行政制度論文精選(九篇)

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第1篇：行政制度論文范文

在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法中的主體是相關(guān)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，我國(guó)規(guī)定擁有行政執(zhí)法權(quán)的部門是縣級(jí)以上的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及擁有法律授權(quán)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的直屬機(jī)構(gòu)。另外，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的形式有多種，但是總結(jié)起來(lái)可以分為行政許可、行政確認(rèn)、監(jiān)督檢查、行政處罰以及強(qiáng)制等幾種。行政許可是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局依照相關(guān)法律規(guī)定允許當(dāng)事人進(jìn)行某種行為的過(guò)程；行政確認(rèn)是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局對(duì)當(dāng)事人行為的法律地位、法律事實(shí)的確認(rèn)；監(jiān)督檢查是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局按照相關(guān)法律規(guī)定對(duì)當(dāng)事人的行為進(jìn)行監(jiān)督管理，檢查當(dāng)事人是否存在違法行為；行政處罰是指如果行政主體在監(jiān)督檢查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人存在違法行為，那么行政主體可以按照相關(guān)法律規(guī)定對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰；強(qiáng)制是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局為確保社會(huì)安全，對(duì)可能威脅社會(huì)安全的違法行為采取強(qiáng)制措施以及當(dāng)責(zé)任當(dāng)事人拒不履行相關(guān)責(zé)任義務(wù)時(shí)，采取強(qiáng)制措施要求當(dāng)事人履行責(zé)任義務(wù)。

二、我國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法體系發(fā)展研究

第一，起步階段。

我國(guó)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法起步于上世紀(jì)80年代，1998年國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式掛牌成立，標(biāo)志著我國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的起步萌芽。此時(shí)國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督范圍包括工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科學(xué)研究、貿(mào)易、國(guó)防等社會(huì)生產(chǎn)的方方面面。

第二，調(diào)整階段。

我國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的發(fā)展并不是一番風(fēng)順的，其中經(jīng)過(guò)了一系列的調(diào)整改進(jìn)。1993年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中將國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局調(diào)整為由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的直屬機(jī)構(gòu)。然而國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的工作職能并沒(méi)有發(fā)生太大的變化，與1988年的工作職能基本保持一致。

第三，改革階段。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的逐漸完善，我國(guó)政府管理體制面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，因此為提高國(guó)家行政管理工作效率，國(guó)家對(duì)相關(guān)的行政管理部門進(jìn)行了改革。此次改革中，國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局又重新升級(jí)成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，其地位得到了大大提高，同時(shí)將技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局的藥品質(zhì)量監(jiān)督職能與質(zhì)量糾紛仲裁職能劃分給其他專業(yè)機(jī)構(gòu)，并且在技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局原有職能的基礎(chǔ)上增加了其他職能，從而使我國(guó)的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督體系更加的專業(yè)化、全面化。

第四，發(fā)展壯大階段。

從2001年開(kāi)始我國(guó)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理局正式進(jìn)入快速發(fā)展階段。從2001年至今國(guó)家政府就在不斷的調(diào)整技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理局的職能地位，采取了分段監(jiān)管、品種監(jiān)管等更為優(yōu)化的監(jiān)督管理方式，同時(shí)通過(guò)立法等進(jìn)一步明確了技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理體系的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)以及法律地位等，推動(dòng)著我國(guó)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政體系進(jìn)一步的發(fā)展。

三、完善我國(guó)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系研究

1.我國(guó)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系存在的問(wèn)題。

雖然經(jīng)過(guò)多年的改進(jìn)發(fā)展，我國(guó)形成了較為完善的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系，但是目前的行政執(zhí)法體系還存在一些問(wèn)題。

第一，行政執(zhí)法的法律效力較弱。

目前我國(guó)制定了一系列的有關(guān)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系的法律法規(guī)。然而，我國(guó)對(duì)于違法質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理規(guī)范的企業(yè)或個(gè)人采取的處罰措施還是以罰款為主。但是一些企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)獲得的利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于罰款數(shù)額，因此這些企業(yè)個(gè)人寧愿接受罰款處罰，卻不改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)質(zhì)量，從而導(dǎo)致質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的行政執(zhí)法起不到預(yù)期效果，法律效力十分薄弱。

第二，執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高。

經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成了一支較為專業(yè)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法隊(duì)伍，但是目前的行政執(zhí)法隊(duì)伍還存在一些問(wèn)題。部分執(zhí)法人員的政治思想覺(jué)悟不高，由于一些企業(yè)或個(gè)人在行政執(zhí)法時(shí)試圖通過(guò)賄賂執(zhí)法人員以避免處罰，因此一些素質(zhì)不高的行政執(zhí)法人員往往會(huì)包庇違法企業(yè)或個(gè)人，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法很難取得預(yù)期效果。

2.完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系的措施。

第一，完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督的法律體系。

技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督法律法規(guī)必須符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求，只有這樣才能更好的規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，保證公民、企業(yè)或者組織的合法權(quán)益。具體來(lái)說(shuō)，相關(guān)部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化法以及計(jì)量法的修訂完善，建立完善符合我國(guó)國(guó)情的并且與世界發(fā)展接軌的標(biāo)準(zhǔn)化體系，從而使得質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法有法可依，增強(qiáng)行政執(zhí)法的法律效力。

第二，完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體制。

任何行為都需要體制的約束，行政執(zhí)法也不例外，相關(guān)部門要結(jié)合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，針對(duì)現(xiàn)階段技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的弊端制定完善的行政執(zhí)法體制，將行政處罰的權(quán)利集中統(tǒng)一起來(lái)，以提高行政執(zhí)法的效率。另外，要著力完善各級(jí)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制，提高技術(shù)監(jiān)督部門的內(nèi)部管理工作水平。

第三，加強(qiáng)建設(shè)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法人才隊(duì)伍。

行政執(zhí)法部門要改革現(xiàn)有的用人機(jī)制，實(shí)行公開(kāi)招考、擇優(yōu)錄取的人才選拔機(jī)制，同時(shí)要做到人盡其才，針對(duì)人才的能力特將其放在合適的崗位上，從而提高技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的工作水平。另外，用人機(jī)構(gòu)還要定期對(duì)內(nèi)部人員進(jìn)行培訓(xùn)，統(tǒng)一組織人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)以及政治思想學(xué)習(xí)，提高內(nèi)部人員的綜合素質(zhì)，進(jìn)而提高技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的工作水平。

四、結(jié)語(yǔ)

第2篇：行政制度論文范文

關(guān)鍵字：許可程序許可費(fèi)監(jiān)督管理

行政許可制度是政府在如何管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化事務(wù)方面，設(shè)計(jì)的一種法律制度和管理方式，指許可證的申請(qǐng)、核發(fā)、監(jiān)督的一系列規(guī)則的總和。①在我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)以及規(guī)章中大多數(shù)規(guī)定了行政許可，這對(duì)于加強(qiáng)行政管理，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，維護(hù)公共利益，保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益起到了積極的作用。但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的不斷的完善，以及我國(guó)加入WTO，我國(guó)現(xiàn)行的行政許可制度已經(jīng)不在適應(yīng)當(dāng)今的形勢(shì)的需要，因?yàn)槲覈?guó)行政許可制度存在著大量的問(wèn)題。

行政許可程序不健全。行政許可程序是制約行政權(quán)力任意擴(kuò)張和行政權(quán)利濫行的重要手段，特別是控制行政許可過(guò)程中的自由裁量權(quán)、保證行政許可公正、公平的重要機(jī)制。權(quán)力集中體現(xiàn)的是社會(huì)的公共利益，一旦出現(xiàn)向個(gè)別利益的傾斜，權(quán)力就偏離了中立的基本立場(chǎng)，也就失去了存在的前提。行政許可的公正、公平直接決定了行政許可制度應(yīng)有作用的發(fā)揮。

因此，行政許可程序健全與否關(guān)系著國(guó)家行政的命運(yùn)。但是，行政許可程序的不健全是我國(guó)行政許可制度的根本缺陷，它是我國(guó)、腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因。我國(guó)行政許可程序存在著許多問(wèn)題。例如：1.行政許可處理的期限很多沒(méi)有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致了行政許可機(jī)關(guān)在處理行政許可時(shí)拖延時(shí)間，大大降低了辦事效率。2.行政許可程序不公開(kāi)，因此申請(qǐng)人就不知道許可機(jī)關(guān)的辦事的程序，及辦事的過(guò)程和結(jié)果。3.許可程序缺乏公平機(jī)制，如聽(tīng)證制度、說(shuō)明理由制度、救濟(jì)制度等等。4.許可程序過(guò)于繁瑣，許可機(jī)關(guān)程序違法責(zé)任不明?！督?jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》曾刊登了這樣一個(gè)事例：一位廠長(zhǎng)，用了10多個(gè)月時(shí)間跑有關(guān)部門審批加蓋了391個(gè)公章，事情仍未辦成。如此繁瑣的程序，不僅加重了相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，而且降低了行政管理效率，助長(zhǎng)了等現(xiàn)象的蔓延。②我們應(yīng)該大力健全行政許可程序，不然行政許可權(quán)就失去了它的意義。

行政機(jī)關(guān)利用行政許可濫收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。各國(guó)對(duì)于許可費(fèi)僅限于許可證工本費(fèi)、手續(xù)費(fèi)及必要的鑒定檢查費(fèi)用。例如：英國(guó)的許可收費(fèi)，一直在依據(jù)一個(gè)1889年的判例的原則，即市鎮(zhèn)政府有權(quán)向被許可人收取合理費(fèi)用，但這些費(fèi)用以市鎮(zhèn)對(duì)許可行業(yè)的必要管理為限，包括發(fā)放許可證費(fèi)用，行政檢查費(fèi)等。③但在我國(guó)雖然對(duì)行政許可的收費(fèi)情況有規(guī)定，但有些情況下，收費(fèi)成為許可機(jī)關(guān)實(shí)施許可的主要條件，甚至是惟一條件，這使得許多不具備法定條件的人因此取得了許可證照；而有的收費(fèi)相當(dāng)?shù)母?，使某些人望而卻步，不敢申請(qǐng)。但關(guān)于行政許可的收費(fèi)情況有規(guī)定都是模糊不清的，涵蓋面也不廣，因此我國(guó)應(yīng)該明確規(guī)定相關(guān)的行政許可的收費(fèi)要求，使相對(duì)人在申請(qǐng)時(shí)可以監(jiān)督行政主體的亂收費(fèi)現(xiàn)象。

對(duì)行政許可行為的監(jiān)督管理及責(zé)任的承擔(dān)。在行政許可制度當(dāng)中，行政許可機(jī)關(guān)為了有效的確保行政許可制度目的的實(shí)現(xiàn)，采取了事前許可和事后監(jiān)督的方法。應(yīng)該說(shuō)事前許可和事后監(jiān)督的地位應(yīng)當(dāng)是同等的，但是在實(shí)踐中，行政主體往往重許可、輕監(jiān)管，主要是因?yàn)榉蓻](méi)有對(duì)監(jiān)管不力加以全面的約束。例如，行政機(jī)關(guān)及工作人員濫發(fā)許可證、發(fā)證后疏于管理的現(xiàn)象增多。④從法律責(zé)任的承擔(dān)方式上看，僅限于對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分，責(zé)任改正違法行為或恢復(fù)原狀等形式，少對(duì)行政許可機(jī)關(guān)工作人員怠于許可監(jiān)管的失職行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。⑤因此，對(duì)于怠于許可監(jiān)管的失職行為加以約束。當(dāng)然我國(guó)的行政許可制度還有很多不完善之處。例如：行政許可設(shè)定權(quán)不明確；行政許可的范圍太寬，行政許可的條件不具體，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等等不完善之處。

針對(duì)上面的敘述，為了健全和完善行政許可制度，個(gè)人意見(jiàn)如下：

首先，建立行政許可程序制度。程序是實(shí)體的保證?！罢浅绦驔Q定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”⑥“程序的控制之所以重要，就是因?yàn)樵趯?shí)體上不得不賦予行政機(jī)關(guān)很大的權(quán)力”⑦通過(guò)行政程序可以對(duì)權(quán)力形成監(jiān)督和制約，與此同時(shí)可以防止權(quán)力的濫用，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，行政許可程序必須公開(kāi)，以避免暗中交易和私相授受；簡(jiǎn)化許可程序，以避免不必要的開(kāi)支；建立聽(tīng)證制度、救濟(jì)制度，有利于提高行政效率，提高行政許可的可接受性和增強(qiáng)行政許可的透明度。

其次，明確規(guī)定許可收費(fèi)。對(duì)于許可費(fèi)，在未來(lái)的許可法中，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定下列內(nèi)容：第一，除行政機(jī)關(guān)實(shí)施核發(fā)證照或許可外，其他形式的許可不得收費(fèi)，如登記、批準(zhǔn)、同意、檢驗(yàn)等。第二，行政機(jī)關(guān)收取的所有許可費(fèi)用，除工本費(fèi)外，都應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)，不得截留、私分。第三，一定數(shù)額以上的許可費(fèi)，均應(yīng)通過(guò)銀行收取。第四，遇有多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)申請(qǐng)，且許可具有經(jīng)濟(jì)利益或數(shù)量有限時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以采取競(jìng)價(jià)拍賣方式核發(fā)許可證照，全部拍賣所得上繳國(guó)庫(kù)。⑧由此，行政主體就必須按照規(guī)定來(lái)辦事，接受相對(duì)人和公眾的監(jiān)督。

最后，加大對(duì)行政許可行為監(jiān)督管理不善的約束。當(dāng)發(fā)現(xiàn)有監(jiān)管不善的行為時(shí)，就不僅僅是追究對(duì)行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)的法律責(zé)任，而且還要追究行政許可機(jī)關(guān)工作人員的相應(yīng)的法律責(zé)任，以增加行政許可機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)管力度，畢竟行政機(jī)關(guān)的行政許可行為是由行政許可機(jī)關(guān)工作人員的實(shí)施的。

參考書目：

①陳金波：《我國(guó)行政許可制度現(xiàn)存問(wèn)題及解決構(gòu)想》，載廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)第15卷第四期2003年8月；

②趙燕、嚴(yán)志欽：《論行政許可與行政許可程序》，載《行政法學(xué)》1999年第2期；

③賴斯納：《法律和精神健康制度》[M]：32（英）

④馬懷德：《行政法制度建構(gòu)與判例研究》中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年4月

⑤張鵑：《關(guān)于行政許可制度若干問(wèn)題的法律思考》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》第27卷第4期2003年7月；

⑥高存山：《論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)具有共同規(guī)范之政府行為和法律控制》，載《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第2期；

第3篇：行政制度論文范文

改革應(yīng)當(dāng)對(duì)癥下藥，因此我們首先應(yīng)當(dāng)明白中國(guó)的行政管理制度到底面臨著怎樣的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

1.行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。從縱向結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)政府的行政管理層次和管理幅度都存在著問(wèn)題。目前，中國(guó)的管理層次則普遍存在著偏多的情況。從中央到地方，有4到5級(jí)的管理層級(jí)，這就導(dǎo)致了很多管理職能上的重合以及互相推卸責(zé)任的情況。這種現(xiàn)象帶來(lái)的問(wèn)題是多方面的，不僅大大增加了行政成本，還帶來(lái)了大量的超編制人員，給我國(guó)的納稅人帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。另一方面，縱向結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)在管理幅度上。管理幅度即一級(jí)行政機(jī)關(guān)或一名行政領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的下級(jí)部門或工作人員的數(shù)目。學(xué)者一般認(rèn)為3-9或4-12個(gè)為好。不過(guò)，在中國(guó)省一級(jí)，改革前均管轄70-100個(gè)縣(市)，為此，自1983年實(shí)施地市合并改革以來(lái)，增加地級(jí)市一個(gè)管理層級(jí)，試行市管縣體制；然而另一方面，在同級(jí)政府內(nèi)部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”現(xiàn)象。同時(shí)，縱向結(jié)構(gòu)的不合理還不利于政令的暢通，此外層級(jí)過(guò)多也會(huì)帶來(lái)很多不必要的地方保護(hù)。這些都是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的障礙。

從橫向結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)的部門結(jié)構(gòu)即同級(jí)行政管理部門之間的平行分工關(guān)系有著很多的不合理。這種現(xiàn)象帶來(lái)的影響也是嚴(yán)重的。在每個(gè)部門各自的工作的范圍內(nèi)，各個(gè)部門為了爭(zhēng)取好的業(yè)績(jī)紛紛各自為戰(zhàn)、缺少合作，這帶來(lái)了很多不必要的競(jìng)爭(zhēng)，也消耗了很多無(wú)謂的競(jìng)爭(zhēng)成本；在每個(gè)部門職能有交叉的范圍內(nèi)，各個(gè)部門又會(huì)互相拆臺(tái)，同時(shí)為了避免責(zé)任，往往會(huì)踢皮球而采用無(wú)作為的方式來(lái)對(duì)待這部分工作，這樣，顯然會(huì)帶來(lái)行政效率的低下，不利于政府服務(wù)社會(huì)、服務(wù)大眾。

2.行政組織編制及其管理混亂。行政組織編制是指法定行政組織的人員定額及職務(wù)的配置，必須根據(jù)職能的需要來(lái)設(shè)置即定職能，定機(jī)構(gòu)，定編制——“三定”。目前，我國(guó)的情況則恰恰相反，很多崗位因人而設(shè)，編制因人而定，這會(huì)導(dǎo)致編制本身過(guò)大，而且在編的人員并不一定是該崗位最需要的人。這樣必然會(huì)使得行政管理工作無(wú)法正常開(kāi)展，還會(huì)滋生腐敗。同時(shí)，由于對(duì)編制確定的不嚴(yán)肅，還會(huì)帶來(lái)很多編制外的人員進(jìn)入行政管理部門。這使得官僚機(jī)構(gòu)越來(lái)越膨脹，而根據(jù)帕金森定律可以知道，行政機(jī)構(gòu)作的工作數(shù)量和人員的數(shù)量是成反比的，越來(lái)越多的人消耗了納稅人越來(lái)越多的錢，卻做著越來(lái)越少的工作。

