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根據(jù)財(cái)政部新頒布的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財(cái)政部令第35號),《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》(財(cái)政部令第36號)和州委辦公室、州人民政府辦公室《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)州直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的通知》(州辦[*]14號)文件精神,按照縣建辦文[*]21號文件的要求,為了加強(qiáng)和規(guī)范我縣行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理,維護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整,合理配置和有效利用國有資產(chǎn),防止國有資產(chǎn)流失,保證國有資產(chǎn)增值和發(fā)揮應(yīng)有效益,合理調(diào)節(jié)收入分配,現(xiàn)就我縣行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革制定如下方案。
二、范圍和原則
基本原則為:統(tǒng)一監(jiān)管、分類實(shí)施、規(guī)范處置、收益統(tǒng)籌。
(一)統(tǒng)一監(jiān)管:對納入首批集中統(tǒng)一管理的縣直行政事業(yè)單位國有經(jīng)營性資產(chǎn),由縣財(cái)政局統(tǒng)一監(jiān)管,并由縣人民政府授權(quán)委托*國有資產(chǎn)經(jīng)營公司統(tǒng)一經(jīng)營管理,按照公開、公平、公正的原則,進(jìn)行掛牌竟價(jià)租賃;對縣直行政事業(yè)單位興辦的各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體,在清產(chǎn)核資和審計(jì)的基礎(chǔ)上,結(jié)合部門和單位實(shí)際情況,由縣財(cái)政局統(tǒng)一監(jiān)管,按照國家有關(guān)規(guī)定,分別采取脫鉤轉(zhuǎn)型,面向社會(huì)租賃,承包經(jīng)營等方式,報(bào)經(jīng)縣人民政府審批后,交縣國資公司,實(shí)行市場化運(yùn)作,建立有效營運(yùn)機(jī)制、統(tǒng)一經(jīng)營管理。非經(jīng)營性資產(chǎn)由現(xiàn)資產(chǎn)占有單位與資產(chǎn)管理部門,簽訂使用管理協(xié)議,明確各自職責(zé)。
(二)分類實(shí)施:全縣行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一管理、分類實(shí)施、分步進(jìn)行。
1、縣直行政事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)(利用國有資產(chǎn)對外投資(股權(quán))、出租、出借、興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及其它國有經(jīng)營性資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)、需處理的資產(chǎn)等)列入這次清理移交、集中統(tǒng)一管理的范圍。按照先易后難、循序漸進(jìn),分類實(shí)施,穩(wěn)步推進(jìn)的原則,逐步將非經(jīng)營性資產(chǎn)列入移交范圍。醫(yī)院和社會(huì)福利性質(zhì)的機(jī)構(gòu),縣政府直屬駐外機(jī)構(gòu)暫不列入。
2、對未列入首批統(tǒng)一管理的單位,其國有資產(chǎn)管理仍按行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。待首批單位移交資產(chǎn)啟動(dòng)運(yùn)行后,根據(jù)進(jìn)展和運(yùn)行情況,對這類單位占有使用的資產(chǎn)提出改革方案報(bào)縣政府批準(zhǔn)后實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)管理改革方案另行制訂。
(三)規(guī)范處置:對縣直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移及核銷,包括各類國有資產(chǎn)的無償轉(zhuǎn)讓、出售、置換、捐贈(zèng)、報(bào)損、報(bào)廢等,由資產(chǎn)占有單位按規(guī)定程序報(bào)批后,交財(cái)政部門集中統(tǒng)一調(diào)劑處置,對能夠通過調(diào)劑、置換解決的,原則上不重新購置;對需要處置的,由具有資質(zhì)的中介評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估后,采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、市場竟價(jià)等方式公開處置,公開透明、陽光操作、提高資產(chǎn)的使用效益。
(四)收益統(tǒng)籌:縣直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營管理,所獲收入,屬財(cái)政非稅收入,按照非稅收入管理規(guī)定,實(shí)行“收支兩條線”管理,其分配使用管理辦法,由縣財(cái)政局牽頭擬定方案,報(bào)縣政府審批后執(zhí)行。
三、實(shí)施步驟和要求
(一)宣傳政策
充分利用廣播、電視、報(bào)刊網(wǎng)站等媒體,大力宣傳行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的有關(guān)政策,宣傳這項(xiàng)改革的意義和要求,爭取各單位各部門和社會(huì)各界的理解支持,形成良好的工作氛圍。
(二)資產(chǎn)清查移交
1、對縣直行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)和已到租賃期的資產(chǎn)直接移交給國資公司。
2、縣直行政事業(yè)單位原已簽訂出租、出借合同,協(xié)議的,將合同原件和有關(guān)資料等移交到縣國資公司,進(jìn)行移交登記、簽字。由縣國資公司依據(jù)法律法規(guī)制定統(tǒng)一的合同,協(xié)議文本,明確界定國資公司,資產(chǎn)占有單位和承租方的責(zé)任和義務(wù),重新規(guī)范辦理合同、協(xié)議手續(xù)。
3、對縣直行政事業(yè)單位舉辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,這次清產(chǎn)核資和審計(jì)后,由財(cái)政部門提出具體管理辦法,報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)后,按統(tǒng)一監(jiān)管的原則執(zhí)行。
4、在清產(chǎn)核資和合同、協(xié)議移交期間,縣直行政事業(yè)單位不得使用國有資產(chǎn)進(jìn)行抵押貸款;不得擅自舉債進(jìn)行基本建設(shè)項(xiàng)目;不得擅自變更對外投資、出租、出借等經(jīng)營性國有資產(chǎn)合同、協(xié)議或改變國有資產(chǎn)用途;不得擅自轉(zhuǎn)讓、出售經(jīng)營性國有資產(chǎn);不得將主管部門的國有資產(chǎn)劃撥到下屬單位;不得借機(jī)私分國有資產(chǎn);不得拒報(bào)、拒交合同、協(xié)議原件和有關(guān)資料;不得以任何理由推諉、延誤、干擾、阻礙這次改革工作的順利推進(jìn)。
5、縣直行政事業(yè)單位在今年上半年清查資產(chǎn)前,未經(jīng)審批將其占有使用的國有房屋建筑物、土地使用權(quán)、鋪面等國有資產(chǎn)劃拔給下屬單位或其它單位使用的,應(yīng)在本次清理移交工作中全部收回。對單位國有資產(chǎn)使用權(quán)屬不清的,應(yīng)經(jīng)縣財(cái)政等部門進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定;對今年上半年資產(chǎn)清理后,將經(jīng)管性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為非經(jīng)營性資產(chǎn)的原則上視同經(jīng)營性資產(chǎn),特殊情況需報(bào)縣人民政府審批;建辦文[*]21號文出臺(tái)后,未經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)擅自簽訂或延期的合同無效,由相關(guān)單位自行收回后交國資公司,并自行處理好遺留問題。
6、對需處置的國有資產(chǎn),由單位提出申請,經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后,由縣財(cái)政局按行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法的有關(guān)程序辦理完畢后,交縣國資公司按規(guī)范處置原則運(yùn)作。
(三)資產(chǎn)營運(yùn)管理
1、國資公司接收的國有資產(chǎn)要建立檔案和電子信息管理系統(tǒng),做到帳、卡、物相符,跟蹤統(tǒng)一管理。
2、經(jīng)營性國有資產(chǎn)和需處置的資產(chǎn),按照公開、公平、公正的原則,利用電視、網(wǎng)站、報(bào)刊和電子交易顯視屏向社會(huì)公告,公告相關(guān)信息,提供公平的競爭平臺(tái)。
3、縣直行政事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)和需處置的國有資產(chǎn),經(jīng)營所獲收入,直接進(jìn)入財(cái)政非稅收入結(jié)算專戶,實(shí)行“收支兩條線”的管理。
(四)工作進(jìn)度安排
資產(chǎn)移交單位必須密切配合,確保移交工作的順利進(jìn)行。*年12月中旬組織移交工作,2007年1月1日起,按新的管理模式運(yùn)行。
(五)嚴(yán)肅紀(jì)律,明確職責(zé)
1、嚴(yán)肅紀(jì)律??h直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革是一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作,政策性強(qiáng),涉及面廣,工作任務(wù)艱巨,凡有清理移交任務(wù)的單位要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),組建清理移交工作專班,確保政令暢通,監(jiān)察部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查,對干擾和阻礙改革、違法違紀(jì)造成國有資產(chǎn)流失的,給予單位主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人紀(jì)律處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。
根據(jù)公務(wù)員是否參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式可分為聯(lián)動(dòng)模式和分立模式。聯(lián)動(dòng)模式是將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)統(tǒng)籌考慮,置于統(tǒng)一的制度框架內(nèi),由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和自愿儲(chǔ)蓄構(gòu)成多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。分立模式則是為公務(wù)員另行設(shè)立專門的養(yǎng)老金制度。很多學(xué)者主張聯(lián)動(dòng)模式,他們認(rèn)為公務(wù)員和事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是大勢所趨(程恩富,2009;鄭秉文,2009;華迎放,2006)。但是,也有部分學(xué)者贊成分立模式。易正春提出,鑒于公務(wù)員的特殊性,應(yīng)該建立單獨(dú)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[7]莊序瑩等認(rèn)為在目前的利益格局下,將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)納入社會(huì)保險(xiǎn)體系時(shí)機(jī)還不成熟,為他們建立單獨(dú)的保障計(jì)劃才是現(xiàn)階段的合理選擇。[8](
