金;由各級(jí)政府財(cái)政撥款和個(gè)人繳費(fèi)建立起來的職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金;由政府財(cái)政全部撥款建立起來的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金;依靠企業(yè)和職工繳費(fèi)建立起來的企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金;各級(jí)地方政府財(cái)政撥款建立起來的城鎮(zhèn)最低生活保障基金,等等。
我國社會(huì)保障基金按籌集的方式分可分為一下三類:一是國家強(qiáng)制執(zhí)行的由投保人和其單位共同繳費(fèi)籌資的社會(huì)保險(xiǎn)基金主要用于養(yǎng)老,醫(yī)療,失業(yè),工傷,生育保障,住房保障等。第二是由國家財(cái)政撥款用于社會(huì)救助,社會(huì)福利,社會(huì)優(yōu)撫,社區(qū)服務(wù)的基金。第三是以個(gè)人投保,企業(yè)投保和互保險(xiǎn)形式存在的商業(yè)保險(xiǎn)基金。
(二)我國社會(huì)保障基金的管理現(xiàn)狀
我國現(xiàn)行的社會(huì)保障制度是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的社會(huì)保障統(tǒng)籌制度,從實(shí)施到現(xiàn)在經(jīng)過一段時(shí)間的發(fā)展對(duì)我國社會(huì)保障基金的發(fā)展有一定的作用,并且初步建立了多層次社會(huì)保障基金的管理模式,但是在對(duì)社?;鸬墓芾砗屯顿Y方面還有一定的問題。
1.我國社會(huì)保障基金的投資渠道單一,流動(dòng)性比較差
有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明,我國近年來社保基金的增長速度快,在通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)下如何使社?;鹩行У谋V翟鲋凳且粋€(gè)復(fù)雜的問題。目前根據(jù)有關(guān)規(guī)定我國社保基金只能投資國債和存入銀行,這種投資安全系數(shù)高,但從長遠(yuǎn)來看存在貶值和流動(dòng)性較差的風(fēng)險(xiǎn)。社?;鹳H值的問題來源于通貨膨脹。而流動(dòng)性較差的問題是因?yàn)閷?duì)國債的投資。目前社?;饘?shí)行的是收支兩條線的管理方法,基金的余額除預(yù)留兩個(gè)月的支付費(fèi)用外其余的按規(guī)定只能全部用于購買國家特種定向債券,任何單位和個(gè)人無權(quán)用于其他任何形式的投資。從我國現(xiàn)在發(fā)行的債券種類來看憑證式國債的利率比較高,我國的社保基金基本投資在憑證式國債,但憑證式國債一般不能上市流通,流動(dòng)性較差,所以社?;鹪谧鲞@種投資后的流動(dòng)性也比較差。
2.隨著老齡化問題的日益突出,社?;鹈媾R入不敷出的問題
隨著全球進(jìn)入老齡化社會(huì),各國政府都在采取相應(yīng)的措施來解決退休福利的問題,特別是社?;鸬墓芾韱栴}得到了各國政府的關(guān)注。我國也即將面臨一場人口的變化,目前我國還處于一個(gè)較年輕的社會(huì),2004年我國60歲及上的老齡人占人口總數(shù)的11%,但到2040年,聯(lián)合國估計(jì)該比例將上升到28%。我國也將面臨老年化問題。隨著老齡化問題以及因國企改革退休,下崗職工的增多,用于養(yǎng)老,醫(yī)療保障的費(fèi)用以及下崗職工的失業(yè)保障基金大大增多,這使我國社會(huì)保障基金的支出急劇大幅增長,而社會(huì)保障基金卻增長緩慢并存在貶值的風(fēng)險(xiǎn),這使我國社會(huì)保障基金面臨入不敷出的困境。
二、針對(duì)以上管理問題提出幾點(diǎn)改革建議
為了解決我國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展中遇到的社?;鸹I集問題,我國大部分學(xué)者以及社會(huì)上從事社保工作的人員,提出了很多解決的方法,大致歸納主要有以下兩種:
(一)改社會(huì)保障費(fèi)為社會(huì)保障稅
開征社會(huì)保障稅是國際上社會(huì)保障系統(tǒng)普遍采用的籌資方式,目前在已經(jīng)建立社會(huì)保障制度的140個(gè)國家中有80多個(gè)國家開征了社會(huì)保障稅。采用社會(huì)保障稅有強(qiáng)制性特點(diǎn),通過強(qiáng)制征收增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力,保障社會(huì)保障基金的征收;能向社會(huì)及時(shí)足額的供給社會(huì)保障基金;使我國經(jīng)濟(jì)體制能更好的同國際接軌,有利于我國的對(duì)外開放。
(二)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金累積制過渡
現(xiàn)收現(xiàn)付制是根據(jù)“量出為入” “以支定收”的原則,依據(jù)當(dāng)年社會(huì)保障的支出來籌措社?;鸬?。采用此種模式可以避免因物價(jià)上漲而引起的通貨膨脹問題,但因?yàn)槲覈磳⑦M(jìn)入老齡化社會(huì)以及國企改制大量員工下崗等問題的出現(xiàn),將會(huì)對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制這種籌資模式提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此必須對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制這種社?;鸹I資模式進(jìn)行改革,必須改為基金累積制。基金累積制是以 “量入為出”為原則,是將將來發(fā)生的費(fèi)用提前提取形成社會(huì)保障基金,即當(dāng)期員工的保障費(fèi)用由自己來承擔(dān)。采用這種模式可以達(dá)到社?;鸬氖罩胶?。但是采取這種模式也存在一個(gè)問題,那就是在漫長的積累過程中會(huì)面臨通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)。并且我國現(xiàn)在是處于由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制轉(zhuǎn)變的過程中,出現(xiàn)了當(dāng)代人要付兩代人養(yǎng)老保險(xiǎn)的雙重負(fù)擔(dān),因此在這種轉(zhuǎn)變模式中關(guān)鍵要解決如何使社會(huì)保障基金增值的問題。
以上兩種籌集社會(huì)保障資金的方法是從兩個(gè)不同的方面解決了社?;鹬贫雀母镏械牟糠謫栴}。保障費(fèi)改保障稅是國家采取強(qiáng)制手段征收社?;鸨U狭速Y金的征收效率,由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡強(qiáng)化了社會(huì)保障中公民的自我保障意識(shí)。
三、社會(huì)保障基金的市場化運(yùn)營
如何使社會(huì)保障基金不貶值達(dá)到保值增值是社會(huì)保障基金管理的重要難題。如果繼續(xù)采用現(xiàn)在的管理模式存入銀行或者購買國家債券,隨著時(shí)間的推移,利率的調(diào)整,通貨膨脹等因素很難保證社?;鸬谋V?甚至是貶值。因此為了社會(huì)保障更進(jìn)一步的發(fā)展提出了社保基金進(jìn)行市場化運(yùn)營方式,在市場中獲取更高的利潤。
(一)社會(huì)保障基金市場化運(yùn)營的內(nèi)容
社會(huì)保障基金的市場化運(yùn)營,是指由有關(guān)的經(jīng)營機(jī)構(gòu)將社會(huì)保障基金投入市場特別是金融資本市場中,使社會(huì)保障基金進(jìn)入社會(huì)再生產(chǎn)領(lǐng)域,從而使社會(huì)保障基金在市場的經(jīng)營中實(shí)現(xiàn)保值增值的目的。
由于社會(huì)保障基金的特殊性并不是所有的基金都能在市場中運(yùn)營,要將基金分類根據(jù)不同的基金來進(jìn)行市場化經(jīng)營。根據(jù)流動(dòng)性可以將社?;鸱譃槿?第一準(zhǔn)備金,第二準(zhǔn)備金,第三準(zhǔn)備金。其中第一準(zhǔn)備金是用來支付三個(gè)月以內(nèi)的社會(huì)保障的基金;第二準(zhǔn)備金是三個(gè)月以上一年以內(nèi)的用于支付的社會(huì)保障基金;第三準(zhǔn)備金是那些用于支付較長時(shí)期后給付的社會(huì)保障待遇的部分基金。根據(jù)分類,第三準(zhǔn)備金流動(dòng)性不大可以進(jìn)行中長期投資,這部分基金是社會(huì)保障基金保值增值的關(guān)鍵。在進(jìn)行投資的時(shí)候也要考慮要安全問題,由于社?;鸬奶厥庑孕枰顿Y者將安全性放在第一位。目前允許社保基金投資的國家都采用多種投資方式相結(jié)合的形式,盡量分散投資的風(fēng)險(xiǎn)。
(二)社會(huì)保障基金的市場化運(yùn)營方式
社會(huì)保障基金的市場運(yùn)營根據(jù)不同的角度有不同的分類,但總的來說可以分為社會(huì)保障基金的金融市場運(yùn)營以及非金融市場運(yùn)營。
1.社?;鸬慕鹑谑袌鲞\(yùn)營
a.銀行存款和購買國家債券
這是我國目前采取的最主要的保值增值方式。在我國銀行存款和政府債券一般都是由商業(yè)銀行或者國家委托商業(yè)銀行來辦理的。政府債券的利率一般高于銀行的利率,而且風(fēng)險(xiǎn)比銀行存款還要低,但是政府債券的償還期限比較長,且流通性也有一定的限制。
