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交通管理法則精選(九篇)

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交通管理法則

第1篇:交通管理法則范文

一、稅法對(duì)視同銷售業(yè)務(wù)處理的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》第25條規(guī)定,企業(yè)發(fā)生非貨幣性資產(chǎn)交換,以及將貨物、財(cái)產(chǎn)、勞務(wù)用于捐贈(zèng)、償債、贊助、集資、廣告、樣品、職工福利或者利潤(rùn)分配等用途的,應(yīng)當(dāng)視同銷售貨物、轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)或者提供勞務(wù),按規(guī)定確認(rèn)收入,但國(guó)務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門另有規(guī)定的除外。原所得稅法對(duì)于將貨物用于在建工程、管理部門、分公司等也要視同銷售。這樣規(guī)定,一方面考慮到與增值稅暫行條例的銜接,另一方面原稅法是以獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算的單位作為納稅人的,不具有法人地位但實(shí)行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算的分公司等也要獨(dú)立計(jì)算繳納所得稅。新所得稅法采用的是法人所得稅的模式,因而縮小了視同銷售的范圍,對(duì)于貨物在統(tǒng)一法人實(shí)體內(nèi)部之間的轉(zhuǎn)移,比如用于在建工程、管理部門、分公司等不再作為銷售處理。

《中華人民共和國(guó)增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》第4條規(guī)定,單位或個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的下列行為,屬于視同銷售貨物,應(yīng)依法繳納增值稅:(1)將貨物交付他人代銷;(2)銷售代銷貨物;(3)設(shè)有兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)并實(shí)行統(tǒng)一核算的納稅人,將貨物從一個(gè)機(jī)構(gòu)移送其他機(jī)構(gòu)用于銷售,但相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)在同一縣(市)的除外;(4)將自產(chǎn)或委托加工的貨物用于非應(yīng)稅項(xiàng)目;(5)將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買的貨物作為投資,提供給其他單位或個(gè)體經(jīng)營(yíng)者;(6)將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買的貨物分配給股東或投資者;(7)將自產(chǎn)、委托加工的貨物用于集體福利或個(gè)人消費(fèi);(8)將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買的貨物無償贈(zèng)送他人。制定視同銷售政策,一是為了貫徹公平稅的原則,保證自制貨物和外購(gòu)貨物的稅收負(fù)擔(dān)相同;二是為了保證增值稅憑發(fā)票注明稅款扣稅制度的順利實(shí)施,使增值稅專用發(fā)票的傳遞鏈條不至中斷;三是堵塞偷逃稅款的漏洞。

二、新會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)視同銷售業(yè)務(wù)處理的規(guī)定

對(duì)上述視同銷售業(yè)務(wù),會(huì)計(jì)上一般也同時(shí)確認(rèn)為商品銷售收入,如《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第9號(hào)-職工薪酬(2006)》規(guī)定,企業(yè)對(duì)應(yīng)付的職工薪酬,除了應(yīng)由生產(chǎn)產(chǎn)品、提供勞務(wù)負(fù)擔(dān)的職工薪酬,和應(yīng)由在建工程、無形資產(chǎn)負(fù)擔(dān)的職工薪酬,應(yīng)分別計(jì)入產(chǎn)品成本或在建工程、無形資產(chǎn)成本外,其他職工薪酬一律按公允價(jià)值計(jì)入當(dāng)期損益。其會(huì)計(jì)處理為:

借:應(yīng)付職工薪酬

貸:主營(yíng)業(yè)務(wù)收入應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)

借:主營(yíng)業(yè)務(wù)成本

貸:庫存商品

例如,企業(yè)將自產(chǎn)的一批貨物作為福利發(fā)放給職工,該批產(chǎn)品的該批產(chǎn)品的市價(jià)為10萬元,成本為9萬元,對(duì)該業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理為:

借:應(yīng)付職工薪酬 11.7

貸:主營(yíng)業(yè)務(wù)收入10

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)1.7

借:主營(yíng)業(yè)務(wù)成本 9

貸:庫存商品9

對(duì)將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買的貨物作為投資,提供給其他單位或個(gè)體經(jīng)營(yíng)者的行為,會(huì)計(jì)上一般認(rèn)定為非貨幣性資產(chǎn)交換。對(duì)于非貨幣性資產(chǎn)交換具有商業(yè)實(shí)質(zhì)且公允價(jià)值能夠可靠計(jì)量的,如果換出資產(chǎn)為存貨,應(yīng)當(dāng)作為銷售處理,按照《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第14號(hào)-收入》以其公允價(jià)值確認(rèn)收入,同時(shí)結(jié)轉(zhuǎn)相應(yīng)的成本。其會(huì)計(jì)處理為:

借:長(zhǎng)期股權(quán)投資

貸:主營(yíng)業(yè)務(wù)收入

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)

借:主營(yíng)業(yè)務(wù)成本

貸:庫存商品

例如,企業(yè)以自產(chǎn)的一批產(chǎn)品對(duì)外投資(具有商業(yè)實(shí)質(zhì)),該批產(chǎn)品的市價(jià)為1000萬元,成本為800萬元,對(duì)該業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)處理為:

借:長(zhǎng)期股權(quán)投資1170

貸:主營(yíng)業(yè)務(wù)收入1000

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)170

借:主營(yíng)業(yè)務(wù)成本800

貸:庫存商品800

對(duì)于企業(yè)將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買的貨物分配給股東或投資者的,會(huì)計(jì)準(zhǔn)則沒有做出明確規(guī)定,筆者認(rèn)為對(duì)此行為還是應(yīng)根據(jù)慣例在會(huì)計(jì)處理時(shí)確認(rèn)收入,其會(huì)計(jì)處理為:

借:應(yīng)付股利

貸:主營(yíng)業(yè)務(wù)收入

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)

借:主營(yíng)業(yè)務(wù)成本

貸:庫存商品

例如,企業(yè)把自產(chǎn)的一批產(chǎn)品作為股利分配給股東,該批產(chǎn)品的市價(jià)為100萬元,成本為88萬元,該會(huì)計(jì)處理為:

借:應(yīng)付股利117

貸:主營(yíng)業(yè)務(wù)收入100

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)17

借:主營(yíng)業(yè)務(wù)成本88

貸:庫存商品88

由于上述業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)處理與稅務(wù)處理一致,企業(yè)在進(jìn)行納稅申報(bào)時(shí)無需進(jìn)行特別調(diào)整。

但對(duì)于企業(yè)將自產(chǎn)、委托加工的貨物用于非應(yīng)稅項(xiàng)目,以及將自產(chǎn)、委托加工或購(gòu)買的貨物無償贈(zèng)送他人的,以及用商品進(jìn)行非貨幣性資產(chǎn)交換(如交換貨物、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、投資等),且不具有商業(yè)實(shí)質(zhì)且公允價(jià)值不能夠可靠計(jì)量的,在會(huì)計(jì)處理時(shí)不確認(rèn)為收入的實(shí)現(xiàn),但稅法仍然要求確認(rèn)收入,計(jì)算納稅,會(huì)計(jì)處理與稅務(wù)處理出現(xiàn)差異,其會(huì)計(jì)處理為:

貨物用于非應(yīng)稅項(xiàng)目時(shí)。

借:在建工程(其他業(yè)務(wù)成本或其他)

貸:庫存商品

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)

例如,企業(yè)將自產(chǎn)的一批產(chǎn)品用于基建工程,該批產(chǎn)品的市價(jià)為11萬元,成本為10萬元,該會(huì)計(jì)處理為:

借:在建工程11.87

貸:庫存商品10

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)1.87

貨物用于無償贈(zèng)送時(shí)。

借:營(yíng)業(yè)外支出

貸:庫存商品

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)

例如,企業(yè)將自產(chǎn)的一批產(chǎn)品捐贈(zèng)給某單位,該產(chǎn)品的市價(jià)為10萬元(不含稅價(jià)),成本為8萬元,會(huì)計(jì)處理為:

借:營(yíng)業(yè)外支出9.7

貸:庫存商品8

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)1.7

貨物用于非貨幣性資產(chǎn)交換時(shí)(不具有商業(yè)實(shí)質(zhì)且公允價(jià)值不能可靠計(jì)量的),

借:庫存商品(或原材料等)

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(進(jìn)項(xiàng)稅額)

貸:庫存商品(或原材料等)

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)

例如企業(yè)將自產(chǎn)的一批產(chǎn)品用于交換另一企業(yè)的產(chǎn)品(不具有商業(yè)實(shí)質(zhì)且公允價(jià)值不能可靠計(jì)量),換出產(chǎn)品的市價(jià)為10萬元(不含稅價(jià)),成本為8萬元,取得對(duì)方開出的專用發(fā)票,其會(huì)計(jì)處理為:

借:庫存商品8

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(進(jìn)項(xiàng)稅額)1.7

貸:庫存商品8

應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)1.7

對(duì)會(huì)計(jì)和增值稅處理不同形成的差異,可以在賬上直接進(jìn)行調(diào)整,即視同銷售業(yè)務(wù)形成增值稅銷項(xiàng)稅額在“應(yīng)交稅費(fèi)-應(yīng)交增值稅(銷項(xiàng)稅額)”直接反映,對(duì)會(huì)計(jì)和所得稅處理不同形成的差異,企業(yè)應(yīng)設(shè)置臺(tái)帳序時(shí)登記,以備企業(yè)所得稅匯算清繳時(shí)填報(bào)所得稅納稅表時(shí)使用。

三、總結(jié)

第2篇:交通管理法則范文

關(guān)鍵詞:供給側(cè)改革;獨(dú)立學(xué)院;后勤管理;法制

自2015年11月在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上提出供給側(cè)改革這一理念以來,全國(guó)上下都在緊鑼密鼓地開展旨在以市場(chǎng)化為導(dǎo)向,以市場(chǎng)所需供給約束為標(biāo)準(zhǔn)的政府改革運(yùn)動(dòng)。獨(dú)立學(xué)院后勤工作作為一項(xiàng)為高校的教學(xué)、科研提供服務(wù)和保障的工作,涉及到飲食、住宿、交通以及其他一些與師生關(guān)系密切的事務(wù)。后勤事務(wù)異常繁雜,重在管理,管理得當(dāng),則能有效滿足全校師生的服務(wù)需求,為師生教學(xué)、科研工作提供有力保障。然而,由于辦學(xué)體制的特殊性以及辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)的不足,許多獨(dú)立學(xué)院的后勤管理還存在諸多的問題,后勤管理改革走了許多彎路。用當(dāng)前供給側(cè)改革的相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)來審視當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院后勤管理狀況的話,則可以理解為許多獨(dú)立學(xué)院后勤管理并沒有以在校師生的需求為標(biāo)準(zhǔn)來制定、落實(shí)相關(guān)的政策規(guī)章,其提供的后勤管理服務(wù)滿足不了師生的服務(wù)要求。在供給側(cè)改革視閾下,如何解決這一矛盾成為擺在獨(dú)立學(xué)院后勤發(fā)展的一道難題。當(dāng)前全國(guó)上下全面推行依法治國(guó)的時(shí)代背景下,結(jié)合獨(dú)立學(xué)院自身的辦學(xué)特點(diǎn),采取法制化管理的辦法成為當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院后勤管理所面臨的諸多問題的重要途徑。

一、供給側(cè)改革視閾下獨(dú)立學(xué)院后勤管理存在的問題

(一)許多獨(dú)立學(xué)院仍然沿用母體高校行政性管理模式,導(dǎo)致后勤管理效率低下,后勤員工工作積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)

通過依托母體高校資源,結(jié)合社會(huì)資金而創(chuàng)辦起來的獨(dú)立學(xué)院,其不僅在教學(xué)、科研方面對(duì)母體高校存在不同程度的依賴性,在后勤管理方面,許多獨(dú)立學(xué)院依然是依循母體高?!翱茖又啤钡男姓怨芾砟J剑⒂纱艘l(fā)了諸多問題。這些問題集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先,獨(dú)立學(xué)院所依托的母體高校,由于有政府經(jīng)費(fèi)的投入,其在后勤服務(wù)和保障方面能夠給予更多的資金投入和支持,彰顯后勤的“教育”屬性和“公益”屬性,而獨(dú)立學(xué)院由于政府沒有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入,后勤資金往往比較吃緊,采用行政性管理模式,后勤員工工作積極性、主動(dòng)性得不到有效地激發(fā),并最終導(dǎo)致后勤服務(wù)質(zhì)量的低下。這就是通常有學(xué)生會(huì)覺得公辦高校食堂飯菜、宿舍費(fèi)會(huì)便宜一些,而獨(dú)立學(xué)院的食宿則相對(duì)貴一些,并且后勤服務(wù)也相對(duì)較差的重要原因之一。其次,獨(dú)立學(xué)院所依托的母體高校后勤員工大部分是編制內(nèi)正式員工,他們更加珍視自身的工作職務(wù),采用行政性的后勤管理方式有較好的基礎(chǔ),而獨(dú)立學(xué)院后勤員工大部分是合同制員工,員工流動(dòng)性大,依然采用行政性的管理方式很難調(diào)動(dòng)員工工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,反而導(dǎo)致后勤工作效率的低下以及服務(wù)質(zhì)量的低劣,并加劇了后勤人員的變動(dòng)。第三,許多獨(dú)立學(xué)院后勤沿用母體高校行政性管理模式,不可避免地出現(xiàn)上級(jí)管理部門干預(yù)過多,管理過死,缺乏靈活性,效率低下等母體高校后勤管理所面臨的種種問題。由于獨(dú)立學(xué)院采用的是民間資本進(jìn)行辦學(xué)的,其后勤工作一方面要保證高校教育的“公益”屬性,一方面還要兼顧辦學(xué)主體的經(jīng)濟(jì)效益,傳統(tǒng)的行政化管理模式必然導(dǎo)致后勤管理效率和經(jīng)濟(jì)效益的低下,這是一種不可持續(xù)的管理模式,必須要進(jìn)行改變。

(二)后勤管理人員結(jié)構(gòu)不合理,專業(yè)化建設(shè)滯后

高校后勤涉及到為師生提供水、電、暖、交通、住宿等日常事務(wù)管理和維護(hù)。這些事務(wù)大部分都是專業(yè)性較強(qiáng)、體力勞動(dòng)強(qiáng)度大,需要后勤管理人員匹配較強(qiáng)的專業(yè)技能以及較好的身體素質(zhì)才能勝任的工作。然而,當(dāng)前大部分獨(dú)立學(xué)院后勤工作人員結(jié)構(gòu)不甚合理,這嚴(yán)重滯緩了獨(dú)立學(xué)院后勤專業(yè)化建設(shè)水平,具體來說,體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:第一,后勤管理人員年齡結(jié)構(gòu)不合理。從現(xiàn)實(shí)情況看,獨(dú)立學(xué)院后勤管理人員絕大部分都是以40歲以上的中老年人群為主,諸如負(fù)責(zé)學(xué)生公寓管理的樓管,基本是以退休人員為主,負(fù)責(zé)校園交通執(zhí)勤管理的保衛(wèi)處人員,基本也是。這些后勤管理人員年齡偏大所帶來的一個(gè)嚴(yán)峻問題便是精力不足,進(jìn)而容易導(dǎo)致管理上的疏漏和服務(wù)的不足。以學(xué)生公寓的樓管為例,其每天要負(fù)責(zé)的衛(wèi)生清潔工作都已經(jīng)讓其不堪重負(fù),在宿舍進(jìn)出人員的管理上、公寓設(shè)備管理、火災(zāi)防護(hù)方面往往就顯得力不從心,并帶來嚴(yán)重的安全隱患。第二,后勤管理人員專業(yè)機(jī)構(gòu)不合理。后勤管理工作涉及到多方面的專業(yè)工作,諸如供水、供電、供暖以及公寓的日常維修等,都需要專業(yè)化的人員。而當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院后勤管理人員基本都不具備相應(yīng)的專業(yè)技能,當(dāng)后勤事務(wù)需要專業(yè)人員時(shí),往往不得不臨時(shí)聘請(qǐng)校外人員進(jìn)行協(xié)助,如此一來,不僅耗費(fèi)大量的資金,服務(wù)周期經(jīng)常也拉的很長(zhǎng),引起師生的諸多不滿。

(三)許多獨(dú)立學(xué)院后勤管理混亂,信息化建設(shè)滯后

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通信技術(shù)的發(fā)展,特別是隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的普及,信息化建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)前各行各業(yè)改革發(fā)展的必然趨勢(shì)。信息化最初源于企業(yè)改革,指的是企業(yè)通過推行信息化,學(xué)習(xí)、研究和應(yīng)用國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的思想、方法和技術(shù),來提高自身的經(jīng)營(yíng)水平和核心競(jìng)爭(zhēng)力。信息化的本質(zhì)是讓溝通更順暢,讓連接更方便。高校后勤實(shí)體部門眾多,人員龐雜,很多師生員工對(duì)后勤各部門的職責(zé)不甚了解,遇到問題不知道與哪個(gè)部門聯(lián)系,同時(shí)后勤部門與部門之間的信息傳遞也比較慢,因此服務(wù)不及時(shí),導(dǎo)致師生的意愿沒能及時(shí)反饋的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。師生與后勤部門以及后勤部門與部門之間的溝通不暢,管理混亂,服務(wù)不到位是獨(dú)立學(xué)院后勤信息化建設(shè)所面臨的嚴(yán)峻問題。

二、供給側(cè)改革視閾下獨(dú)立學(xué)院后勤管理法制化的必要性

(一)落實(shí)提出的全面依法治國(guó)方略的重要舉措

十明確提出把法治觀念納入到社會(huì)主義核心價(jià)值體系之中,構(gòu)建法治國(guó)家的重要任務(wù)。十四中全會(huì)明確提出“四個(gè)全面”的重要舉措,全面推進(jìn)依法治國(guó)便是其中重要內(nèi)容之一。在全面依法治國(guó)的背景下,獨(dú)立學(xué)院后勤推行法制化管理也就成了應(yīng)有之意。