對于如何走出當(dāng)前事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的困境,學(xué)者們從不同角度提出了諸多舉措。楊燕綏從完善整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的角度出發(fā),主張事業(yè)單位建立職業(yè)養(yǎng)老金,逐漸替代退休金和對接國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金,從而引領(lǐng)中國養(yǎng)老金在動(dòng)態(tài)中進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。[9]李紹光則提出了兩個(gè)選擇方案,一個(gè)是偏重于積累制的一次性退休金加個(gè)人賬戶的職業(yè)年金計(jì)劃,另一個(gè)是現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)較強(qiáng)的名義個(gè)人賬戶制。[10]唐俊認(rèn)為,必須擺脫改革的思維定勢,借鑒南非的成功經(jīng)驗(yàn),建立一只完全積累的、中央集中管理的、繳費(fèi)確定型的養(yǎng)老基金。[11]綜上所述,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究是目前學(xué)術(shù)界研究的薄弱領(lǐng)域。學(xué)者們對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的必要性和緊迫性已達(dá)成共識,關(guān)鍵分歧在于采用何種制度模式,目前主張聯(lián)動(dòng)模式的居多。另外,研究多是對《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱“08方案”)的政策分析,而基礎(chǔ)理論研究成果很少,特別是相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。囿于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)的缺失,相關(guān)研究還不夠深入。筆者運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架中的制度安排效率、制度激勵(lì)相容及制度成本等評估標(biāo)準(zhǔn)對改革進(jìn)行理論分析與評價(jià),并提出了相應(yīng)的對策建議,試圖通過這些理論探討對事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革實(shí)踐起到借鑒作用。
事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革分析
我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于50年代初期。從制度建立至今,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是參照政府機(jī)關(guān)執(zhí)行的,沒有形成單獨(dú)的退休養(yǎng)老制度。較早的有關(guān)規(guī)定是1958年國務(wù)院頒布的《關(guān)于工人、職員退休處理暫行規(guī)定》。該法規(guī)首次把事業(yè)單位納入保障范圍,并對事業(yè)單位人員的退休條件及退休待遇作了具體規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行,國家對已有規(guī)定也作了較大的修改與完善,其標(biāo)志是1978年的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《<關(guān)于工人退休退職的暫行辦法>的通知》。此次改革將企業(yè)職工、事業(yè)單位人員、機(jī)關(guān)工作人員一律劃分為工人和干部兩個(gè)大類分別執(zhí)行。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于1993年進(jìn)入試點(diǎn)改革階段,其標(biāo)志是上海、遼寧、海南等地率先開始的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。此后很多地方省市各自進(jìn)行了試點(diǎn)改革,但改革效果并不理想。2008年《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》出臺(tái),這標(biāo)志著中央政府在山西、上海、浙江、重慶和廣東五省市開始了國家層面的試點(diǎn)改革。此項(xiàng)改革方案的主要內(nèi)容是實(shí)施“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式,并建立職業(yè)年金。改革旨在實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌,縮小養(yǎng)老金待遇差距,保持養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排的一致性。
目前,我國有事業(yè)單位130萬個(gè),從業(yè)人員3000多萬,離退休人員900多萬,事業(yè)單位人員占財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的80%。事業(yè)單位性質(zhì)復(fù)雜多樣,人員結(jié)構(gòu)以專業(yè)技術(shù)人員為主體,主要分布在教育、科研、衛(wèi)生、文化幾大系統(tǒng)。其中,教育事業(yè)單位48萬個(gè),人員1400萬,約占事業(yè)單位人員總數(shù)的50%;衛(wèi)生、文化和科研事業(yè)單位人數(shù)分別約占事業(yè)單位人員總數(shù)的15%、4%和2.4%。事業(yè)單位日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來源于多種渠道,各種組織、社會(huì)團(tuán)體都集中在事業(yè)單位,其經(jīng)費(fèi)支出占政府財(cái)政支出的30%以上。[12]事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革在五省市進(jìn)行試點(diǎn),改革方案僅適用于高校、公立醫(yī)院等公益服務(wù)類事業(yè)單位。試點(diǎn)地方進(jìn)展緩慢,有的省市在調(diào)研、論證,有的省市了征求意見稿。但是,沒有一個(gè)省市正式下發(fā)文件、出臺(tái)具體方案或進(jìn)入實(shí)施階段。地方之間在進(jìn)行動(dòng)態(tài)博弈,都想根據(jù)其他省市試點(diǎn)的情況和效果來決定本地區(qū)是否跟進(jìn)。這導(dǎo)致各地改革試點(diǎn)進(jìn)展遲緩,運(yùn)行效果不佳,改革流產(chǎn)失敗已成定局。[13]
事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)已進(jìn)行了三年,多數(shù)地方改革舉步維艱,難以推動(dòng)。為此,很有必要對改革方案進(jìn)行一個(gè)全面評價(jià)。對于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革效果的評估標(biāo)準(zhǔn)有很多,其中田國強(qiáng)提出了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架中的若干評估標(biāo)準(zhǔn),主要包括制度安排是否導(dǎo)致了效率、是否激勵(lì)相容、是否有較小的制度成本。下面筆者運(yùn)用以上三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革進(jìn)行分析。
資源的有效配置問題是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架評價(jià)制度安排的首要標(biāo)準(zhǔn),代表了效率方面的價(jià)值取向。所謂效率,就是用最小的成本,達(dá)到最佳效果。經(jīng)濟(jì)學(xué)中用帕累托最優(yōu)這一概念來表示效率,但它只是一種理想狀態(tài),在現(xiàn)實(shí)中不可能達(dá)到。因此,經(jīng)濟(jì)學(xué)界往往用帕累托改進(jìn)這一標(biāo)準(zhǔn),它是指在不減少一方的福利時(shí),通過改變現(xiàn)有的資源配置而提高另一方的福利。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案將事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇降低到企業(yè)水平,并計(jì)劃建立職業(yè)年金制度來補(bǔ)償這一待遇落差。但囿于各種原因,職業(yè)年金制度并未真正付諸實(shí)施。這無疑造成了事業(yè)單位人員的福利損失,不能實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。另外,這一改革結(jié)果雖然表面上縮小了養(yǎng)老金待遇差距,但是卻忽視了事業(yè)單位人力資本的價(jià)值,弱化了養(yǎng)老金的激勵(lì)作用,影響事業(yè)單位人員的工作效率,造成事業(yè)單位人才的流失。因此,從成本收益的角度看,改革方案是缺乏效率的。
激勵(lì)相容就是使個(gè)人的自利和人們之間的互利統(tǒng)一起來,使得每個(gè)人在追求其個(gè)人利益時(shí),同時(shí)也達(dá)到其制度安排設(shè)計(jì)者所想要達(dá)到的目標(biāo)。[14]事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及到公務(wù)員、事業(yè)單位人員和企業(yè)職工三方主體,其養(yǎng)老金待遇也從高到低呈梯級分布。此次改革為解決養(yǎng)老金雙軌制的不公平問題,將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與企業(yè)并軌。由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案中并未建立職業(yè)年金制度,改革將使事業(yè)單位人員養(yǎng)老金的平均替代率從90%驟降至50%左右,這會(huì)誘發(fā)事業(yè)單位人員的道德風(fēng)險(xiǎn),引發(fā)大量的提前退休行為。企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇水平最低,改革呼聲最高,但是降低事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇也并未增進(jìn)企業(yè)職工的福利。政府公務(wù)員作為改革的推行者并未參與此次改革,不僅影響了改革方案的執(zhí)行效果,還引發(fā)了公務(wù)員與事業(yè)單位人員之間的矛盾。由此看出,改革并未達(dá)到激發(fā)相關(guān)主體積極性的預(yù)期目標(biāo),改革的實(shí)際效果是削峰而未填谷,未能實(shí)現(xiàn)各方的共贏。
制度成本包括新制度的實(shí)施成本和新舊制度的轉(zhuǎn)軌成本。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì),政府在提供這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品前并未考慮到事業(yè)單位人員的偏好,即改革試點(diǎn)并未開展廣泛調(diào)研、科學(xué)論證和征求利益相關(guān)者的意見,因而造成改革阻力較大,加上地方層面的改革慣性對全國改革形成的阻力,最終加大了制度的實(shí)施成本,最終導(dǎo)致改革效果事與愿違。轉(zhuǎn)制成本的大小是評價(jià)制度績效的又一衡量標(biāo)準(zhǔn)。巨額的轉(zhuǎn)制成本至今是企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的遺留難題。“08方案”要求事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結(jié)合”制度,事業(yè)單位“中人”的過渡性養(yǎng)老金、“老人”的隱性債務(wù),再加上改革后的單位繳費(fèi)(作為財(cái)政撥款單位,這部分實(shí)際也是財(cái)政買單),會(huì)形成新的歷史債務(wù),事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的財(cái)政成本要大于企業(yè)。[15]并且,隨著時(shí)間的推移,累積的歷史債務(wù)就越多。因此,改革進(jìn)行得越早,付出的改革成本就會(huì)越低。
國外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較借鑒
事業(yè)單位是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物,西方發(fā)達(dá)國家并不存在這一稱謂,他們把類似我國事業(yè)單位的承擔(dān)公共服務(wù)職能的人員與公務(wù)員一并稱為公職人員。根據(jù)其整合程度,世界各國公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃可分為分立模式和統(tǒng)一模式。分立模式是指公務(wù)員養(yǎng)老計(jì)劃單獨(dú)設(shè)置、獨(dú)立于私人部門,以法國、德國等為代表;統(tǒng)一模式是指公務(wù)員養(yǎng)老計(jì)劃融合到國家社會(huì)保障制度中,公務(wù)員與私人部門雇員實(shí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,以美國、日本等為代表。兩種模式的典型代表國家的公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較見表3。通過兩國的制度比較,我們可以得出以下啟示:
注重法制建設(shè)。國外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)都遵循立法先行的規(guī)律,并且既有綜合立法,也有專門立法。相比之下,我國的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)嚴(yán)重滯后,立法缺乏前瞻性和務(wù)實(shí)性,即便是最新出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》也是回避矛盾,并未對改革方案作出具體規(guī)定。因此,當(dāng)務(wù)之急是要明確我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定,加快建立《公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》和《職業(yè)年金法》,填補(bǔ)我國公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)空白,為改革提供有力的法律支撐。