3.行政監(jiān)督明顯不足。我們知道，中國(guó)目前的行政監(jiān)督主要由系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和系統(tǒng)外部監(jiān)督兩大部分。系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督主要包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督。由于每一級(jí)行政機(jī)關(guān)都有自己繁重的工作，所以要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)能對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行長(zhǎng)期有效的監(jiān)督顯然是不現(xiàn)實(shí)的。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然有法律賦予的監(jiān)察權(quán)，但由于監(jiān)察機(jī)關(guān)只能處以撤職以下的行政處分，而且由于歷史傳統(tǒng)、思想觀念等方面的原因，監(jiān)察機(jī)關(guān)的影響力和權(quán)威性并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。審計(jì)機(jī)關(guān)這些年影響力有了空前的提高，但由于審計(jì)監(jiān)督只是審計(jì)機(jī)關(guān)依法律法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員的財(cái)政(務(wù))收支、個(gè)人收入、財(cái)經(jīng)法紀(jì)等方面情況實(shí)行的一種專門性審核活動(dòng)，它的職能范圍僅限于財(cái)務(wù)方面的審核，所以也很難全方位的對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

我國(guó)的系統(tǒng)外部監(jiān)督包括執(zhí)政黨監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)(國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān))監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)輿論、參政黨、政協(xié)的監(jiān)督以及公民的監(jiān)督。在我國(guó)目前的社會(huì)情況下，執(zhí)政黨實(shí)際上承擔(dān)了很多行政職能和其他公共權(quán)力行使的職能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去監(jiān)督行政行為；同樣，目前的中國(guó)，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的地位還是無(wú)法和行政機(jī)關(guān)同日而語(yǔ)的，它們也很難切實(shí)地起到監(jiān)督的作用；至于社會(huì)輿論和普通公民的監(jiān)督都必須還要借助法律的途徑，并不是最直接的手段?？梢?jiàn)，我國(guó)的行政行為是缺乏有力監(jiān)督的。

4.行政法制不健全或無(wú)法可依，或有法不依。我國(guó)的行政領(lǐng)域上還有很多法律空白，比如行政審批的手續(xù)非常繁瑣，而且各地都有不同，這方面就需要相關(guān)的法律規(guī)范來(lái)加以規(guī)定。較之無(wú)法可依，其實(shí)有法不依的危害更為嚴(yán)重。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)管理人員普遍缺乏依法行政的意識(shí)，這不僅極大的破壞了法律的權(quán)威，而且也不利于提高公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的認(rèn)同感。

二、關(guān)于行政制度改革的個(gè)人看法

1.從行政機(jī)構(gòu)入手，努力推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革。在縱向結(jié)構(gòu)上，適當(dāng)?shù)臏p少我國(guó)行政管理的層級(jí)，比如江蘇已經(jīng)開(kāi)始逐步撤銷地級(jí)市，這樣有利于政令的暢通，還可以減少很多行政成本。

2.嚴(yán)格我國(guó)的行政編制，真正做到由崗定人，杜絕因人設(shè)崗的情況，這樣做不僅可以在很大程度上減少腐敗，還有利于選出最適合崗位的管理人員。編制的制定應(yīng)當(dāng)合理，對(duì)于編制外的工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制數(shù)量。

3.努力加強(qiáng)行政監(jiān)督的力度。首先要完善系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，提高行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威和影響力，逐步做到對(duì)政府的每個(gè)重要行政行為實(shí)施監(jiān)督，進(jìn)一步加大審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)廣度和深度。同時(shí)，要充分發(fā)揮新聞媒體作為立法、行政、司法外第四大權(quán)力的作用，積極監(jiān)督和報(bào)道行政機(jī)關(guān)的行為，協(xié)助政務(wù)公開(kāi)的推進(jìn)。參政黨、人民政協(xié)和全體公民也應(yīng)提高參政意識(shí)，積極行使手中的監(jiān)督權(quán)力。相信，有了強(qiáng)有力的行政監(jiān)督，我國(guó)的行政制度改革一定會(huì)走上健康發(fā)展的道路。

4.完善立法并加強(qiáng)依法行政意識(shí)的宣傳教育。對(duì)于很多行政領(lǐng)域的法律空白，我們應(yīng)努力建立起完善的法律制度，而更有現(xiàn)實(shí)意義的則是，提高全體行政管理人員依法行政的意識(shí)，依照已有的法律辦事，增強(qiáng)行政行為的權(quán)威性，提高人民群眾的認(rèn)同感。

三、總結(jié)

通過(guò)對(duì)我國(guó)目前行政管理體制的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)當(dāng)前的行政管理缺乏服務(wù)意識(shí)、法制意識(shí)以及規(guī)范化的機(jī)構(gòu)設(shè)置。我們應(yīng)當(dāng)通過(guò)各個(gè)方面的努力，促使我國(guó)政府從傳統(tǒng)的管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府；從單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，轉(zhuǎn)向公共治理型政府；從官僚機(jī)構(gòu)臃腫的政府轉(zhuǎn)向?qū)嵏啥?jiǎn)的政府。

總之，我們應(yīng)當(dāng)努力促使我國(guó)的政府從棱柱型向衍射型發(fā)展，充分發(fā)揮政府的各項(xiàng)職能，同時(shí)又不過(guò)多的干預(yù)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)。只要我國(guó)的行政制度改革能向這個(gè)方向發(fā)展，政府一定不會(huì)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，相反還會(huì)成為我國(guó)加入WTO以后保障我國(guó)人民、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益的工具。

第4篇：行政制度論文范文

一、我國(guó)行政復(fù)議證據(jù)制度的主要特點(diǎn)

我國(guó)行政復(fù)議證據(jù)制度由《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議實(shí)施條例》構(gòu)建，所涉條文有：《行政復(fù)議法》第3條第2項(xiàng)，第11、22、23、24條，第28條第1款第1、3、4項(xiàng)，第36條；《實(shí)施條例》第15條第1款第6項(xiàng)，第21、33-37、43、46、47、63條。這些條文構(gòu)建的行政復(fù)議證據(jù)制度包括如下內(nèi)容：第一，《行政復(fù)議法》第22條確立了以書面審查為原則、口頭審查為例外的證據(jù)審查制度。第二，《行政復(fù)議法》第11條，第23條第1款，第28條第1款第4項(xiàng)，《實(shí)施條例》第21、 36條規(guī)定了舉證制度（含舉證責(zé)任分擔(dān)、舉證期限、舉證主體等）。第三，《實(shí)施條例》第33條規(guī)定了聽(tīng)證制度。第四，《行政復(fù)議法》第24條規(guī)定了證據(jù)效力制度，根據(jù)該條，在行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或個(gè)者人收集的證據(jù)不具有效力。第五，《行政復(fù)議法》第28條第1款第1項(xiàng)規(guī)定了“具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿”的證明標(biāo)準(zhǔn)。第六，《行政復(fù)議法》第3條第2項(xiàng)、第22條，《實(shí)施條例》第34條規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)制度。第七，《行政復(fù)議法》第23條第2款，《實(shí)施條例》第35條規(guī)定了申請(qǐng)人和第三人的查閱權(quán)。第八，《實(shí)施條例》第37條規(guī)定了鑒定制度。

從上述條文不難看出，我國(guó)行政復(fù)議的證據(jù)制度具有以下特點(diǎn)：第一，條文分散無(wú)序。證據(jù)制度所涉條文較為分散，分布于《行政復(fù)議法》和《實(shí)施條例》之中，散見(jiàn)于不相鄰的多個(gè)條文之中，形式上缺乏系統(tǒng)性，不利于形成整體認(rèn)知，也不便于適用。第二，體系殘缺不全。行政復(fù)議的證據(jù)制度不單形式上缺乏系統(tǒng)性，就其邏輯結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，也存在頗多缺失，若將其與行政訴訟的證據(jù)制度相比即可一目了然，下文將重點(diǎn)討論這一問(wèn)題，此不贅述。第三，初始定位不準(zhǔn)。由于《行政復(fù)議法》的立法宗旨是便民、快捷的效率主義，其初衷是“不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化”。在這種思想指導(dǎo)下，該法對(duì)復(fù)議程序的設(shè)計(jì)與行政訴訟相比就顯得頗為粗放，其中的證據(jù)制度也不例外。這種粗放型審查機(jī)制在保證快捷高效的同時(shí)，也不可避免地犧牲了制度的公正性、權(quán)威性和公信力，實(shí)踐中復(fù)議案件數(shù)量偏少、復(fù)議功能受阻的現(xiàn)狀就反映了這一點(diǎn)。為了彌補(bǔ)《行政復(fù)議法》的先天不足，《實(shí)施條例》對(duì)證據(jù)制度做了個(gè)別補(bǔ)充，但仍未完成體系化改造。因此，全面梳理現(xiàn)行證據(jù)制度的問(wèn)題，通過(guò)重新修改《行政復(fù)議法》加以一攬子解決，就日益顯得必要。

二、行政復(fù)議證據(jù)制度存在的主要問(wèn)題

通過(guò)上述分析可見(jiàn)，現(xiàn)行的證據(jù)制度比較原則和粗疏，影響了行政復(fù)議的公正性，亟需加以檢討。當(dāng)前存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：

（一）舉證責(zé)任規(guī)定不夠全面

在舉證責(zé)任方面，《行政復(fù)議法》僅在第11條規(guī)定了行政復(fù)議申請(qǐng)的要求，申請(qǐng)人只要講清主要事實(shí)即可，無(wú)需承擔(dān)初步證明責(zé)任。《實(shí)施條例》第21條補(bǔ)充規(guī)定了申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任。但整體來(lái)看仍有不足：第一，《行政復(fù)議法》及《實(shí)施條例》均明示了第三人參與行政復(fù)議的權(quán)利，但均未涉及其應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任。第二，《行政復(fù)議法》第28條第1款第4項(xiàng)關(guān)于被申請(qǐng)人逾期不舉證視為無(wú)證據(jù)的規(guī)定是不完整的，忽略了被申請(qǐng)人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由而不能如期舉證的情況。第三，在申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任問(wèn)題上，《實(shí)施條例》第21條雖作了補(bǔ)充，但仍有不周之處，忽略了不作為案件中的除外情形—在行政機(jī)關(guān)不作為案件中，行政機(jī)關(guān)往往不向相對(duì)人提供書面答復(fù)，相對(duì)人難于獲取行政機(jī)關(guān)不作為的初步證據(jù)，復(fù)議機(jī)關(guān)在沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)的情況下又不予立案，致使行政機(jī)關(guān)不作為案件很難被立案—這在行政訴訟的證據(jù)制度中早已有成熟的規(guī)定可資借鑒。

（二）證據(jù)認(rèn)定規(guī)則體系缺失

證明是一個(gè)十分復(fù)雜的去粗存精、去偽存真、由此及彼、由表及里的不斷升華的認(rèn)識(shí)和確認(rèn)過(guò)程。證明過(guò)程是在行政復(fù)議活動(dòng)中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序，運(yùn)用一定的證據(jù)規(guī)則審核證據(jù)進(jìn)而認(rèn)定特定案件事實(shí)的過(guò)程。此處所謂的“證據(jù)規(guī)則”，是一套綜合的技術(shù)規(guī)則，如證據(jù)資格、證明效力認(rèn)定、推定、認(rèn)知等。對(duì)此，《行政復(fù)議法》及《實(shí)施條例》均未作出規(guī)定。證據(jù)認(rèn)定規(guī)則體系的缺失也造成當(dāng)前行政復(fù)議實(shí)踐中的“無(wú)所適從”，辦案人員在審核證據(jù)和認(rèn)定事實(shí)時(shí)缺乏統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

（三）證明標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)且嚴(yán)苛

“證明標(biāo)準(zhǔn)是指證明質(zhì)和量的有機(jī)結(jié)合，即指證明對(duì)象的范圍和證明所達(dá)到的程度的界定?！盵6]它反映了證據(jù)所應(yīng)當(dāng)達(dá)到的說(shuō)服力程度。行政復(fù)議的證明標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)質(zhì)、量結(jié)合的雙面結(jié)構(gòu)。根據(jù)《行政復(fù)議法》第28條第1款第1、 3項(xiàng)的規(guī)定，一方面，具體行政行為必須“認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿”，這是關(guān)于“質(zhì)”的規(guī)定性，另一方面，具體行政行為不得“主要事實(shí)不清、證據(jù)不足”，這是關(guān)于“量”的規(guī)定性。其中的問(wèn)題主要是“質(zhì)”的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛：相關(guān)規(guī)定在內(nèi)涵上接近于刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)—它意味著定案的證據(jù)必須經(jīng)過(guò)逐一查證，真實(shí)可靠；證據(jù)之間、證據(jù)同案件事實(shí)之間的矛盾得到合理排除；得出的結(jié)論是惟一的，排除其他可能性。這種證明標(biāo)準(zhǔn)要求極高，不僅缺乏可操作性，而且若嚴(yán)格實(shí)施，很可能對(duì)行政效率產(chǎn) 生消極影響。

三、行政復(fù)議證據(jù)制度的重構(gòu)

通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的揭示，我們可以得出行政復(fù)議證據(jù)制度亟需全面修改完善補(bǔ)充，亦即在一定意義上需要“重構(gòu)”的結(jié)論。下面就重構(gòu)的方向、原則和具體對(duì)策等問(wèn)題展開(kāi)討論。

（一）修改的方向和原則

行政復(fù)議證據(jù)制度的重構(gòu)應(yīng)通盤考慮、整體推進(jìn)，以保證制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)性以及制度對(duì)實(shí)踐的適應(yīng)性。針對(duì)目前行政復(fù)議證據(jù)制度中存在的上述問(wèn)題，根據(jù)相關(guān)學(xué)理和現(xiàn)實(shí)社會(huì)背景，提出如下修改的方向和原則。

第一，總體上應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)司法化。準(zhǔn)確判斷行政復(fù)議的法律性質(zhì)，是完善行政復(fù)議證據(jù)制度的理論前提。行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，具體的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以此作為自身定位。這一定位有利于同時(shí)發(fā)揮行政性和司法性兩種糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，兼顧效率與公正。原有證據(jù)制度的各種問(wèn)題總體上可歸結(jié)為，整體上將行政復(fù)議定位為行政性機(jī)制，過(guò)于強(qiáng)調(diào)效率價(jià)值，遮蔽了人民的公正性訴求。因此，完善行政復(fù)議的證據(jù)制度，應(yīng)以準(zhǔn)司法化為基本方向，充分借鑒吸收司法審查的先進(jìn)制度。

第二，兼顧效率與公正兩種價(jià)值。行政復(fù)議與行政訴訟相比，應(yīng)當(dāng)說(shuō)二者在證據(jù)制度上具有諸多共性，當(dāng)前在行政復(fù)議證據(jù)制度缺位情況下被迫照抄行政訴訟證據(jù)制度的現(xiàn)實(shí)也說(shuō)明了這一點(diǎn)。但是，行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性既有司法性的一面，也有行政性、監(jiān)督性的一面，因此，行政復(fù)議的證據(jù)制度理當(dāng)與行政訴訟有所區(qū)別。行政復(fù)議對(duì)行政效率的追求或者說(shuō)對(duì)效率與公正的平衡，在構(gòu)建行政復(fù)議證據(jù)制度時(shí)便應(yīng)當(dāng)成為重要的考量因素。例如，在證明標(biāo)準(zhǔn)上，我們認(rèn)為可以采用“證據(jù)明確”的標(biāo)準(zhǔn)，使其在適應(yīng)行政復(fù)議證據(jù)制度特點(diǎn)的同時(shí)，也可有效地實(shí)現(xiàn)各類證明標(biāo)準(zhǔn)之間的順利過(guò)渡?？傊?，準(zhǔn)司法化并非一味照搬行政訴訟的制度，而應(yīng)平衡效率與公正兩種價(jià)值訴求。

第三，證據(jù)制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)體系化。應(yīng)當(dāng)從整體上著眼，構(gòu)建起邏輯自洽、井然有序的證據(jù)制度。體系化的資源有二：一是《實(shí)施條例》中的有關(guān)規(guī)定；二是各地有關(guān)行政復(fù)議證據(jù)制度的規(guī)范性文件。證據(jù)制度在《行政復(fù)議法》中的具體表述也應(yīng)注意：一是可考慮新建一章“證據(jù)”（建議置于“程序”一章之前），相對(duì)集中地規(guī)定行政復(fù)議證據(jù)制度；二是由于證據(jù)制度部分與程序制度部分在內(nèi)容上有交叉，故須對(duì)兩部分內(nèi)容統(tǒng)籌作出合理安排。

（二）若干對(duì)策建議

針對(duì)目前我國(guó)行政復(fù)議制度中存在的突出問(wèn)題并基于上述方向和原則的指引，筆者就如何改進(jìn)行政復(fù)議證據(jù)制度問(wèn)題，從觀念、制度、隊(duì)伍、政策、方法等方面，擇要提出如下具體的對(duì)策建議。

第一，在總則中增加專門條款，規(guī)定審核證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)的總體要求。審理行政復(fù)議案件，認(rèn)真審核證據(jù)、準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)是其根本。但《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均未在“總則”部分規(guī)定審核證據(jù)的基本原則和總體要求。為突顯證據(jù)的重要性且提升行政復(fù)議決定的權(quán)威性和可接受性，我們認(rèn)為，應(yīng)在《行政復(fù)議法》“總則”部分增加規(guī)定：“行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照法定程序，全面、客觀、公正地審核證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)?！?/p>

第二，增補(bǔ)申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任的相關(guān)除外情形。在不作為案件和行政賠償案件中，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)的不作為和損害結(jié)果負(fù)有初步證明責(zé)任。《行政復(fù)議法》沒(méi)有對(duì)此作出規(guī)定，《實(shí)施條例》第21條予以了完善，但該條規(guī)定仍有不周到之處，忽略了相關(guān)除外情形。我們認(rèn)為，在以下兩種例外情形中，應(yīng)當(dāng)免除申請(qǐng)人的初步證明責(zé)任：（1）被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的；（2）申請(qǐng)人因被申請(qǐng)人受理申請(qǐng)的登記制度不完備等原因不能提供相關(guān)證明材料且能作出合理說(shuō)明的。