(二)順應(yīng)獨(dú)立學(xué)院后勤社會(huì)化改革的必然要求

獨(dú)立學(xué)院后勤社會(huì)化本質(zhì)是后勤市場(chǎng)化,意在將后勤服務(wù)納入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之中。獨(dú)立學(xué)院后勤社會(huì)化改革是順應(yīng)高校后勤發(fā)展潮流,相應(yīng)國(guó)家號(hào)召,落實(shí)相應(yīng)政策的務(wù)實(shí)之舉。雖然在社會(huì)化改革中遇到許多困難和障礙,甚至出現(xiàn)反復(fù),但改革的這條路必須堅(jiān)定地走下去。社會(huì)化改革改革本質(zhì)上是把后勤納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之中,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上法治經(jīng)濟(jì),強(qiáng)調(diào)用法律法規(guī)保證市場(chǎng)規(guī)則的正常運(yùn)行,保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。獨(dú)立學(xué)院后勤管理推行社會(huì)化、市場(chǎng)化改革,本質(zhì)上也是進(jìn)行法制化改革。

(三)獨(dú)立學(xué)院后勤自身建設(shè)和發(fā)展的可靠保障

當(dāng)前許多獨(dú)立學(xué)院后勤工作依然帶有濃重的行政性色彩,后勤管理工作主觀性過強(qiáng),后勤工作經(jīng)常呈現(xiàn)出較為嚴(yán)重的主觀性、隨意性;另一方面,獨(dú)立學(xué)院后勤員工多是以臨時(shí)工為主,人員流動(dòng)性大,導(dǎo)致后勤管理工作缺乏穩(wěn)定性、連續(xù)性。獨(dú)立學(xué)院通過推行法制化管理,明確工作人員的權(quán)、責(zé)、利、效,以及相應(yīng)的監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制,可以最大限度地防止后勤管理的主觀隨意性和后勤腐敗現(xiàn)象,可以最大限度地保障后勤人員的權(quán)益。因此,推行法制化后勤管理模式是保障獨(dú)立學(xué)院后勤工作連續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展最重要的保障。

三、供給側(cè)改革視閾下獨(dú)立學(xué)院后勤管理法制化的可行性

(一)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)深入發(fā)展,為獨(dú)立學(xué)院后

勤推行法治化管理提供了良好的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和基礎(chǔ)自上個(gè)世紀(jì)90年代開始,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)了20多年的持續(xù)發(fā)展,已基本確立了以公有制為主體,以計(jì)劃為指導(dǎo),以市場(chǎng)為資源配置基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有平等性,指的是市場(chǎng)交易主體地位平等,市場(chǎng)交易遵循等價(jià)交換的法則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有競(jìng)爭(zhēng)性,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體只有不斷改進(jìn)技術(shù)和管理,提升競(jìng)爭(zhēng)力,才能在“優(yōu)勝劣汰”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中生存和發(fā)展下去。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有開放性,對(duì)外開放是我國(guó)實(shí)行的一項(xiàng)長(zhǎng)期基本國(guó)策,開放性也是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特征之一,意在使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)融入全球化,使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)接軌,參與國(guó)際分工,在競(jìng)爭(zhēng)中生存和發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有法制性,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體性、競(jìng)爭(zhēng)性、平等性和開放性都需要法制保障,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)深入發(fā)展,為獨(dú)立學(xué)院后勤推行法治化管理提供了良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和基礎(chǔ)。

(二)依法治國(guó)方略的全面推行,獨(dú)立學(xué)院后勤推行法治

化管理提供了良好的法治環(huán)境和基礎(chǔ)十八屆四中全會(huì)明確提出全面依法治國(guó)的要求。全面依法治國(guó)要求國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方方面面都納入的法治管理的軌道,任法而治。政治上,要求從中央到地方各級(jí)政府嚴(yán)格依法行政,做到“法無規(guī)定不可為”,并嚴(yán)格按照法律規(guī)定程序行使行政職權(quán)。經(jīng)濟(jì)上,一方面是嚴(yán)格遵從“私法自治”原則,保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的自主性及合法權(quán)益;一方面強(qiáng)調(diào)用法律規(guī)范和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行,打擊經(jīng)濟(jì)違法行為。文化上,一方面是全面加強(qiáng)法治教育,營(yíng)造法治氛圍,打造法治文化,提升全民法治觀念;一方面是通過法律規(guī)范文化市場(chǎng),保障公民以及文化組織的合法權(quán)益,引領(lǐng)文化產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定、健康發(fā)展。依法治國(guó)方略的全面推行為獨(dú)立學(xué)院后勤推行法治化管理提供了良好的法制環(huán)境和基礎(chǔ)。

(三)后勤社會(huì)化的推進(jìn),為獨(dú)立學(xué)院后勤推行法制化管

理積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)自上個(gè)世界90年代中央提出推行高校后勤社會(huì)化改革以來,各高校紛紛把后勤從高校分離出來,納入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系之中,以減輕高校負(fù)擔(dān),推進(jìn)后勤事業(yè)的發(fā)展。然而,后勤社會(huì)化并非一帆風(fēng)順,期間遇到了許多挫折和反復(fù)。獨(dú)立學(xué)院雖然辦學(xué)歷史不長(zhǎng),但從一開始,其后勤管理便走上了社會(huì)化改革的道路,后勤服務(wù)商品化、市場(chǎng)化已經(jīng)有一定的基礎(chǔ),這為其后勤推行法制化管理奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)。

四、供給側(cè)改革視閾下獨(dú)立學(xué)院后勤管理法制化的有效途徑

(一)強(qiáng)化法治后勤管理理念

思想決定行動(dòng),獨(dú)立學(xué)院要建構(gòu)法制化后勤管理模式,首先要引導(dǎo)后勤工作人員樹立法制管理理念。在行政性管理背景下的高校,要后勤員工樹立法制理念并非易事,具體來說,可以從以下三個(gè)方面著手:第一,獨(dú)立學(xué)院董事會(huì)或管理委員會(huì)要確立依法管理后勤的理念和決心。強(qiáng)化后勤法制理念是一項(xiàng)自上而下的工作,需要學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)層率先樹立依法辦后勤、依法管后勤的理念。在日常的管理決策中,在管理干部的任命中,嚴(yán)格依法辦事,為后勤員工起到表率作用。第二,要在全體后勤員工中普及法律常識(shí),營(yíng)造后勤法制文化,逐步樹立起后勤員工的法制理念。獨(dú)立學(xué)院后勤法制化管理最關(guān)鍵的還是要落實(shí)到在“一線”工作的后勤員工上,這是檢驗(yàn)后勤法制化管理推行成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。因此,強(qiáng)化法制后勤管理理念,需要在全體后勤員工中普及法律常識(shí),要對(duì)后勤員工進(jìn)行定期培訓(xùn),講授與高校后勤有關(guān)的法律法規(guī)以及相應(yīng)的管理制度,讓后勤員工真正做到知法、懂法進(jìn)而守法、護(hù)法,營(yíng)造良好的法制環(huán)境,逐步樹立其法制管理理念。第三,要“抓典型,樹榜樣”,鼓勵(lì)先進(jìn),鞭策落后,加快推進(jìn)法制后勤的推行力度。受行政性管理方式的影響,在獨(dú)立學(xué)院后勤管理隊(duì)伍中,依然存在較為嚴(yán)重的拖拉、懶散,工作被動(dòng)、消極等不良現(xiàn)象。因此,對(duì)于那些法制觀念較強(qiáng),法制管理執(zhí)行較好的個(gè)人和團(tuán)隊(duì)給予表揚(yáng)和鼓勵(lì);對(duì)于法制觀念依舊較差,法制執(zhí)行不到位的個(gè)人和團(tuán)體進(jìn)行必要的懲戒處分,通過抓典型、樹榜樣,形成法制后勤的用人導(dǎo)向和組織氛圍。

(二)完善獨(dú)立學(xué)院后勤管理法律法規(guī),努力做到后勤管理“有法可依”