b.購買公司債券和股票
股票是股份公司籌集資本時(shí),向股東發(fā)行的載明一定股份的書名證明。股票分為普通股和優(yōu)先股兩種。公司債券也是公司為籌集資金而發(fā)行的一種有價(jià)證券,是持有者擁有公司債權(quán)的一種憑證。債券和股票都是屬于有價(jià)證券,是現(xiàn)在公司融資的一種手段。社?;鹪谶x擇投資于股票還是債券是要根據(jù)投資的實(shí)際情況出發(fā)選擇最安全的方式。
c.委托金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款
采用這種方式來運(yùn)營社會(huì)保障基金,基金投資的安全性和金融機(jī)構(gòu)定期存款相當(dāng),因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)貸款利率比銀行存款利率高,這樣可以使基金獲得更高的投資收益。
在委托金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款業(yè)務(wù)時(shí),雙方簽訂的合同要包括一下幾個(gè)方面:委托貸款的總額,委托期限,貸款利率,償還期限,資金用途,風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)等問題。其別要注意金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題,以及到期后資金的收回問題。
2.社保基金的非金融市場運(yùn)營
a.直接投資企業(yè)事業(yè)
社保基金可以直接用以投資企業(yè),事業(yè)單位。采用這種方式投資社會(huì)保障基金可以直接參與企業(yè)的經(jīng)營管理活動(dòng),隨時(shí)了解生產(chǎn)經(jīng)營的動(dòng)向,有較大的主動(dòng)權(quán)。并且這種方式的投資可以獲得比貸款和存入銀行更高的利潤。但是,這種投資方式也有一定的缺點(diǎn),社會(huì)保障基金機(jī)構(gòu)要承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn),安全性相比較前幾種投資方式而言比較低,不利于風(fēng)險(xiǎn)的控制。
關(guān)鍵詞:保險(xiǎn)基金;籌集;意義
中圖分類號(hào):F273.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B文章編號(hào):1009-9166(2010)014(C)-0133-02
構(gòu)建和諧社會(huì),社會(huì)保障是其中重要內(nèi)容和基礎(chǔ)之一。我國的社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等幾個(gè)方面,其中社會(huì)保險(xiǎn)是我國社會(huì)保障體系的核心部分。社會(huì)保險(xiǎn)制度被譽(yù)為國家安定和社會(huì)穩(wěn)定的安全網(wǎng),是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“減震器”和“助推器”。完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度需要強(qiáng)大的資金支撐,因此,如何建立起適應(yīng)我國社會(huì)保障體系建設(shè)要求的長效、穩(wěn)定的社會(huì)保險(xiǎn)資金籌集機(jī)制,以及科學(xué)合理的使用社保資金,是事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定和社會(huì)和諧的大事。
一、我國社會(huì)保障基金籌集的現(xiàn)狀及問題
1、社會(huì)保障資金籌集方法政出多門,籌資方式不規(guī)范,缺乏法律保障,未形成全國統(tǒng)一的制度。這造成了不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)之間負(fù)擔(dān)水平懸殊,不僅不利于公平競爭環(huán)境的形成,而且阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng),客觀上不利于人力資源的有效配置。
2、社?;鹨?guī)模不夠大,資金不充裕。由于基金的籌集主要是依靠征收相關(guān)的費(fèi)用和國家財(cái)政撥款,資金來源不足,規(guī)模不夠大,而進(jìn)入資本市場的社?;鹩质艿絿?yán)格的比例控制,使得最后進(jìn)入資本市場的社?;鹕僦稚?這樣,社保基金對(duì)資本市場的影響力就變?nèi)趿恕?/p>
3、投資工具有限,投資收益率偏低。目前,社?;鸬耐顿Y工具主要有銀行存款、購買國債、企業(yè)債券和金融債券、股票和證券投資。雖然銀行利率有所提高,銀行存款的收益比以往有所增加,但投資回報(bào)率仍然偏低,無法抵御通貨膨脹的侵蝕。
4、與社?;鹜顿Y相關(guān)的法制不健全,市場不完善。一方面缺乏更加全面、科學(xué)的投資法律、法規(guī)的約束來避免社?;鹜顿Y領(lǐng)域中的低效率和道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面我國的債券市場規(guī)模小,股票市場也有待規(guī)范,要想實(shí)現(xiàn)社?;鸬谋V翟鲋?還需進(jìn)一步改善社保基金投資的市場環(huán)境。
5、社?;鸸芾聿灰?guī)范,監(jiān)管混亂。目前我國的社保基金的監(jiān)管弱化,缺乏統(tǒng)一的行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)撥放的財(cái)政性資金缺乏全程的跟蹤監(jiān)督。資金使用過程中也缺乏安全意識(shí)和保值增值責(zé)任,擠占、挪用浪費(fèi)的情況比較嚴(yán)重。
二、當(dāng)前建立長效穩(wěn)定的社保資金籌集機(jī)制的迫切性
1、構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切要求
建立完善的社會(huì)保障體系是維護(hù)社會(huì)公正、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要方面。一方面,人民群眾的物質(zhì)文化需求水平不斷提高并趨多樣化。人們思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強(qiáng),對(duì)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義的訴求越來越高。另一方面,隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和國有企業(yè)改革的步伐加快,由此帶來的城鄉(xiāng)差距加大、收入分配不公、就業(yè)和再就業(yè)難度增加等問題日益凸現(xiàn)。
2、推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)的迫切要求
社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)是社會(huì)主義法制建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開放30年來,我國已初步建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度的制度框架和政策體系,但總體上看,法律層次較低。政策不統(tǒng)一、不規(guī)范,特別是從社保資金的籌集機(jī)制看,普遍存在征收機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不一致、執(zhí)法力度不強(qiáng)的問題,影響了社保資金的有效籌集,社保收入難以實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的增長。
3、適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、就業(yè)形式多樣化的迫切要求
我國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面僅限于城鎮(zhèn)、工礦區(qū)。而目前農(nóng)村剩余勞動(dòng)力仍有1.5億人以上。大規(guī)模的勞動(dòng)力流動(dòng)將持續(xù)存在。按人口城鎮(zhèn)化水平年均增長1個(gè)百分點(diǎn)測算,今后20年將有3億農(nóng)村人口陸續(xù)轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口,由此會(huì)帶來大量轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的就業(yè)和社會(huì)保障問題。同時(shí),新形勢(shì)下我國就業(yè)格局呈現(xiàn)分散化、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn),涌現(xiàn)了大量的個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者和各類非公有制經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員,而現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度主要以“單位”為服務(wù)對(duì)象,使得大量的個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者及靈活就業(yè)人員游離在社會(huì)保險(xiǎn)體系之外。