基金管理模式多樣化。各國都在根據(jù)自己的國情和發(fā)展需要制定政策,例如美國是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家,崇尚經(jīng)濟(jì)自由主義,其制度設(shè)計(jì)注重效率,基金管理采取市場化運(yùn)作,投資回報(bào)率高;而法國是一個(gè)中央集權(quán)制國家,中央政府對基金投資運(yùn)營的管制較為嚴(yán)格,基金投資十分謹(jǐn)慎。事業(yè)單位職業(yè)年金基金數(shù)額巨大,必將成為各大金融機(jī)構(gòu)爭奪的“香餑餑”。但是,我國資本市場并不成熟,不能簡單地以滿足金融市場的資金需求缺口為目標(biāo),事業(yè)單位養(yǎng)老金投資必須堅(jiān)持“審慎人”原則,要堅(jiān)持安全性第一,嚴(yán)格限制基金投資比例,禁止投資于股票市場等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。
盡早進(jìn)行改革。國外公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革經(jīng)驗(yàn)表明,改革越早,改革成本越小,社會(huì)越穩(wěn)定。例如,美國將公職人員納入到統(tǒng)一的社保體系,養(yǎng)老金差距相對較小,社會(huì)比較穩(wěn)定;而法國則為公職人員建立單獨(dú)的養(yǎng)老金制度,其養(yǎng)老保障體系高度碎片化,一旦改革,就會(huì)出現(xiàn)較大規(guī)模的罷工與騷亂。而我國還是一個(gè)發(fā)展中國家,社會(huì)保障制度體系尚未定型。因此,我國公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革越早,越有利于整個(gè)制度體系的動(dòng)態(tài)調(diào)整,同時(shí)還能降低財(cái)政負(fù)擔(dān)。
政策建議
在中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革牽涉到3000多萬事業(yè)單位人員的切身利益,并且情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨、意義重大。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)質(zhì)是短期利益與長期利益、小集團(tuán)利益與社會(huì)整體利益的取舍,改革的成敗取決于各方利益博弈的最終結(jié)果。為此,筆者提出以下政策建議:
目前,由于中央政府沒有統(tǒng)一方案,各試點(diǎn)省市的改革措施存在顯著差異。這種自下而上的改革路徑加劇了制度的碎片化,不利于改革的推進(jìn)。另外,改革方案只適用于公益服務(wù)類事業(yè)單位也有失公平,勢必引發(fā)抵觸情緒,加大改革的阻力。因此,首先應(yīng)該結(jié)束分散試點(diǎn)的局面,由中央政府出臺(tái)統(tǒng)一方案,自上而下地執(zhí)行。[16](P188)其次,要擴(kuò)大改革方案的覆蓋面,實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人員與公務(wù)員的聯(lián)動(dòng),這不僅有利于促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng),還有利于平衡各方利益,使制度設(shè)計(jì)符合激勵(lì)相容原則。
1.公務(wù)員和事業(yè)單位職員對于機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌存在認(rèn)識上的誤區(qū)。認(rèn)為機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度改革就是削減自身福利,這也是他們最為關(guān)心的問題,因而在改革上必然存在自上而下的阻力。
2.事業(yè)單位退休制度改革,并不應(yīng)僅僅是向企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式對接.而是應(yīng)與公務(wù)員群體、企業(yè)職工養(yǎng)老機(jī)制三種類型改革形成聯(lián)動(dòng)、對接。改革與并軌,并不只是制度革新問題,同時(shí)也是社會(huì)問題,處理不好,不但不能解決問題,還容易引起更大的矛盾。當(dāng)前人社部對于事業(yè)單位退休制度改革就引起了職員與公務(wù)員之間的矛盾,也造成了民眾對于政府滿意度的下降。
3.機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度改革以及其與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌都是一個(gè)長期的過程.而現(xiàn)在才處于初期階段,以后還有很長的路要走,改革與并軌是一步一步循序漸進(jìn)的,也是從一部分先改革先動(dòng)手做起,在這個(gè)長期的過程中,必然會(huì)損害一部分人的利益,導(dǎo)致公平的缺失,改革和并軌中遇到的阻力,也可能導(dǎo)致新舊政策的連續(xù)和過渡中產(chǎn)生新的問題。
二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌的對策
1.機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌.首先在機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部就要做到一體聯(lián)動(dòng),不可分割改革。否則,可能造成事業(yè)單位職員與公務(wù)員之間的矛盾,引起較之現(xiàn)行雙軌制更為劇烈的矛盾。所以,機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度向職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改變時(shí),應(yīng)當(dāng)是一體聯(lián)動(dòng)的,這是一個(gè)總的大前提,也是必要的條件。
2.為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度.逐步向職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員也要像企業(yè)職工一樣承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù),同樣實(shí)行與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一樣的統(tǒng)賬結(jié)合財(cái)務(wù)機(jī)制,退休金也分解成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與職業(yè)年金,采用雙層結(jié)構(gòu)代替單一層次,分別對應(yīng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金和企業(yè)年金。適當(dāng)降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金,使之與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇接近,逐步實(shí)現(xiàn)大范圍的全國統(tǒng)籌,輔之以職業(yè)年金,力爭做到機(jī)關(guān)事業(yè)單位職員和公務(wù)員退休待遇不降低,在公平的同時(shí),也兼顧效率。在可行性上,以2012年深圳市事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)新進(jìn)人員的養(yǎng)老制度改革方案為例,深圳市人社局局長王敏表示,經(jīng)測算,在幾個(gè)參數(shù)基本確定的情況下,改革后的事業(yè)單位職員養(yǎng)老金和現(xiàn)行的退休待遇大致相當(dāng)。與此同時(shí),還應(yīng)放棄機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長掛鉤的機(jī)制,代之以與企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法一樣的機(jī)制,減少兩者差距,促進(jìn)制度并軌。
3.健全完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律法規(guī).在事業(yè)單位改革養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上納入公務(wù)員群體,逐步推出公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案,依法落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。2008年3月,國務(wù)院了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》,決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,之后人社部于2009年1月公布《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》,但近年來改革進(jìn)程緩慢,甚至停滯不前。在國家行政學(xué)院教授汪玉凱等專家看來,“事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革,并不該僅僅是向企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式對接,而是應(yīng)與公務(wù)員群體、企業(yè)職工養(yǎng)老機(jī)制三種類型改革形成聯(lián)動(dòng)、對接。在對事業(yè)單位實(shí)行改革的同時(shí),《社會(huì)保險(xiǎn)法》等對公務(wù)員體系的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革語焉不詳,這正是山西等5個(gè)試點(diǎn)省市多年來難以推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的主要原因之一。”事實(shí)上,我國至今尚未出臺(tái)全國統(tǒng)一的有關(guān)公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律條文,因此,健全完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》,將公務(wù)員群體納入進(jìn)來,以法律為依托,嚴(yán)抓落實(shí),必然能大力推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革。
摘 要 建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度,是全民福祉的必然要求;改革我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的必由之路。因此,我國應(yīng)采取一攬子和一次性改革策略,使事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度走向統(tǒng)一,從而完成改革重任。
關(guān)鍵詞 事業(yè)單位 養(yǎng)老保險(xiǎn)改革 統(tǒng)一模式 職業(yè)年金
2009年1月28日,國家人力資源和社會(huì)保障部正式下發(fā)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》,決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5個(gè)試點(diǎn)省市啟動(dòng)這一改革。此次改革的重要內(nèi)容是事業(yè)單位工作人員統(tǒng)一參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn),其改革要點(diǎn)和制度設(shè)計(jì)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾乎完全一致,換言之,事業(yè)單位人員養(yǎng)老金將大幅降低。
一年過去了,五省市事業(yè)單位改革試點(diǎn)阻力重重,毫無進(jìn)展,并引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。廣東某些事業(yè)單位尤其是高校出現(xiàn)了騷動(dòng),一些高校教師開始申請?zhí)崆巴诵?這說明我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革出現(xiàn)了問題,有必要對其進(jìn)行研究。
一、中國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)的阻力――單兵突破的困難
五省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革一年來成為新一輪全社會(huì)議論的焦點(diǎn)。拋去社會(huì)保障制度“能上不能下”的“制度剛性”的基本特點(diǎn),我們認(rèn)為試點(diǎn)主要遇到了以下兩個(gè)問題。