法治的首要要求便是:有法可依。對(duì)于獨(dú)立學(xué)院后勤管理而言,做到有法可依,就必須不斷完善后勤管理各項(xiàng)法律法規(guī),用法律為后勤各項(xiàng)工作保駕護(hù)航。后勤行業(yè)是一個(gè)綜合性行業(yè),涉及面廣,所需要的法律法規(guī)也多,需要從以下兩個(gè)方面努力:第一,各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)高校后勤工作的支持和引導(dǎo),完善相關(guān)立法,為高校后勤推行法制化管理提供最基本的法律依據(jù)。獨(dú)立學(xué)院具有自身辦學(xué)的特殊性,自1999年浙江大學(xué)城市學(xué)院創(chuàng)辦以來,才短短的十幾年的辦學(xué)歷程,作為一種新的辦學(xué)模式,日益受到社會(huì)的認(rèn)可,辦學(xué)規(guī)模和招生人數(shù)在逐年擴(kuò)大。與此同時(shí),引進(jìn)社會(huì)資金辦學(xué)的模式使得獨(dú)立學(xué)院后勤工作存在的矛盾和問題也日益凸顯,行業(yè)立法存在諸多空缺。因此,各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)獨(dú)立學(xué)院后勤工作的重視,加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研和考察,在此基礎(chǔ)上不斷完善相關(guān)的立法工作,為獨(dú)立學(xué)院推行法制化管理提供上位法指導(dǎo)。第二,獨(dú)立學(xué)院要根據(jù)法律法規(guī)制定好與后勤相關(guān)的規(guī)章制度,把國(guó)家層面的法定要求落實(shí)到本校的管理規(guī)定之中。依法治校是落實(shí)依法治國(guó)的具體提現(xiàn)費(fèi),獨(dú)立學(xué)院后勤推行法制化管理則是對(duì)依法治校的具體體現(xiàn)。當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院在招標(biāo)投標(biāo)、物資采購(gòu)、物業(yè)管理、物業(yè)管理等方面存在諸多亂象,這就需要通過完善相關(guān)的管理制度來規(guī)范這些行為。

(三)獨(dú)立學(xué)院各后勤管理部門要加強(qiáng)執(zhí)法力度,努力做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”

獨(dú)立學(xué)院后勤推行法制化管理模式,在相關(guān)法律法規(guī)和管理制度不斷完善的情況下,需要各后勤管理部門按照法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)定以及學(xué)校管理規(guī)定,嚴(yán)格執(zhí)法,完善監(jiān)督和指導(dǎo),真正做到“有法必依,執(zhí)法必嚴(yán)”。具體來說,需要做好以下兩點(diǎn):第一,各后勤實(shí)體部門要確實(shí)做到依法辦事,依法管理。獨(dú)立學(xué)院后勤包括公寓管理部門、餐飲管理部門、交通管理部門等。依法管理就是要求這些實(shí)體部門確實(shí)做到依法辦事,嚴(yán)格戒除人情關(guān)系介入到后勤管理之中。第二,獨(dú)立學(xué)院要加強(qiáng)對(duì)實(shí)體部門執(zhí)法情況的監(jiān)督和指導(dǎo),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,糾正問題,做到執(zhí)法必嚴(yán)。當(dāng)前許多獨(dú)立學(xué)院后勤服務(wù)質(zhì)量低,后勤投入與產(chǎn)出不成正比的原因不僅是因?yàn)楹笄诠芾砣狈ο鄳?yīng)的管理規(guī)定,更多的是后勤管理主體不按規(guī)制制度辦事,對(duì)相關(guān)法律法規(guī)置若罔聞,并且這種狀況長(zhǎng)期得不到有效改變。因此,必須加強(qiáng)監(jiān)督和管理,確保后勤各部門的違法違章能夠及時(shí)被發(fā)現(xiàn),并及時(shí)得到糾正,真正做到執(zhí)法必嚴(yán)。

(四)明確獎(jiǎng)懲機(jī)制,對(duì)于違法違規(guī)行為做到“違法必究”

法治的最后一項(xiàng)要求是違法必究,這是對(duì)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的必要延伸,更是有力保障。獨(dú)立學(xué)院后勤推行法制化管理,在做好“立法、執(zhí)法”的同時(shí),必須明確獎(jiǎng)懲機(jī)制,對(duì)于違法違規(guī)行為做到違法必究。具體應(yīng)該做好以下幾點(diǎn):第一,確實(shí)落實(shí)、細(xì)化對(duì)于違法違規(guī)行為的問責(zé)機(jī)制。獨(dú)立學(xué)院后勤管理部門要通過部門規(guī)章把相應(yīng)的職責(zé)要求進(jìn)行細(xì)化,并把相應(yīng)的要求寫進(jìn)聘用合同中,讓每一位進(jìn)入后勤部門的人員在入職時(shí)就明確相應(yīng)的職責(zé)要求,明確失職所要承擔(dān)的法律后果。第二,要把問責(zé)機(jī)制落到實(shí)處。法律法規(guī)以及相應(yīng)細(xì)則制定出來之后,關(guān)鍵在于能否落到實(shí)處。法律制定出來之后,若是得不到遵守,則是一紙空文。獨(dú)立學(xué)院后勤管理部門要嚴(yán)格按照相應(yīng)的管理規(guī)定,對(duì)于違法違規(guī)行為,及時(shí)追究相關(guān)人員的責(zé)任,做到“違法必究”。

五、結(jié)語

在當(dāng)前我國(guó)全面推行依法治國(guó)的時(shí)代背景下,獨(dú)立學(xué)院后勤管理推行法制化管理一方面是順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì),另一方面也是自身改革發(fā)展的需要。當(dāng)前,行政性管理方式在高校仍然是主流,獨(dú)立學(xué)院亦是如此。與此同時(shí),獨(dú)立學(xué)院由于自身辦學(xué)的特殊性,其后勤管理還存在管理制度不完善、管理規(guī)章落實(shí)不到位,管理標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題,這些問題都嚴(yán)重影響到獨(dú)立學(xué)院后勤服務(wù)質(zhì)量的產(chǎn)出和提升。獨(dú)立學(xué)院后勤管理法制化道路任重而道遠(yuǎn),它需要政府和社會(huì)的支持,更需要獨(dú)立學(xué)院師生的不懈努力,尤其是獨(dú)立學(xué)院后勤員工要轉(zhuǎn)變思想觀念,樹立法制意識(shí),做到:知法、守法、護(hù)法。只有這樣,獨(dú)立學(xué)院后勤法制化管理才能真正確立起來。

參考文獻(xiàn):

[1]李智,原錦鳳.基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的供給側(cè)改革方略[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2016(01).

[2]趙新平.淺議獨(dú)立學(xué)院后勤如何先行與市場(chǎng)接軌[J].高校后勤研究,2015(04).

[3]唐艷楓,翁兆豐獨(dú)立學(xué)院后勤管理機(jī)制與模式改革初探[J].高校后勤研究, 2015(10).

[4]林凌.試探獨(dú)立學(xué)院后勤管理多元化改革[J].高校后勤研究,2014(10).

第3篇:交通管理法則范文

「關(guān)鍵詞行政程序立法

一、引言

行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣,主要不是作為分散的行政程序法律規(guī)范的總稱,而是作為一部集中系統(tǒng)的大型法律文件的名稱。一個(gè)國(guó)家如果只有分散的行政程序法律規(guī)范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統(tǒng)的法典性的大型法律文件,通常不被認(rèn)為已經(jīng)制定了行政程序法。

制定行政程序法,是上世紀(jì)初以來世界許多國(guó)家越來越普遍的立法現(xiàn)象。20世紀(jì)初,西歐一些國(guó)家首先制定行政程序法;20世紀(jì)中期,美國(guó)制定了聯(lián)邦行政程序法,對(duì)其他國(guó)家行政程序法的發(fā)展產(chǎn)生了很大影響;特別是20世紀(jì)后期,更多的國(guó)家制定了行政程序法。[①]

行政程序法的興起和發(fā)展在人類政治文明、制度文明進(jìn)步史上的意義非同尋常。從對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行約束的意義上講,人類政治文明、制度文明的進(jìn)步表現(xiàn)為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現(xiàn)。在這次浪潮中,法律并不對(duì)國(guó)家權(quán)力的來源進(jìn)行約束,而且法律本身充滿著不平等,但法律的出現(xiàn)畢竟意味著國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式的確定化、有序化,對(duì)國(guó)家權(quán)力有了源自它本身的適當(dāng)約束。第二次浪潮是現(xiàn)代憲法的出現(xiàn)。在這次浪潮中,法律實(shí)現(xiàn)了對(duì)國(guó)家權(quán)力來源的約束,一切不合法的國(guó)家權(quán)力不被法律所承認(rèn),為建立平等公正的法治掃除了政治障礙,奠定了制度基礎(chǔ),對(duì)國(guó)家權(quán)力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現(xiàn)。這一次浪潮不滿足于對(duì)國(guó)家權(quán)力的總體約束,而是進(jìn)一步對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使過程(主要是行政過程)進(jìn)行具體的約束。毫無疑問,第三次浪潮要以第二次浪潮為前提,否則就不可能出現(xiàn)第三次浪潮,但它并不從屬于第二次浪潮,而是有其獨(dú)立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構(gòu)建的是國(guó)家權(quán)力行使過程中全方位的民主化和法治化,因而它是適應(yīng)當(dāng)代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的必然的法律現(xiàn)象,這已為相關(guān)的學(xué)界所公認(rèn)。[②]