4、緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的迫切要求
社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)上。由于全國大多數(shù)地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行市(縣)級(jí)統(tǒng)籌,不能充分發(fā)揮社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)功能,而只能由財(cái)政來“兜底”。幾年來,為保證社會(huì)保險(xiǎn)基金按時(shí)足額發(fā)放,來自各級(jí)財(cái)政的當(dāng)期補(bǔ)助日益增加。與此同時(shí),地方各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助也在逐年加大,今后國家財(cái)政每年至少還要拿出1000億元。社會(huì)保險(xiǎn)資金缺口,已經(jīng)成為引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的巨大隱患。
三、社?;鹜顿Y渠道
社會(huì)保障基金的保值增值則是社?;疬\(yùn)用的核心環(huán)節(jié)。因此,如何規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn),通過合適的投資渠道實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的安全、保值和增值,是社會(huì)保障基金運(yùn)用的一個(gè)核心問題。
1、鼓勵(lì)社會(huì)保障基金投資多元化
社會(huì)保障基金多元化投資是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金有效投資和保值增值的重要選擇。多元化投資能最大限度兼顧社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo),降低基金積累制度的成本,保證基金的實(shí)際安全性,減輕社會(huì)保障制度的負(fù)擔(dān)以及產(chǎn)生良性的外部效益。按照《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》第二十五條的規(guī)定,其投資范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動(dòng)性的金融工具,包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級(jí)在投資級(jí)以上的企業(yè)債、金融債等有價(jià)證券,投資范圍有所擴(kuò)大。除在傳統(tǒng)領(lǐng)域中進(jìn)行投資以外,還要涉及金融創(chuàng)新工具。
2、積極推動(dòng)社會(huì)保障基金的投資入市
社?;鹑胧袝?huì)增加市場的資金供給,壯大機(jī)構(gòu)投資者的力量。其入市并不是說所有的投資都投到股票市場,只是部分進(jìn)入股市。由于投資股票風(fēng)險(xiǎn)比較大,我國也對(duì)其投資于股票的比例作了具體的規(guī)定,不高于40%。這部分資金一旦能夠通過合法途徑進(jìn)入資本市場,就會(huì)大大增加市場的資金供給,平衡市場資金供求,改變當(dāng)前機(jī)構(gòu)投資者之間互相搏弈、機(jī)構(gòu)投資者和散戶投資者之間爭利的局面。社會(huì)保障基金入市可以采取兩種方式,一是直接方式,設(shè)立專門的社?;鸸芾砉净騾⑴c發(fā)起設(shè)立開放式基金公司,對(duì)社保基金進(jìn)行直接的管理與監(jiān)督;另一種是間接方式,委托證券基金管理公司、券商銀行、商業(yè)性保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資理財(cái)。
3、謹(jǐn)慎穩(wěn)妥推進(jìn)社?;鹜顿Y海外市場
由于國際資本市場的發(fā)展比較完善,投資工具比較多,各項(xiàng)法規(guī)制度比較健全,投資收益相對(duì)較高,因此,投資國際資本市場是一個(gè)有效途徑。進(jìn)行海外投資對(duì)拓寬社?;鹜顿Y渠道,更加有效的規(guī)避和控制投資風(fēng)險(xiǎn),緩解外匯儲(chǔ)備壓力、保持國際收支平衡、為資本項(xiàng)目管制的逐步放松起到積極作用,為完善人民幣匯率形成機(jī)制創(chuàng)造條件。
4、對(duì)社?;鹜顿Y運(yùn)用績效進(jìn)行有效監(jiān)管
我國社保基金采取委托方式,由基金投資管理公司負(fù)責(zé)基金的投資,必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。
(1)建立完善的基金運(yùn)營市場競爭機(jī)制。一方面選擇資產(chǎn)投資管理人即投資管理公司的過程要透明、公開,通過招標(biāo)等形式使投資公司之間形成競爭。另一方面在合同中要規(guī)定“退出機(jī)制”,即如果投資公司在一定時(shí)期內(nèi)沒有達(dá)到所規(guī)定的目標(biāo),則社?;鹂梢詮暮贤P(guān)系中退出。
(2)建立制度化的激勵(lì)機(jī)制。引導(dǎo)投資公司對(duì)本公司效用最大化的追求轉(zhuǎn)化為對(duì)社保基金運(yùn)營效率的追求。針對(duì)基金投資公司的投資運(yùn)營能力、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避程度的不同選擇不同的激勵(lì)機(jī)制,并與之建立相應(yīng)的委托合同,從而使基金投資公司具有更高的投資積極性,使其投資運(yùn)營更加努力有效。
(3)加強(qiáng)基金運(yùn)營的信息披露,完善基金管理公示制度,提高基金管理透明度。信息披露可以將投資公司置于社會(huì)公眾和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的雙重監(jiān)督之下,防止投資公司違法、違規(guī)操作,損害基金持有人的利益。由于社?;鸬耐顿Y運(yùn)營效果關(guān)系到人民的切身利益,所以必須定期向社會(huì)公布社保基金的投資狀況及收益情況。
(4)完善法律法規(guī)體系,為社?;鹜顿Y創(chuàng)造良好的法制環(huán)境,避免社?;鹜顿Y領(lǐng)域中的低效率和道德風(fēng)險(xiǎn)。要建立健全社?;鸸芾矸ㄒ?guī),盡快出臺(tái)與之配套的《社會(huì)保障法》,嚴(yán)禁擠占挪用基金,將社?;鹜顿Y運(yùn)營納入法制化軌道,真正使社?;鹱呱弦?guī)范運(yùn)作和良性發(fā)展的道路。
作者單位:黑龍江省林甸縣巨浪牧場社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局
參考文獻(xiàn):
論文關(guān)鍵詞:費(fèi)改稅;社會(huì)保障稅;社會(huì)保障制度
構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),建設(shè)中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),必須相應(yīng)建立起完善的社會(huì)保障體系。社會(huì)保障的實(shí)質(zhì)是一種對(duì)國民收入的再分配,對(duì)維護(hù)社會(huì)公平與調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮著十分重要的作用。社會(huì)保障費(fèi)與社會(huì)保障稅是世界各國范圍內(nèi)籌措社會(huì)保障資金的兩種主要方式。社會(huì)保障稅是為解決社會(huì)保障財(cái)源問題而專門設(shè)立的一種稅,建立社會(huì)保障稅制度,是規(guī)范社會(huì)保障基金籌措方式的根本出路,也是國際通行的做法。從長遠(yuǎn)來看,實(shí)行社會(huì)保障“費(fèi)”改“稅”,為社會(huì)保障提供穩(wěn)定可靠的資金來源,是從根本上完善社會(huì)保障制度,應(yīng)對(duì)社會(huì)保障基金缺口的必然要求。
1 我國社會(huì)保障費(fèi)的現(xiàn)狀以及弊端
隨著我國社主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和發(fā)展,社會(huì)保障問題也越來越成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。人們希望社會(huì)保障制度提高生活的安全系數(shù),政府則希望借此制度實(shí)現(xiàn)社會(huì)的更加穩(wěn)定。建國以來,尤其是改革開放以后社會(huì)保障制度改革全面推進(jìn),具有中國特色的社會(huì)主義社會(huì)保障體系正在逐步形成。但在看到我國的社會(huì)保障制度積極推進(jìn),進(jìn)行全方位的改革與創(chuàng)新的同時(shí),也應(yīng)看到我國現(xiàn)行征收社會(huì)保障費(fèi)中存在的一些問題。
1.1 社會(huì)保障資金收支缺口大,對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐能力較弱
以“費(fèi)”的形式征收社保費(fèi),不可避免地導(dǎo)致征收缺乏剛性,執(zhí)法也難以到位,從而加劇社保資金缺口。從五項(xiàng)保險(xiǎn)基金收支情況看,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的問題最為突出。據(jù)勞動(dòng)保障部預(yù)計(jì),到2033年人口老齡化高峰時(shí),當(dāng)期的養(yǎng)老金支付缺口將達(dá)到4500多億元,空賬更是高達(dá)1.4萬億元。