一是公平問題。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度中處于中間層次,上有公務(wù)員下有企業(yè),比上不足比下有余,事業(yè)單位當(dāng)中產(chǎn)生不公平的原因可從以下四個(gè)方面進(jìn)行分析。(1)公務(wù)員退休金高于事業(yè)單位養(yǎng)老金,但此次改革試點(diǎn)卻未被納入其中,且公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革沒有提上議事日程,這自然使事業(yè)單位職工深感不公;(2)企業(yè)屬贏利性單位,工資與績效掛鉤,某些壟斷性行業(yè)職工的退休金要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于事業(yè)單位,而事業(yè)單位退休金只是處于社會(huì)平均水平,退休前不能向高收入企業(yè)看齊,退休后卻要向低收入企業(yè)看齊;(3)此次改革范圍是事業(yè)單位中的一部分,主體是醫(yī)療衛(wèi)生部門和大學(xué)等,在這個(gè)“小群體”眼中,與整個(gè)事業(yè)單位那個(gè)“大群體”之間的收入差距被放大了數(shù)倍,事業(yè)單位改革被人為的劃成三六九等;(4)事業(yè)單位中的“小群體”又僅僅在五省市中進(jìn)行試點(diǎn)改革,這必然引起遭遇改革的事業(yè)單位人員的不滿。如果說前兩個(gè)原因我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度普遍存在的問題的話,那么后兩個(gè)原因就是五省市改革遇阻的直接原因。
二是改革方案的技術(shù)問題。由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案無論是在繳費(fèi)負(fù)擔(dān)比例還是在待遇計(jì)發(fā)方式方面,都與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)無太大差異,因此,養(yǎng)老金水平下降不可避免,替代率可能從80%~90%下降到50%。然而,改革方案中并沒有詳細(xì)論述改革后養(yǎng)老金水平的變化范圍,只涉及到建立職業(yè)年金的概念,使得改革范圍之外的事業(yè)單位任意猜測, 參加改革的事業(yè)單位人心恐慌。
二、中國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)的思路――統(tǒng)一模式的改革
建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度,是全民福祉的必然要求;改革我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度的必由之路。
鄭秉文教授認(rèn)為,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革取得成功的關(guān)鍵,在于“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”和“大過渡”。
所謂“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”,一是公務(wù)員退休金制度與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一起改革,避免兩個(gè)制度在待遇水平上的斷層;二是所有性質(zhì)的事業(yè)單位一起改革,避免養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在事業(yè)單位內(nèi)部呈現(xiàn)“碎片化”特點(diǎn);三是建立職業(yè)年金與事業(yè)單位改革同步推進(jìn),以彌補(bǔ)參加改革后養(yǎng)老金水平降低的那部分,維持生活水平的不降低,為所有人創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定的養(yǎng)老制度環(huán)境。
在“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”中,改革要得到社會(huì)支持,關(guān)鍵在于設(shè)計(jì)合理的退休待遇水平的彌補(bǔ)機(jī)制。鑒于此,即將出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)首先制定出公共部門職業(yè)年金體系的基本框架,為建立職業(yè)年金提供政策支持。一方面,這有利于消除待遇差距,獲得企業(yè)的認(rèn)同,同時(shí)有利于提高政府公信力,贏得社會(huì)各界的支持;另一方面,有利于推動(dòng)改革的順利進(jìn)行,為建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度奠定基礎(chǔ)?!渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)明確公共部門職業(yè)年金體系的基本思路,即總體方案應(yīng)與現(xiàn)行企業(yè)年金完全保持一致,政府提供政策支持,包括統(tǒng)一的繳費(fèi)方案,統(tǒng)一的投資工具,統(tǒng)一的運(yùn)營方式。
所謂“大過渡”,指老人中人采取老辦法,新人采取新辦法,即改革從新人開始,實(shí)現(xiàn)制度的平滑轉(zhuǎn)型。這是減少社會(huì)震蕩的最好方法,也是保證改革成功實(shí)施的最佳路徑。然而,有一些學(xué)者和政策制定者認(rèn)為,公務(wù)員和事業(yè)單位人員4000萬人要實(shí)現(xiàn)一次性過渡,會(huì)出現(xiàn)“雙重支付”的問題:政府既要支付新人建立職業(yè)年金的單位繳費(fèi)部分,又要支付老人中人退休金部分;造成財(cái)政當(dāng)期負(fù)擔(dān)過大,反而達(dá)不到改革的預(yù)期效果。筆者認(rèn)為,這種看法帶有一定的片面性,沒有對“統(tǒng)一模式”改革的投入或收益、長期或短期做一個(gè)權(quán)衡。
首先從職業(yè)年金的財(cái)政負(fù)擔(dān)上來看。假定從2009年起為新人建立職業(yè)年金,個(gè)人和單位按4%繳費(fèi),其中單位繳費(fèi)來自財(cái)政補(bǔ)貼,那么,在短期(2009-2013年)內(nèi),年均財(cái)政補(bǔ)貼均未超過GDP的0.02%,其中2009年僅為7億元,2013年為63億元;在中期(2009-2020年)內(nèi),年均財(cái)政補(bǔ)貼仍占GDP的0.02%,到2020年為154億元;長期(2009-2070年)內(nèi),每5年以占GDP0.01%的幅度增加,到2050年達(dá)到峰值0.11%,此后一直保持在這個(gè)比例上。綜上所述可看出,職業(yè)年金的單位繳費(fèi)對財(cái)政的壓力非常小,財(cái)政完全有能力負(fù)擔(dān)這個(gè)所謂的“雙重支付”。
其次對改革前后的收益以進(jìn)行對比,實(shí)際這是對短期與長期、當(dāng)期與長遠(yuǎn)利益的取舍(參見表1)。如果公務(wù)員和事業(yè)單位改革采取“大過渡”的辦法,那么,將于2049年首次出現(xiàn)收益拐點(diǎn),改革效果開始顯現(xiàn),老人的數(shù)量以此為界逐年減少,到2070年僅為190萬人,退休金占GDP的比例下降到0.12%。,但是,如果不改革,到2040年退休金占GDP的比例將比2006年高出1倍,到2070年退休人員總數(shù)將高達(dá)1512萬人。公務(wù)員和事業(yè)單位是否參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革是短期和長期收益權(quán)衡問題,根據(jù)以上分析我們認(rèn)為,財(cái)政是有承受能力的。
經(jīng)過比較我們可以得出以下結(jié)論:公務(wù)員和事業(yè)單位采取“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”和“大過渡”的辦法,在短期內(nèi)在并沒有對財(cái)政造成太大的負(fù)擔(dān),在長期內(nèi)是利大于弊的,收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投入。因此,只有采取一攬子和一次性的改革策略,才是走向統(tǒng)一制度、完成改革重任的唯一成功之路。
三、中國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)的對策――職業(yè)年金的建立
將公務(wù)員和事業(yè)單位統(tǒng)一納入養(yǎng)老保險(xiǎn)改革,關(guān)鍵在于為其建立第二支柱即補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,與企業(yè)年金制度相對應(yīng),我們將其稱為職業(yè)年金制度,用以彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率下降所帶來的養(yǎng)老金差異。所謂職業(yè)年金,是指事業(yè)單位職工在依法參加國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上,費(fèi)用由單位或單位和個(gè)人繳納而建立的補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)。在這方面,美國聯(lián)邦政府和地方政府公務(wù)員職業(yè)年金制度可提供一定的參考。
按照慣例,在實(shí)行統(tǒng)一模式的國家,一般都為公務(wù)員建立一個(gè)很好的自愿型職業(yè)年金,旨在補(bǔ)償和提高公務(wù)員的工資收入,穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍。美國的政府公務(wù)員建立第二支柱職業(yè)年金的前提條件必須是首先要加入基本保險(xiǎn)即OASDI,再此基礎(chǔ)上才可建立職業(yè)年金。美國聯(lián)邦政府公務(wù)員職業(yè)年金被稱為“TSP職業(yè)年金”,它由政府出面專門建立,由雇主和雇員協(xié)商建立并在市場上選擇運(yùn)營商,各州政府公務(wù)人員養(yǎng)老基金建立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)作為受托人,基本進(jìn)行集中投資管理,建立一個(gè)相對集中的資產(chǎn)池,實(shí)行完全的市場化投資策略,效益非常好,聯(lián)邦政府在為其雇員建立的職業(yè)年金中,還給予了一定的政策支持和關(guān)照。美國聯(lián)邦政府“TSP職業(yè)年金”是根據(jù)美國1986年制定的《聯(lián)邦職員退休制度法案》專門為美國聯(lián)邦政府的文職人員和軍職人員設(shè)立的一種儲(chǔ)蓄與投資型自愿性養(yǎng)老金計(jì)劃,由獨(dú)立的“聯(lián)邦退休節(jié)約投資董事會(huì)(FRTIB)”統(tǒng)一管理。TSP職業(yè)年金的繳費(fèi)公式很有特點(diǎn),深受歡迎:當(dāng)一個(gè)雇員踏進(jìn)政府機(jī)關(guān)的大門,單位繳費(fèi)就會(huì)自動(dòng)為其撥入其工資1%;此后,為鼓勵(lì)雇員建立職業(yè)年金,雇員每增加繳費(fèi)1%,單位就配比追加繳費(fèi)1%,一直到4%為止,即使雇員個(gè)人繼續(xù)增加個(gè)人繳費(fèi),單位再也不為雇員繳費(fèi)了。當(dāng)然,個(gè)人繳費(fèi)還可以繼續(xù)增加下去?,F(xiàn)假定,即使按10%繳費(fèi)方案(雇主和雇員各5%)來計(jì)算,并按美國社會(huì)保障總署官方的7%回報(bào)率為基準(zhǔn)來計(jì)算的話,對于一個(gè)年薪4萬美元的普通文員來說,10年后個(gè)人的滾存余額將為5.78萬美元,20年后市17.4萬美元,30年后40.7萬美元,40年后將高達(dá)87.6萬美元。TSP的平均替代率高達(dá)110%,如果再加上基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(OASDI)42%的替代率,合計(jì)就高達(dá)142%,高于工作時(shí)的工資所得,就是說,如果他工作時(shí)年薪是5萬美元的話,退休后的養(yǎng)老金(兩項(xiàng)合計(jì))將高達(dá)7.4萬美元左右,反倒高于他在職時(shí)的工薪收入。美國政府官員廉潔、高效、勤勉、忠誠,與他們良好的退休預(yù)期有很大關(guān)系。
美國聯(lián)邦政府的職業(yè)年金之所以回報(bào)率很高,是因?yàn)槁?lián)邦政府提供了“政策幫助”:聯(lián)邦政府為其建立了G、F、C、S和I五只基金,這五只基金被統(tǒng)稱為“個(gè)人基金”,每只“個(gè)人基金”委托不同的公司管理,雇員可根據(jù)個(gè)人偏好進(jìn)行資產(chǎn)配置與投資決策。此外,政府還提供了“生命周期基金”即L基金,以2008年10月為例,它有5個(gè)組合:L2040基金(適用于2040年以后退休的雇員,下面以此類推)、L2030、L2020、L2010和L Income(適用于已退休人員每月領(lǐng)取養(yǎng)老金),聯(lián)邦雇員可根據(jù)自己的年齡和退休時(shí)間對這5個(gè)組合進(jìn)行自選。根據(jù)以往的業(yè)績,“個(gè)人基金”和L基金的投資收益率在正常年份均高于前述假定的7%,7%只是一個(gè)參照系而已,例如,在過去的15年里,美國全國職業(yè)年金年均回報(bào)率高達(dá)10.6%,所以,美國聯(lián)邦政府的TSP職業(yè)年金的替代率事實(shí)上比前述的110%還要高一些。