早在上世紀(jì)80年代后期我國(guó)起草行政訴訟法的過程中,就有過起草我國(guó)行政程序法的設(shè)想和建議。最近十幾年,對(duì)于我國(guó)是否應(yīng)當(dāng)盡早制定行政程序法的問題進(jìn)行了許多討論。有的專家學(xué)者主張先分散地制定各類行政行為的程序法,待條件成熟后再制定統(tǒng)一的行政程序法,也有的主張盡快制定統(tǒng)一的行政程序法?,F(xiàn)在,人們更加普遍認(rèn)識(shí)到,我國(guó)的民主和法制建設(shè)已經(jīng)為制定行政程序法提供了充分的條件,我國(guó)政治文明的發(fā)展向行政程序法提出了迫切要求,社會(huì)生活中發(fā)生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天,擺在我們面前的任務(wù),已經(jīng)不是探索“要不要”制定、“什么時(shí)候”制定行政程序法,而是“怎樣”制定行政程序法。

制定行政程序法涉及幾個(gè)基本問題,一是對(duì)我國(guó)行政程序法的各個(gè)立法目的之間的關(guān)系要有一個(gè)明確的界定,處理好保障公民程序性權(quán)利與提高行政效率之間的關(guān)系;二是對(duì)我國(guó)行政程序法的結(jié)構(gòu)要有一個(gè)基本的考慮,處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規(guī)定之間的關(guān)系;三是對(duì)行政程序法律關(guān)系主體的規(guī)定要有一個(gè)適當(dāng)?shù)脑瓌t,處理好行政程序法與行政組織法的關(guān)系,既要避免把行政組織法的內(nèi)容規(guī)定到行政程序法中來,也要避免以內(nèi)部程序?yàn)槔碛煞恋K公民程序性權(quán)利的實(shí)現(xiàn);四是對(duì)行政程序法中的實(shí)體性規(guī)定要有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí),使實(shí)體法與程序法互相依托、融為一體;五是對(duì)行政程序法與行政復(fù)議法、行政訴訟法之間的關(guān)系要有一個(gè)合理的把握,使三種程序法形成有機(jī)的銜接。這幾個(gè)基本問題對(duì)于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對(duì)這些基本問題談一些初步的看法。

二、保障權(quán)利與提高效率并重及其體現(xiàn)方式

法律的立法目的常常不是單一的,許多法律都有兩個(gè)甚至多個(gè)立法目的。如果各個(gè)立法目的之間存在抵觸的可能性,就需要明確界定它們之間的關(guān)系,這被稱為法律的“目標(biāo)模式”。確定法律的目標(biāo)模式非常重要,它決定著一部法律的主要制度安排,并且影響著這部法律每一項(xiàng)具體的制度安排。所以,把目標(biāo)模式稱為某部法律的“靈魂”,并不過分。

行政程序法主要有兩個(gè)立法目的,一是保障公民程序性權(quán)利;二是提高行政效率。[③]這兩個(gè)立法目的存在著互相抵觸的可能性,保障公民的程序性權(quán)利,可能影響行政效率,為了提高行政效率,公民的程序性權(quán)利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”;提高行政效率也會(huì)影響對(duì)公民程序性權(quán)利,為保障公民的程序性權(quán)利,行政效率也要作一定的“犧牲”?!翱酥啤币埠?,“犧牲”也好,都不能沒有限制,要有一定的度,因此,對(duì)行政程序法的兩個(gè)立法目的之間的關(guān)系需要加以明確,確定行政程序法的“目標(biāo)模式”。根據(jù)對(duì)各國(guó)行政程序法的研究,行政程序法主要有兩種立法模式,一種是“權(quán)利模式”,側(cè)重保障公民的程序性權(quán)利;另一種是“效率模式”,側(cè)重提高行政效率。

近幾年,我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)我國(guó)行政程序法的目標(biāo)模式作了很多研究,得到比較廣泛認(rèn)同的主張是,我國(guó)行政程序法既不應(yīng)采取側(cè)重保障公民程序性權(quán)利的“權(quán)利模式”,也不應(yīng)采取側(cè)重提高行政效率的“效率模式”,應(yīng)當(dāng)采取“權(quán)利效率并重模式”。即在設(shè)計(jì)各種程序制度時(shí)做到兩種立法目的兼顧,既要有利于保障公民程序性權(quán)利,又要有利于提高行政效率。[④]

這里要討論的問題是,在制定行政程序法時(shí)怎樣體現(xiàn)這個(gè)模式,這個(gè)問題至今還未有深入研究。

一般地分析,在立法時(shí)體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式可以有三種辦法,第一個(gè)辦法,把目標(biāo)模式同立法目的寫在同一個(gè)條文中,用以表明各個(gè)立法目的之間的關(guān)系;第二個(gè)辦法,把目標(biāo)模式作為一項(xiàng)基本原則,與法律的其他基本原則規(guī)定在一起,用以指導(dǎo)這部法律的實(shí)施;第三個(gè)辦法,在規(guī)定每一項(xiàng)程序制度時(shí)都充分考慮如何體現(xiàn)法律的目標(biāo)模式。

用前兩個(gè)辦法來體現(xiàn)行政程序法的目標(biāo)模式都不可取。首先,目標(biāo)模式在性質(zhì)上不是立法目的,而是對(duì)各個(gè)立法目的之間關(guān)系的確定,因而不宜作為立法目的的組成部分來規(guī)定。其次,目標(biāo)模式在性質(zhì)上也不是行政程序法的基本原則,因?yàn)樾姓绦蚍ǖ幕驹瓌t是關(guān)于行政主體與相對(duì)人在行政活動(dòng)中的程序性權(quán)利義務(wù)的原則性規(guī)定,而不是關(guān)于立法目的之間關(guān)系的原則性規(guī)定,因而目標(biāo)模式也不能當(dāng)作基本原則來規(guī)定。再者,采用前兩個(gè)辦法還可能引起實(shí)施過程中的問題。設(shè)想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規(guī)定“保障公民權(quán)利與提高行政效率具有同等重要的意義”,如果在具體的制度設(shè)計(jì)中不對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體的規(guī)定,就等于把這種沖突交給法律的實(shí)施者去解決,成為立法的“遺留問題”;如果在具體的制度設(shè)計(jì)中對(duì)權(quán)利與效率的沖突作出具體規(guī)定,又會(huì)因?yàn)橥瑫r(shí)存在著原則性規(guī)定而給法律實(shí)施者提供用原則性規(guī)定否定具體規(guī)定的可能性,反而給法律的實(shí)施造成不必要的混亂。

所以,在制定行政程序法時(shí),應(yīng)當(dāng)采用第三個(gè)辦法,就是把“權(quán)利與效率并重”作為立法者的指導(dǎo)思想,在設(shè)計(jì)具體制度時(shí)逐個(gè)地解決權(quán)利與效率之間可能發(fā)生的沖突,這樣才能使“權(quán)利效率并重模式”落到實(shí)處。也就是說,目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是立法者經(jīng)過深入研究形成的立法精神,它不是立法目的,而是立法者對(duì)立法目的之間關(guān)系的處理原則;它也不是法律的基本原則,而是立法者處理各項(xiàng)原則之間關(guān)系的基本思路。因此,目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在每一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)中,而不是把它直接以條文方式寫出來。

至此,我們還應(yīng)當(dāng)作進(jìn)一步思考:在設(shè)計(jì)行政程序法的每一項(xiàng)制度時(shí),應(yīng)當(dāng)怎樣具體地體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”?具體的說,可通過以下方式:

第一,通過程序制度的“多樣化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂“多樣化”,就是為同一個(gè)程序行為設(shè)計(jì)兩個(gè)甚至多個(gè)程序制度。比如聽證,可以設(shè)計(jì)正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度,這樣,可以用正式聽證保障公民的程序性權(quán)利,也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達(dá),可以設(shè)計(jì)直接送達(dá)、郵遞送達(dá)和公告送達(dá);可以設(shè)計(jì)由相對(duì)人簽字的送達(dá)和無須相對(duì)人簽字的公證送達(dá)??偟膩碚f,各種程序制度都可以設(shè)計(jì)正式程序和簡(jiǎn)易程序兩種形式,既為保障公民權(quán)利提供途徑,也為提高行政效率創(chuàng)造條件。

第二,通過程序制度的“具體化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂具體化,一是指各種程序制度本身的規(guī)定要具體,二是指關(guān)于程序制度適用的規(guī)定也要具體。特別是,如果關(guān)于程序制度適用的規(guī)定不具體,那么程序制度的多樣化就會(huì)形同虛設(shè)。在正式程序和簡(jiǎn)易程序并存的情況下,要具體規(guī)定在何種情況下適用正式程序,何種情況下適用簡(jiǎn)易程序,這樣有利于避免行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)剡x擇簡(jiǎn)易程序,以保障公民的程序性權(quán)利;同時(shí)也有利于避免公民不適當(dāng)?shù)匾笮姓C(jī)關(guān)適用正式程序,以提高行政效率。

第三,通過程序制度的“遞進(jìn)化”體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”。所謂遞進(jìn)化,就是使程序制度層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣,前一個(gè)程序制度為后一個(gè)程序制度創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ),后一個(gè)程序制度使前一個(gè)程序制度實(shí)際有效、決不落空。這樣就可根據(jù)行政活動(dòng)的具體情況,在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率,而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利;或者倒過來,在前一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重保障公民程序性權(quán)利,而在后一個(gè)階段、環(huán)節(jié)上側(cè)重提高行政效率,從而使行政程序在整體上實(shí)現(xiàn)權(quán)利與效率并重。