1.2 社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)范圍狹窄,覆蓋面小
我國目前大多數(shù)省市的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍只覆蓋了國有企業(yè),非國有經(jīng)濟(jì)主體幾乎沒有覆蓋到。即使是已經(jīng)參保的企業(yè),繳費(fèi)人數(shù)與實(shí)際人數(shù)也有很大的差別。而且以費(fèi)的形式籌集資金不具有強(qiáng)制性,狹窄的社保覆蓋面以及過于靈活的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)籌集方式難以發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用。
1.3 社保費(fèi)繳費(fèi)政策不統(tǒng)一,統(tǒng)籌層次低
社保費(fèi)依然屬于稅務(wù)機(jī)關(guān)代征行為,其征收主體地位不明確,也沒有賦予地稅部門相應(yīng)的征收管理權(quán)和措施,在征繳過程中很難做到依法征收。社會(huì)保障法規(guī)建設(shè)滯后,使社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳工作缺乏必要的強(qiáng)制手段。而且由于目前各省的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)政策不統(tǒng)一,統(tǒng)籌層次過低,不僅會(huì)造成不同地區(qū)間企業(yè)的保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)懸殊,而且使得社會(huì)保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、基金調(diào)劑功能弱,導(dǎo)致離退休人員的基本養(yǎng)老金不能按時(shí)足額發(fā)放,勞動(dòng)力人才無法合理流動(dòng)與配置。
2 開征社會(huì)保障稅的可行性與必要性分析 1 開征社會(huì)保障稅可以強(qiáng)化征收,加大籌集資金力度
社會(huì)保險(xiǎn)稅比社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)具有更強(qiáng)的強(qiáng)制性和統(tǒng)一性。社會(huì)保障稅是由稅務(wù)部門對(duì)所有納稅人征收的用于社會(huì)保障支出,并納入國家財(cái)政預(yù)算管理的社會(huì)保障基金。社保稅的征收管理和支付有嚴(yán)密的法律規(guī)定,比社保費(fèi)更具有法律約束力和法律規(guī)范性,促使社會(huì)保障基金有穩(wěn)定及時(shí)足額的收入保證。從國民經(jīng)濟(jì)的角度說,社會(huì)保障稅作為中國政府財(cái)政收入來源的一部分,也是國家用以加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重要經(jīng)濟(jì)杠桿,對(duì)于我國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展具有十分重要的影響。 2 開征社會(huì)保障稅可實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)社會(huì)保障的公平與效率目標(biāo)
公平性是社會(huì)保險(xiǎn)追求的主要目標(biāo)。但由于由于各地在繳費(fèi)方面存在差異以及社會(huì)保險(xiǎn)普遍性原則不能很好的落實(shí),導(dǎo)致基本保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)也存在很大不同。通過開征社會(huì)保障稅,全國普遍統(tǒng)一征收,不同單位和個(gè)人面對(duì)著相同的稅收制度,保險(xiǎn)金發(fā)放實(shí)行統(tǒng)一政策,而且中央財(cái)政可集中一定財(cái)力進(jìn)行地區(qū)間、行業(yè)間的資金余缺調(diào)劑,從而可以有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的公平性目標(biāo)。企業(yè)也能夠建立起合理而靈活的用人制度,按照市場經(jīng)濟(jì)的要求招攬人才,人力資源的配置也將更合理,全國范圍內(nèi)的生產(chǎn)效率也會(huì)有進(jìn)一步的提高。
2.3 開征社會(huì)保障稅有利于規(guī)范收入來源渠道,降低籌資成本,化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
開征社會(huì)保險(xiǎn)稅,可以提高社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面,促進(jìn)規(guī)范、穩(wěn)定的社保資金收入來源渠道和靈活的資金調(diào)劑機(jī)制形成,從而有利于縮小貧富差距,促進(jìn)社會(huì)的安定??梢猿浞掷矛F(xiàn)有的稅務(wù)機(jī)構(gòu)和預(yù)決算管理機(jī)制和稅務(wù)部門在人員素質(zhì)、征管經(jīng)驗(yàn)和硬件設(shè)施方面的優(yōu)勢(shì),提高社會(huì)保障資金的籌資效率,降低社會(huì)保障基金的征收成本。以稅收形式籌集社會(huì)保險(xiǎn)基金,便于建立收支兩條線式規(guī)范的預(yù)算管理,增加專款專用的透明度,可以有效阻止濫用和挪用社會(huì)保險(xiǎn)資金行為的存在,贏得納稅人的廣泛支持,也有利于廣大國民的監(jiān)督。
3 社會(huì)保障費(fèi)改稅的路徑選擇 1 完善相關(guān)法律法規(guī),增強(qiáng)社會(huì)保障費(fèi)用征繳力度,奠定社會(huì)保險(xiǎn)的法律基礎(chǔ)
稅收的強(qiáng)制性能夠保證社會(huì)保險(xiǎn)基金足額征繳,有效地杜絕拖欠、少繳、逃繳現(xiàn)象,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度而言,征費(fèi)與征稅均應(yīng)當(dāng)是依法進(jìn)行的,強(qiáng)制性是否強(qiáng),并不決定于“費(fèi)”與“稅”的名稱,而是取決于法律的規(guī)范、執(zhí)法的力度和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。目前,國務(wù)院已制定失業(yè)保險(xiǎn)條例、工傷保險(xiǎn)條例、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例,但一直沒有一部統(tǒng)一基礎(chǔ)性立法,社會(huì)保險(xiǎn)制度作為國家重要支柱性制度,制定社會(huì)保險(xiǎn)法已刻不容緩。 2 完善社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì),改善征繳困難的局面,奠定社會(huì)保險(xiǎn)的制度基礎(chǔ)
制度設(shè)計(jì)是否合理、科學(xué)直接影響著制度的實(shí)施。目前社會(huì)保障費(fèi)征繳困難有很大一部分原因是因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)不合理造成的。目前繳納費(fèi)率太高,企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)過重,企業(yè)千方百計(jì)少繳、逃繳,缺乏必要的懲處手段等問題突出。城鄉(xiāng)和地區(qū),機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與企業(yè)之間社保制度缺乏銜接,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能轉(zhuǎn)移接續(xù),跨地區(qū)就業(yè)勞動(dòng)者的繳費(fèi)年限不能累計(jì)計(jì)算,致使很多勞動(dòng)者不能享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,參保積極性不高。有的地方甚至出現(xiàn)了大量農(nóng)民工退保的情況,造成勞動(dòng)力無法合理流動(dòng),已經(jīng)成為制約我國社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的突出問題。如何增強(qiáng)社?;鸬谋O(jiān)管力度和透明度,增強(qiáng)其公信力。只有制度設(shè)計(jì)符合科學(xué)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,才能真正具有吸引力,使強(qiáng)制參保變?yōu)橹鲃?dòng)參保,整個(gè)制度才有持續(xù)發(fā)展的可能。 3 加快社保信息系統(tǒng)和社會(huì)信用體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)企業(yè)個(gè)人財(cái)務(wù)資料共享,奠定社會(huì)保險(xiǎn)制度的技術(shù)基礎(chǔ)
事實(shí)上,關(guān)于“研究開征社會(huì)保障稅”的提法在我國并非首次,更值得關(guān)注的應(yīng)該是,此次再提是否蘊(yùn)涵新的含義?
是否首次提出?