就我國而言,與目前企業(yè)年金制度模式相比,職業(yè)年金制度應(yīng)采取信托模式,并且國家應(yīng)給予相應(yīng)的政策扶持,國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位可分別建立兩個(gè)資產(chǎn)池,每個(gè)省份可以分別建立公務(wù)員和事業(yè)單位兩個(gè)資產(chǎn)池,也可合二為一;每個(gè)資產(chǎn)池應(yīng)成為一個(gè)獨(dú)立的“法人實(shí)體”,采取獨(dú)立封閉性運(yùn)行方式,實(shí)行完全市場化運(yùn)行規(guī)則。國家應(yīng)給予一定的政策支持,為這些養(yǎng)老基金專門建立若干基金。
參考文獻(xiàn):
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關(guān)鍵詞:機(jī)關(guān)事業(yè)單位;養(yǎng)老保險(xiǎn);改革
中國事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于上世紀(jì)50代。1978年國務(wù)院在《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》中對機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的退休金計(jì)發(fā)辦法進(jìn)行了專門規(guī)定。2006年10月,將“加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”作為“加強(qiáng)制度建設(shè),保障社會(huì)公平正義”的一項(xiàng)重要任務(wù)明確地提了出來。2008年2月底,國務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》,確定在5省市先期開展試點(diǎn)。該政策一出臺(tái)立即引起了社會(huì)熱議和爭議,也引起了我們關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)是否應(yīng)該改革、應(yīng)該如何改革的思考。
一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案及其問題
該制度建立以來,對保障退休人員生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,也出現(xiàn)了一些問題亟待解決。2009年1月,人力資源和社會(huì)保障部正式公布了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》,主要內(nèi)容包括:
(1)《試點(diǎn)方案》明確了試點(diǎn)范圍及適用對象。根據(jù)國發(fā)2008年10號文,國務(wù)院選擇了五省市進(jìn)行試點(diǎn),要求這些省份先進(jìn)行事業(yè)單位分類改革。例如,2011年,上海市把事業(yè)單位劃分為“行政職能”、“生產(chǎn)經(jīng)營”以及“公益服務(wù)”三類,其中只有公益類進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)改革。
(2)《試點(diǎn)方案》中規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位與個(gè)人共同負(fù)擔(dān),但在繳費(fèi)水平設(shè)置上仍不合理。企業(yè)繳費(fèi)比例本來就偏高,依據(jù)這種不合理的負(fù)擔(dān)比例去構(gòu)建事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)費(fèi)率同樣也不合理。其中,“單位繳費(fèi)一般不超過單位工資總額的20%,個(gè)人繳費(fèi)為本人繳費(fèi)工資的8%”。個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)在具體試點(diǎn)過程中又有所不同。同時(shí),試點(diǎn)方案所規(guī)定的個(gè)人賬戶繳費(fèi)比例在各省間也不同,有的省份從3%做起逐步達(dá)到8%。
(3)按照老、中及新人三種情況界定各自的基本養(yǎng)老金待遇。其中,老人仍然按照原標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放退休養(yǎng)老金,“參加國家統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金調(diào)整”,保證了這類人員養(yǎng)老金待遇的不變。中人發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金及過渡性養(yǎng)老金,以補(bǔ)償他們養(yǎng)老金收益損失。新人的退休養(yǎng)老金則完全按照社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法計(jì)算,由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金及職業(yè)年金三部分構(gòu)成,以保障他們的退休養(yǎng)老金待遇不至于降低太多。
(4)由于《試點(diǎn)方案》本身還存在著一些問題。首先,此次的試點(diǎn)只針對“資源可部分市場配置并面向社會(huì)提供基本公益服務(wù)”的公益類事業(yè)單位及其工作人員,這種分類改革很容易造成被改革者的“相對剝奪感”,公平性受到質(zhì)疑。另外,該制度也沒有解決養(yǎng)老金制度碎片化問題,加上它又要為事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“單獨(dú)建賬”,與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“分別管理使用”,這意味著此次改革將產(chǎn)生新的碎片化,加劇了人們的不公平感。
二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的建議
改革意義重大,影響深遠(yuǎn),既要考慮到當(dāng)前的實(shí)際問題,更要著眼于養(yǎng)老保障體系的戰(zhàn)略發(fā)展。目前,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革還處在試點(diǎn)階段,這些問題是客觀存在的,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革需要從以下幾個(gè)方面研究解決:
(一)盡快制定社會(huì)保障法
立法先行是社會(huì)保險(xiǎn)制度安排的一項(xiàng)基本原則,由于法律法規(guī)的欠缺,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革很難開展。我國目前的實(shí)踐主要依靠行政機(jī)關(guān)的政策文件來推動(dòng),這種狀況不僅無法使新的制度走向定型發(fā)展,而且因政策多變使制度失去穩(wěn)定性。因此國家要盡快制定社會(huì)保障法以完善該制度,改變各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)參保不全、制度隨意定等的混亂局面。
(二)全面提高統(tǒng)籌層次
機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)分級統(tǒng)籌,抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱,因此應(yīng)提高統(tǒng)籌層次,實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌。省級統(tǒng)籌可以更好的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配資金,使經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)得到保障,建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度,在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支時(shí),省一級主管部門在統(tǒng)籌范圍內(nèi)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付,以解燃眉之急,體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的互濟(jì)性和共濟(jì)性。
(三)建立繳費(fèi)與待遇掛鉤的激勵(lì)機(jī)制
目前,機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)與退休享受待遇銜接不緊密,所以應(yīng)把個(gè)人賬戶、繳費(fèi)年限和退休待遇三者結(jié)合起來,實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合,實(shí)行多結(jié)構(gòu)的養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法,退休人員的待遇計(jì)發(fā)也應(yīng)該由基礎(chǔ)性養(yǎng)老金、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金組成,即所謂的“老人老辦法、中人有過渡、新人新辦法”。
(四)實(shí)行統(tǒng)一的統(tǒng)籌范圍、繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例
現(xiàn)階段國家應(yīng)該推行事業(yè)單位全員統(tǒng)籌,事業(yè)單位繳費(fèi)基數(shù)可以在2006年工資改革的基礎(chǔ)上加以明確。將崗位工資、薪級工資、各類津補(bǔ)貼、績效工資做為繳費(fèi)基數(shù),并且統(tǒng)一實(shí)行“單基數(shù)”繳費(fèi)。
(五)擴(kuò)大和充實(shí)籌資渠道
為了保障離退休人員基本生活所需的養(yǎng)老金,必須研究拓展新的籌資渠道??煽紤]以下幾方面:政府應(yīng)制定優(yōu)惠措施。如可允許養(yǎng)老基金投資大型電力,通訊設(shè)施等項(xiàng)目。要對社會(huì)捐贈(zèng)養(yǎng)老基金制定優(yōu)惠政策。要逐步發(fā)展成為政府財(cái)政資助、國家、單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)、社會(huì)捐贈(zèng)多渠道籌集養(yǎng)老基金的格局。總之,改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。但是,這項(xiàng)改革又是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不可能一蹴而就,應(yīng)充分估計(jì)到可能出現(xiàn)的問題,區(qū)別不同的具體情況,分步驟分階段地實(shí)施。
參考文獻(xiàn):
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安徽省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳:
你廳《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位勞動(dòng)合同制工人退休待遇支付辦法的請示》(勞社字〔2000〕62號)收悉,經(jīng)研究,現(xiàn)答復(fù)如下:
在國家統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案出臺(tái)前,對于已經(jīng)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌的機(jī)關(guān)事業(yè)單位勞動(dòng)合同制工人,退休時(shí)原則上按照企業(yè)的辦法計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金,所需資金由統(tǒng)籌基金支付。為做好與未參加統(tǒng)籌的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工人養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接和待遇水平平衡工作,請你們根據(jù)本省的實(shí)際情況,研究提出具體辦法,待國家統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革辦法出臺(tái)后再予以完善和規(guī)范。
近期以來,有關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案的內(nèi)容引起熱議;山西、上海、浙江、廣東、重慶五個(gè)試點(diǎn)省市已經(jīng)開始了試點(diǎn)工作。據(jù)披露,試點(diǎn)方案要求部分事業(yè)單位參照企業(yè)職工保障制度進(jìn)行改革。而近年來,我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休職工收入差距呈擴(kuò)大趨勢。最新數(shù)據(jù)顯示,全國企業(yè)退休職工人均月養(yǎng)老金仍只有1080元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的水平。
接受采訪的專家多數(shù)認(rèn)為,這次事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革涉及人員多,政策性強(qiáng),由此帶來各種利益觀念的強(qiáng)烈碰撞屬于正常情況,而對于社會(huì)保障制度中長期存在的“不公平”,則應(yīng)引起高度重視。
不均還是不公?