第三，被申請(qǐng)人因正當(dāng)事由不能如期舉證的，應(yīng)允許其申請(qǐng)延期舉證。在被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任問(wèn)題上，《行政復(fù)議法》、《實(shí)施條例》均作出了規(guī)定，但其忽略了被申請(qǐng)人因不可抗力或客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由而不能如期舉證的情況。如果僅根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定“逾期不舉證的視為無(wú)證據(jù)、依據(jù)”，則會(huì)導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)不得不撤銷被申請(qǐng)具體行政行為，如此固然保證了行政效率，但同時(shí)也犧牲了公平，對(duì)公共利益的保護(hù)也非常不利。

第四，增加證據(jù)交換制度。證據(jù)交換有利于爭(zhēng)議雙方在充分了解對(duì)方證據(jù)的基礎(chǔ)上就特定爭(zhēng)點(diǎn)展開(kāi)交鋒，以提高裁斷的效率和準(zhǔn)確性。但《行政復(fù)議法》和《實(shí)施條例》均未對(duì)證據(jù)交換作出規(guī)定?？紤]到行政復(fù)議以書面審查為原則、開(kāi)庭審查為例外，證據(jù)交換制度可以在案情比較復(fù)雜或者證據(jù)數(shù)量較多的情形下適用。

第五，增加證據(jù)保全制度?！缎姓?fù)議法》、《實(shí)施條例》均未對(duì)證據(jù)保全作出規(guī)定，但其本身又是完整的證據(jù)制度不可缺少的一部分，故有必要予以補(bǔ)充。行政復(fù)議期間，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人或者第三人可以向行政復(fù)議委員會(huì)申請(qǐng)保全證據(jù)，行政復(fù)議委員會(huì)也可以主動(dòng)采取保全措施。

第5篇：行政制度論文范文

行政行為已經(jīng)作出，即使具有某種瑕疵，未經(jīng)法定國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定程序認(rèn)定及宣告，都將被作為合法行政行為來(lái)對(duì)待。[1]行政法上的公定力原理直接表達(dá)的一個(gè)理念是：行政行為自其成立之后，不管合法與否，若非無(wú)效行政行為，就產(chǎn)生了一種拘束所有機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人的效力；在未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依循法定程序、根據(jù)法定理由撤銷之前，無(wú)論行政行為的作出機(jī)關(guān)、行為所指向的相對(duì)人、行為所涉及的利害關(guān)系人，還是其他國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人，都有尊重它的義務(wù)，不得任意對(duì)抗或否定之。

行政行為有限的公定力是指行政行為一般具有公定力，但有重大且明顯瑕疵的無(wú)效行政行為除外。[2]大陸法系的德國(guó)、日本、葡萄牙等國(guó)就持有限公定力的觀點(diǎn)，我國(guó)的臺(tái)灣、澳門地區(qū)也持同樣的觀點(diǎn)。其實(shí)，公定力原理并非實(shí)定法所明確規(guī)定，它只是學(xué)者對(duì)現(xiàn)實(shí)制度安排的一種詮釋。按照法治主義的要求，違法行政行為應(yīng)該沒(méi)有任何法律效力可言。但是，各國(guó)通常的制度安排是，由國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)而非私人、通過(guò)法律規(guī)定的事后程序來(lái)確認(rèn)行政行為是否合法，進(jìn)而決定其是否實(shí)際具有法律上的拘束力。而在此之前，相對(duì)人及其他利害關(guān)系人若直接對(duì)抗或者不服從行政決定，法律可能會(huì)要求其承擔(dān)更為不利的后果。

在我國(guó)的司法實(shí)踐中，無(wú)論民事訴訟、刑事訴訟，還是行政訴訟，基本上采取的都是直接采信行政行為的效力，而不管該行政行為是否存在多么重大的違法情形，除非當(dāng)事人通過(guò)救濟(jì)途徑來(lái)消滅該行政行為。筆者認(rèn)為，司法實(shí)踐的上述做法，存在以下弊端：

第一、縱容了行政機(jī)關(guān)的違法行為。在我國(guó)目前的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平普遍偏低、行政執(zhí)法環(huán)境不盡人意的情況下，司法機(jī)關(guān)對(duì)存在重大違法情形的行政行為直接予以采信，不但沒(méi)有盡到司法權(quán)對(duì)行政權(quán)干預(yù)的職責(zé)，相反，縱容了行政機(jī)關(guān)的違法行為，不利于行政執(zhí)法水平的提高。

第二、不符合司法經(jīng)濟(jì)的本能，加重了當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。經(jīng)司法審查的行政行為，發(fā)現(xiàn)存在重大的違法情形的行政行為，當(dāng)事人要通過(guò)救濟(jì)途徑進(jìn)行解決。救濟(jì)途徑一般為提起行政復(fù)議或者提起行政訴訟。經(jīng)復(fù)議程序，如果當(dāng)事人仍然對(duì)行政行為不服，還需提訟程序。眾所周知，行政訴訟有三難，即立案難、勝訴難、執(zhí)行難。而且經(jīng)過(guò)上述程序，需要一定的時(shí)間，一般的當(dāng)事人可能已經(jīng)筋疲力盡了，使當(dāng)事人對(duì)通過(guò)救濟(jì)途徑改變錯(cuò)誤的行政行為失去信心。

二、建立行政行為有限公定力制度的必要性

從理論上講，建立行政行為有限公定力制度的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一、符合人們的公正觀念。法國(guó)著名思想家和政治家羅伯斯曾言：“法律的效力是以它所引起的愛(ài)戴和尊重為轉(zhuǎn)移的，而這種愛(ài)戴和尊重是以內(nèi)心感到法律公正和合理為轉(zhuǎn)移的?！币衙黠@嚴(yán)重違法的行政行為法庭直接不予認(rèn)定，這就使人們認(rèn)為法律是公正的，符合人們的公正觀念，會(huì)使人們對(duì)法律產(chǎn)生尊重感，有利于人們公正觀念的形成。

第二、有利于行政法治。具有重大明顯違法情形的行政行為與行政法治的原則明顯相悖，其危害是不言而喻的。如果把這類行政行為直接予以認(rèn)定，作為定案的依據(jù)，等于向行政機(jī)關(guān)發(fā)了一個(gè)錯(cuò)誤信號(hào)，司法支持違法行政。并且，我國(guó)目前行政行為的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和救濟(jì)系統(tǒng)還不完善，行政責(zé)任體系還不健全，若為保障行政的即時(shí)穩(wěn)定全然承認(rèn)行政行為的公定力，極易助長(zhǎng)行政違法。建立行政行為有限公定力制度，有利于推進(jìn)行政法治。特別是目前我國(guó)行政行為狀況不容樂(lè)觀，行政機(jī)關(guān)、越權(quán)行使職權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在這種狀況下建立行政行為有限公定力制度尤顯重要。

第三、有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。具有明顯重大瑕疵的行政行為法庭不予認(rèn)定，直接否認(rèn)其證據(jù)效力，減少了相對(duì)人在法定期限內(nèi)提起行政復(fù)議或行政訴訟的麻煩，減少了相對(duì)人的救濟(jì)成本，使相對(duì)人處于完全主動(dòng)的地位，有利于保障相對(duì)人的合法權(quán)益，也與行政為民、司法為民相統(tǒng)一。

第四、有利于培植公民的權(quán)利觀念。我國(guó)歷史上行政權(quán)很強(qiáng)大，公民權(quán)利不受重視，人們普遍缺乏權(quán)利觀念。表現(xiàn)在對(duì)政府的態(tài)度上，行政高高在上、官貴民賤、權(quán)大于法等觀念還很有市場(chǎng)。而權(quán)利觀念是法治觀念的重要內(nèi)容，法治觀念又是法治社會(huì)不可缺少的組成部分。因此，在建設(shè)法治國(guó)家的過(guò)程中，應(yīng)注重對(duì)公民權(quán)利觀念的培養(yǎng)，特別是在我國(guó)這樣一個(gè)缺乏法制傳統(tǒng)的國(guó)家，這一點(diǎn)更顯重要。如果對(duì)明顯嚴(yán)重違法的行政行為直接認(rèn)定其效力，這將助長(zhǎng)人們的官本位、權(quán)力本位思想，對(duì)于培植人們的權(quán)利觀念是不利的。相反，對(duì)重大違法行政行為的直接否定，不認(rèn)定其效力，有利于培植公民的權(quán)利觀念，從而有助于推動(dòng)法治建設(shè)。同時(shí)，也有利于培養(yǎng)行政主體的公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，使其更具有責(zé)任感，從而促進(jìn)依法行政。

從實(shí)踐角度，以一起道路交通事故責(zé)任認(rèn)定的行政行為為例，可以看出建立行政為有限公定力制度的可行性。

2003年10月17日23時(shí)許，某居民劉某駕駛賽歐轎車，載楊某等5人，沿J省路由南向北正常行駛，至J省路JH段立交橋北約150米處時(shí)，因某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)民警違規(guī)查扣喬某所駕駛半掛車，致正常行駛的賽歐車一頭撞到橫在道路上的半掛車車廂上，釀成五死一傷、賽歐車報(bào)廢的特大事故。事故發(fā)生后，某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)作出了2003128號(hào)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定，劉某的親屬不服該責(zé)任認(rèn)定，在法定期限內(nèi)向某市公安交通巡邏警察支隊(duì)申請(qǐng)重新認(rèn)定，復(fù)議機(jī)關(guān)于2004年1月7日作出了第2004001號(hào)道路交通事故責(zé)任重新認(rèn)定書，維持了某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)2003128號(hào)責(zé)任認(rèn)定書。

2004年1月12日，五位死者親屬以某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)查車行為過(guò)程違法、致事故發(fā)生為由，向某市中級(jí)人民法院提起國(guó)家賠償訴訟。請(qǐng)求某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)賠償死者親屬死亡賠償金、喪葬費(fèi)等計(jì)120萬(wàn)元。被告抗辯：某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)答辯理由之一是2003128號(hào)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定已經(jīng)做出，劉某承擔(dān)全部責(zé)任，被告指揮交通的行為沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，因而沒(méi)有責(zé)任。該責(zé)任認(rèn)定具有推定效力，并向法庭舉證了該責(zé)任認(rèn)定書，請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

本案的關(guān)鍵是責(zé)任認(rèn)定的行為性質(zhì)及地位。根據(jù)姜明安教授主編的行政訴訟法律碩士教材對(duì)行政行為的界定，行政行為是由行政主體作出或可以歸屬與行政主體的，行使職權(quán)與履行職責(zé)或與行使職權(quán)履行職責(zé)相關(guān)的，并產(chǎn)生行政法律效果的行為。[3]該責(zé)任認(rèn)定是由行政主體，即某縣公安交通巡邏警察大隊(duì)，依照職責(zé)作出的，并對(duì)事故的雙方產(chǎn)生了行政法上的法律后果，因而，行為性質(zhì)應(yīng)為具體行政行為。該責(zé)任認(rèn)定書是被告作為證據(jù)向法庭提供，根據(jù)訴訟法的規(guī)定，該責(zé)任認(rèn)定書屬于書證。

筆者認(rèn)為，該證據(jù)不符合最高法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，（以下稱《證據(jù)規(guī)定》）關(guān)于證據(jù)真實(shí)性、合法性的規(guī)定，不具備證據(jù)的效力。對(duì)于違法的即具有重大瑕疵的無(wú)效行政行為，應(yīng)采有限公定力觀點(diǎn)否定其證據(jù)效力。首先，根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》第55條的規(guī)定，法庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，從以下方面審查證據(jù)的合法性：證據(jù)的取得是否符合法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章的要求；該證據(jù)的取得程序違反了規(guī)章的要求，不具備證據(jù)的合法性要件。從本案來(lái)看，（1）該案系五死一傷的特大事故。根據(jù)公安部《關(guān)于修訂道路交通事故等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》第1條第3款及公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》第5條規(guī)定，應(yīng)由某市公安交通巡邏警察支隊(duì)作出首次責(zé)任認(rèn)定，JH縣交通巡邏警察大隊(duì)系越權(quán)管轄。（2）兩次責(zé)任認(rèn)定均沒(méi)有告知原告聽(tīng)證權(quán)利，剝奪了原告對(duì)證據(jù)質(zhì)證及舉證權(quán)利，違反了公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》第33條的規(guī)定。

其次，根據(jù)《證據(jù)規(guī)定》第56條的規(guī)定，法庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，從以下方面審查證據(jù)的真實(shí)性：證據(jù)形成的原因；提供證據(jù)的人或者證人與當(dāng)事人是否具有利害關(guān)系；該證據(jù)的提供人與當(dāng)事人是同一人，具有利害關(guān)系，不具備證據(jù)真實(shí)性的要件。該案發(fā)生的直接原因是某縣交通巡邏警察大隊(duì)民警違規(guī)查車造成的，因此，該大隊(duì)是該案的利害關(guān)系人，依法應(yīng)自行回避。然而，被告某縣交通巡邏警察大隊(duì)違反公安部《道路交通事故處理程序》規(guī)定第26條的規(guī)定，拒不回避，強(qiáng)行做出推諉己責(zé)的責(zé)任認(rèn)定。

因此，該證據(jù)不具備證據(jù)的合法性、真實(shí)性要件，不具有證明力。同時(shí)，該證據(jù)作為具體行政行為，由于本身存在重大違法的情形，應(yīng)屬無(wú)效行政行為，對(duì)其效力應(yīng)采有限公定力原則，法庭應(yīng)直接否定其效力，不將其作為定案的依據(jù)。

同時(shí)，該責(zé)任認(rèn)定書作為證據(jù)也僅屬相對(duì)司法認(rèn)知事項(xiàng)，允許在存在合理爭(zhēng)議和相反證據(jù)的情況下，予以，與行政行為有限公定力的觀點(diǎn)一致的。該證據(jù)不屬于《證據(jù)規(guī)定》第68條第4項(xiàng)規(guī)定的已經(jīng)依法證明的事實(shí)，法庭不能直接認(rèn)定。兩責(zé)任認(rèn)定書的違法性，上面已經(jīng)做了全面的闡述，不再贅述。從形式上看，該證據(jù)僅屬相對(duì)司法認(rèn)知的事項(xiàng)，允許以相反的證據(jù)予以。司法認(rèn)知是指法院在審理過(guò)程中，以裁定的形式直接確認(rèn)特定事實(shí)的真實(shí)性，及時(shí)平息沒(méi)有合理根據(jù)的爭(zhēng)議。在本案生效之前，僅具有形式上的證明力，并沒(méi)有最終確定。司法認(rèn)知并不意味著調(diào)查程序的終結(jié)，案件事實(shí)只能在做出裁決時(shí)確定下來(lái)，司法認(rèn)知并沒(méi)有最終確定案件事實(shí)真實(shí)性、結(jié)束調(diào)查程序的作用。為了保證司法認(rèn)知的正確性，保護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán)、質(zhì)辯權(quán)，審理法院在采取之前和之后，都應(yīng)當(dāng)給當(dāng)事人提供反駁的機(jī)會(huì)。當(dāng)事人對(duì)司法認(rèn)知的事實(shí)反駁，應(yīng)當(dāng)提出初步的證據(jù)證明。與司法認(rèn)知的一般原理一致，法院在行政訴訟中也只能對(duì)明顯的并且沒(méi)有合理爭(zhēng)議的事實(shí)采取司法認(rèn)知。[4]本案的實(shí)際情況是：原告對(duì)責(zé)任認(rèn)定書提出的爭(zhēng)議是合理的和明顯的，比如違法性等內(nèi)容，按照《證據(jù)規(guī)定》第68條的規(guī)定該責(zé)任認(rèn)定書就不能作為定案的依據(jù)，同時(shí)也說(shuō)明了對(duì)這種明顯違法且存在重大瑕疵的行政為采取的是有限公定力觀點(diǎn)。

從行政機(jī)關(guān)的獨(dú)占判斷權(quán)上進(jìn)行分析，也允許對(duì)其取得的程序的合法性進(jìn)行審查，對(duì)于違法的證據(jù)不予采納，這是世界各國(guó)的通則，也與行政行為有限公定力觀點(diǎn)不相矛盾。在美國(guó)稱為不可審查之事實(shí)：某一法律可以排除對(duì)行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定進(jìn)行任何司法審查，但不能排除對(duì)程序或法律問(wèn)題的司法審查。[5]

由于該案責(zé)任認(rèn)定書中存在大量的檢驗(yàn)和鑒定的內(nèi)容，對(duì)于上述內(nèi)容，某縣交通警察大隊(duì)具有獨(dú)占判斷權(quán)，因?yàn)檫@些內(nèi)容都是純技術(shù)性的。對(duì)法律問(wèn)題的審查是法官的特長(zhǎng)，對(duì)法律問(wèn)題審查的范圍和決定的權(quán)力很大，審理法院甚至可以用自己對(duì)法律問(wèn)題的結(jié)論去替代某縣交通警察大隊(duì)的法律結(jié)論，但在涉及專門知識(shí)和技術(shù)的事實(shí)問(wèn)題的判斷上，縣交通警察大隊(duì)顯然是這方面的專家，具有這方面的特長(zhǎng)，審理法院應(yīng)當(dāng)尊重某縣交通警察大隊(duì)對(duì)此作出的判斷，而不能用審理法院的意見(jiàn)替代某縣交通警察大隊(duì)的意見(jiàn)。但是，某縣交通警察大隊(duì)的獨(dú)占判斷權(quán)僅限于純技術(shù)性的證據(jù)內(nèi)容的真實(shí)性方面，對(duì)于某縣交通警察大隊(duì)采納的純技術(shù)行政證據(jù)是符合法定的表現(xiàn)形式，是否遵守了法定程序，審理法院有權(quán)進(jìn)行全面審查。因?yàn)樨?zé)任認(rèn)定書的責(zé)任形式是否符合法定要求，證據(jù)的收集采納是否符合法定程序，是法律問(wèn)題，而不是技術(shù)問(wèn)題。本案中責(zé)任認(rèn)定書的違法性已經(jīng)論述的很清楚了。既然法院可以對(duì)其違法性進(jìn)行審查，就有權(quán)對(duì)其效力進(jìn)行判定。這種行政行為當(dāng)屬無(wú)效行政行為，應(yīng)采有限公定力的觀點(diǎn)，直接否定其效力。