社會(huì)保險(xiǎn)基金,又叫社會(huì)保障基金,被稱為是老百姓的“養(yǎng)命錢”。我國社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等五大險(xiǎn)種組成,而關(guān)于社會(huì)保障費(fèi)用的征收是我國社保制度的資金基礎(chǔ)。
目前,全世界170多個(gè)國家里至少有132個(gè)國家實(shí)行社會(huì)保障稅制度,這種制度以征收社會(huì)保障稅的方式籌集社會(huì)保障資金,并在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌。在稅率方面,一般實(shí)行比例稅率,雇主和雇員各負(fù)擔(dān)50%。
事實(shí)上,我國關(guān)于“開征社會(huì)保障稅”提法早在1996年已經(jīng)出現(xiàn)。在當(dāng)年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出,要逐步開征社會(huì)保障稅。在這之后,財(cái)政部門相關(guān)負(fù)責(zé)人在不同場合也曾表示過,將研究開征社會(huì)保障稅。
“目前,我國五大險(xiǎn)種還沒有做到全國統(tǒng)籌,有的連省級(jí)統(tǒng)籌都沒有做到,所以無法做到相互調(diào)劑,此外,這些費(fèi)用征管體系不一樣,有的是稅務(wù)部門征收,有的是社會(huì)保障部門征收,這對(duì)征管剛性不強(qiáng),應(yīng)該通過‘費(fèi)’改‘稅’解決這些問題?!敝袊缈圃贺?cái)貿(mào)所研究員張斌近日接受記者采訪時(shí)說。
是否具備條件?
今年初,國家稅務(wù)總局消息,自2006年以來的近4年間,全國稅務(wù)機(jī)關(guān)累計(jì)征收各項(xiàng)社會(huì)保障費(fèi)收入接近1.8萬億元,持續(xù)保持較快穩(wěn)定增長。
據(jù)了解,稅務(wù)機(jī)關(guān)陸續(xù)接手社會(huì)保障費(fèi)征收工作已經(jīng)有10年的時(shí)間,截至目前,全國已有20個(gè)省(區(qū)、市)稅務(wù)機(jī)關(guān)接手征收社會(huì)保障費(fèi)工作,征管體系已經(jīng)日趨完善。
稅務(wù)總局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,今后一段時(shí)期,稅務(wù)機(jī)關(guān)要圍繞健全法律法規(guī),努力推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制改革,積極推動(dòng)稅務(wù)機(jī)關(guān)全責(zé)征收社保費(fèi)工作??梢哉f,目前,開征社會(huì)保障稅無論是民眾的認(rèn)識(shí)還是征收的技術(shù)條件正在日趨成熟。
張斌指出,開征社會(huì)保障稅并不是要開征一個(gè)新的稅種,而是由以前的“費(fèi)”改成“稅”,與“費(fèi)”相比,“稅”的開征更具有法定強(qiáng)制性,有利于保障社保體系的資金來源,夯實(shí)我國社保的基礎(chǔ)。
財(cái)政部財(cái)科所副所長白景明也表示,如果社會(huì)保障資金籌集由“費(fèi)”變“稅”,則意味著社會(huì)保障資金籌集來源擴(kuò)大,資金支出要同步納入財(cái)政支出范疇,并將打破各省的“各自為政”形成全國統(tǒng)籌。
是否蘊(yùn)涵新含義?
2010年1月,國務(wù)院了《關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》,提出將社?;鸺{入政府預(yù)算管理,并將逐步建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)決算信息公開制度。
“費(fèi)”改“稅”雖然是一字之差,但在這一過程中蘊(yùn)涵很多內(nèi)涵,尤其是在我國收入分配體制改革、財(cái)政預(yù)算公開、民生等問題日漸受到廣泛關(guān)注的現(xiàn)在,再次提出開征社會(huì)保障稅,其中的確蘊(yùn)涵著新的內(nèi)涵。
值得注意的是,謝旭人在文章中提出研究開征社會(huì)保障稅的同時(shí),還提出,要完善社會(huì)保障籌資形式與提高統(tǒng)籌級(jí)次。的確,開征社會(huì)保障稅的過程中,必將伴隨著其他一系列的改革。
張斌指出,社會(huì)保障費(fèi)改社會(huì)保障稅的過程,將有利于進(jìn)一步理順我國現(xiàn)有的收入分配體制,這項(xiàng)稅制改革也將與我國整個(gè)社保體制的改革緊密相關(guān),將與如何完善現(xiàn)有社會(huì)保障制度的籌資形式,如何進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍緊密相關(guān)。
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我國著名稅法專家劉桓強(qiáng)調(diào),社會(huì)保障稅只是將我國目前社?;鹩伞笆召M(fèi)”,改成“收稅”罷了,納稅人的負(fù)擔(dān)不會(huì)增加。個(gè)人繳費(fèi)部分3險(xiǎn)1金占工作總額的20%,這些也已經(jīng)在做,將來變成稅也沒有問題,這種擔(dān)心是多余的。
劉桓進(jìn)一步指出,社保稅之所以這么改,為的就是社保全覆蓋,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平分配?!耙坏┙卸?列入稅法,由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收,執(zhí)法力度增加,有利于公平分配。第一繳稅的人多,社保資金增加;第二個(gè),一旦入國庫返還通過正規(guī)渠道返回,比費(fèi)用返回和使用更好?!?/p>
社保由繳費(fèi)變身成繳稅,還能節(jié)約征收成本,劉桓說:“稅務(wù)局在征收稅的時(shí)候,他的體系很完善,基本沒有成本就能完成。但如果由社保局來算,需要另外一批人馬,成本顯然要高?!?/p>
另外,按照國際慣例,社保稅屬于所得稅形式,也就是說以個(gè)人所得為基礎(chǔ),以固定稅率為系數(shù)計(jì)算出每個(gè)人應(yīng)該繳納的社保稅,按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)征收和發(fā)放。不管納稅人在東西南北都可以征收、繳納,也就是說社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題將迎刃而解。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村最低生活保障;社會(huì)保障資金;資金籌集
本文系重慶市社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室基金項(xiàng)目“重慶市農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施與拓寬籌資渠道研究”課題階段性成果(批準(zhǔn)號(hào):2007-SH04)
中圖分類號(hào):F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
建立農(nóng)村最低生活保障制度,是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求,是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的重要舉措,也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。重慶大學(xué)“農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施與拓寬籌資渠道研究”課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn),在回答訪題“該制度涉及的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象范圍、保障資金、保障管理、地方政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等指標(biāo)中,您認(rèn)為最關(guān)鍵的是?”時(shí),68.5%的受訪對(duì)象對(duì)最低生活保障資金的籌集相當(dāng)關(guān)注??梢哉f,我國全面建立農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵就在于最低生活保障資金的獲取和使用。
一、農(nóng)村最低生活保障制度資金籌措現(xiàn)狀
2007年7月11日,國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》?!锻ㄖ芬?guī)定,“農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主,地方各級(jí)人民政府要將農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算,省級(jí)人民政府要加大投入。地方各級(jí)人民政府民政部門要根據(jù)保障對(duì)象人數(shù)等提出資金需求,經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門審核后列入預(yù)算。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。”一般認(rèn)為,農(nóng)村最低生活保障的主要籌資責(zé)任在于政府,尤其是基層地方政府。而課題組通過研究回收的調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn),鑒于各地的經(jīng)濟(jì)水平和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)際情況的差別,主要形成了以下幾種資金籌集方式:
(一)由省、市、縣財(cái)政共同承擔(dān)。江西省以省級(jí)安排為主、縣級(jí)配套為輔的原則,省、縣兩級(jí)按照8∶2的比例籌集資金。
(二)由市、縣以下財(cái)政分擔(dān)。重慶市沙坪壩區(qū)選擇此種模式,農(nóng)村最低生活保障資金由區(qū)財(cái)政和各鎮(zhèn)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān),區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)70%,鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)30%。
(三)由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同承擔(dān),省級(jí)財(cái)政對(duì)困難地區(qū)補(bǔ)助。黑龍江省根據(jù)各地財(cái)力情況,分別給予65%、75%、85%三個(gè)檔次的補(bǔ)助,21個(gè)國家及省級(jí)以上的貧困縣享受85%最高比例補(bǔ)助。
目前,各省、市、自治區(qū)都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度,覆蓋2,000多萬農(nóng)村貧困人口。2007年各級(jí)地方政府財(cái)政投入超過70億元的資金用于農(nóng)村低保,中央財(cái)政也安排30億元補(bǔ)助資金專項(xiàng)補(bǔ)助農(nóng)村低保制度的建設(shè)。截至2008年6月,中央財(cái)政共下達(dá)2008年城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助資金363億元。
二、農(nóng)村最低生活保障制度籌資過程中遇到的問題
提供社會(huì)保障是政府義不容辭的責(zé)任,原則上農(nóng)村最低生活保障資金應(yīng)完全來自于財(cái)政。政府財(cái)政支持力度一直在加大,投資農(nóng)村最低生活保障制度的那部分逐年遞增,但仍然趕不上資金需求的腳步。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),受農(nóng)村貧困人口基數(shù)、國家財(cái)力、地區(qū)發(fā)展不平衡等因素的影響,資金的籌集主要存在以下幾個(gè)問題:
(一)資金籌集主體單一。目前,農(nóng)村最低生活保障資金幾種籌集方法,各級(jí)政府都是籌資主體。由于我國農(nóng)村貧困人口基數(shù)大,國家財(cái)力所限等國情所至,政府出資不能完全解決問題。問卷政府部分受訪者認(rèn)同依靠財(cái)政支持就能解決資金短缺問題的僅占7%左右。
低保資金來源單一性的危險(xiǎn)在于:如果政府財(cái)政狀況很緊張,貧困人口比例也較高,最低生活保障資金就很可能由于落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障的壓力太大,出現(xiàn)“僧多粥少”的局面,影響到低保工作的最終開展。同時(shí),目前我國沒有相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體或企業(yè)對(duì)最低生活保障資金進(jìn)行贊助,慈善機(jī)構(gòu)通常是對(duì)農(nóng)村居民只是提供一些臨時(shí)的救濟(jì),對(duì)定期定量補(bǔ)助的最低生活保障對(duì)象并沒有給予相應(yīng)的支持。各地都在采取措施,加大社會(huì)參與力度,鼓勵(lì)社會(huì)和個(gè)人為農(nóng)村最低生活保障提供捐贈(zèng)、資助,以籌措農(nóng)村最低生活保障資金,但到目前為止,收效不是太大。
(二)各級(jí)政府間資金投入比例失當(dāng)。由于我國農(nóng)村最低生活保障資金來源的單一性,使得最低生活保障成本主要是在中央和地方財(cái)政之間實(shí)現(xiàn)按比例負(fù)擔(dān)。按照國務(wù)院的要求,農(nóng)村最低生活保障制度以地方政府為主,實(shí)行屬地管理,中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。
從中央財(cái)政來看,對(duì)最低保障資金的補(bǔ)助份額過小。中央政府對(duì)地方或下級(jí)公共服務(wù)的供給予以財(cái)政補(bǔ)助,是各國都存在的基本財(cái)政制度。分稅制改革后,中央財(cái)政收入占國家財(cái)政收入的比重保持在50%以上,而支出結(jié)構(gòu)在稅制改革前后沒有發(fā)生大的變化。就農(nóng)村最低保障金來說,2007年中央專項(xiàng)補(bǔ)助金與地方匹配金支出比為3∶7,中央財(cái)政在收入不變乃至增加的同時(shí),相應(yīng)的支出比例卻在下降。
從地方財(cái)政來看,由于政策規(guī)定地方投入占“大頭”,導(dǎo)致地方財(cái)政籌資困難。相比較而言,東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),當(dāng)?shù)鼗鶎诱休^多的預(yù)算,能夠保證對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村最低生活保障資金的供應(yīng);但對(duì)于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的或貧困地區(qū)來說,越是經(jīng)濟(jì)條件不好的地方,農(nóng)民生活越貧困,需要保障的農(nóng)民人數(shù)就越多,資金缺口量也越大。在一些經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)業(yè)省份,農(nóng)村稅費(fèi)改革以后,尤其是取消農(nóng)業(yè)稅給各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政帶來困難,縣級(jí)財(cái)政也多處于捉襟見肘的狀態(tài)。因此,在這樣的情況下,地方政府負(fù)責(zé)高比例的資金是不合適的。
(三)資金缺乏有效管理,利用率偏低。資金管理方面,由于我國農(nóng)村的最低生活保障制度剛剛起步,相關(guān)的法律、法規(guī)不健全,也沒有規(guī)范的操作方法,工作程序不細(xì)致、監(jiān)督力度不強(qiáng),隨意性嚴(yán)重,甚至存在優(yōu)親厚友和截留、挪用資金等違規(guī)、違法行為,偏離了農(nóng)村最低生活保障制度預(yù)先規(guī)定的目標(biāo),使得本來就不充裕的保障資金更加匱乏。資金利用方面,在部分經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū),農(nóng)村最低生活保障資金在發(fā)放后會(huì)有剩余,由于是??顚S?,所以這部分結(jié)余的資金長期處于閑置狀態(tài),不僅是資金的極大浪費(fèi),而且也難以保證資金的收支平衡。管理和運(yùn)作好這部分資金,使其保值增值,非常重要。
三、加強(qiáng)籌資對(duì)策建議
(一)建立混合籌資機(jī)制。大多數(shù)受訪者在調(diào)查中,都認(rèn)為除了政府財(cái)政支持以外,還應(yīng)該開辟新的更為廣泛的籌資渠道。資金籌集可以從以下幾方面著手:第一,把社會(huì)捐助作為農(nóng)村最低生活保障籌資的重要渠道。通過落實(shí)國家有關(guān)稅收照顧政策、授予各種榮譽(yù)等方式,鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)、個(gè)體工商戶、其他高收入階層及社會(huì)各界向農(nóng)村最低生活保障制度捐款,使捐款者獲得一定的社會(huì)回報(bào)。第二,開征社會(huì)保障稅。目前,全球140多個(gè)國家開征了社會(huì)保障稅,作為國家社會(huì)保障體系中重要的資金籌措手段,該稅在德國、法國、瑞典等國已成為第一大稅種。我國可以把征收到的社會(huì)保障稅的一部分作為農(nóng)村最低生活保障資金的重要來源之一。同時(shí),部分學(xué)者建議通過發(fā)行福利彩票等進(jìn)一步擴(kuò)大資金的籌集渠道。