“是我最早提的沒錯(cuò),但是我當(dāng)時(shí)提的是‘暫緩’事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,而不是說不贊成改革?!苯K省社科院院長宋林飛在接受《世界博覽》記者采訪時(shí)坦承,“目前事業(yè)單位改革方案并沒有一個(gè)整體思路,當(dāng)時(shí)我們認(rèn)為這個(gè)改革方案還不成熟,所以集體簽名提案,希望能夠充分征求意見之后,制訂一個(gè)統(tǒng)一、公平的方案。”
2009年3月9日上午,作為政協(xié)委員的宋林飛一開口發(fā)言,便引來在座其他幾位委員的一致贊同。也正因?yàn)殛P(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的發(fā)言,宋林飛被《南方周末》評為兩會(huì)“十大言者”。
事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之所以廣受關(guān)注,是來自一個(gè)切實(shí)影響制度公平的問題――制度改革的覆蓋不全面,沒有把所有影響制度公平的人群,全部納入改革之中。按理說,推進(jìn)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革,有利于破除社會(huì)保障制度長期存在的不合理的制度分割、各行其是的“碎片化”現(xiàn)象。引發(fā)多方質(zhì)疑的一個(gè)焦點(diǎn)是,這次改革的設(shè)計(jì)者――公務(wù)員群體本身未能成為改革的對象,使公眾對改革所能達(dá)到的公平性產(chǎn)生了疑慮。
“立法腐敗是最大的腐敗?!彼瘟诛w院長指出,“所以我們提出要反對公務(wù)員立法的‘自利性’,這也是立法腐敗的一部分?!备母锸聵I(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,不能僅僅是為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),還應(yīng)體現(xiàn)出制度設(shè)計(jì)的公平――作為改革的決策者,不應(yīng)排除在改革之外。即使改革必須始于事業(yè)單位,最終要把公務(wù)員納入,也應(yīng)有一個(gè)詳細(xì)的改革時(shí)間表?!罢M(jìn)行改革的出發(fā)點(diǎn)可能是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān),但是對這個(gè)說法我們很不以為然,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)更應(yīng)該從政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部開始。何況改革也不能以‘甩包袱’的思想來進(jìn)行?!彼瘟诛w,補(bǔ)充說。
和宋林飛持有類似觀點(diǎn)的學(xué)者不止一位,幾乎每位采訪者都提到了公務(wù)員制度的問題。“公務(wù)員也應(yīng)該一起參加改革,身先士卒,才可能取信于民,減少社會(huì)阻力,贏得全社會(huì)的支持。反正公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革遲早也是要進(jìn)行的,否則,又會(huì)形成新的矛盾和不公平,形成社保制度新的碎片,不利于社會(huì)和諧?!敝袊缈圃貉芯繂T、社保問題專家鄭秉文表示。“如果我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不合理,改革難以一步到位,這樣的改革,就可能會(huì)變成一種漫長的博弈。”齊善鴻教授認(rèn)為,“這無論是對于改革本身而言,還是從實(shí)現(xiàn)制度公平的緊迫性來說,付出的社會(huì)成本會(huì)更大?!?/p>
“應(yīng)該把公務(wù)員養(yǎng)老金制度也納入到改革的進(jìn)程中,探索建立公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?!眹倚姓W(xué)院政治學(xué)教研部龔維斌教授接受采訪時(shí)說。而與此觀點(diǎn)相反。宋林飛院長提出,不應(yīng)將公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)單獨(dú)剝離出來,而應(yīng)該將其與企事業(yè)單位納入統(tǒng)一的體系?!艾F(xiàn)在我們會(huì)把國家機(jī)關(guān)工作人員和國家工作人員兩個(gè)概念區(qū)別開,但是我認(rèn)為應(yīng)該重新建立一個(gè)‘廣義公務(wù)員’概念,就像我們過去實(shí)行的國家干部制度,事業(yè)單位和公務(wù)員之間也可以互相流通。狹義的公務(wù)員概念是把事業(yè)單位邊緣化了?!?/p>
事實(shí)上,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“不公平”在上世紀(jì)90年代初就已經(jīng)開始,并且沒有因近年的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革而改變。上世紀(jì)90年代初期,我國實(shí)施退休職工“雙軌制”,機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休職工收入差距逐漸拉開。1993年,企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的原則。1997年,在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一和規(guī)范企業(yè)和個(gè)人的繳費(fèi)比例,統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,企業(yè)繳費(fèi)比例一般不超過工資總額的20%,個(gè)人繳費(fèi)比例要逐步達(dá)到本人工資的8%。2006年11月,養(yǎng)老金的巨大差距問題被列入《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》;2007年,勞動(dòng)和社會(huì)保障部副部長劉永富也稱:“下一步,我們要進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革?!?/p>
受訪專家認(rèn)為,目前我國養(yǎng)老金制度中存在的不公平現(xiàn)象,問題出在現(xiàn)行制度的設(shè)計(jì)上――機(jī)關(guān)或事業(yè)單位的職工養(yǎng)老金由財(cái)政撥款,而企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)是采用社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式,由企業(yè)、職工共同負(fù)擔(dān)?!拔覈B(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本設(shè)計(jì)分為公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)、農(nóng)民等四大塊,導(dǎo)致養(yǎng)老分配呈現(xiàn)不同層次?!敝袊缈圃阂嵐芯繂T分析說,“公務(wù)員由于握有實(shí)權(quán),所以在養(yǎng)老金分成上獲益是最多的。事業(yè)單位一般控制著某方面資源,因此大多優(yōu)于企業(yè),低于公務(wù)員。這種分配結(jié)構(gòu)將社會(huì)成員分為三六九等,因此養(yǎng)老金制度從一開始就存在不合理成分?!?/p>
受訪專家普遍認(rèn)為,一種公平的養(yǎng)老保障制度,應(yīng)該是沒有身份的差異,無論公務(wù)員還是事業(yè)單位人員,抑或是企業(yè)員工、自由職業(yè)者,各人承擔(dān)相同的自繳比例,到期就可以享受平等的社會(huì)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)。“社會(huì)保障制度除了城鄉(xiāng)一體化以外,事業(yè)單位和公務(wù)員也要一體化。不要把公務(wù)員的改革單獨(dú)出來,這樣才公平。即使是進(jìn)行事業(yè)單位的改革也應(yīng)該分類改。比如有些事業(yè)單位,本身收入就很多,那么按照企業(yè)來改也很正常。但有些全額撥款的事業(yè),工資很低,這樣改就不公平。”宋林飛院長再次補(bǔ)充道,“總的來說就是希望一個(gè)公平的改革方案和制度出臺(tái)。不僅是事業(yè)單位和公務(wù)員要公平,事業(yè)單位和企業(yè)也要公平?!?/p>
我們該如何養(yǎng)老?
“國外沒有事業(yè)單位的說法。在西方發(fā)達(dá)國家,那些介于政府與企業(yè)之間的所謂第三部門,發(fā)揮著類似于我國事業(yè)單位的職能作用?!眴柤笆欠窨梢越梃b國外改革經(jīng)驗(yàn)時(shí),中國社科院的相關(guān)研究者均表示,“其實(shí)兩者之間很難比較,最多只能說是借鑒國外的一些經(jīng)驗(yàn),主要是職業(yè)年金制度?!?/p>
中國社會(huì)科學(xué)院日本研究所王偉研究員以日本為例解釋道,“日本政府和企業(yè)的退休工資實(shí)際上是掛鉤的,公務(wù)員工資和大中型企業(yè)的工資有一定的比例。而中國實(shí)際上沒有這樣的一種機(jī)制,相互之間是分開的,于是彼此間就沒有協(xié)調(diào)?!蓖鮽フf,“日本自1959年開始實(shí)施《國民年金法》后,不管是農(nóng)村還是在城市,日本國民都享受同樣的待遇,都受同一部法律的保護(hù)。而中國的情況比較復(fù)雜,中國的東西部、城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平顯然
不能用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去衡量,養(yǎng)老保險(xiǎn)顯然也不能用一部法律進(jìn)行規(guī)范。但是盡管如此,我想日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制也能給我們一些啟發(fā)。”
“事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)采取‘聯(lián)動(dòng)’方式,把參加基本保險(xiǎn)改革和建立職業(yè)年金綁在一起動(dòng),以減少阻力?!编嵄难芯繂T認(rèn)為,“首先,養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與建立職業(yè)年金‘聯(lián)動(dòng)’,一次性完整設(shè)計(jì)出來,消除降低待遇水平的疑慮。其次,事業(yè)單位從事公益類的、行使行政職能的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的三個(gè)類型‘聯(lián)動(dòng)’,一起改革,不要分先后。第三,事業(yè)單位和公務(wù)員‘聯(lián)動(dòng)’?!睋?jù)了解,專家學(xué)者提及的“職業(yè)年金”類似于“企業(yè)年金”,設(shè)立職業(yè)年金的目的是為了補(bǔ)償事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金可能減少的那部分,從而實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革的平穩(wěn)過渡。鄭秉文研究員稱,建立職業(yè)年金最重要的好處是,使退休人員的收入來源多元化,不再僅僅來自于基本養(yǎng)老金,提高收入的穩(wěn)定性。還有就是可以提高事業(yè)單位退休人員的退休收入。把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革降低的這一塊收入,用市場化運(yùn)作的途徑補(bǔ)回來,并且無需財(cái)政更大的投入,這樣才能推動(dòng)全國范圍內(nèi)的事業(yè)單位改革。
但到目前為止,尚未見有關(guān)職業(yè)年金的操作細(xì)則。保險(xiǎn)行業(yè)相關(guān)人員認(rèn)為,這次事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革,有可能會(huì)促進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展。
據(jù)報(bào)道,2007年年初,上海一位國務(wù)院特殊津貼獲得者的每月養(yǎng)老金為2006元,這已算同級別高工中的中上水平;而該市某派機(jī)關(guān)普通司機(jī)的退休費(fèi)為2550元。而華南某市一位高工提供的數(shù)據(jù)顯示:截止到2007年7月,該市部分企業(yè)副高職稱的退休專家養(yǎng)老金約為930元,相當(dāng)于當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)事業(yè)單位清潔工工資的一半。
關(guān)鍵詞:養(yǎng)老金“雙軌制”;制度并軌;待遇并軌;時(shí)序模式
經(jīng)過多年的改革試點(diǎn)和醞釀,2015年1月,國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》,3月,人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部印發(fā)了《貫徹落實(shí)<決定>的通知》,進(jìn)一步細(xì)化了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的實(shí)施細(xì)則和步驟,明確了“一個(gè)統(tǒng)一、五個(gè)同步”的改革思路,提出了化解養(yǎng)老金“雙軌制”的具體路徑:先集中解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一的問題,邁出制度并軌的決定性一步;在此基礎(chǔ)上,完善相關(guān)政策實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。養(yǎng)老金“雙軌制”并軌的經(jīng)驗(yàn)表明:“雙軌制”并軌路徑內(nèi)在地遵循著從制度并軌到待遇并軌的時(shí)序模式。養(yǎng)老金“雙軌制”本身就蘊(yùn)含公私兩個(gè)部門間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度比較的視域,在當(dāng)前全國各地積極制定符合本地區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案,推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,養(yǎng)老金“雙軌制”并軌成為必然趨勢的背景下,在把握養(yǎng)老金“雙軌制”并軌的時(shí)序模式的基礎(chǔ)上,從業(yè)已運(yùn)行20多年的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與當(dāng)前出臺(tái)的機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對比的角度,評論當(dāng)前的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革在何種意義上實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金“雙軌制”的并軌,對推進(jìn)和完善當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革有著重要的實(shí)踐意義。
一、養(yǎng)老金“雙軌制”并軌的時(shí)序模式:從制度并軌到待遇并軌的有效制度建設(shè)