《證據(jù)規(guī)定》第70條也僅對(duì)生效的法院文書和仲裁文書確認(rèn)的事實(shí)規(guī)定可以作為定案的依據(jù)。但是如果發(fā)現(xiàn)法律文書和仲裁文書認(rèn)定的事實(shí)有重大問(wèn)題的，應(yīng)當(dāng)終止訴訟，通過(guò)法定程序予以糾正后恢復(fù)訴訟。[6]并沒(méi)有規(guī)定像責(zé)任認(rèn)定書等具體行政行為有法律文書和仲裁文書的效力，也沒(méi)有規(guī)定在存在重大瑕疵的具體行政行為的救濟(jì)程序。這說(shuō)明，對(duì)存在重大瑕疵的具體行政行為，法庭可以直接否定其效力，不作為定案的依據(jù)。體現(xiàn)了行政行為有限公定力觀點(diǎn)。

《證據(jù)規(guī)定》第70條的基本基本含義是：人民法院裁判文書和仲裁機(jī)構(gòu)的裁決文書發(fā)生法律效力后，其確認(rèn)的事實(shí)無(wú)需再經(jīng)過(guò)證明，可以直接作為定案證據(jù)使用。人民法院在審理行政案件過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)生效的裁判文書和裁決文書認(rèn)定的事實(shí)存在重大問(wèn)題，一般都采取中止該案審理的做法，通過(guò)審判監(jiān)督程序糾正生效的判決、裁定的錯(cuò)誤，再恢復(fù)該案的審理。人民法院生效裁判文書和仲裁機(jī)關(guān)裁決文書確定的事實(shí)具有免證事實(shí)的特征。生效裁判文書和生效裁決確認(rèn)的事實(shí)之所以具有免證事實(shí)的特征，是因?yàn)樯Р门泻蜕Р门芯哂屑磁辛?，其依?jù)的事實(shí)屬于預(yù)決事實(shí)。比如，前一個(gè)生效行政判決確認(rèn)被訴具體行政行為違法，那么，被確認(rèn)違法的被訴具體行政行為在另一個(gè)行政賠償訴訟中就有預(yù)決作用，不必再證明該具體行政行為的違法，可以直接作為行政賠償訴訟的事實(shí)依據(jù)。預(yù)決事實(shí)之所以不必證明，一是因?yàn)樵撌聦?shí)已被生效的裁判文書和裁決文書所查明，并予以認(rèn)定，無(wú)需再證明；二是因?yàn)樵撌聦?shí)已被生效裁判所拘束，這種拘束包括事實(shí)認(rèn)定的不可更改性。

而對(duì)于行政機(jī)關(guān)的處理決定，比如道路事故責(zé)任認(rèn)定等相關(guān)行政行為，所確認(rèn)的事實(shí)問(wèn)題有違法性或者有相反的證據(jù)予以的，并沒(méi)有規(guī)定可以中止案件的審理，通過(guò)審判監(jiān)督程序予以糾正。這說(shuō)明法庭可以直接否定其證據(jù)效力，也體現(xiàn)出了最高人民法院對(duì)于明顯違法的行政所持的觀點(diǎn)即行政行為的有限公定力。

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[4]張樹(shù)義。行政訴訟證據(jù)判例與理論分析[M].北京：法律出版社，255。

第6篇：行政制度論文范文

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解制度；法律規(guī)定；不足；完善

行政調(diào)解是指由國(guó)家行政機(jī)關(guān)出面主持的，以國(guó)家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過(guò)說(shuō)服教育等方法，促使雙方當(dāng)事人平等協(xié)商、互讓互諒、達(dá)成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外活動(dòng)。

但客觀地分析，隨著人們對(duì)行政調(diào)解制度的專注度以及使用率逐漸增加，我國(guó)現(xiàn)行的行政調(diào)解制度存在的不足也日益顯現(xiàn)出來(lái)。尤其是法律規(guī)定嚴(yán)重缺失，使得調(diào)解活動(dòng)過(guò)程中，調(diào)解人員僅憑經(jīng)驗(yàn)辦事，甚至自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解。從而導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議及結(jié)果的不信任，以至于調(diào)解制度所發(fā)揮的作用還十分有限。這其中的原因非常值得認(rèn)真分析。

1我國(guó)行政調(diào)解制度法律規(guī)定的不足

1.1行政調(diào)解設(shè)定不統(tǒng)一，缺乏規(guī)范性

我國(guó)行政調(diào)解沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律，而是分散在不同的法律文件中予以規(guī)定。目前設(shè)定行政調(diào)解的法律文件種類形式多樣，層次參差不齊?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，涉及行政調(diào)解的法律有近40部，行政法規(guī)約60部，行政規(guī)章約18部，地方法規(guī)約70部，地方規(guī)章約45部，另有大量一般規(guī)范性文件?！庇嘘P(guān)行政調(diào)解的規(guī)定分散在如此眾多的文件中，人們難以掌握。并且這些規(guī)定內(nèi)部不協(xié)調(diào)，相互沖突的地方屢見(jiàn)不鮮。在名稱上也不統(tǒng)一，有用“調(diào)解”的，有用“處理”的，不僅糾紛當(dāng)事人無(wú)所適從，就是行政主體的工作人員也搞不清楚。由于法律法規(guī)過(guò)于分散，導(dǎo)致難以形成合力，因此，在實(shí)踐中發(fā)揮的作用也很有限。

1.2行政調(diào)解制度內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)象范圍狹窄

目前我國(guó)的行政調(diào)解相關(guān)法律條文十分簡(jiǎn)約，其內(nèi)容僅涉及調(diào)解發(fā)生的情形、調(diào)解的主體和對(duì)象。而且調(diào)解的對(duì)象相對(duì)含糊，并無(wú)確切的范圍和限度。對(duì)象主要包括民事糾紛對(duì)財(cái)物損害賠償糾紛，對(duì)人身?yè)p害賠償糾紛輕微違法行為權(quán)屬爭(zhēng)議行政賠償、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議。呈現(xiàn)出較大的人為確定因素，容易與其他處理糾紛的方式相混淆，不利于當(dāng)事人選擇正確解決糾紛和爭(zhēng)議的方式。調(diào)解范圍設(shè)置的局限性，將難以充分發(fā)揮其在現(xiàn)代行政管理中應(yīng)有的作用。由于規(guī)定得不詳實(shí)，缺少與之相應(yīng)的程序，操作性不強(qiáng)，容易導(dǎo)致憑經(jīng)驗(yàn)辦事，使行政調(diào)解的運(yùn)作呈現(xiàn)一定的盲目性和任意性。

1.3行政調(diào)解缺乏基本的程序性保障

我國(guó)設(shè)定行政調(diào)解的法律文件幾乎都只設(shè)立了行政調(diào)解，而沒(méi)有設(shè)立具體調(diào)解程序?qū)嵺`中行政調(diào)解主體往往依照其他行政程序或自創(chuàng)調(diào)解程序進(jìn)行調(diào)解，隨意性大。程序是公正、合理、及時(shí)解決糾紛的有力保證，行政調(diào)解缺乏基本程序保證，當(dāng)事人很可能因程序不公而對(duì)調(diào)解結(jié)果不滿，從而使調(diào)解協(xié)議難以自覺(jué)履行。在我國(guó)目前的法律法規(guī)中，對(duì)調(diào)解程序規(guī)定的極少，只在《合同爭(zhēng)議行政調(diào)解辦法》中有了較為詳細(xì)的規(guī)定，而《辦法》也只規(guī)定了申請(qǐng)—受理—調(diào)解—終結(jié)—?dú)w檔五個(gè)簡(jiǎn)單的程序，缺少了行政調(diào)解所必須的一些程序性措施和原則，比如在調(diào)解之中，應(yīng)該聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯，對(duì)重要事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解采用聽(tīng)證程序等。這是程序民主、程序正義的基本要求。這些程序性缺陷常常使當(dāng)事人對(duì)行政主體失去信任，導(dǎo)致行政調(diào)解功能難以發(fā)揮。

2完善我國(guó)的行政調(diào)解制度的設(shè)想

根據(jù)上述分析，我國(guó)行政調(diào)解制度在法律規(guī)定方面存在諸多不足的地方，導(dǎo)致該制度在實(shí)踐中操作性不強(qiáng)，不能將其應(yīng)有的功能充分發(fā)揮。為適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的行政調(diào)解規(guī)則，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從統(tǒng)一法律規(guī)范，擴(kuò)大對(duì)象范圍，規(guī)范程序及賦予協(xié)議法律效力等四方面進(jìn)行設(shè)想。

2.1行政調(diào)解法律規(guī)范統(tǒng)一化

2.1.1確立行政調(diào)解制度的基本原則

一項(xiàng)制度所確立的原則具有最高效力，對(duì)于活動(dòng)的開(kāi)展具有指導(dǎo)意義。同樣的，行政調(diào)解必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，凡是法律上明文規(guī)定可以適用行政調(diào)解，方可適用，同時(shí)要以當(dāng)事人自愿為前提。如果法律沒(méi)有規(guī)定，當(dāng)事人不愿意的，決不能強(qiáng)行調(diào)解。行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則：

（1）合法原則。

行政法治原則是行政法的基本原則，行政調(diào)解作為一種行政行為，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)遵守合法性原則的要求。具體表現(xiàn)在行政調(diào)解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（2）自愿、自治原則

自愿是行政調(diào)解得以進(jìn)行的前提條件。行政調(diào)解行為與其他絕大部分行政行為的區(qū)別之一就是其不具有強(qiáng)制性，行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中只能是組織者、中間人，其不能在當(dāng)事人拒絕接受調(diào)解時(shí)強(qiáng)制進(jìn)行。自治是指當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的親力親為，自覺(jué)處分自己的實(shí)體權(quán)利。按照自愿、自治原則，當(dāng)事人有權(quán)決定是否接受調(diào)解，在調(diào)解中如何主張自己的合法權(quán)益，對(duì)調(diào)解結(jié)果是否接受等，但需注意的是，該項(xiàng)原則必須在不違反法律、法規(guī)和政策，不影響和損害當(dāng)事人、第三人的權(quán)益和公共利益的前提下適用。

2.1.2設(shè)立統(tǒng)一的法律規(guī)范

我國(guó)的法律文件對(duì)于行政調(diào)解規(guī)定從實(shí)體法上看較為分散。然而挪威、美國(guó)都先后制定了《糾紛解決法》。歐盟、聯(lián)合國(guó)也正在起草倡導(dǎo)適用調(diào)解手段解決社會(huì)矛盾、糾紛的法律文件?？梢?jiàn)，訴訟外調(diào)解是現(xiàn)代法律制度發(fā)展的一大趨勢(shì)。我國(guó)應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)的變革要求，修訂相關(guān)法律。在條件成熟時(shí)，應(yīng)該考慮制訂統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》。在《行政調(diào)解法》中，明確界定各種制度化調(diào)解機(jī)構(gòu)的全縣、效力、人員構(gòu)成及資質(zhì)條件；確定國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)不同的調(diào)解所應(yīng)承擔(dān)的資源投入、管理、監(jiān)督、保障的職責(zé)和權(quán)限范圍；解決調(diào)解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的沖突，減少各種機(jī)制之間的沖突和重復(fù)，使包括司法在內(nèi)的糾紛解決機(jī)制整體運(yùn)行更為合理和有效；建立對(duì)調(diào)解的司法審查與救濟(jì)程序，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)公正。

2.2行政調(diào)解范圍普遍化

從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其調(diào)解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴(kuò)大。近年來(lái)，調(diào)解解決爭(zhēng)議范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、租佃關(guān)系的民事?tīng)?zhēng)議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調(diào)解的范圍之中。然而如前所述，我國(guó)行政調(diào)解范圍大致局限于民事糾紛、輕微的刑事案件以及行政賠償和補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議這幾個(gè)方面，實(shí)際上，調(diào)解機(jī)制在涉及行政自由裁量權(quán)的爭(zhēng)議中，能夠較好地發(fā)揮作用。因此，行政調(diào)解范圍應(yīng)從現(xiàn)有的解決與行政管理有關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，擴(kuò)展到行政爭(zhēng)議的解決中去。只要不與法律規(guī)定相抵觸，或侵害行政相對(duì)人之外的第三人的合法權(quán)益，行政糾紛就可以適用調(diào)解。

參考文獻(xiàn)

［1］熊文釗.現(xiàn)代行政法原理［M］.法律出版社，2000.

［2］朱最新.社會(huì)轉(zhuǎn)型中的行政調(diào)解制度［J］.行政法學(xué)研究，2006.

第7篇：行政制度論文范文

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當(dāng)前，從地方到中央都在積極推行行政審批制度（行政法稱行政許可制度。以下稱行政許可制度或行政許可與審批制度）的改革。配合這一改革進(jìn)程，擬就我國(guó)行政許可制度存在的弊端與改革問(wèn)題談一些看法，供有關(guān)部門參考。

一、我國(guó)行政許可制度的弊端

行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，有條件的解除禁止，賦予個(gè)人或者組織從事某種活動(dòng)的具體行政行為。有關(guān)行政許可的條件、申請(qǐng)程序和對(duì)許可使用的監(jiān)管規(guī)則構(gòu)成行政許可制度。行政許可制度是世界各國(guó)政府行之多年的宏觀管理手段之一，幾乎在行政管理的每一個(gè)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。

行政許可制度是一把雙刃劍，其功能既有積極的一面也有消極的一面。如果設(shè)置、運(yùn)用不當(dāng)，就有弊端。我國(guó)大量采用行政許可這種管制手段是在20世紀(jì)80年代之后，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制還處在形成之中，政府管理觀念、制度仍處在轉(zhuǎn)變、改革和適應(yīng)的過(guò)程中，加上目前我國(guó)還沒(méi)有一部統(tǒng)一的行政許可法。因此，我國(guó)的行政許可制度還存在不少弊端。

（一）許可適用范圍太廣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)，中央政府的規(guī)范性文件涉及的許可、審批近850項(xiàng)，地方省市級(jí)規(guī)范性文件涉及的有500至1500項(xiàng)。這樣，在一些省級(jí)（含自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的許可審批項(xiàng)目最少在1300項(xiàng)左右，最多的省份超過(guò)2300項(xiàng)，這些項(xiàng)目分布在每一個(gè)行政管理領(lǐng)域。如此多的管制窒息了社會(huì)成員的創(chuàng)造性和活力。而在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，許可之類的管制制度使用的范圍較狹窄，通常主要用于對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，而很少用于對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理。即使用于管理生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，大多也與公眾的生活與健康有關(guān)。

（二）部分許可設(shè)置不當(dāng)。國(guó)家設(shè)立許可制度的目的是為了對(duì)某些社會(huì)事務(wù)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管制或規(guī)范，防止人們因自由從事有關(guān)事務(wù)或活動(dòng)損害公共利益或他人利益，保障社會(huì)和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。然而，某些部門設(shè)置某些許可或?qū)徟膭?dòng)機(jī)或目的并非出于管理需要，而是為了設(shè)卡收費(fèi)，增加本單位收入。這背離了國(guó)家建立行政許可或?qū)徟贫鹊某踔?。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立政府管制僅僅是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)本身的缺陷，而不是取代市場(chǎng)的作用，更不是出于財(cái)政的目的。

（三）重復(fù)交叉設(shè)置。由于行政機(jī)關(guān)職能交叉重疊普遍存在，同一事務(wù)多個(gè)機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)，而管的方法就是設(shè)置許可或者審批。這樣，必然存在對(duì)類似事項(xiàng)重復(fù)交叉設(shè)置許可審批的現(xiàn)象。重復(fù)設(shè)置許可不僅使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不堪重負(fù)，也增加行政成本。

（四）我國(guó)的許可審批程序僵化而且復(fù)雜，這也是各種許可審批的程序的共性：要求提供一些并非必要的材料、經(jīng)過(guò)許多并非必要的關(guān)卡、耗費(fèi)過(guò)多的時(shí)間。這使相對(duì)人把大量的時(shí)間和精力浪費(fèi)在毫無(wú)效率的行政程序中。比較而言，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的許可程序就較為靈活，具有便捷、高效的特點(diǎn)。例如，無(wú)論在美國(guó)哪一州，注冊(cè)公司的程序都極為簡(jiǎn)單，只要出示必要的文件，繳納幾百美元的注冊(cè)費(fèi)（基本上沒(méi)有注冊(cè)資本的要求），在州務(wù)卿那里登記，注冊(cè)公司的程序就完成了。

（五）收繳過(guò)高。由于稅外收入是我國(guó)政府財(cái)政收入的主要來(lái)源之一（據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)1996年的財(cái)政收入中，稅外收入占了一半左右），其中相當(dāng)大一部分是行政收費(fèi)。因此，不僅所有許可審批都收費(fèi)，而且相當(dāng)高。許可收費(fèi)超過(guò)成本，公共管理也就變成了有償行為了。比較而言，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，有不少許可是免費(fèi)的。即使收取費(fèi)用也只是收取工本費(fèi)。

（六）監(jiān)管不當(dāng)。大多數(shù)行政主管部門主要是通過(guò)所謂年審制度來(lái)監(jiān)管許可證的使用，絕大多數(shù)年審也是收費(fèi)的。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家基本上不存在這樣的年審制度。對(duì)許可證使用的監(jiān)控是通過(guò)平時(shí)的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。實(shí)際上，采用年審制度監(jiān)督許可證的使用對(duì)絕大多數(shù)許可證來(lái)說(shuō)是不恰當(dāng)?shù)模彩遣槐匾?。年審最突出的?fù)面作用是增加行政成本，降低相對(duì)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率而提高其成本，從而最終削弱他們?cè)谑袌?chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