(二)調(diào)整各級(jí)政府在最低生活保障籌資中的比例。保障國民的生存需要是國家的首要職責(zé),所以在籌集農(nóng)村最低生活保障資金的問題上,中央政府責(zé)無旁貸。目前,中央財(cái)政承擔(dān)農(nóng)村最低生活保障資金的籌集責(zé)任偏小,應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村最低生活保障資金的投入比例。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2007年全國財(cái)政收入51,312.78億元,其中中央財(cái)政收入28,611.95億元,增加7,368.06億元,增長34.7%,中央財(cái)政收入的大幅度提高,為提高中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付能力提供了財(cái)力可能。因此,應(yīng)突出中央政府的主要籌資責(zé)任主體地位,并建立資金投入長效機(jī)制,加大農(nóng)村最低生活保障資金轉(zhuǎn)移支付投入力度,重點(diǎn)支持中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),適當(dāng)兼顧沿海部分困難地區(qū)。地方財(cái)政層面,目前可根據(jù)各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村最低生活保障制度的實(shí)施情況適當(dāng)規(guī)定地方承擔(dān)的比例。在發(fā)達(dá)地區(qū)及地方財(cái)力有能力的省市縣,可完全由省級(jí)財(cái)政和市縣級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān);在中等經(jīng)濟(jì)水平的地區(qū)可由中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政、縣市財(cái)政按比例負(fù)擔(dān);在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)地區(qū)由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政全部承擔(dān),取消市縣級(jí)財(cái)政的匹配資金。
(三)加強(qiáng)資金管理,提高資金利用效率,實(shí)現(xiàn)保值增值。農(nóng)村最低生活保障金是用于保障對(duì)象基本生活的專項(xiàng)資金,各級(jí)財(cái)政、民政部門應(yīng)當(dāng)采取措施,強(qiáng)化資金的管理監(jiān)督工作,確保資金專項(xiàng)管理、專賬核算、??顚S茫魏螁挝缓蛡€(gè)人均不得截留、擠占和挪用。對(duì)各地實(shí)施的具體情況等定期進(jìn)行抽查。
如果最低生活保障資金有盈余,可以將其投入經(jīng)營活動(dòng),如存入銀行或購買債券,投資開辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體,委托投資公司進(jìn)行投資等。由于農(nóng)村最低生活保障資金是專項(xiàng)基金,資金的投資只能在保證??顚S玫那疤嵯?,充分發(fā)揮資金的時(shí)間價(jià)值,使資金通過各種渠道進(jìn)行周轉(zhuǎn)得到增值。
四、結(jié)語
基金項(xiàng)目:西安航空技術(shù)高等??茖W(xué)??蒲谢鹳Y助項(xiàng)目(05130537)
內(nèi)容摘要:確立合理的社會(huì)保障籌資方式是完善健全我國社會(huì)保障體系的重要問題。通過現(xiàn)有籌資方式存在問題和開征社保稅必要性的分析,旨在從稅目、納稅人、課稅對(duì)象、稅制等幾方面提出我國社保稅的稅制設(shè)計(jì)方案。
關(guān)鍵詞:社會(huì)保障社保稅問題稅制
社會(huì)保障是指通過再分配國民收入,使社會(huì)公眾在就業(yè)、生活、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老諸方面的基本條件得到保證的各種制度和安排的統(tǒng)稱。實(shí)行社會(huì)保障的目的在于維護(hù)社會(huì)安定和實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。為社會(huì)成員提供社會(huì)保障,是現(xiàn)代社會(huì)政府的一項(xiàng)重要職能,而充足的社會(huì)保障資金是社會(huì)保障制度存在、發(fā)展和不斷完善的基礎(chǔ),因此,確立合理的社會(huì)保障籌資方式是一國社會(huì)保障體系構(gòu)建中的核心問題。
現(xiàn)行社會(huì)保障資金籌集與管理的問題
我國現(xiàn)行的是社會(huì)保障統(tǒng)籌繳費(fèi)制度,單位和個(gè)人的繳費(fèi)按比例分別計(jì)入個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶。但由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高,各地區(qū)、各行業(yè)差距明顯,人口眾多且管理制度相對(duì)滯后,社會(huì)保障資金籌集方面仍存在諸多不足,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
社會(huì)保障基金管理缺乏法律保障
我國目前的社會(huì)保障基金的籌集方式屬于規(guī)費(fèi)范疇,在一定程度上具有一定的法律效應(yīng),但由于國家未頒布《社會(huì)保障法》,關(guān)于社會(huì)保障體系的基本制度、資金收支、公民權(quán)益、法律責(zé)任等都未用法律的形式明確的規(guī)定下來,資金使用也存在較大風(fēng)險(xiǎn),無法解決保值增值的問題,這就制約了社會(huì)保障制度的進(jìn)一步完善。有些地方政府先后制訂了一些行政規(guī)章和規(guī)范性文件,但這些文件法缺乏法律保障,一旦出現(xiàn)行政訴訟或司法訴訟,難以作為仲裁機(jī)構(gòu)仲裁或法院進(jìn)行判決的法律依據(jù)。
統(tǒng)籌層次低且籌資標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
目前,全國只有12個(gè)省份實(shí)現(xiàn)和基本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌,養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,其他保障項(xiàng)目主要還是縣市級(jí)統(tǒng)籌。資金籌集比例各地間有很大差別,按照國務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》,各省、市、自治區(qū)、直轄市人民政府有權(quán)自行制定繳費(fèi)率,其初衷在于保持政策的靈活性,以便各地結(jié)合實(shí)際情況因地制宜。但在具體執(zhí)行過程中,產(chǎn)生了許多問題,以養(yǎng)老統(tǒng)籌為例,河北規(guī)定為16,北京、天津?yàn)?8,上海為25.5。不僅地區(qū)之間統(tǒng)籌比例參差不齊,造成各地社會(huì)保障負(fù)擔(dān)輕重不一。就是同一地區(qū)的不同企業(yè)間也實(shí)行差別政策,如北京規(guī)定三資企業(yè)為16,集體企業(yè)為27,這就不僅阻礙了不同地區(qū)、企業(yè)之間的公平競爭,還阻礙了人力資源的流動(dòng)和優(yōu)化配置,這也是社會(huì)保障基金拖欠的主要原因之一。
籌資總量不足且保障水平低
由于社會(huì)保障收費(fèi)制度并非國家統(tǒng)一制定的法規(guī),缺乏法律依據(jù)和強(qiáng)制性,對(duì)繳費(fèi)人也缺乏應(yīng)有的約束。同時(shí),由于近年來一些大的國營、集體企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下降,部分企業(yè)瀕臨倒閉,無力繳費(fèi);有些企業(yè)雖然能維持生產(chǎn),但是經(jīng)濟(jì)困難,資金緊張,造成嚴(yán)重欠費(fèi)?;谝陨显?,不能及時(shí)、足額上繳的情況普遍存在,此外,偷、漏現(xiàn)象也很嚴(yán)重,據(jù)統(tǒng)計(jì),20__年底,全國累計(jì)欠繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)高達(dá)439億元,對(duì)80萬戶企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況稽核顯示,少報(bào)、漏報(bào)繳費(fèi)人數(shù)320.6萬人,金額達(dá)23億元。這就使本來緊缺的社保資金更顯不足,社會(huì)保障的總體水平降低。在此情況下,財(cái)政不得不常年加大對(duì)其補(bǔ)貼,20__年,各級(jí)財(cái)政僅補(bǔ)助基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就達(dá)544億元,其中中央財(cái)政補(bǔ)助474億元。
兩套機(jī)構(gòu)征收且效率低下
按照《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定,社會(huì)保障費(fèi)可由地方稅務(wù)機(jī)關(guān)或社會(huì)勞動(dòng)保障部門按照國務(wù)院規(guī)定設(shè)立的社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。這條規(guī)定造成稅務(wù)機(jī)關(guān)和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)同時(shí)征收,導(dǎo)致責(zé)任不清,任務(wù)不明。還容易造成兩套機(jī)構(gòu)互相推諉、互相扯皮的現(xiàn)象,導(dǎo)致社會(huì)保障基金不能及時(shí)、足額的征繳。
從以上分析中可以看出,由于現(xiàn)行社會(huì)保障資金的征收中存在種種弊端。因而,改革現(xiàn)有的制度,實(shí)行“費(fèi)改稅”已十分必要。