可以相信,用以上三種主要方式來體現(xiàn)“權(quán)利效率并重模式”,可以使保障公民權(quán)利與提高行政效率兩個(gè)立法目的都得到比較充分的實(shí)現(xiàn)。

三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結(jié)構(gòu)

行政程序法與訴訟法一樣,都是程序性法律。程序具有“時(shí)間性”這一基本特征,它對(duì)程序性法律的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響,使程序性法律在結(jié)構(gòu)上基本按照“時(shí)間流程”安排各項(xiàng)程序制度,形成以時(shí)間為主線的“線性結(jié)構(gòu)”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律,在結(jié)構(gòu)上也應(yīng)當(dāng)考慮到程序的時(shí)間性,也應(yīng)當(dāng)采用這種“線性結(jié)構(gòu)”。但是,行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規(guī)定某一種訴訟行為的程序,比如刑事訴訟法只規(guī)定刑事訴訟行為的程序,民事訴訟法只規(guī)定民事訴訟行為的程序,而不把各種訴訟程序規(guī)定在同一部訴訟法中。這樣,訴訟法在結(jié)構(gòu)上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關(guān)系。行政程序法則不同,它把各種行政行為的程序規(guī)定在同一部法律中,包括行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣,行政程序法在結(jié)構(gòu)上就不能只考慮程序的時(shí)間性,還要考慮各種行政行為之間的關(guān)系。這是制定我國(guó)行政程序法在結(jié)構(gòu)上必然要遇到的一個(gè)重要問題。

據(jù)上所述,行政程序法的結(jié)構(gòu)大致有三種選擇:第一,并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。整個(gè)行政程序法分為若干部分,每一部分為一種行政行為的程序,各個(gè)部分內(nèi)部采用線性結(jié)構(gòu),但整個(gè)行政程序法不是線性結(jié)構(gòu),而是并列結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的特征是以行政行為的類別為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ),程序的時(shí)間性從屬于行政行為的類別。第二,總括式-打破行政行為的類別界線,按照行政程序的時(shí)間性確定行政程序法的基本結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)與訴訟法的結(jié)構(gòu)十分相似,其特征是以程序的時(shí)間性為結(jié)構(gòu)基礎(chǔ),行政行為的類別從屬于行政程序的時(shí)間流程。第三,總分式-行政程序法分成兩大部分,上半部分采取總括式,下半部分采取并列式。這種結(jié)構(gòu)的特征是兼采上述兩種方式,既作通則性規(guī)定,也作分則性規(guī)定,能統(tǒng)則統(tǒng),不能統(tǒng)則分。我國(guó)行政程序法應(yīng)當(dāng)采用哪一種結(jié)構(gòu)方式,下面作一些更為深入的分析。

第一,并列式結(jié)構(gòu)不可取。這種結(jié)構(gòu)使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”,由于各類行政行為的程序有許多共性,因而這種結(jié)構(gòu)使許多程序制度在同一部法律中大量重復(fù),整個(gè)法律冗長(zhǎng)、拖沓。表面上看,這種結(jié)構(gòu)似乎有一個(gè)優(yōu)點(diǎn),就是各類行政行為的程序自成一體,方便法律的實(shí)施。但這個(gè)優(yōu)點(diǎn)完全可能被法律的冗長(zhǎng)、拖沓抵銷掉。所以,世界各國(guó)行政程序法基本上都不采取這種結(jié)構(gòu)方式。

第二,總括式結(jié)構(gòu)也有不足。這種結(jié)構(gòu)對(duì)各類行政行為共有的程序制度進(jìn)行歸納重組,顯然能夠克服并列式結(jié)構(gòu)冗長(zhǎng)、重復(fù)的缺陷,使行政程序法結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度,為此,各類行政行為還需要另行制定程序性法律,使行政程序法仍然不能充分發(fā)揮作為行政程序法典的作用。

第三,總分式結(jié)構(gòu)是較好的選擇。其一,總分式結(jié)構(gòu)能夠充分體現(xiàn)制定集中系統(tǒng)的行政程序法的必要性。行政活動(dòng)復(fù)雜、多樣,為了實(shí)現(xiàn)行政法制的統(tǒng)一,應(yīng)當(dāng)力求使行政行為統(tǒng)一起來。由于在實(shí)體上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一十分困難,各國(guó)主要謀求在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一。行政程序法擔(dān)負(fù)著這個(gè)重要使命,它要在程序上實(shí)現(xiàn)行政行為的統(tǒng)一性。采用總分式結(jié)構(gòu),以通則性程序制度為主體,就能使行政程序法不負(fù)這一使命。其二,總分式結(jié)構(gòu)能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關(guān)系。行政程序法并不能取代各類行政行為法,因?yàn)楦黝愋姓袨榉ㄟ€需要規(guī)定各自的實(shí)體規(guī)范以及特有程序規(guī)范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機(jī)地銜接起來,整個(gè)行政法體系依然是松散的。總分式結(jié)構(gòu)通過適當(dāng)?shù)姆謩t性規(guī)定可以起到與各類行政行為法銜接的作用,使行政法體系形成一個(gè)有機(jī)整體。其三,從根本上講,總分式結(jié)構(gòu)是行政法體系對(duì)行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位,它與各類行政行為法形成“扇形”結(jié)構(gòu)關(guān)系。體系的結(jié)構(gòu)關(guān)系必然影響法律內(nèi)部的結(jié)構(gòu),處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結(jié)構(gòu)。所以,總分式結(jié)構(gòu)被大多數(shù)國(guó)家的行政程序法所采用。

總體上認(rèn)識(shí)總分式結(jié)構(gòu)的合理性并不困難,但是,如何具體地構(gòu)建總分式結(jié)構(gòu),還需要作進(jìn)一步研究。主要研究?jī)蓚€(gè)問題:

第一,如何設(shè)計(jì)通則性規(guī)定。從理論上講,通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)“跳出”各類行政行為,另行設(shè)計(jì)適用于各類行政行為的程序制度。但是,在具體立法中,許多國(guó)家和地區(qū)的行政程序法卻以行政決定程序?yàn)橹骶€設(shè)計(jì)通則性規(guī)定,這應(yīng)當(dāng)引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中,行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性,行政決定基本上涉及行政活動(dòng)的全過程;二是它具有終極性,行政決定能夠窮盡行政活動(dòng)所能做的行為;三是它具有具體性,行政決定能夠?qū)ο鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生具體的影響。所以,以行政決定程序作為通則性規(guī)定并不妨礙制定通則性規(guī)定的目的。而且,以行政決定程序作為通則性規(guī)定還可以避免在分則性規(guī)定中對(duì)行政決定程序再行規(guī)定,避免條文的重復(fù)。因此,以行政決定程序作為通則性規(guī)定是設(shè)計(jì)通則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)重要方案。當(dāng)然,這種通則性規(guī)定只能是各類行政主體在作出行政決定時(shí)都應(yīng)遵循的最基本的程序制度?;蛘呤歉黝愋姓黧w在作出行政決定時(shí)的最低程序要求。簡(jiǎn)單說,這也就是正當(dāng)程序的基本要求,任何行政決定都不得違反正當(dāng)程序要求。

第二,如何把握分則性規(guī)定的限度。行政程序法要包含行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等各類行政行為的程序制度,作為行政程序法的分則性規(guī)定。但是,這些行政行為有的已經(jīng)制定相關(guān)的專門法律,有的將來可能制定專門的法律,行政程序法對(duì)這些行政行為的程序不能不規(guī)定,但又不能規(guī)定得過多,否則就會(huì)與專門的法律重復(fù),這就需要把握一定的限度。從各國(guó)行政程序法的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)其他法律處理類似問題的做法來看,可以以三種規(guī)定為限。一是原則性規(guī)定,即在行政程序法中規(guī)定可作為專門法律的基本原則的規(guī)定;二是接口性規(guī)定,即在行政程序法中規(guī)定引據(jù)性條款,作為與專門法律的銜接;三是補(bǔ)缺性規(guī)定,即在行政程序法中只對(duì)一些需要法律作出規(guī)定,但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規(guī)定,其他程序制度則由專門法律規(guī)定。

四、內(nèi)部程序的外化與外部程序的內(nèi)化

從是否涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的角度,行政程序分為內(nèi)部程序和外部程序。內(nèi)部程序不涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù),僅對(duì)行政機(jī)關(guān)適用;外部程序涉及相對(duì)人程序性權(quán)利義務(wù)的規(guī)范,適用于行政主體與相對(duì)人雙方。行政程序法除了規(guī)定外部程序以外,要不要規(guī)定內(nèi)部程序?目前,不少學(xué)者認(rèn)為行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定內(nèi)部程序,[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。