二、改革行政許可制度的必要性

上述問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重地阻礙了我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，如果這些問(wèn)題繼續(xù)存在，社會(huì)的持續(xù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)必然受阻，政府也將難以應(yīng)對(duì)中國(guó)加入世界貿(mào)易組織之后形勢(shì)的發(fā)展。因此，改革我國(guó)的行政許可與審批制度，從更大范圍來(lái)說(shuō)改革政府管理制度已刻不容緩。

（一）改革許可制度，放松管制，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。20世紀(jì)80年代以來(lái)，為了解決長(zhǎng)期困擾人們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢問(wèn)題，在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)了改革和放松政府管制的趨勢(shì)。英國(guó)從撒切爾政府開(kāi)始就拋棄了過(guò)去一貫奉行的國(guó)家干預(yù)政策，采用私有化、分權(quán)、放松管制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、企業(yè)精神等所謂新的“自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”和非官僚化制度來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在美國(guó)，解除政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度管制一直是80年代里根政府8年執(zhí)政的熱門話題；90年代，克林頓政府亦宣稱，“大政府的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束”，政府的管理模式正由過(guò)去的強(qiáng)制管制朝著市場(chǎng)自律的方式發(fā)展。90年代以后，日本的泡沫經(jīng)濟(jì)開(kāi)始崩潰，為應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的局面，日本政府也開(kāi)始了大規(guī)模的改革，其中最重要的措施之一就是放棄規(guī)制（管制）、保護(hù)模式的體制，構(gòu)筑充滿創(chuàng)造性和活力的健全的競(jìng)爭(zhēng)社會(huì)。我國(guó)的情況雖與西方國(guó)家不完全相同，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高增長(zhǎng)，但如果不對(duì)過(guò)度的不適當(dāng)?shù)恼苤票M快加以改革，也難以保證經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展。

（二）改革許可制度是改善投資環(huán)境的需要。創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，吸引更多的人到本地投資，這幾乎是從中央到地方各級(jí)政府多年來(lái)一貫的承諾，良好投資環(huán)境所包括的因素很多，但最重要的有三項(xiàng)，即良好健全的法律法規(guī)、廉潔高效的政府運(yùn)作和公正透明的司法制度。其中，一個(gè)很少或沒(méi)有貪污且辦事富有效率的政府具有特別重要的意義，改革許可審批制度，放棄不必要的管制，建立便捷透明的管制程序有助于建立廉潔高效的政府，從而真正給投資者信心。

（三）改革行政許可制度，適應(yīng)世界貿(mào)易組織規(guī)則的要求。中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，中央政府和地方政府管制國(guó)內(nèi)貿(mào)易的行為（實(shí)際上遠(yuǎn)不止管理貿(mào)易的行為，可能包括政府管理模式和具體方法）均要受到世貿(mào)組織規(guī)則約束。在復(fù)雜的世貿(mào)組織規(guī)則中，無(wú)歧視的貿(mào)易、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、貿(mào)易政策法規(guī)透明度等基本原則，進(jìn)口許可證協(xié)議、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議中有關(guān)引進(jìn)外資審批的規(guī)則等都與行政許可審批制度直接相關(guān)。這些規(guī)則對(duì)我國(guó)政府均具有直接的約束力。此外，各國(guó)普遍遵守的國(guó)際慣例以及發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法或經(jīng)驗(yàn)，我們也應(yīng)當(dāng)遵守或者借鑒。

三、改革行政許可制度的建議

針對(duì)我國(guó)行政許可與審批制度存在的問(wèn)題，按照世貿(mào)組織規(guī)則總的要求，借鑒西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)的許可審批制度的改革提出如下建議：

（一）放松管制，減少許可審批項(xiàng)目。盡管我國(guó)已經(jīng)從整體上放棄了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，但是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的陳舊觀念仍在支配著許多官員的行為。他們?nèi)耘f習(xí)慣于管得多、管得深。現(xiàn)在是進(jìn)一步放松管制還經(jīng)營(yíng)者更多自由的時(shí)候了。放松管制的有效途徑，就是政府進(jìn)一步強(qiáng)制性精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、歸并減少政府職能，在此基礎(chǔ)上大幅度減少許可審批項(xiàng)目，把政府的管制作用降到最低限度。給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者最大的活動(dòng)空間。

（二）嚴(yán)格具體許可項(xiàng)目的確定。首先，一方面，許可審批應(yīng)當(dāng)依照權(quán)限由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定許可審批。另一方面，只要不影響國(guó)家利益，即使法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章有規(guī)定，地方政府也可以不設(shè)置許可審批。其次，在制定法律、法規(guī)或規(guī)章時(shí)，必須嚴(yán)格控制許可和審批的設(shè)置。審查立法草案時(shí)應(yīng)當(dāng)著重審查許可審批制度的必要性和合理性，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)。

（三）建立便捷、透明的許可程序。首先，許可審批程序的繁簡(jiǎn)不應(yīng)一概而論，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)事項(xiàng)的重要程度、處理工作的難易、所需人力及時(shí)間的多少等情況相適應(yīng)。其次，無(wú)論許可審批程序繁簡(jiǎn)如何，當(dāng)事人獲得有關(guān)信息以及申請(qǐng)、面談和取得許可或批準(zhǔn)證書都應(yīng)當(dāng)極為方便。其三，在最短的時(shí)間之內(nèi)作出是否授予許可或批準(zhǔn)的決定并通知申請(qǐng)人。其四，獲得許可或批準(zhǔn)的條件、申請(qǐng)所需文件或材料、案件受理部門、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)案時(shí)限等信息應(yīng)當(dāng)在機(jī)關(guān)辦公地點(diǎn)、機(jī)關(guān)手冊(cè)、機(jī)關(guān)互聯(lián)網(wǎng)中公開(kāi)，并免費(fèi)索取或下載。

（四）合理收取費(fèi)用。管理是有成本的。在政府并不富裕的情況下，向相對(duì)人收取一定的費(fèi)用是應(yīng)當(dāng)?shù)?。但是，政府收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)格按照合理成本和不得贏利的原則來(lái)確定。當(dāng)然，收費(fèi)過(guò)高問(wèn)題的解決還有賴于政府的稅費(fèi)改革。

第8篇：行政制度論文范文

「內(nèi)容摘要對(duì)于行政訴訟中是否適用調(diào)解的問(wèn)題，大多數(shù)學(xué)者持否定態(tài)度，與此相呼應(yīng)，我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法也明確規(guī)定“不適用調(diào)解”。對(duì)此，筆者不予茍同，本文從現(xiàn)代行政的需要、行政法的平衡精神及維護(hù)法治統(tǒng)一的角度出發(fā)論證了行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解制度的必要性，并在借鑒我國(guó)民事訴訟調(diào)解成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，闡述了關(guān)于在我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)想。

「關(guān)鍵詞行政訴訟調(diào)解制度必要性構(gòu)想一、引言“訴訟調(diào)解”，又稱司法調(diào)解，是指在訴訟過(guò)程中，法院應(yīng)該依當(dāng)事人的申請(qǐng)或者可以依職權(quán)，在自愿、合法的基礎(chǔ)上，以調(diào)解方式解決當(dāng)事人之間糾紛的一種訴訟制度。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)極為重視和大力倡導(dǎo)法院調(diào)解，審判實(shí)務(wù)中大多數(shù)民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件是以調(diào)解方式解決的，這使調(diào)解成為我國(guó)民事訴訟中最富有特色的制度。在國(guó)內(nèi)，素有“優(yōu)良傳統(tǒng)”之美譽(yù)，在國(guó)外，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。但是，遺憾的是學(xué)者們卻拒絕行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解制度。有的學(xué)者認(rèn)為“不以調(diào)解的方式結(jié)案”是行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別之一。[①]而有一些學(xué)者則將“不適用調(diào)解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]與此相適應(yīng)，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》，下同）第50條則明確規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。其理由是訴訟調(diào)解是建立在當(dāng)事人對(duì)權(quán)利（力）的自由處分的基礎(chǔ)上的，而行政權(quán)對(duì)行政主體而言，既是一種權(quán)力，也是一種義務(wù)（職責(zé)），即行政主體對(duì)行政權(quán)沒(méi)有自由處分權(quán)，必須依法行使行政職權(quán)，所以，行政訴訟不適用調(diào)解制度。筆者認(rèn)為，僅以此為由拒絕行政訴訟調(diào)解制度是沒(méi)有說(shuō)服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調(diào)解制度。二、行政訴訟調(diào)解的必要性1、適應(yīng)現(xiàn)代行政的需要行政訴訟調(diào)解制度的反對(duì)理由主要是認(rèn)為，行政主體對(duì)行政職權(quán)沒(méi)有自由處分權(quán)，因而不具備訴訟調(diào)解所必備的“自愿”與“合法”的基礎(chǔ)。筆者不否認(rèn)行政職權(quán)的雙重性，行政機(jī)關(guān)必須依法行政，既不得濫用行政職權(quán)，也不得消極不履行職權(quán)。但是，行政職權(quán)在行使過(guò)程中表現(xiàn)為兩種，即羈束行政行為與自由裁量行為。所謂“自由裁量”是指行政對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可以采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)或不采取某種行動(dòng)。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是招待任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)。行政活動(dòng)必須依進(jìn)行，這是行政法治的核心內(nèi)容，那么，行政機(jī)關(guān)為何要有自由裁量權(quán)力呢？我國(guó)著名學(xué)者王名揚(yáng)先生總結(jié)出如下六方面的原因：第一，現(xiàn)代社會(huì)變遷迅速，立法機(jī)關(guān)很難預(yù)見(jiàn)未來(lái)的發(fā)展變化，只能授權(quán)行政機(jī)關(guān)根據(jù)各種可能出現(xiàn)的情況作出決定；第二，現(xiàn)代社會(huì)性極其復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，法律不能嚴(yán)格規(guī)定強(qiáng)求一致；第三，現(xiàn)代行政技術(shù)性高，議會(huì)缺乏能力制定專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機(jī)關(guān)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)行方式；第四，現(xiàn)代行政范圍大，國(guó)會(huì)無(wú)力制定行政活動(dòng)所需要的全部法律，不得不擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)的決定權(quán)力；第五，現(xiàn)代行政開(kāi)拓眾多的新活動(dòng)領(lǐng)域，無(wú)經(jīng)驗(yàn)可以參考，行政機(jī)關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗(yàn)，不能受法律的嚴(yán)格限制；第六，制定一個(gè)法律往往涉及到不同的價(jià)值判斷。[③]因此，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)擁有充分的自由處分權(quán)。其中最為典型的就是行政合同。行政合同，“是指行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的具體體現(xiàn)?！薄靶姓贤哂腥缦绿卣鳎海ǘ?、合意性：……其一，行政相對(duì)一方對(duì)合同是否訂立、合同內(nèi)容有一定的選擇權(quán)，這種選擇權(quán)是合同自由原理的具體具現(xiàn)……其二，行政合同內(nèi)容具有可妥協(xié)性”[④]當(dāng)然，行政自由裁量權(quán)必須依法行使，就此而言，民事訴訟中當(dāng)事人權(quán)利的自由處分與之并無(wú)本質(zhì)的區(qū)別，只是自由處分權(quán)的程度深淺與范圍大小有別而已，而不是處分權(quán)的有無(wú)問(wèn)題。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的廣泛存在是法治的必要補(bǔ)充，是現(xiàn)代行政發(fā)展的需要。2、平衡公共利益與個(gè)人利益利益多元化是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本特征，各種利益之間或?qū)α⒒蚪y(tǒng)一，或融和或沖突。行政主體代表的公共利益與行政相對(duì)人代表的個(gè)人利益就是其中最為重要的利益，就二者的相互關(guān)系而言，它們是對(duì)立統(tǒng)一的。一方面，權(quán)力本身意味著一種支配力量，必然導(dǎo)致行政主體與行政相對(duì)人之間地位的不平等，而權(quán)力的易腐敗性和人為因素，難免侵害行政相對(duì)人的合法利益。另外，行政權(quán)力側(cè)重維護(hù)整個(gè)社會(huì)的公共利益，而行政相對(duì)人側(cè)重于維護(hù)其個(gè)人利益，這樣就可能發(fā)生矛盾與沖突。另一方面，公共利益與個(gè)人利益的界限沒(méi)有絕對(duì)明確的界限，公共利益以個(gè)人利益為基礎(chǔ)，實(shí)質(zhì)上是個(gè)人利益在一定社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)下的有機(jī)組合，是具諸多個(gè)人利益妥協(xié)、平衡的結(jié)果。因此，行政主體必須運(yùn)用行政權(quán)維護(hù)和保障相對(duì)人的個(gè)人利益；同時(shí)，行政相對(duì)人應(yīng)該服從行政主體維護(hù)的合法公共利益。這是公共利益與個(gè)人利益一致的表現(xiàn)。鑒于此，應(yīng)該和可以認(rèn)為，公共利益和個(gè)人利益之間關(guān)系的內(nèi)核心是：平衡。[⑤]而行政法作為重要的利益調(diào)節(jié)機(jī)制之一，其關(guān)注核心問(wèn)題就是行政主體代表的公共利益與行政相對(duì)人代表的個(gè)人利益之間的相互關(guān)系?？疾煨姓ǖ陌l(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)行政法經(jīng)歷了由古代“管理法”、近代“控權(quán)法”到現(xiàn)代“平衡法”趨勢(shì)日益明顯的過(guò)程。[⑥]行政法中的平衡，實(shí)質(zhì)上是一種使各種對(duì)峙或沖突因素處于相互協(xié)調(diào)之中的和諧狀態(tài)。它可以分解為以下幾個(gè)方面的要求，即行政法上權(quán)利義務(wù)的總體平衡，行政主體與相對(duì)人之間關(guān)系的平衡，公共利益與個(gè)體利益之間的平衡以及效率與公正的平衡等。平衡是現(xiàn)代行政法基本精神，因此行政法在實(shí)現(xiàn)其監(jiān)控政府權(quán)力，保障相對(duì)人權(quán)利，提高行政效率，促進(jìn)社會(huì)公正等多重價(jià)值目標(biāo)的過(guò)程中，必須統(tǒng)籌兼顧、平衡、協(xié)調(diào)各種可能相互沖突的因素，才能真正發(fā)揮其作用。[⑦]而行政訴訟作為最后的救濟(jì)手段，與其它制度相比，更是實(shí)現(xiàn)公共利益與相對(duì)人利益平衡的調(diào)節(jié)器。但是，在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟中，一般認(rèn)為主要有兩種結(jié)案方式，即判決與裁定。其中判決又分為維持判決、撤銷判決、履行判決、確認(rèn)判決和變更判決（僅針對(duì)顯失公正的行政處罰）五種，而裁定則分不予受理、駁回、終結(jié)訴訟等幾種。然而，仔細(xì)考察后，我們不難發(fā)現(xiàn)無(wú)論是判決或是裁定，都是一種非此即彼的結(jié)案方式，即使是部分撤銷與變更判決，也并非當(dāng)事人雙方合意的結(jié)果。這樣訴訟雖然已經(jīng)結(jié)束，但是在許多情況下，當(dāng)事人雙方的矛盾并沒(méi)有獲得滿意的解決，公共利益與個(gè)人利益仍然處于“失衡”狀態(tài)，即行政訴訟并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其目的。這種無(wú)法反映當(dāng)事人雙方“合意”的非此即彼的糾紛解決機(jī)制顯然已不能適應(yīng)現(xiàn)代行政法的要求。而如果在行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解機(jī)制就正好能夠彌補(bǔ)這方面的不足。因?yàn)樾姓V訟調(diào)解所體現(xiàn)的行政性、自愿性與合法性有利于平衡公共利益與個(gè)人利益，協(xié)調(diào)行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系。

3、維持法治的統(tǒng)一理論的否認(rèn)，立法的拒絕，卻沒(méi)有消除行政訴訟中普遍存在的“變相調(diào)解”與和解問(wèn)題。近年來(lái)引起人們普遍關(guān)注的行政案件高撤訴率就是這一狀況的反映?！缎姓V法》實(shí)行后，全國(guó)一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高時(shí)達(dá)到57.3%！[⑧]此狀引起了學(xué)者們的關(guān)注，學(xué)者通常把原告撤訴的情形區(qū)分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。所謂“非正常撤訴”，其共同特點(diǎn)是原告對(duì)被訴具體行政行為并非沒(méi)有異議，原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時(shí)原告權(quán)益未得到保護(hù)；法院對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)“綠燈放行”。[⑨]大多數(shù)文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請(qǐng)，往往自己還動(dòng)員原告撤訴；這實(shí)際上就是一種“變相撤訴”。在實(shí)踐還存在著，為換取原告的撤訴，而行政主體與原告進(jìn)行庭外交易的“和解”情況，即被告改變具體行政行為，原告申請(qǐng)撤訴。[⑩]這種變相的調(diào)解與和解，顯然有悖于“行政訴訟不適用調(diào)解”的原則，其實(shí)質(zhì)就是規(guī)避法律，但是“幾乎沒(méi)有哪個(gè)法院在審查撤訴申請(qǐng)后作出過(guò)不準(zhǔn)撤訴的裁定?！盵j]這種狀況，既損害了法律的權(quán)威，破壞了法治的統(tǒng)一，又侵害了了公共利益或個(gè)人利益。如果行政訴訟調(diào)解法制化，就可以減少這樣的情況。三、關(guān)于行政訴訟調(diào)解制度的構(gòu)思要建立行政訴訟調(diào)解制度，不僅要從理論上明確行政調(diào)解制度的必要性和重要性，更重要的是在立法上給予明確。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。如要在行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解制度，就需要對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改。但是從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，由于我們先前在理論上的欠缺，在立法方面的空白。而在我國(guó)民事訴訟中，司法調(diào)解歷來(lái)受到理論和立法的重視，在司法上積累了不少可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。因此，筆者認(rèn)為，目前，我們不妨將《行政訴訟法》第50條修改為：人民法院審理行政案件，得依當(dāng)事人申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)解；其它可適用民事訴訟法。但是，行政訴訟涉及到公權(quán)力的運(yùn)用問(wèn)題，關(guān)系公共利益和個(gè)人利益的平衡，而不同于民事主體之間的平等關(guān)系，因而行政訴訟之調(diào)解又與民事訴訟調(diào)解有所不同。