不斷擴(kuò)大的養(yǎng)老金待遇是引起人們對養(yǎng)老金“雙軌制”詬病的導(dǎo)火索,也引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。學(xué)界對養(yǎng)老金“雙軌制”的研究,主要從勞動(dòng)力市場的統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、提高社會(huì)治理能力和治理現(xiàn)代化的角度論證實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金“雙軌制”并軌的必要性;從制度目標(biāo)理念、籌資模式、資金管理及運(yùn)營方式、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次、覆蓋率狀況、財(cái)政負(fù)擔(dān)狀況、養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)、參保者單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)等八個(gè)指標(biāo)來論述機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在起點(diǎn)公平、過程公平以及結(jié)果上的不公平。養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”的起源與改革;我國雙軌制演變的歷程和與市場經(jīng)濟(jì)體制改革之間的互動(dòng)邏輯;養(yǎng)老金“雙軌制”下導(dǎo)致待遇差產(chǎn)生的制度、調(diào)整政策、資金來源、體系的不完善和政治因素;在實(shí)現(xiàn)雙軌制并軌的路徑上,鄭功成認(rèn)為,“雙軌制”的并軌應(yīng)該分三步走,第一步是盡快為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,讓其工作人員承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù),實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的財(cái)務(wù)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)與企業(yè)職工義務(wù)平等與財(cái)務(wù)機(jī)制統(tǒng)一的目標(biāo);第二步是對待遇進(jìn)行結(jié)構(gòu)分解,用雙層結(jié)構(gòu)替代單一層次,逐步降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老金,使之與企業(yè)基本養(yǎng)老金待遇相近;第三步是實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法一樣的機(jī)制。這些研究對推進(jìn)養(yǎng)老金“雙軌制”并軌改革有著重要意義,然而學(xué)界卻較少論及養(yǎng)老金“雙軌制”并軌的時(shí)序模式,就是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌制度建設(shè)的先后順序以及制度建設(shè)內(nèi)容間的邏輯關(guān)系。養(yǎng)老金“雙軌制”本身就蘊(yùn)含著制度和待遇兩個(gè)層面的不公正,首先,在養(yǎng)老保障制度上,機(jī)關(guān)事業(yè)單位采取傳統(tǒng)的財(cái)政供養(yǎng)型退休金制度,而企業(yè)則采取單位與個(gè)人繳費(fèi)型的現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;其次,在養(yǎng)老待遇方面,在不同養(yǎng)老制度邏輯作用下,機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位人員享受著不同的養(yǎng)老金待遇。養(yǎng)老制度不公是引起待遇不公的根本性原因,待遇不公是制度不公的表征,制度和待遇不公正是養(yǎng)老金“雙軌制”的一個(gè)問題的兩個(gè)層面。相應(yīng)地,養(yǎng)老金“雙軌制”的并軌也必然包含制度并軌和待遇并軌兩個(gè)層面和階段,養(yǎng)老金“雙軌制”并軌必須通過有效制度建設(shè),消解導(dǎo)致不同待遇差距的制度性因素,破除機(jī)關(guān)事業(yè)單位傳統(tǒng)的財(cái)政供養(yǎng)型的退休金制度,建立起與企業(yè)相同的現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,解決規(guī)則不同問題,實(shí)現(xiàn)制度并軌;在此基礎(chǔ)上對機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇再進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整,最終實(shí)現(xiàn)待遇的并軌。從時(shí)序模式的意義上講,養(yǎng)老金“雙軌制”并軌就是從制度并軌到待遇并軌的有效制度建設(shè)過程,必須妥善處理好制度和待遇之間的關(guān)系,制度并軌是前提和保障,待遇并軌是導(dǎo)向和目的。自2005年以來,國家連續(xù)11年以10%的增長率提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的替代率,雙軌制下的養(yǎng)老金待遇差有所縮小,從2005年前后的2.0倍下降到2013年的1.4倍。然而,在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),人口老齡化問題日益嚴(yán)重的情況下,不改變機(jī)關(guān)事業(yè)單位傳統(tǒng)的財(cái)政供養(yǎng)型退休金制度,不實(shí)現(xiàn)制度并軌,單純利用行政手段提高企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)替代率,忽視了養(yǎng)老保險(xiǎn)水平正常增長的因素,嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定可持續(xù)性,也仍然不能解決人們對機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不用承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)而享受較高待遇的制度詬病,同時(shí)也造成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員對企業(yè)人員的攀比。2008年上海等五省市開展事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革試點(diǎn)工作,在缺少待遇的補(bǔ)償機(jī)制的條件下,試圖在事業(yè)單位建立起與企業(yè)職工相同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,單純簡單實(shí)現(xiàn)制度并軌而不妥善處理待遇問題,違背了福利剛性原則,割裂了待遇和制度之間的聯(lián)系,改革缺少制度的有效性,同樣也無法解決養(yǎng)老金“雙軌制”的問題。2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案出臺(tái)后,飽受人們詬病的養(yǎng)老金“雙軌制”問題似乎得以解決,公共部門享有養(yǎng)老金特權(quán)的歷史一去不復(fù)返了。有效制度供給是保證制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提。養(yǎng)老金“雙軌制”本身就蘊(yùn)含著比較的研究視域,2015年出臺(tái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案與業(yè)已運(yùn)行20多年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度和待遇兩個(gè)維度的相同與不同之處,是養(yǎng)老金“雙軌制”能否實(shí)現(xiàn)并軌的重要指標(biāo),集中體現(xiàn)了當(dāng)前改革在何種意義上實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金“雙軌制”的并軌。
二、核心制度并軌——當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相同點(diǎn)
通過比較發(fā)現(xiàn),2015年出臺(tái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案在制度模式、繳費(fèi)機(jī)制、個(gè)人賬戶規(guī)模、視同繳費(fèi)年限、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)、養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法、待遇發(fā)放形式、基金管理方式、養(yǎng)老保險(xiǎn)體系等方面與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排相同。第一,在制度模式上,兩者都采用了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式,2015年改革方案明確提出了要建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,單位和個(gè)人要承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳費(fèi)義務(wù),以此消解機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員不用承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)卻享受較高待遇的傳統(tǒng)財(cái)政供養(yǎng)型的退休金制度。第二,在繳費(fèi)機(jī)制上,兩者都采取了單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的方式;并且在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率上,單位和個(gè)人繳納的比例都相同,分別為單位工資總額的20%和本人繳費(fèi)工資的8%;在繳費(fèi)基數(shù)上,兩者都是按照所在地上年度在崗職工平均工資的60%保底,300%封頂。第三,在個(gè)人賬戶規(guī)模上,兩者都是按照個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)的8%納入到個(gè)人賬戶,全部由個(gè)人繳費(fèi)形成。第四,在基本養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法方面,兩者都采取了相同的計(jì)發(fā)辦法?;攫B(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成,有視同繳納年限的,再加上過渡性養(yǎng)老金。第五,在視同繳納年限計(jì)算上,2015年出臺(tái)的方案與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)視同繳納年限一樣,都是在建立個(gè)人賬戶前符合規(guī)定的工作年限為視同繳納年限。第六,在轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法上,兩者采取相同的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法,個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額全部轉(zhuǎn)移,統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移12%。第七,在影響待遇的變量上,在統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下,兩者也實(shí)現(xiàn)了影響基本養(yǎng)老金待遇水平的變量趨于一致:退休時(shí)所在地上年度在崗職工平均工資水平;個(gè)人繳費(fèi)年限;歷年來實(shí)際繳費(fèi)水平;個(gè)人工作年限。第八,在待遇發(fā)放形式上,兩者都采取社會(huì)化發(fā)放形式,由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通過銀行、郵局網(wǎng)點(diǎn)發(fā)放。第九,在基金的管理方式上,兩者都采取收支兩條線的管理方式。第十,在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系上,兩者都建立了三大支柱,即由基本養(yǎng)老金+補(bǔ)充養(yǎng)老金+個(gè)人儲(chǔ)蓄。2015年出臺(tái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,正是通過上述十個(gè)方面與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相同制度安排,使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作員確立了現(xiàn)代養(yǎng)老保險(xiǎn)理念和承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)的意識,國家財(cái)政角色由原來作為退休費(fèi)保障者轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)者,實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)財(cái)政供養(yǎng)型退休金制度的部分消解,統(tǒng)賬結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雛形正式建立起來,實(shí)現(xiàn)了與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)核心制度的并軌。
三、當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不同之處
養(yǎng)老金“雙軌制”的并軌最為根本的是實(shí)現(xiàn)待遇的并軌,除了上述相同點(diǎn)的制度安排,通過對參保范圍、繳費(fèi)工資基數(shù)、過度系數(shù)、職業(yè)年金等影響?zhàn)B老金待遇的具體指標(biāo)比較分析,可以發(fā)現(xiàn)2015年出臺(tái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革方案與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在不同。第一,在參保范圍上,此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革嚴(yán)格按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制管理規(guī)定確定參保人員范圍,人員參保范圍是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編制內(nèi)人員,參保單位是機(jī)關(guān)單位、參公事業(yè)事業(yè)以及分類改革確定為公益一類和公益二類的事業(yè)單位,確定轉(zhuǎn)企的事業(yè)單位將參加企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn);此次參保范圍是以人員身份來界定,而企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保范圍是與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的企業(yè)職工,在參保范圍上也烙上明顯的體制內(nèi)外差別的“雙軌制”印記。第二,在繳費(fèi)工資基數(shù)上,機(jī)關(guān)事業(yè)單位繳費(fèi)基數(shù)是按照職務(wù)和職級確定的工資項(xiàng)目來確定繳費(fèi)基數(shù),一般包括基本工資、津補(bǔ)貼等項(xiàng)目,事業(yè)單位一般為績效工資,機(jī)關(guān)單位為津補(bǔ)貼,因此,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)高低受工資福利政策的影響較大;而企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是以現(xiàn)有實(shí)發(fā)數(shù),全口徑納入到繳費(fèi)基數(shù)范圍內(nèi),受企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益影響較大。