分析其他國(guó)家和地區(qū)行政程序法是否規(guī)定內(nèi)部程序的做法,可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”,只規(guī)定外部程序不規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國(guó)家比較少,主要是美國(guó)、日本和瑞士。另一種是“外部與內(nèi)部并存型”,既規(guī)定外部程序,也規(guī)定內(nèi)部程序。采用這種類型的國(guó)家有德國(guó)、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國(guó)澳門地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等。[⑥]由此看來,在行政程序法中規(guī)定內(nèi)部程序的做法占多數(shù)。

應(yīng)該說,行政程序法規(guī)定內(nèi)部程序是必要的。其一,從總體上講,內(nèi)部程序是外部程序的前提或基礎(chǔ),不規(guī)定內(nèi)部程序,外部程序無法展開。比如,行政程序的啟動(dòng)有兩種情況,一種是行政主體依相對(duì)人的申請(qǐng)啟動(dòng),一種是行政主體依自己的職權(quán)啟動(dòng)。無論哪一種方式,都要以行政主體的存在為前提或基礎(chǔ)。而很多行政主體是通過內(nèi)部程序建立的,沒有關(guān)于行政主體成立的內(nèi)部程序,外部程序便沒有前提或基礎(chǔ)。所以,正如民法要對(duì)民事主體作出規(guī)定一樣,行政程序法也要對(duì)行政主體作出規(guī)定。其二,內(nèi)部程序和外部程序并無嚴(yán)格的界限,它們常常隨著具體情況發(fā)生轉(zhuǎn)化或滲透,內(nèi)部程序可能轉(zhuǎn)化外部程序,外部程序可能滲透到內(nèi)部程序中去。比如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的會(huì)議紀(jì)要,從理論上似應(yīng)屬于內(nèi)部程序,但在有關(guān)行政信息公開的程序制度中,或者在有關(guān)制定行政規(guī)范的程序中,很可能屬于涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“外部”程序。又如調(diào)查,一般來說屬于影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的外部程序,但它顯然會(huì)滲透到行政主體內(nèi)部,比如對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行調(diào)查時(shí)的人數(shù)作出規(guī)定。其三,許多內(nèi)部程序都存在著間接涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的可能性。比如,行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)就有影響,如果行政機(jī)關(guān)之間不能很好地協(xié)調(diào),互相推諉或者互相爭(zhēng)搶管轄權(quán),就可能對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利影響。因此,在行政程序法中應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部行政程序加以規(guī)定。

但是,行政程序法對(duì)內(nèi)部程序應(yīng)當(dāng)規(guī)定到什么程度?是不是要把行政組織法的內(nèi)容都規(guī)定到行政程序法中來?這個(gè)問題應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究。對(duì)此,似應(yīng)從以下兩個(gè)方面把握:

第一,注意外部程序的內(nèi)化。這是行政程序法需要規(guī)定內(nèi)部程序的第一種情況,為了外部程序的有效進(jìn)行而規(guī)定內(nèi)部程序。前面已經(jīng)提到,外部程序在許多情況下需要以內(nèi)部程序作為前提或基礎(chǔ),。行政程序法關(guān)于行政主體的規(guī)定基本上屬于這種情況,主要包括行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、合議機(jī)關(guān)的合議制度、行政機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)、行政授權(quán)、行政委托等。行政程序法對(duì)這些內(nèi)容加以規(guī)定以后,這些內(nèi)容在性質(zhì)上并不改變,依然屬于內(nèi)部程序,它們只是因?yàn)橥獠砍绦虻男枰谛姓绦蚍ㄖ屑右砸?guī)定,是外部程序向內(nèi)部程序提出的規(guī)范要求。有些內(nèi)容純屬行政組織法的范疇,不應(yīng)當(dāng)在政程序法中規(guī)定,比如行政機(jī)關(guān)的編制等級(jí)和編制員額、內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)部呈批程序、公務(wù)員制度等。這些內(nèi)容要不要規(guī)定到行政程序法中來,在立法時(shí)比較容易把握,較難把握的主要是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。實(shí)際上,行政程序法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體行政機(jī)關(guān)的職權(quán),它只應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得超越職權(quán)進(jìn)行管轄,為了防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán),可以進(jìn)一步規(guī)定相對(duì)人有權(quán)合理懷疑行政機(jī)關(guān)超越職權(quán),有權(quán)通過一定的程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否超越職權(quán)的監(jiān)督。

第二,注意內(nèi)部程序的外化。即當(dāng)內(nèi)部程序影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)時(shí),行政程序法應(yīng)當(dāng)對(duì)這種內(nèi)部程序加以規(guī)定。比如,行政機(jī)關(guān)派出執(zhí)行調(diào)查的人數(shù),看起來是一個(gè)內(nèi)部程序,但是由于這種內(nèi)部程序涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù),便應(yīng)當(dāng)在行政程序法加以規(guī)定。再比如,聽證主持人的確定,看起來也是一個(gè)內(nèi)部程序,但它對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響很大,因而各國(guó)行政程序法都對(duì)此予以規(guī)定。在規(guī)定外部程序制度時(shí),會(huì)在許多環(huán)節(jié)上涉及到內(nèi)部程序,由于外部程序的需要,有關(guān)的內(nèi)部程序便外化為外部程序。這些內(nèi)容在行政程序法中規(guī)定之后,其性質(zhì)發(fā)生了變化,從內(nèi)部程序轉(zhuǎn)化為外部程序。發(fā)生轉(zhuǎn)化的原因是因?yàn)樗鼈冇绊懙较鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)。在制定行政程序法時(shí),顯然應(yīng)當(dāng)時(shí)時(shí)注意這個(gè)問題。實(shí)踐中,內(nèi)部程序外化最嚴(yán)重的情況發(fā)生在我國(guó)的審批程序中。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各處室的分工,常常轉(zhuǎn)化為對(duì)外的獨(dú)立審批權(quán),要相對(duì)人自己逐個(gè)蓋章;一級(jí)政府內(nèi)的各個(gè)職能部門,更是各爭(zhēng)自己的審批權(quán)。內(nèi)部程序外部化的結(jié)果,就使一項(xiàng)許可經(jīng)常要蓋幾十以至幾百個(gè)章,嚴(yán)重影響公民權(quán)利,也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。

五、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的互相依托

行政程序法除了規(guī)定程序規(guī)范外,要不要規(guī)定實(shí)體規(guī)范?這也是制定行政程序法應(yīng)當(dāng)研究的基本問題。其他國(guó)家和地區(qū)的行政程序法在這個(gè)問題上做法不一,大致分為兩種類型。一類是“程序型”,行政程序法只規(guī)定程序規(guī)范,不規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的國(guó)家主要有美國(guó)、瑞士、日本、韓國(guó)等。另一類是“程序與實(shí)體并存型”,行政程序法不僅規(guī)定程序規(guī)范,還規(guī)定實(shí)體規(guī)范。屬于這種類型的以聯(lián)邦德國(guó)為代表,包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國(guó)澳門地區(qū)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)。[⑦]

有的學(xué)者闡述了行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的理由。一是認(rèn)為,程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范的做法在我國(guó)立法實(shí)踐已有先例,比如《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等,屬于程序法,但其中也不乏實(shí)體規(guī)范。二是認(rèn)為,實(shí)體規(guī)范作為程序法的補(bǔ)充,不但不會(huì)改變程序法的根本屬性,反而更有利于程序法價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。三是認(rèn)為,行政實(shí)體法有很多重要原則和內(nèi)容來不及立法,這些原則和內(nèi)容是行政程序法起碼的前置內(nèi)容或先決條件,若不在行政程序法中作出規(guī)定,行政程序法就得不到應(yīng)有的支撐。由此得出結(jié)論,行政程序法主要規(guī)定程序規(guī)范,但同時(shí)還要規(guī)定一些必要的實(shí)體規(guī)范。[⑧]

我同意行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定實(shí)體規(guī)范的主張,但上述有些理由不盡妥當(dāng)。我認(rèn)為,在行政程序法中規(guī)定實(shí)體規(guī)范,并不是作為程序法的補(bǔ)充,也不是作為權(quán)宜之計(jì),而是作為行政程序法應(yīng)有的組成部分;行政程序法中的實(shí)體規(guī)范具有特定的性質(zhì)和一定的范圍,在制定行政程序法時(shí)要認(rèn)真把握。

首先,要正確區(qū)分程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范,不要誤將程序規(guī)范當(dāng)作實(shí)體規(guī)范。一些論說中把關(guān)于行政行為、行政合同效力的規(guī)定稱為實(shí)體規(guī)范,這就擴(kuò)大了實(shí)體規(guī)范的范圍,誤將一部分程序規(guī)范當(dāng)成了實(shí)體規(guī)范。比如說,在行政程序法中很可能規(guī)定這樣兩個(gè)條文:一是“行政決定自行政決定書送達(dá)當(dāng)事人之日起發(fā)生效力”;另一個(gè)是“行政決定的履行構(gòu)成犯罪的,行政決定無效”。這兩條規(guī)定都是關(guān)于行政行為效力的,但并非都屬于實(shí)體規(guī)范,只有后一條才是實(shí)體規(guī)范,而前一條應(yīng)當(dāng)屬于程序規(guī)范。區(qū)分程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)在一般情況下比較容易掌握,程序規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)過程中的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定,實(shí)體規(guī)范是關(guān)于行政主體和相對(duì)人在行政活動(dòng)發(fā)生前或完成后的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定。但是,當(dāng)一條規(guī)范所規(guī)定的內(nèi)容在時(shí)間上剛好處在行政活動(dòng)過程的開始或結(jié)束處,就比較難以認(rèn)定它是程序規(guī)范還是實(shí)體規(guī)范。這時(shí),我們應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待,仔細(xì)鑒別。