所以，筆者認(rèn)為行政訴訟調(diào)解制度仍需就如下幾個(gè)方面作出規(guī)定：1、調(diào)解的啟動(dòng)方式：依申請(qǐng)而開(kāi)始根據(jù)我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定，司法調(diào)解既可以因當(dāng)事人的申請(qǐng)而開(kāi)始，法院也可以依職權(quán)而進(jìn)行。但是我國(guó)法院在司法實(shí)踐中將“依職權(quán)進(jìn)行調(diào)解”曲解為凡訴必進(jìn)行調(diào)解，這種偏愛(ài)調(diào)解的思維具有不少負(fù)面影響，如案件久拖不決，規(guī)避法律與判決等。將行政訴訟限定在只依當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)更符合行政訴訟的特點(diǎn)，避免法院濫用調(diào)解職權(quán)而原告人施壓，侵害原告人的合法權(quán)益。2、適用范圍：自由裁量性的具體行政行為我國(guó)民事訴訟法規(guī)定，司法調(diào)解適用于一切民事權(quán)益發(fā)生爭(zhēng)議的案件，以便充分發(fā)揮調(diào)解制度在民事審判中的作用。但是行政案件與民事案件之間最大的不同就在于行政案件涉及行政主體行使公權(quán)力的問(wèn)題，而行政主體行使公權(quán)力又分兩種，即羈束行政行為與自由裁量行政行為。對(duì)于前者，行政沒(méi)有自由裁量的權(quán)力，因而其在行政訴訟過(guò)程中對(duì)行政權(quán)也沒(méi)有自由處分權(quán)，這也是許多學(xué)者們反對(duì)行政訴訟實(shí)行調(diào)解的主要原因。但是行政主體對(duì)于法律賦予其自由裁權(quán)的領(lǐng)域卻具有依法自由裁量的權(quán)力，這就為司法調(diào)解提供了自由合法處分權(quán)力的基礎(chǔ)。由于目前我國(guó)只審查具體行政行為的合法性問(wèn)題，因此，目前行政訴訟只適用于自由裁量的具體行政行為，而不是所有的行政行為。3、適用階段：行政訴訟一審期間我國(guó)民事訴訟法規(guī)定，司法調(diào)解適用于當(dāng)事人之后的任何階段，既包括一審，又包括二審，是人民法院的訴訟活動(dòng)之一。但是，筆者認(rèn)為，在行政訴訟中，調(diào)解只適用于后的一審，不適用于二審。這有利于二審法院對(duì)一審訴訟與調(diào)解的監(jiān)督，防止不正當(dāng)甚至違法調(diào)解二審的發(fā)生。如原告當(dāng)事人在二審中迫于某種壓力而非自然的進(jìn)行調(diào)解，這種損害原告當(dāng)事人利益的調(diào)解將再很難獲得救濟(jì)，這將有違行政訴訟調(diào)解制度的宗旨。4、行政訴訟調(diào)解的原則民事訴訟法規(guī)定，應(yīng)該根據(jù)自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解。筆者認(rèn)為，行政還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)平等原則。平等原則，是指在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，當(dāng)事人雙方訴訟地位平等，適用法律平等和利益保護(hù)平等。由于行政主體掌著強(qiáng)大的行政權(quán)力而對(duì)行政相對(duì)人處于優(yōu)勢(shì)地位，而在行政訴訟調(diào)解過(guò)程中，這一優(yōu)勢(shì)應(yīng)該得到矯正，保證原告相對(duì)人與被告行政主體在法庭上的平等對(duì)峙，通過(guò)被告特定義務(wù)履行和原告相應(yīng)權(quán)利的行使，以及法庭對(duì)被固有優(yōu)勢(shì)的抵抗來(lái)調(diào)節(jié)原被告雙方權(quán)利義務(wù)的平衡。自愿原則，是指行政訴訟調(diào)解必須基于當(dāng)事人雙方的自由意志，而不受外在不正當(dāng)因素的影響。前面已指出，目前我國(guó)行政訴訟中，原告的撤訴比重較大，而據(jù)專家們分析，其中相當(dāng)一部分并非完全出于原告自愿，而是來(lái)自被告或其他方面的壓力所致。行政訴訟調(diào)解一方面可以減少非正常的撤訴，另一方面，應(yīng)該防止被告人借調(diào)解之名侵害原告的合法權(quán)益。合法原則，是指行政訴訟調(diào)解必須依法進(jìn)行，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法院對(duì)當(dāng)事人雙方的調(diào)解活動(dòng)及其方案的合法性進(jìn)行監(jiān)督。5、關(guān)于調(diào)解方案我國(guó)民事訴訟只規(guī)定調(diào)解達(dá)成協(xié)議，必須雙方當(dāng)事人自愿，不得強(qiáng)迫，而沒(méi)有關(guān)于法院為當(dāng)事人提出調(diào)解方案的明確規(guī)定。在這一點(diǎn)上，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定值得我們借鑒，“當(dāng)事人不能合意，但已其接近者……二不違反當(dāng)事人的主要意思范圍內(nèi)，以職權(quán)提出解決事件之方案?！盵k]在行政訴訟調(diào)解中，這一點(diǎn)尤為重要。因?yàn)?，在行政訴訟中，如果雙方當(dāng)事人已有達(dá)成協(xié)議的意向，但是由于法律知識(shí)或其它知識(shí)的欠缺，原告往往不知如何恰當(dāng)保護(hù)自己的合法權(quán)益，或由于受到來(lái)自外在的壓力而不得不放棄自己的合法權(quán)益；另一方面，被告則可能為換取原告人的調(diào)解同意而犧牲合法的公共利益。在此情況下，人民法院根據(jù)職權(quán)主義原則，對(duì)雙方當(dāng)事人的調(diào)解活動(dòng)進(jìn)行必要的引導(dǎo)與監(jiān)督，就成為調(diào)解能否成功的關(guān)鍵。另外，也可以提高訴訟調(diào)解的質(zhì)量。注釋：[①]方世榮主編：《行政法與行政訴訟法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第305頁(yè)。[②]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社，第265-266頁(yè)；于安主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社1997年版，第85-86頁(yè)。

[③]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（上冊(cè)），中國(guó)法制出版社1995年版，第545-547頁(yè)。[④]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第251-252頁(yè)。[⑤]沈巋：《試論現(xiàn)代行政法的精義——平衡》，載《行政法學(xué)研究》，1994年第2期。[⑥]羅豪才等：《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——平衡論》，載《中國(guó)法學(xué)》，1993年第1期。[⑦]羅豪才主編：《現(xiàn)代行政法的平衡理論》，北京大學(xué)出版社1997年，第56頁(yè)。[⑧]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學(xué)》，2001年第2期。[⑨]李海亮等：《關(guān)于非正常撤訴行政案件的法律思考》，載《行政法學(xué)研究》，1997年第4期。[⑩]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學(xué)》，2001年第2期。[j]何海波：《行政訴訟撤訴考》，載《中外法學(xué)》，2001年第2期。[k]中國(guó)法學(xué)會(huì)訴訟法研究會(huì)編：《訴訟法理論與實(shí)踐》（1996年卷），中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第513頁(yè)。

第9篇：行政制度論文范文

1989年《行政訴訟法》的制定是我國(guó)民主進(jìn)程的一個(gè)重要里程碑。但行政訴訟制度并非源自我國(guó)本土文化，而是對(duì)西方制度的移植，因此在《行政訴訟法》實(shí)施的十多年中，遭遇了比其他法律更為嚴(yán)重的問(wèn)題。這里既有《行政訴訟法》條文之外的制度、文化原因；也有《行政訴訟法》自身規(guī)定的不足。隨著我國(guó)的入世，《行政訴訟法》規(guī)定的欠缺愈加突出，因此，對(duì)《行政訴訟法》的修訂已勢(shì)在必行。《行政訴訟法》的修改是一龐大工程，需要全方位的研究論證。本文將從《行政訴訟法》修訂的目標(biāo)、行政訴訟具體制度的完善以及《行政訴訟法》修訂要注意的問(wèn)題等方面進(jìn)行探討。

一、《行政訴訟法》的修訂目標(biāo)

按照什么思路來(lái)修訂《行政訴訟法》，直接影響到行政訴訟制度的發(fā)展?！缎姓V訟法》的修訂目標(biāo)既不能過(guò)于理想，也不能太遷就現(xiàn)實(shí)。目標(biāo)過(guò)高，難于實(shí)現(xiàn)；目標(biāo)太低，將失去修訂的意義。我們認(rèn)為，《行政訴訟法》的修訂至少要實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)目標(biāo)：

1.解決行政訴訟實(shí)踐中存在的問(wèn)題

現(xiàn)行《行政訴訟法》存在許多問(wèn)題。如受案范圍方面，不僅受案范圍過(guò)窄，而且法律規(guī)定不清晰?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定具體行政行為具有可訴性，但究竟何為具體行政行為，沒(méi)有界定。雖然最高人民法院在有關(guān)的司法解釋中拓展了行政訴訟的受案范圍，但仍有許多模糊地方，如事實(shí)行為是否可訴，證明行為是否可訴，純程序性的行為是否可訴等，都不十分清楚。實(shí)踐中，由于法律規(guī)定的局限，導(dǎo)致大量行政爭(zhēng)議案件無(wú)法進(jìn)入行政訴訟程序，行政訴訟制度的功能得不到充分發(fā)揮。再如行政訴訟中的原告資格，審查標(biāo)準(zhǔn)，裁判制度等都有許多不足。另外，現(xiàn)行的行政訴訟僅限于對(duì)國(guó)家行政的監(jiān)督，而將其他的公共行政（注：公共行政是指對(duì)公共事務(wù)的管理。國(guó)家行政只是公共行政的基礎(chǔ)部分，此外，在我國(guó)還有大量的公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共管理的職能，如國(guó)立大學(xué)、行政組織、社區(qū)組織等。在我國(guó)，由于公共行政不發(fā)達(dá)，人們常把公共行政等同于國(guó)家行政，是對(duì)公共行政的片面理解。）排除在監(jiān)督之外，這一范圍的局限也值得人們檢討。

修訂《行政訴訟法》，就是要解決行政訴訟實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題。當(dāng)然，這些問(wèn)題不僅源于法律規(guī)定的不完善，還有許多法律條文之外的原因。但凡是通過(guò)立法能解決的，要盡可能在修訂法律條文時(shí)解決。

2.實(shí)現(xiàn)人權(quán)公約的承諾

中國(guó)簽署的兩個(gè)人權(quán)公約——《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》，（注：中國(guó)于1997年10月27日簽署《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》，于1998年10月5日簽署《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》。）規(guī)定締約國(guó)應(yīng)保障個(gè)人的生命權(quán)、人身自由權(quán)、遷徙選擇住所權(quán)、自決權(quán)、工作權(quán)、受教育權(quán)等。而我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟主要限于對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，行政訴訟對(duì)其他權(quán)利的保護(hù)有很大局限。有權(quán)利必有救濟(jì)，中國(guó)保障人權(quán)的措施應(yīng)在司法救濟(jì)途徑中體現(xiàn)，凡是法律法規(guī)和簽署的國(guó)際公約中規(guī)定的權(quán)利，都屬于行政訴訟的保護(hù)范圍。因此，《行政訴訟法》的修訂要盡可能符合人權(quán)公約的承諾。

3.滿足入世的要求

《中國(guó)入世議定書》中對(duì)司法審查制度的承諾與《行政訴訟法》的修訂直接相關(guān)。其承諾主要包括以下幾項(xiàng)：第一，受到司法審查的行政行為是指執(zhí)行涉及WTO事項(xiàng)的法律、法規(guī)、有普遍約束力的司法判決和行政決定的全部行政行為；第二，受司法審查的行政行為種類包括進(jìn)出口許可證、審批和配額的獲得和發(fā)放，以及任何在WTO協(xié)定范圍內(nèi)的其他措施；第三，執(zhí)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定和服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的行政行為也屬于司法審查的范圍；第四，審查程序應(yīng)當(dāng)包括給予當(dāng)事人最后上訴至司法機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，即司法最終原則；第五，受到被復(fù)審的任何行政行為影響的個(gè)人或者企業(yè)有權(quán)提起上訴；第六，審查機(jī)構(gòu)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，且成員國(guó)可以通過(guò)其本國(guó)政府直接在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)。（注：參見(jiàn)《中國(guó)入世議定書》及于安《行政法是中國(guó)履行WTO義務(wù)的核心法律機(jī)制》，載《政法論壇》2002年第1期。）

我國(guó)政府承諾的以上六項(xiàng)內(nèi)容，影響行政訴訟以下幾方面具體制度的修正：第一，受案范圍。我國(guó)承諾的受案范圍包括部分具有普遍約束力的行政行為和貿(mào)易保護(hù)行為等。我國(guó)目前司法審查范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于承諾范圍。一些單行法律法規(guī)已相應(yīng)作出擴(kuò)大司法審查范圍的修改，（注：如《中華人民共和國(guó)反補(bǔ)貼條例》第52條規(guī)定，對(duì)終裁；是否征收反補(bǔ)貼稅的決定以及追溯征收的決定；復(fù)審決定不服可以提起復(fù)議或訴訟。《中華人民共和國(guó)反傾銷條例》第53條規(guī)定，對(duì)終裁；是否征收反傾銷稅的決定以及追溯征收、退稅、對(duì)新出口經(jīng)營(yíng)者征稅的決定；復(fù)審不服，可提起行政復(fù)議或訴訟。《中華人民共和國(guó)貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》第71條規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)放配額、關(guān)稅配額、許可證或自動(dòng)許可證明的決定；對(duì)確定國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)或指定經(jīng)營(yíng)企業(yè)資格的決定；或?qū)π姓幜P決定不服，可提起復(fù)議或訴訟。《中華人民共和國(guó)技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例》第53條規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院外經(jīng)貿(mào)主管部門作出的有關(guān)技術(shù)進(jìn)出口的批準(zhǔn)、許可、登記或行政處罰決定不服，可提起復(fù)議或訴訟。）《行政訴訟法》也應(yīng)擴(kuò)大受案范圍。第二，原告資格。中國(guó)承諾的原告資格包括受到行政行為影響的個(gè)人或企業(yè)。我國(guó)現(xiàn)行法律關(guān)于原告資格的規(guī)定是法律上有利害關(guān)系，包括行政行為指向的對(duì)象，以及通過(guò)《若干解釋》列舉了行政行為可能影響相對(duì)人權(quán)益的幾種情形。此種規(guī)定小于承諾的范圍，對(duì)此《行政訴訟法》應(yīng)作出放寬原告資格的修改。第三，審查標(biāo)準(zhǔn)。WTO規(guī)則將司法審查稱為“上訴”或“復(fù)審”，意味著法院對(duì)行政行為的審查不同于民事訴訟的初審[1]。法院在審查時(shí)要尊重行政機(jī)關(guān)的初次判斷，主要是法律審，事實(shí)問(wèn)題的審查針對(duì)的是證據(jù)事實(shí)。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》沒(méi)有規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中法院照搬民事訴訟全面審查標(biāo)準(zhǔn)，既不能實(shí)現(xiàn)行政訴訟的功能，又不符合WTO規(guī)則?！缎姓V訟法》的修改應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法審查作為“上訴”審的性質(zhì)，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)。此外，為適應(yīng)WTO規(guī)則的統(tǒng)一要求，一系列配套制度也要相應(yīng)改革，如審判機(jī)關(guān)獨(dú)立原則就要求改革現(xiàn)行的審判組織，擺脫司法地方化的困境。

4.擴(kuò)充行政訴訟制度的功能

行政訴訟制度不僅是保障相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)手段，還承擔(dān)著維護(hù)公法秩序的重要功能。通常情況下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為侵犯特定相對(duì)人的利益時(shí)，受影響的相對(duì)人可以提起行政訴訟。但在有些情況下，行政機(jī)關(guān)的行為并不造成對(duì)特定相對(duì)人利益的損害，而是對(duì)一國(guó)的公法秩序和公共利益有不利影響。傳統(tǒng)的行政訴訟功能單一性把訴權(quán)僅賦予了受影響的特定相對(duì)人，使公共利益受損時(shí)缺少啟動(dòng)主體，造成公共利益受損時(shí)無(wú)從救濟(jì)的局面。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度功能單一不僅表現(xiàn)在公益訴訟、監(jiān)督訴訟沒(méi)有確立，執(zhí)行訴訟（注：我國(guó)目前還沒(méi)有建立完整意義上的執(zhí)行訴訟，對(duì)生效行政行為的執(zhí)行是通過(guò)非訴的方式完成的。）也極不健全。因此，有必要將行政訴訟制度的功能從保障公民權(quán)利的單一性，擴(kuò)充至不僅對(duì)相對(duì)人權(quán)利提供救濟(jì)，也維護(hù)公共利益，保障公法秩序的安定。而且，從法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，將涉及公共利益納入司法的保護(hù)范圍是不可逆轉(zhuǎn)的世界潮流。修訂《行政訴訟法》，要在可行的基礎(chǔ)上，盡可能地?cái)U(kuò)充行政訴訟制度的功能。

二、《行政訴訟法》具體制度的完善

在行政訴訟中，有許多方面需要完善與發(fā)展。主要有以下幾個(gè)方面：

（一）拓展行政訴訟類型

我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟的類型單一，限于對(duì)相對(duì)人的救濟(jì)。雖有撤銷、變更、履行、確認(rèn)、賠償訴訟和非訴執(zhí)行等種類的劃分，但主要是以判決種類為依據(jù)，并沒(méi)有超出對(duì)相對(duì)人救濟(jì)的范疇。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟類型應(yīng)以行政訴訟兩大功能為標(biāo)準(zhǔn)，除個(gè)人救濟(jì)訴訟外，還應(yīng)增加公法秩序訴訟。

1.個(gè)人救濟(jì)訴訟

個(gè)人救濟(jì)訴訟是為個(gè)人及其延伸組織合法權(quán)益提供救濟(jì)的訴訟類型，其根據(jù)行政爭(zhēng)議的性質(zhì)、訴訟標(biāo)的、法院的審理規(guī)則和方式等又可分為以下兩類：