社會(huì)保障稅開征的必要性
社會(huì)保障稅亦稱“社會(huì)保險(xiǎn)稅”,指以企業(yè)的工資支付額為課征對(duì)象,由職工和雇主分別繳納,稅款主要用于各種社會(huì)福利開支的一種稅,此 稅1935年起始于美國,現(xiàn)在已成為西方國家的主要稅種之一。社會(huì)保障稅在一個(gè)國家的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著“安全閥”和“減振器”的作用。除了具有稅收的一般特點(diǎn)以外,還具有強(qiáng)烈的累退性、有償性、再分配性和總償還量不斷擴(kuò)大的特性,是當(dāng)今世界各國所得稅體系中的一個(gè)重要組成部分。
改社保費(fèi)為社保稅,對(duì)于建立穩(wěn)定的社會(huì)保障資金籌資機(jī)制,適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,具有重大意義。
有利于解決我國現(xiàn)有社會(huì)保障體系存在的問題
我國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系已經(jīng)不能適應(yīng)改革發(fā)展的需要,其原因在于它自身存在著保障資金來源不穩(wěn)定、管理操作不規(guī)范等一系列問題,這些問題使社會(huì)保障制度的作用難以充分發(fā)揮。而開征社會(huì)保障稅后,可以以法律的形式規(guī)范社會(huì)保障制度,使社會(huì)保障基金有穩(wěn)定、及時(shí)、足額的收入保證,可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),實(shí)現(xiàn)公平競爭,解除勞動(dòng)者的后顧之憂、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定??梢栽谌鐣?huì)范圍內(nèi)對(duì)國民收入分配進(jìn)行再次的適度調(diào)節(jié),保持社會(huì)收入公平,防止兩極分化。
有利于緩解進(jìn)入老齡社會(huì)后給企業(yè)和國家財(cái)政帶來的巨大壓力
按照國際慣例,60歲以上老年人口占總?cè)丝?0以上的國家為人口老齡化的國家。20__年,我國的老年人口已占總?cè)丝诘?0.8;預(yù)計(jì)到2030年,我國老年人口將占總?cè)丝诘?0,總量達(dá)到3億人。20__年我國離退休人員達(dá)到4000萬人,退休金支出超過了1500億元;預(yù)計(jì)到2020年,我國退休人員將達(dá)到7000萬人,因此屆時(shí)退休金支出將超過8000億元。由于我國人口基數(shù)大,老齡化速度快,退休人員增加很快,相應(yīng)的退休金支付量迅速增加,要做到社會(huì)化發(fā)放,僅僅依靠現(xiàn)有的現(xiàn)收現(xiàn)付制社會(huì)保障體系是無法承擔(dān)的。而社會(huì)保障稅的收入通常納入政府的財(cái)政預(yù)算范圍之內(nèi),因而減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),只有開征社會(huì)保障稅才能逐步縮小社會(huì)保障資金的缺口,走出社會(huì)保障支付危機(jī)的困境。
有利于實(shí)行全國統(tǒng)籌制度
國際經(jīng)驗(yàn)表明,只有全國性的社會(huì)保障基金才便于政府在更大的空間內(nèi)調(diào)劑余缺,平衡地區(qū)差距。目前的省級(jí)統(tǒng)籌只能是我國社會(huì)保障制度的過渡形式,全國統(tǒng)籌才是終極目標(biāo),毫無疑問,社會(huì)保障稅的開征將為全國統(tǒng)籌創(chuàng)造有利條件。
社會(huì)保障稅的稅制設(shè)計(jì)
開征社會(huì)保障稅,要按照循序漸進(jìn)、平穩(wěn)過渡的原則,實(shí)事求是,從我國國情出發(fā),借鑒國外的有益經(jīng)驗(yàn)和做法,認(rèn)真設(shè)計(jì)出切實(shí)可行的社會(huì)保障稅制。
稅目
稅目設(shè)置應(yīng)與社會(huì)保障的項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)。目前,我國社會(huì)保障的項(xiàng)目主要有職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、女工生育保險(xiǎn)等五項(xiàng)。前三項(xiàng)保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響最大,其改革在各地進(jìn)行得也最為廣泛和深入,因此應(yīng)重點(diǎn)設(shè)置這三大稅目;后兩項(xiàng)保險(xiǎn)在多數(shù)地方尚處于試點(diǎn)階段,加之這些保險(xiǎn)行業(yè)特點(diǎn)突出、覆蓋面窄,故暫不宜將其作為稅目,可通過商業(yè)保險(xiǎn)方式解決,將來?xiàng)l件成熟時(shí)再逐步納入社會(huì)保障稅的范疇。
納稅人
普遍性和公平性是建立社會(huì)保障制度所追求的兩個(gè)重要目標(biāo),而且,社會(huì)保障有一個(gè)“大數(shù)法則”,即參加保險(xiǎn)的人數(shù)越多,互濟(jì)功能就越大,抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)。這充分說明社會(huì)保障實(shí)施范圍越普遍,越能體現(xiàn)出公平性,社會(huì)保障的功能也越能得以充分發(fā)揮。因此,我國社會(huì)保障稅的納稅人應(yīng)當(dāng)是我國境內(nèi)的企事業(yè)單位及個(gè)人。具體包括:社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位、國有企業(yè)、集體企業(yè)、股份制企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙制企業(yè)及其職工,以及外商投資企業(yè)及其中方員工、自由職業(yè)者、國家公職人員。鑒于我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平不高且地區(qū)發(fā)展不均衡、農(nóng)民收入水平較低,可暫不把全部農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為納稅人。但可先將有一定規(guī)模和符合一定條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)列入征稅范圍,還可選擇少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、農(nóng)民承受能力較強(qiáng)的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。
課稅對(duì)象
課稅對(duì)象規(guī)定為納稅人支付的工薪總額或取得的工薪收入。主要分為兩種情況:企事業(yè)單位以實(shí)際支付的工薪總額為課稅對(duì)象;個(gè)人以其所獲得的工薪總額(包括基本工資、獎(jiǎng)金、浮動(dòng)工資、各種工資性補(bǔ)貼)為課稅對(duì)象。另外對(duì)于個(gè)體工商戶、私營企業(yè)主等非工薪收入者則以毛收入為征稅對(duì)象;對(duì)不易核定的,可授權(quán)征收部門在當(dāng)?shù)厣弦荒甓嚷毠ぴ缕骄べY一定限度以內(nèi)確定。
稅率
稅率是稅收制度的中心環(huán)節(jié),稅率的高低決定著納稅人的負(fù)擔(dān)。一般來說,社會(huì)保障稅率主要取決于保障支出的基本需求、保障水平以及納稅人的承受能力。考慮到我國的經(jīng)濟(jì)水平和生活水平較低,企業(yè)和個(gè)人的納稅能力有限,社會(huì)保障稅的稅率不能定得過高??煽紤]實(shí)行分享比例稅率并采取差別稅率,不同項(xiàng)目設(shè)置不同的稅率。
在目前情況下,可繼續(xù)延續(xù)以前的征收率,即養(yǎng)老保險(xiǎn)稅率為28,其中雇主繳納20,雇員繳納8;失業(yè)保險(xiǎn)稅率為3,其中雇主繳納2,雇員繳納1;醫(yī)療保險(xiǎn)稅率為8,其中雇主繳納6,雇員繳納2。這樣實(shí)現(xiàn)了與以前繳費(fèi)制度形式的銜接。
稅種歸屬選擇
建立單獨(dú)的社會(huì)保障預(yù)算對(duì)基本社會(huì)保險(xiǎn)的收、支和結(jié)余進(jìn)行統(tǒng)一管理應(yīng)該作為中央政府的基本職責(zé)之一。但是,目前我國的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃是由省、地或縣市一級(jí)政府負(fù)責(zé),中央并沒有統(tǒng)一起來。所以,如果要將社會(huì)保險(xiǎn)稅作為中央稅,財(cái)政體制必須進(jìn)行相應(yīng)的大調(diào)整,但這項(xiàng)工作十分復(fù)雜,因而近期內(nèi)將社會(huì)保障稅作為中央收入難度很大,短期內(nèi)社會(huì)保障稅只能作為地方稅。只有當(dāng)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)及基金的統(tǒng)籌層次提高到全國統(tǒng)籌,社會(huì)保障稅才有條件成為中央的收入。
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