其次,行政程序法中的實(shí)體規(guī)范與其他行政管理法律中的實(shí)體規(guī)范在性質(zhì)上有重大區(qū)別,不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實(shí)體規(guī)范,這些實(shí)體規(guī)范所針對(duì)的對(duì)象是相對(duì)人的行為,所規(guī)范的內(nèi)容是相對(duì)人應(yīng)受管理行為的構(gòu)成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對(duì)行政行為本身進(jìn)行規(guī)范的法律中,針對(duì)相對(duì)人行為、對(duì)相對(duì)人行為的構(gòu)成要件作出規(guī)定的實(shí)體規(guī)范也占很大比例。而行政程序法則不同,它完全不規(guī)定針對(duì)相對(duì)人行為的實(shí)體規(guī)范,只規(guī)定關(guān)于行政行為本身構(gòu)成要件的實(shí)體規(guī)范。這樣的實(shí)體規(guī)范如果另行制定法律加以規(guī)定,既沒有必要,也不符合邏輯,它們完全應(yīng)該是行政程序法的組成部分。

再次,程序規(guī)范與實(shí)體規(guī)范有時(shí)十分緊密地聯(lián)系在一起,這時(shí),如果在立法上人為地把它們割裂開來,反而有害。比如,行政程序法很可能作這樣的規(guī)定:“具有下列情形之一的,行政決定無效:(一)行政機(jī)關(guān)無權(quán)作出該行政決定的;(二)行政決定嚴(yán)重違反法定程序的;(三)行政決定的內(nèi)容不可能實(shí)現(xiàn)的;(四)行政決定的履行構(gòu)成犯罪的;(五)行政決定的內(nèi)容違背公共秩序與善良風(fēng)俗的?!逼渲星皟身?xiàng)是程序性的,后三項(xiàng)是實(shí)體性的,它們十分緊密地聯(lián)系在一起,如果把它們分開,硬把后三項(xiàng)規(guī)定到其他法律中去,其結(jié)果之荒唐可想而知。

以上分析表明,在一定范圍內(nèi)的特定性質(zhì)的實(shí)體規(guī)范是行政程序法的必要組成部分,制定行政程序法時(shí)必須將之置于我們的視野之內(nèi)。

六、行政程序與復(fù)審程序的有機(jī)銜接

行政復(fù)議和行政訴訟都是相對(duì)人在對(duì)行政行為不服時(shí)尋求救濟(jì)所遵循的程序,可以將其統(tǒng)稱為“行政復(fù)審”。絕大多數(shù)有關(guān)行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系,行政程序法作為規(guī)范行政行為程序的基本法律,更應(yīng)當(dāng)處理好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系。

各國(guó)行政程序法處理行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系有兩種做法,一是把行政復(fù)議和行政訴訟的程序制度直接規(guī)定在行政程序法中,不再另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法;二是另行制定行政復(fù)議法和行政訴訟法,行政程序法只規(guī)定行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國(guó)行政程序法,其他大多數(shù)國(guó)家的行政程序法都采取第二種做法。我國(guó)行政程序法不宜采用第一種做法,而應(yīng)借鑒第二種做法,主要理由是:第一,我國(guó)已經(jīng)制定了行政復(fù)議法和行政訴訟法,沒有必要因?yàn)橹贫ㄐ姓绦蚍ǘ鴱U止這兩部行之有效的法律;第二,行政程序法與行政復(fù)議法和行政訴訟法分開,更符合我國(guó)的情況。我國(guó)法律體系的建構(gòu)與大陸法系相似,比較注重對(duì)法律關(guān)系的分析,根據(jù)法律關(guān)系的不同而制定不同的法律。行政復(fù)議和行政訴訟同行政程序在法律關(guān)系上有明顯不同,不宜規(guī)定在同一部法律中。這樣,銜接好行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系便成為我國(guó)制定行政程序法需要考慮的一個(gè)重要問題。

行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接主要有兩個(gè)方面:第一,程序起止上的銜接。行政程序法的有關(guān)規(guī)定可以成為行政復(fù)議和行政訴訟開始的條件,比如行政復(fù)議機(jī)關(guān)在何種情況下可以啟動(dòng)復(fù)議程序,法院在何種情況下可以受理行政案件,需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。關(guān)于這種條件的規(guī)定就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接處。第二,判定依據(jù)上的銜接。行政程序法的規(guī)定成為行政復(fù)議和行政訴訟中對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行判定的依據(jù),比如在行政復(fù)議或行政訴訟中判定一個(gè)行政行為有效還是無效,需要依據(jù)行政程序法的有關(guān)規(guī)定。這樣,行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規(guī)定實(shí)際上都有可能影響行政復(fù)議和行政訴訟,這些規(guī)定實(shí)際上也就成為行政程序與行政復(fù)議和行政訴訟的“寬泛”的接口。

根據(jù)以上分析,在制定行政程序法時(shí)一定要從行政復(fù)議和行政訴訟的角度對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審視,考察行政程序法的有關(guān)規(guī)定是否有利于行政程序同行政復(fù)議和行政訴訟的銜接,既要避免從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟時(shí)出現(xiàn)不應(yīng)有的障礙,影響對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù);也要避免過早從行政程序進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟,影響行政主體充分行使行政職權(quán);還要避免行政復(fù)議和行政訴訟中缺乏行政程序法應(yīng)當(dāng)提供的判案標(biāo)準(zhǔn)??傊?,要加強(qiáng)法律之間的協(xié)調(diào)性,使行政法制形成一個(gè)“統(tǒng)一場(chǎng)”。

七、結(jié)語

制定行政程序法需要考慮的問題很多,除了上面探討的這些問題以外,還有許多重要問題有待研討,比如聽證制度、行政程序法律責(zé)任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個(gè)問題是影響這一立法活動(dòng)全局的、首要的基本問題??紤]這些問題,一要借鑒外國(guó)有益的做法;二要以我國(guó)的情況為基礎(chǔ);三要注意理論創(chuàng)新。各國(guó)現(xiàn)有的行政程序法基本上可以分為兩類,一類以美國(guó)為代表,一類以德國(guó)為代表。這兩類行政程序法有共性,有許多共同的原則和制度,但是兩者的區(qū)別也比較大。我國(guó)的行政程序法在總體上不宜仿照美國(guó)行政程序法,因?yàn)閺奈覈?guó)國(guó)情看,沒有英美法系的法律文化傳統(tǒng)、制度環(huán)境和社會(huì)心理環(huán)境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國(guó)家的行政程序法,但同時(shí)也要博采眾長(zhǎng),借鑒美國(guó)行政程序法對(duì)我國(guó)有益的制度,比如聽證制度。制定行政程序法是推進(jìn)我國(guó)行政法制建設(shè)的重大立法活動(dòng),在這一立法活動(dòng)中,行政程序法理論一定會(huì)同時(shí)得到深入發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[①]例如,1925年,奧地利國(guó)會(huì)通過《普通行政程序法》,對(duì)歐洲大陸生產(chǎn)了重大影響。1928年捷克公布有關(guān)行政程序的行政命令,波蘭制定行政程序法。1930年,南斯拉夫制定行政程序法。德國(guó)當(dāng)時(shí)雖然沒有制定行政程序法,但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應(yīng)松年主編:《行政程序法立法研究》,北京:中國(guó)法制出版社,2001年3月版,第29頁。

[②]根據(jù)我國(guó)學(xué)者現(xiàn)有的研究,行政程序法的興起和發(fā)展有三次:第一次是20世紀(jì)20年代至二戰(zhàn);第二次是二戰(zhàn)至20世紀(jì)90年代;第三次是20世紀(jì)90年代至今。參見同上,第203頁。

[③]學(xué)者提及的行政程序法立法目的通常有三個(gè),一是保障公民權(quán)利,二是提高行政效率,三是防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。其中第三個(gè)目的在邏輯上和實(shí)踐中均可以被前兩個(gè)目的吸收,因而提兩個(gè)目的就足矣。所以,學(xué)者們?cè)谶M(jìn)一步討論立法目的之間的關(guān)系時(shí),通常把第三個(gè)目的放在一邊,只討論前兩個(gè)目的之間的關(guān)系。參見同上,第156—176頁。

[④]姜明安:《我國(guó)行政程序立法模式選擇》,載《中國(guó)法學(xué)》(京)1996第5期。

[⑤]邢鴻飛:《行政程序立法中的三組關(guān)系》,載《法學(xué)》(滬)2002第9期。

[⑥]王萬華著:《行政程序法研究》,北京:中國(guó)法制出版社,2000年版,第143—147頁。