(1)行政行為訴訟。這里僅指對(duì)行政行為（注：我國(guó)目前對(duì)行政行為的認(rèn)識(shí)很不一致，這里的行政行為從狹義理解，僅指行政機(jī)關(guān)或公法機(jī)構(gòu)單方面作出的影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的有法律效果的行為。不包括事實(shí)行為和抽象行政行為，也不包括行政合同行為。）不服引起的訴訟。其訴訟標(biāo)的僅僅是單方行政行為，不包括民事權(quán)益或行政合同權(quán)益。法院在審理這類案件時(shí)要嚴(yán)格遵循行政訴訟的特殊審理規(guī)則，舉證責(zé)任一般由被告承擔(dān)，且法院的司法權(quán)受到較為嚴(yán)格的限制。根據(jù)訴訟請(qǐng)求的不同，行政行為訴訟可作如下細(xì)分：

第一，撤銷之訴。撤銷之訴指原告認(rèn)為行政行為違法訴請(qǐng)法院撤銷的訴訟。撤銷之訴的標(biāo)的應(yīng)限定在直接對(duì)相對(duì)人權(quán)益進(jìn)行處理的行為，不包括行政裁決等行為。

第二，變更之訴。變更之訴是原告請(qǐng)求法院對(duì)行政行為予以變更的訴訟。變更之訴中，法院行使完全的審判權(quán)，可以直接改變?cè)姓袨椤Ｎ覈?guó)的變更之訴應(yīng)從顯失公正的行政處罰擴(kuò)展至一切影響公民人身自由權(quán)及重大財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。

第三，履行之訴。履行之訴是原告請(qǐng)求法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的訴訟。我國(guó)履行之訴存在的主要問(wèn)題是其履行判決的明確程度，是僅要求履行義務(wù)還是明確如何履行義務(wù)。從保護(hù)相對(duì)人及節(jié)約司法資源考慮，法院應(yīng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)或其他公共機(jī)構(gòu)在具體案件中享有自由裁量權(quán)的大小，規(guī)定履行的具體要求。

第四，確認(rèn)之訴。確認(rèn)之訴是原告請(qǐng)求法院確認(rèn)行為違法或無(wú)效的訴訟。確認(rèn)之訴僅存在于行政行為無(wú)效，或行政行為違法但不可撤銷或撤銷已無(wú)意義的情況。

第五，禁止令之訴。禁止令之訴是英國(guó)行政法中普通救濟(jì)訴訟中的令狀請(qǐng)求之一，主要用來(lái)阻止、禁止或停止行政機(jī)關(guān)某種違法的命令，也可用來(lái)阻止行政機(jī)關(guān)擬將越權(quán)的行為[2](P.237)。從保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的角度考慮，有必要增加禁止令之訴。

(2)非行政行為訴訟

非行政行為訴訟相對(duì)于行政行為訴訟而言，其訴訟標(biāo)的并不在于行政行為，而是行政行為影響的民事權(quán)益或其他權(quán)益。法院在審理非行政行為訴訟時(shí)不必完全拘泥于行政訴訟特殊的審理規(guī)則，可部分適用行政訴訟的規(guī)則，部分適用民事訴訟的規(guī)則。非行政行為訴訟主要存在以下四類：

第一，當(dāng)事人訴訟。當(dāng)事人訴訟是日本行政訴訟有的訴訟類型，指關(guān)于確認(rèn)或形成當(dāng)事人之間法律關(guān)系的處分或裁決的訴訟，是以該法律關(guān)系的一方當(dāng)事人作被告以及有關(guān)公法上法律關(guān)系的訴訟。[3](P.255)日本的當(dāng)事人訴訟對(duì)我國(guó)解決行政裁決案件有借鑒意義。我國(guó)應(yīng)增設(shè)當(dāng)事人訴訟，以民事法律關(guān)系的另一方當(dāng)事人為被告，裁決主體作為特殊身份的人參加訴訟。法院既要解決民事?tīng)?zhēng)議，適用民事訴訟程序，也要一并解決裁決行為的合法性問(wèn)題。

第二，行政合同訴訟。法院在審理行政合同案件時(shí)，對(duì)行政合同中公權(quán)力部分的審查要適用行政訴訟的特殊規(guī)則，如行政合同締結(jié)程序的合法性，行政機(jī)關(guān)單方面中止合同的理由等，但合同的履行等方面應(yīng)適用民事訴訟的程序和規(guī)則。

第三，事實(shí)行為訴訟。事實(shí)行為雖然不直接改變當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，對(duì)當(dāng)事人也不具有法律上的約束力，但事實(shí)行為違法也會(huì)侵害相對(duì)人的合法權(quán)益。對(duì)事實(shí)行為的合法性，也可納入法院的監(jiān)督范圍。對(duì)事實(shí)行為，主要適用確認(rèn)判決。

第四，行政賠償訴訟。行政賠償訴訟的特點(diǎn)是適用對(duì)象廣泛，不僅包括行政行為侵權(quán)，還包括事實(shí)行為侵權(quán)。（注：我國(guó)《國(guó)家賠償法》第3條已規(guī)定行政賠償?shù)姆秶ú糠质聦?shí)行為。）行政賠償訴訟作為非行政行為訴訟的一種，在涉及賠償問(wèn)題時(shí)也適用類似民事訴訟的程序。

2.公法秩序訴訟

這類訴訟的功能是保障公法秩序的安定。在我國(guó)主要包括以下兩類：

(1)公益訴訟

公益訴訟的增設(shè)是維護(hù)公共利益和公法秩序的必然要求。考慮到我國(guó)公民訴權(quán)意識(shí)薄弱，公民個(gè)人不具有與行政機(jī)關(guān)抗衡的實(shí)力，公益訴訟的啟動(dòng)主體應(yīng)由檢察院代表國(guó)家提起行政公訴，在檢察院不作為的情形下，可由普通公民提起民眾訴訟。（注：民眾訴訟是日本行政訴訟的類型之一，指以選舉人資格或其他與自己無(wú)法律上利益關(guān)系資格提起，請(qǐng)求糾正國(guó)家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的違法行為的訴訟。）至于行業(yè)組織、利益團(tuán)體能否成為公益訴訟的原告，需要進(jìn)一步研究。

(2)執(zhí)行訴訟

我國(guó)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)由法院和行政機(jī)關(guān)分享，且以申請(qǐng)法院執(zhí)行為原則，行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為例外，在實(shí)踐中存在大量的非訴執(zhí)行案件——行政機(jī)關(guān)對(duì)生效具體行政行為申請(qǐng)法院執(zhí)行。筆者認(rèn)為應(yīng)設(shè)立執(zhí)行訴訟，作為獨(dú)立的訴訟類型，專門受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行生效行政行為的案件，法院對(duì)執(zhí)行訴訟案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，這既可避免法院地位不中立之嫌，又能很好地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）擴(kuò)大受案范圍

受案范圍過(guò)窄是《行政訴訟法》最為突出的問(wèn)題，也是學(xué)者們討論的重心。行政訴訟的受案范圍需要擴(kuò)大，這在學(xué)界和實(shí)務(wù)界已達(dá)成共識(shí)，問(wèn)題在于作多大程度的擴(kuò)展。從理想的角度看，行政訴訟的受案范圍越寬，越有利于對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)，但受案范圍的設(shè)定必須考慮各種制約因素，如法院的能力，包括法院的地位、法官的素質(zhì)和權(quán)力，社會(huì)對(duì)法院的認(rèn)可程度等；行政訴訟外其他救濟(jì)渠道的發(fā)達(dá)與否；公民的權(quán)利意識(shí)和社會(huì)的需求；入世的承諾；判例法的作用和違憲審查制度的完備程度等。

綜合上述各種因素，行政訴訟的受案范圍可擴(kuò)展到部分抽象行政行為、部分內(nèi)部行政行為、事實(shí)行為、證明行為、部分純程序性的行為、公共機(jī)構(gòu)的行為以及入世承諾中有關(guān)國(guó)際貿(mào)易方面的行為等。在規(guī)定方式上，可采用概括加排除的做法。除了應(yīng)排除的行為不可訴外，原則上所有的行政行為都具有可訴性。

（三）改革審級(jí)制度

我國(guó)的審級(jí)和審判組織設(shè)置不科學(xué)，一是一審法院級(jí)別過(guò)低，二是二審終審不盡合理，難以擺脫地方干預(yù)。世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行三審終審，幾乎所有的案件都能上訴至最高法院。我國(guó)兩審終審在實(shí)踐中造成審判質(zhì)量不高，再審案件比例大，是對(duì)司法權(quán)威的一種破壞。再者，行政案件涉及一國(guó)法律法規(guī)的統(tǒng)一適用，不宜由中級(jí)法院終審。因此，我國(guó)行政訴訟也應(yīng)采用三審終審制，并且第三審為法律審。

（四）完善當(dāng)事人制度

1.放寬原告資格

放寬原告資格已經(jīng)成為學(xué)者們的共識(shí)。對(duì)個(gè)人救濟(jì)訴訟而言，原告資格應(yīng)從“法定權(quán)利之訴”發(fā)展到“利益之訴”，凡是受行政機(jī)關(guān)行為不利影響的人都賦予其原告資格。對(duì)公法秩序訴訟，其公益訴訟的原告可為檢察院以及有監(jiān)督利益的公民、行業(yè)組織或利益團(tuán)體等。

關(guān)于原告的確認(rèn)規(guī)則主要涉及當(dāng)一個(gè)組織或該組織部分成員受行政機(jī)關(guān)行為侵害時(shí)，原告如何確定。在該組織的法定代表人不愿代表部分成員時(shí)，應(yīng)賦予受害成員自身原告資格。

2.簡(jiǎn)化被告制度

國(guó)外行政訴訟被告制度多是出于訴訟便利，存在大量的形式被告，一般由作出行為的機(jī)關(guān)或官員作被告，無(wú)法確定時(shí)由行政主體作被告。（注：如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》704節(jié)規(guī)定司法審查的訴訟可對(duì)美國(guó)、對(duì)機(jī)關(guān)以機(jī)關(guān)的名稱、或者對(duì)有關(guān)的官員提起。）

我國(guó)行政訴訟被告與行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)，被告制度過(guò)于煩瑣，不利于相對(duì)人訴權(quán)的行使。筆者建議，我國(guó)的被告確認(rèn)制度也可采取形式被告的作法，讓原告選擇由作出行為的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)作被告，或由同級(jí)政府作被告；在被告無(wú)法確定的情況下，由同級(jí)政府作被告。這樣就可以避免在訴訟中確定被告的困難和無(wú)被告局面的出現(xiàn)，而且行政機(jī)關(guān)行為的責(zé)任歸屬于同級(jí)政府，也便于強(qiáng)化政府對(duì)下設(shè)部門的監(jiān)督。

（五）改革審理程序

行政案件不分復(fù)雜程度一律適用普通程序的做法，往往導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)，并無(wú)法給予當(dāng)事人及時(shí)迅速的救濟(jì)。因此，增設(shè)行政訴訟簡(jiǎn)易程序十分必要?！缎姓V訟法》的修改應(yīng)當(dāng)對(duì)不同案件的程序進(jìn)行分流處理，對(duì)案情簡(jiǎn)單、標(biāo)的較小的行政訴訟案件，可以適用簡(jiǎn)易程序，由審判員一人獨(dú)任審理，審理過(guò)程不必完全遵循普通程序的步驟，審限也應(yīng)縮短。

在普通程序中，法院不分法律與事實(shí)、是否屬于訴訟請(qǐng)求范圍一律全面審查的做法也需要檢討。司法權(quán)作為消極中立的權(quán)力，不應(yīng)主動(dòng)審理訴訟請(qǐng)求之外的內(nèi)容；且訴訟的基本功能在于解決爭(zhēng)議，只要案件審理到可以裁判的程度即完成審理任務(wù)，不必將案件所有問(wèn)題都由法院審查清楚。（注：如撤銷判決，只需滿足一個(gè)條件即可撤銷，不必將所有條件都審理清楚。）再者，為了便于法院集中、有效率的解決爭(zhēng)議，可以借鑒英美國(guó)家審前會(huì)議的做法，對(duì)案情簡(jiǎn)單的案件可直接進(jìn)入開(kāi)庭審理，比較復(fù)雜、爭(zhēng)議較大的案件，在開(kāi)庭前交換并固定證據(jù)，形成爭(zhēng)點(diǎn)，雙方無(wú)爭(zhēng)議的事實(shí)法院不再審查，以便開(kāi)庭時(shí)圍繞爭(zhēng)點(diǎn)集中審查。

和審理程序相關(guān)的是受理程序。行政案件在進(jìn)入行政審判庭審理之前，須通過(guò)法院立案庭的審查，對(duì)符合條件的案件法院才予受理。立案庭的審查直接涉及原告訴權(quán)的行使。由于實(shí)踐中條件的規(guī)定模糊，許多概念在理論界仍爭(zhēng)論不休，難以判斷，（注：如具體行政行為、行政行為、事實(shí)行為等概念，關(guān)系著現(xiàn)行行政訴訟受案范圍的界限，但在理論和實(shí)踐中一直沒(méi)有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)。）將如此復(fù)雜困難的問(wèn)題交由法官自行判斷，難以確保判斷的公正。因此，增設(shè)簡(jiǎn)易審理程序來(lái)審查是十分必要的。原被告可以在法庭上就該案是否屬于行政訴訟受案范圍、是否符合條件等進(jìn)行陳述和辯論，法院在充分聽(tīng)取雙方意見(jiàn)和理由的基礎(chǔ)上判斷其是否應(yīng)當(dāng)受理，以便更公正的保護(hù)行政訴權(quán)的行使。

（六）轉(zhuǎn)變庭審方式

我國(guó)行政訴訟庭審職權(quán)主義色彩濃重，庭前進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，開(kāi)庭只是形式，這樣既加重法院負(fù)擔(dān)，又不利于突出被告對(duì)其行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的特點(diǎn)，容易造成法院與被告一同審原告的局面。在原告、被告和法院三方關(guān)系中，法院應(yīng)當(dāng)是中立的第三方，根據(jù)原被告各自的舉證來(lái)判斷案件的勝負(fù)。因此，轉(zhuǎn)變庭審方式的方向應(yīng)當(dāng)是淡化職權(quán)主義色彩，向當(dāng)事人主義發(fā)展。但鑒于行政訴訟原被告實(shí)力的不平等，法院可以在保障相對(duì)人權(quán)益方面采取一些職權(quán)主義的做法。

（七）明確審查標(biāo)準(zhǔn)

審查標(biāo)準(zhǔn)即法院審查行政案件的程度或深度。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確規(guī)定，從而給法官的審查留下了太大的自由裁量空間。從確保行政審判權(quán)的正確行使和合理架構(gòu)行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系來(lái)看，需要通過(guò)立法明確審查標(biāo)準(zhǔn)。

確定審查標(biāo)準(zhǔn)，要考慮以下因素：首先，要區(qū)分法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題，對(duì)不同部分采用不同審查標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)槊坎糠謫?wèn)題的性質(zhì)不同，決定了法院的不同審查程度。區(qū)分法律問(wèn)題與事實(shí)問(wèn)題，并對(duì)其適用密度不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，在西方國(guó)家已成為一種慣例。其次，根據(jù)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的大小確定不同的標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)可分為低度自由裁量權(quán)，中度自由裁量權(quán)和高度（或政策性、高度人性化判斷）自由裁量權(quán)。法院相應(yīng)對(duì)其審查也適用嚴(yán)格、合理到尊重（明顯違法）的不同標(biāo)準(zhǔn)。再次，根據(jù)不同的訴訟類型確定。在不同的訴訟類型中，法官享有不同的審判權(quán)。完全審判權(quán)的基礎(chǔ)來(lái)自對(duì)事實(shí)問(wèn)題的全面認(rèn)定。因此，對(duì)行政行為訴訟中的變更之訴、履行之訴和非行政行為訴訟適用完全審查標(biāo)準(zhǔn)；其余行政案件一般適用合理性標(biāo)準(zhǔn)。最后，應(yīng)考慮到我國(guó)行政行為實(shí)施的具體情況，行政程序和案卷制度的缺乏使我國(guó)不能完全照搬美國(guó)尊重行政機(jī)關(guān)決定的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)更多地對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

筆者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟應(yīng)確立如下審查標(biāo)準(zhǔn)：

1.事實(shí)結(jié)論

事實(shí)部分根據(jù)訴訟類型及行政自由裁量權(quán)大小可以確立三個(gè)不同的標(biāo)準(zhǔn)。

(1)合理性標(biāo)準(zhǔn)：適用于一般的行政案件。合理性標(biāo)準(zhǔn)是審查事實(shí)裁定的一般標(biāo)準(zhǔn)，即只要行政機(jī)關(guān)作出事實(shí)裁定有合理的證據(jù)支持，法院就應(yīng)尊重行政機(jī)關(guān)的事實(shí)結(jié)論。

(2)明顯違法標(biāo)準(zhǔn)：適用于高度專業(yè)性及人性化判斷等事項(xiàng)。在這類案件中，如環(huán)境污染指數(shù)評(píng)定、考試成績(jī)?cè)u(píng)定等。法院的審查受到專業(yè)技術(shù)性的影響，只進(jìn)行明顯違法審查，即不審查事實(shí)決定內(nèi)容的合理性，除非其決定明顯違法。法院在此類案件中可轉(zhuǎn)向程序?qū)彶?，審查行政機(jī)關(guān)作出判斷的過(guò)程是否合法。

(3)完全審查標(biāo)準(zhǔn)：適用于行政行為訴訟中的變更之訴、履行之訴和非行政行為訴訟。完全審查標(biāo)準(zhǔn)即法院可以不顧行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷。完全審查標(biāo)準(zhǔn)的采用源于法院在此類案件中享有完全的審判權(quán)。

2.法律適用

法官是法律問(wèn)題的專家，對(duì)行政機(jī)關(guān)適用法律是否正確有最終的發(fā)言權(quán)。因此，法律適用原則上應(yīng)采用完全審查標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)技術(shù)性、專業(yè)性的法律問(wèn)題，要尊重行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。

3.處理結(jié)果

處理結(jié)果部分包含以事實(shí)裁定為依據(jù)并適用法律作出處理結(jié)果的過(guò)程，是事實(shí)與法律的混合問(wèn)題。處理結(jié)果應(yīng)適用與事實(shí)結(jié)論同樣的審查標(biāo)準(zhǔn)。

（八）完善證據(jù)制度

我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》對(duì)證據(jù)問(wèn)題的規(guī)定簡(jiǎn)略，雖然最高人民法院于2002年6月4日通過(guò)了單獨(dú)的證據(jù)規(guī)則——《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》，但仍需要在修訂《行政訴訟法》時(shí)對(duì)證據(jù)規(guī)則作全面規(guī)定。除了司法解釋的規(guī)定外，證據(jù)制度還要解決兩個(gè)問(wèn)題：

一是舉證責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化。不同類型的行政訴訟，應(yīng)確立不同的舉證規(guī)則。如行政行為訴訟，應(yīng)由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。從行政行為與證據(jù)的關(guān)系來(lái)看，被告應(yīng)在行政程序中完成舉證義務(wù)，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，符合行政訴訟的救濟(jì)本質(zhì)。而對(duì)非行政行為訴訟，則應(yīng)原則上適用誰(shuí)主張誰(shuí)舉證的規(guī)則。非行政行為訴訟與民事案件類似，適用民事訴訟的舉證規(guī)則。

二是明確證明標(biāo)準(zhǔn)。證明標(biāo)準(zhǔn)是為了實(shí)現(xiàn)法定證明任務(wù)，法律規(guī)定在每一個(gè)案件中訴訟證明必須達(dá)到的程度[4](P.167)。我國(guó)三大訴訟法都規(guī)定了統(tǒng)一的證明標(biāo)準(zhǔn)——案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分。統(tǒng)一嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)抹煞了三大訴訟的差別，難以滿足行政訴訟的實(shí)際需要。最高法院關(guān)于證據(jù)規(guī)則的司法解釋并未提及證明標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，不能不說(shuō)是一個(gè)重要缺失。筆者認(rèn)為，行政案件的特殊性和多樣性不能僅為其設(shè)定證明標(biāo)準(zhǔn)，還可以根據(jù)訴訟類型的不同，分別適用不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。

(1)明顯優(yōu)勢(shì)標(biāo)準(zhǔn)：適用于一般行政案件。一般行政案件中，行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利的影響介于民事、刑事案件之間，因此應(yīng)適用介于二者之間的證明標(biāo)準(zhǔn)。

(2)排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)：適用于限制人身自由、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷執(zhí)照等嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)利的行為，以及經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序作出的行為。限制人身自由等嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)利的行為，基于其影響相對(duì)人權(quán)利的深度，應(yīng)適用與刑事訴訟相同的證明標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的案件，在爭(zhēng)議進(jìn)入訴訟前已經(jīng)過(guò)辯論、質(zhì)證等準(zhǔn)訴訟程序，其證明標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)達(dá)到排除合理懷疑的程度。

(3)證據(jù)優(yōu)勢(shì)標(biāo)準(zhǔn)：適用于非行政行為訴訟。非行政行為訴訟類似于民事訴訟，訴訟標(biāo)的主要是民事權(quán)益，適用民事訴訟的審理規(guī)則，因而其證明標(biāo)準(zhǔn)也采用民事訴訟的證據(jù)優(yōu)勢(shì)標(biāo)準(zhǔn)。

（九）重構(gòu)行政判決制度

我國(guó)現(xiàn)行行政判決種類有維持、撤銷（包括撤銷后重作）、履行、變更、確認(rèn)、賠償判決和駁回訴訟請(qǐng)求判決等。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)的行政判決種類設(shè)置不科學(xué)，如有些行政判決與訴訟請(qǐng)求相脫節(jié)，違反不告不理原則，禁止令判決欠缺等?，F(xiàn)行的行政判決制度無(wú)法為當(dāng)事人提供完整的救濟(jì)，因此，有必要重構(gòu)行政判決制度。

在指導(dǎo)思想上，行政判決制度的重構(gòu)要考慮原告的訴訟請(qǐng)求，不同訴訟類型的實(shí)體處理要求，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系以及合理解決糾紛和完善救濟(jì)的需要。具體地說(shuō)，我國(guó)行政判決種類應(yīng)重構(gòu)如下：

1.主體判決

主體判決根據(jù)原告訴訟請(qǐng)求設(shè)置，不同的訴訟請(qǐng)求適用不同的判決。主體判決根據(jù)訴訟請(qǐng)求可分以下六類：第一，撤銷判決。適用于行政行為已完成時(shí)，法院通過(guò)撤銷判決使違法的行為自始無(wú)效。第二，履行判決。適用于行政機(jī)關(guān)不履行義務(wù)時(shí)，出于保護(hù)相對(duì)人權(quán)益及訴訟經(jīng)濟(jì)考慮，法院可以根據(jù)自由裁量權(quán)的大小，規(guī)定履行的具體條件。在自由裁量權(quán)縮減為零時(shí)，（注：即行政機(jī)關(guān)在具體案件中選擇余地可能壓縮到一種處理方式，只有這一種處理方式?jīng)]有裁量暇疵。參見(jiàn)［德］哈特穆特·毛雷爾著《德國(guó)行政法總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第132頁(yè)。）法院可以明確規(guī)定行政主體應(yīng)如何履行。第三，禁止令判決。用于禁止行政機(jī)關(guān)實(shí)施一定的行為。該判決主要適用于前文所述之禁止令之訴，對(duì)正在進(jìn)行的違法行為起到阻止作用，防止違法行為完成后適用撤銷等判決救濟(jì)的滯后。第四，確認(rèn)判決。即判斷某種法律關(guān)系是否存在或行政行為是否違法。一般而言，只有在行政行為不可撤銷或撤銷已無(wú)意義，或履行判決也無(wú)意義時(shí)才適用。確認(rèn)判決的適用范圍較廣，包括部分事實(shí)行為，其往往是賠償?shù)那疤帷５谖?，變更判決。適用于需要法院直接改變當(dāng)事人行政法上的權(quán)利義務(wù)，變更判決不僅適用于變更之訴，在非行政行為訴訟中都存在適用變更判決的空間。第六，賠償判決。賠償判決是對(duì)違法行為造成損害進(jìn)行救濟(jì)的判決方式，一般以確認(rèn)或撤銷判決為前提，且其適用范圍廣泛，包括部分事實(shí)行為。

2.輔助判決

輔助判決相對(duì)主體判決而言，根據(jù)行政訴訟的其他需要設(shè)置。輔助判決主要有以下四種：第一，駁回訴訟請(qǐng)求判決。適用于上述各種判決不成立時(shí)，可以涵蓋以前的維持判決，但其不是一種獨(dú)立的判決種類，處于次要地位。第二，自為判決。是法院撤銷行政行為后，自己代替行政主體作出決定。（注：如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政爭(zhēng)訟法”第97條規(guī)定：“撤銷訴訟，其訴訟標(biāo)的之行政處分涉及金錢或其他替代物之給付或確認(rèn)者，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認(rèn)代替之?！保┳詾榕袥Q的適用應(yīng)規(guī)定嚴(yán)格的條件，僅適用于原告對(duì)行政行為被撤銷后行政機(jī)關(guān)重作的行為不服提起的訴訟。第三，情況判決。情況判決發(fā)源于日本的事情判決，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也存在。情況判決的適用基于公共利益，對(duì)本應(yīng)撤銷、變更或禁止的行為不作上述處理。情況判決作為考慮公共利益或利益權(quán)衡的判決，其適用應(yīng)有以下三個(gè)條件：(1)行政主體的行為違法；(2)撤銷、變更或禁止原行為對(duì)公益有重大損害；(3)經(jīng)斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他因素，應(yīng)駁回原告，以免撤銷或變更原行為致使公益受損。完整的情況判決應(yīng)包括三部分：(1)駁回原告。(2)確認(rèn)原行為違法。(3)判令被告予以賠償[5](P.200-214)。第四，中間判決及部分判決。中間判決是對(duì)訴訟程序進(jìn)行中產(chǎn)生的獨(dú)立的爭(zhēng)點(diǎn)進(jìn)行的判決，并不是對(duì)訴訟標(biāo)的本身下判斷。法院的終局判決受中間判決的約束。部分判決是對(duì)訴訟標(biāo)的的數(shù)項(xiàng)，其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)已達(dá)到可以裁判的程度，法院就這部分作出終局判決[5](P.183-198)。中間判決及部分判決的增設(shè)是出于訴訟效率及便利的考慮，對(duì)先決問(wèn)題或部分訴訟標(biāo)的先行作出裁判。

行政判決制度的完善還需要對(duì)行政判決效力進(jìn)行規(guī)定，如既判力問(wèn)題。既判力的理論基礎(chǔ)是司法最終原則。法院的判決不僅約束當(dāng)事人，還約束行政機(jī)關(guān)。因此，判決的既判力包含行政機(jī)關(guān)不得作出與判決精神相悖的行為。這里既涉及公法秩序的穩(wěn)定，也涉及司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，需要進(jìn)一步研究。

（十）建立和解和調(diào)解制度

和解是訴訟當(dāng)事人達(dá)成合意，法院就當(dāng)事人合意內(nèi)容做成筆錄，且有與判決相同的效力，世界上大多數(shù)國(guó)家都承認(rèn)行政訴訟中的和解。

調(diào)解是我國(guó)民事訴訟，刑事自訴和賠償訴訟中的特有制度，是在尊重當(dāng)事人意愿的前提下由法院進(jìn)行的調(diào)解。

我國(guó)《行政訴訟法》排除了和解與調(diào)解，但訴訟外的調(diào)解大量存在。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政訴訟法也應(yīng)承認(rèn)和解或調(diào)解原則，理由如下：訴訟的基本功能是解決爭(zhēng)議，和解或調(diào)解是解決爭(zhēng)議的方式之一，且是基于當(dāng)事人的同意與合意，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則。以往強(qiáng)調(diào)的行政機(jī)關(guān)不得隨意放棄、變更公權(quán)力，并沒(méi)有足夠的理論支持。行政機(jī)關(guān)在訴訟程序之外放棄、變更公權(quán)力行為的大量存在，足以證明上述理論的貧乏。至于涉及公共利益或第三人利益的和解和調(diào)解，可由人民法院來(lái)審查，通知第三人參加，以確保公共利益或第三人利益不受侵害，這一點(diǎn)與民事訴訟并無(wú)區(qū)別。

此外，行政訴訟時(shí)效制度、不停止執(zhí)行制度等都是《行政訴訟法》修訂必須考慮的內(nèi)容。

三、修訂《行政訴訟法》應(yīng)注意的問(wèn)題

除行政訴訟具體制度外，《行政訴訟法》的修訂還要考慮問(wèn)題和配套制度，如《行政訴訟法》的適用范圍，司法體制等，因?yàn)樾姓V訟制度功能的正常發(fā)揮，離不開(kāi)制度的環(huán)境和條件。我們認(rèn)為，修訂《行政訴訟法》，要考慮以下配套問(wèn)題：

（一）《行政訴訟法》的適用范圍

在我國(guó)，由于公法制度不發(fā)達(dá)，因而，行政法的調(diào)整范圍主要限于國(guó)家行政，其他的公共行政不受公法規(guī)范，《行政訴訟法》也只是適用于國(guó)家行政部分。這種現(xiàn)狀不利于我國(guó)行政法治的發(fā)展。從理論上說(shuō)，行政訴訟作為維護(hù)公法秩序的法律手段，其監(jiān)督范圍包括所有承擔(dān)公共行政職能的組織及其行為。行政機(jī)關(guān)無(wú)疑是承擔(dān)行政職能的組織，是國(guó)家行政的主要手段?，F(xiàn)實(shí)中行使公共行政職能的大量公務(wù)組織也是公共行政的組成部分，應(yīng)納入行政訴訟的調(diào)整范圍，而不能任其游離于法律控制之外。大體上公務(wù)組織可分為以下三類：一是承擔(dān)某種專門公共職能的社團(tuán)。這類社團(tuán)的設(shè)立源于其專業(yè)特殊性、利益團(tuán)體性，較典型的如行業(yè)協(xié)會(huì)。二是行政性公司。行政性公司本身是企業(yè)，由于這類企業(yè)涉及國(guó)家重大利益，投資多，風(fēng)險(xiǎn)大而一般由政府投資設(shè)立，且承擔(dān)一定的公共行政職能。在我國(guó)如煤氣公司、郵政電信企業(yè)等。三是公營(yíng)造物。（注：公營(yíng)造物這一概念由德國(guó)行政法學(xué)家?jiàn)W托·梅耶(OttoMayor)提出，在德、日、臺(tái)行政法中都存在。）公營(yíng)造物是由人與物組成，以持續(xù)方式達(dá)成特定行政目的的組織體[6]。如國(guó)立大學(xué)、國(guó)家醫(yī)療單位、博物館等?！缎姓V訟法》的修訂可以在行政法的調(diào)整范圍方面嘗試作一些突破。

（二）民事、行政爭(zhēng)議沖突的解決機(jī)制

我國(guó)法院內(nèi)部按專業(yè)分設(shè)審判庭，分別審理不同性質(zhì)的案件。但現(xiàn)實(shí)中一些案件處于民事、行政爭(zhēng)議的灰色地帶，很難判別究竟屬于民事或行政爭(zhēng)議；如何處理這些案件，缺乏合理機(jī)制。（注：在普通法系國(guó)家不存在民事、行政爭(zhēng)議的區(qū)分問(wèn)題，因?yàn)椴淮嬖诠椒ǖ膭澐?；在大陸法系?guó)家區(qū)分民事、行政爭(zhēng)議，需要民事、行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的存在，典型的如法國(guó)的權(quán)限爭(zhēng)議法庭。）從保護(hù)權(quán)利的角度考慮，《行政訴訟法》應(yīng)增加民事、行政爭(zhēng)議沖突的解決機(jī)制。民事、行政爭(zhēng)議沖突有兩種：一種是積極爭(zhēng)議，即當(dāng)事人同時(shí)向民事審判庭和行政審判庭，且都被受理。另一種是消極爭(zhēng)議，即當(dāng)事人分別向民事審判庭和行政審判庭，且都以該案不屬于民事或行政爭(zhēng)議為由被拒絕受理。對(duì)這些爭(zhēng)議案件，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的裁決機(jī)制解決。如果爭(zhēng)議發(fā)生在同一法院內(nèi)，可由該法院組成臨時(shí)裁決委員會(huì)裁決或由審判委員會(huì)解決；如果發(fā)生在不同法院之間，則由有審判監(jiān)督權(quán)的上一級(jí)法院裁決。

民事、行政爭(zhēng)議的沖突解決還涉及另一種情況，即民事、行政混合案件的審理，其中民事或行政問(wèn)題是審理行政或民事案件的先決問(wèn)題。如果民事、行政爭(zhēng)議都屬于同一個(gè)法院管轄，則由民事或行政審判庭直接移送行政或民事審判庭，先決問(wèn)題處理完畢再交回原審判庭繼續(xù)審理。如果民事、行政爭(zhēng)議不屬同一法院管轄，則由審判庭先將先決問(wèn)題移送有管轄權(quán)的法院解決，這樣可以避免原告兩次，減少原告的訴累。

（三）行政判例的地位

在世界范圍內(nèi)，無(wú)論是英美法系國(guó)家或大陸法系國(guó)家，都肯定行政判例的效力。行政判例制度的普遍存在絕不是一個(gè)偶然現(xiàn)象，其源于行政法法典化的困難。行政訴訟中的受案范圍、審理標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)等許多問(wèn)題很難統(tǒng)一為成文規(guī)則，判例的適用不可避免。我國(guó)法律不承認(rèn)判例的效力，導(dǎo)致行政訴訟缺乏判例的支持，面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政案件，剛性的法律規(guī)定有很大缺陷。因此，行政判例的法律效力應(yīng)得到《行政訴訟法》的肯認(rèn)。鑒于我國(guó)的成文法傳統(tǒng)，行政判例只能作為輔法源存在，作為成文法的補(bǔ)充，不得與成文法相抵觸。鑒于我國(guó)目前司法地方化問(wèn)題嚴(yán)重，法官素質(zhì)不高，為保證法律適用統(tǒng)一及判例質(zhì)量，可在最高人民法院成立一個(gè)特別委員會(huì)來(lái)決定具有先例價(jià)值的行政判決，下級(jí)法院在審理類似案件時(shí)必須遵守。

（四）行政審判體制的改革

行政審判權(quán)由國(guó)家統(tǒng)一行使，審判獨(dú)立不受地方或其他因素干擾，是行政審判體制改革的方向。行政訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的審判，法院的獨(dú)立性要求就更為迫切。筆者認(rèn)為，解決行政審判獨(dú)立問(wèn)題的出路是設(shè)立獨(dú)立的行政法院，并且使行政法院的轄區(qū)與行政區(qū)劃分相分離?？稍谌珖?guó)范圍內(nèi)建立三級(jí)行政法院——最高、上訴和初審（地區(qū)）行政法院。全國(guó)設(shè)一所最高行政法院，上訴行政法院可在省級(jí)行政區(qū)域設(shè)置，在每個(gè)省份，根據(jù)人口多少和地域面積設(shè)置四到六個(gè)地區(qū)行政法院。地區(qū)行政法院還可設(shè)立若干巡回審判庭。行政法院將隸屬于司法系統(tǒng)，但相對(duì)獨(dú)立。雖然《行政訴訟法》難于就行政審判體制改革作出具體規(guī)定，但在管轄、巡回法庭的設(shè)置方面可適當(dāng)進(jìn)行嘗試。

【參考文獻(xiàn)】

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[3]［日］室井力，主編.日本現(xiàn)代行政法[M].吳微，譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1995.

[4]高家偉.行政訴訟證據(jù)的理論與實(shí)踐[M].北京：工商出版社，1998.