第三,視同繳納年限的時(shí)間不同,此次機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)是以2014年9月30日為時(shí)間節(jié)點(diǎn),而企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)以1995年12月31日為時(shí)點(diǎn),從這點(diǎn)可以看出,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革滯后企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革近20年。第四,視同繳納指數(shù)上不同,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)視同繳納指數(shù)是根據(jù)退休時(shí)的職務(wù)職級來確定對應(yīng)的視同繳納指數(shù),人社部授權(quán)各地區(qū)制定符合各地實(shí)際的各類人員視同繳納指數(shù)表;與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)不同,企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)則統(tǒng)一規(guī)定為1。第五,養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用征收上,機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)雖然都由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定,但卻分別建賬管理。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬,并且明確了基金管理的為省級統(tǒng)籌,建立以省級為統(tǒng)籌的基金池,與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用,并納入財(cái)政專戶管理。第六,關(guān)于過渡期,2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為了保證新老制度的平穩(wěn)過渡,待遇不降低,設(shè)定了10年的過渡期,并且明確:過渡期內(nèi)實(shí)行新老待遇計(jì)發(fā)辦法對比,保低限高;而企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革沒有設(shè)立過渡期。第七,在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)上,2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革強(qiáng)制建立了職業(yè)年金制度,在繳納比例上,單位繳納8%,個(gè)人繳納4%;而企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)年金,是非強(qiáng)制性的,是企業(yè)根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益自愿建立,并且現(xiàn)行2004年制定的《企業(yè)年金試行辦法》規(guī)定在繳費(fèi)額度上規(guī)定不超過工資總額的1/12,2016年6月人社部起草的《企業(yè)年金規(guī)定(征求意見稿)》中,下調(diào)了企業(yè)年金繳納的上限,將企業(yè)繳納上限由上年度職工工資總額的“十二分之一”調(diào)整為8%,將企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)之和的上限由“六分之一”調(diào)整為12%,并且明確了具體繳費(fèi)比例由企業(yè)和職工協(xié)商確定。雖然這一調(diào)整實(shí)現(xiàn)了企業(yè)年金與職業(yè)年金在繳費(fèi)比例的一致,但是由于企業(yè)年金在企業(yè)根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益基礎(chǔ)上自愿建立,覆蓋面也極其有限,并且主要集中在國有壟斷性行業(yè),據(jù)人社部數(shù)據(jù)顯示,截至2014年第三季度全國參加企業(yè)年金的職工人數(shù)為2200多萬人。據(jù)此測算,繳納企業(yè)年金的企業(yè)員工,占全國城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比例不足6%,這勢必會(huì)導(dǎo)致在養(yǎng)老待遇上新的不平衡。第八,在待遇統(tǒng)籌項(xiàng)目上,機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員去世后的相關(guān)待遇,比如喪葬費(fèi)、撫恤金、遺屬生活困難補(bǔ)助等待遇,由單位支付,并且在社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老金待遇之外,一些獎(jiǎng)勵(lì)性的補(bǔ)貼、一次性退休補(bǔ)貼、以及符合相關(guān)政策的其他待遇,仍然由單位支付;而企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)喪葬費(fèi)和撫恤金全部由統(tǒng)籌基金支付,并且企業(yè)職工退休后不存在由單位發(fā)放的項(xiàng)目??梢姡瑱C(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)并未真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外,實(shí)現(xiàn)由單位保障向社會(huì)保障的轉(zhuǎn)變。通過以上具體影響?zhàn)B老金待遇的制度安排,實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員仍然享受著比企業(yè)職工較高的養(yǎng)老金待遇,因此,2015年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革,由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不完善,僅僅在核心制度上實(shí)現(xiàn)了并軌,在養(yǎng)老金待遇方面存在明顯的單位保障的特征,以致在養(yǎng)老金待遇上并未實(shí)現(xiàn)并軌,養(yǎng)老金“雙軌制”問題仍將繼續(xù)存在。2016年,人社部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于2016年調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的通知》,明確從2016年1月1日起,為2015年底前已按規(guī)定辦理退休手續(xù)并按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員提高基本養(yǎng)老金水平,規(guī)定總體調(diào)整水平為2015年退休人員人均基本養(yǎng)老金的6.5%左右,以期實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位首次和企業(yè)同步上調(diào)基本養(yǎng)老金待遇,以此來避免不同群體在養(yǎng)老金待遇方面的相互攀比。當(dāng)前各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革尚處于參保登記、分批次參保、新舊養(yǎng)老制度處于破與立的過渡階段,制度尚未完全并軌,甚至諸如中央層面的單位事業(yè)單位分類改革、績效工資改革等配套改革措施尚未完成的情況下,同步調(diào)整養(yǎng)老金待遇,違背了從制度到待遇并軌的時(shí)序,同時(shí),在現(xiàn)有機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工之間養(yǎng)老金待遇仍然存在差距的情況下,同步調(diào)整養(yǎng)老金待遇,只能使得現(xiàn)有差距繼續(xù)擴(kuò)大,而不能解決養(yǎng)老金待遇差距問題?;诖?,當(dāng)前實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金“雙軌制”并軌的政策著力點(diǎn),應(yīng)該注重完善工資制度、人事制度、基金投資運(yùn)營以及不同制度間銜接等配套措施,盡快在機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立起完善的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,為實(shí)現(xiàn)待遇并軌打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
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【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位;養(yǎng)老金;改革
事業(yè)單位職工的退休養(yǎng)老通常由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)或單位自理,個(gè)人不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。據(jù)預(yù)測,到2030年機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人數(shù)將占在職人員的40%,退休費(fèi)占人員經(jīng)費(fèi)支出總額的50%,這意味著未來的各級財(cái)政每年將拿出財(cái)政收入的80%左右用于支付在崗和退休人員的工資及養(yǎng)老金,只剩下20%左右可以用于實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控?,F(xiàn)行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立的,個(gè)人依附于單位、退休養(yǎng)老全部由國家或單位包下來的傳統(tǒng)保障方式,這種模式已難以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求,事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亟待改革。
一、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的歷史沿革
我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始建于20世紀(jì)50年代初期,在此后的半個(gè)多世紀(jì)進(jìn)行一些小的調(diào)整,但從總體上看,體制框架和組織模式基本沿襲著50年代所確立的體制,基本上實(shí)行的是“國家財(cái)政保險(xiǎn)”(全額撥款單位)、“單位保險(xiǎn)”(自收自支單位)或“國家財(cái)政與單位共同保險(xiǎn)”(差額撥款單位)的制度,其改革發(fā)展歷程大致分為起步、發(fā)展和完善三個(gè)階段。
1992年至1996年為起步階段。1993年11月,國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》,依據(jù)按勞分配原則建立體現(xiàn)事業(yè)單位不同類型、不同行業(yè)特點(diǎn)的工資制度,與機(jī)關(guān)的工資制度掛鉤。啟動(dòng)改革的省、直轄市在差額撥款、自收自支事業(yè)單位中的全部工作人員,以及機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位中的合同制工人、聘用制干部、計(jì)劃內(nèi)臨時(shí)工和掛靠在機(jī)關(guān)事業(yè)單位或人才流動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員中開展了養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù),邁出了改革的第一步。
1997年至2005年為發(fā)展階段。不少試點(diǎn)地區(qū)適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要,將全額撥款事業(yè)單位和機(jī)關(guān)公務(wù)員全部納入了參保范圍。全國共有江蘇、福建、河北、山東、山西、河南等28個(gè)省份陸續(xù)開展事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn),改革試點(diǎn)的隊(duì)伍不斷擴(kuò)大。
2006年至今為完善階段。首先是對制度空缺進(jìn)行彌補(bǔ),解決事業(yè)單位中的農(nóng)林漁工、民辦學(xué)校教師、科研院所改制轉(zhuǎn)企人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革分流人員、復(fù)退軍人、大中專畢業(yè)生、開發(fā)區(qū)引進(jìn)高科技人才等特殊群體以及原在機(jī)關(guān)社保參保的刑滿釋放人員等的參保、續(xù)保、轉(zhuǎn)保等問題。其次是試點(diǎn)改革待遇問題,確定山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市為改革試點(diǎn)地區(qū),將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)下調(diào)與企業(yè)一致,養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān),退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系,基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌,建立職業(yè)年金制度,實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)等。第三是在清理規(guī)范基礎(chǔ)上,完成事業(yè)單位分類;到2020年,我國將形成新的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制,形成中國特色公益服務(wù)體系,它被認(rèn)為是“首個(gè)統(tǒng)領(lǐng)我國事業(yè)單位改革進(jìn)程的頂層設(shè)計(jì)”。
二、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革受阻原因
事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革雖然已是大勢所趨,但是從2009年正式試點(diǎn)改革以來,屢屢受挫,其原因認(rèn)為主要為以下三點(diǎn)。
(一)制度性原因
1. 路徑依賴與改革制度不公平性
路徑依賴是指人類社會(huì)中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均有類似于物理學(xué)中的慣性,即一旦進(jìn)入某一路徑(無論是“好”還是“壞”)就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。在未發(fā)生社會(huì)重大變革的情況下,新的制度建設(shè)總是或多或少受到原有制度的影響,形成制度發(fā)展的承繼現(xiàn)象。長期以來,我國事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)都是比照公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)建立起來的,在1993年機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革前,機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位人員一直是統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)。然而,2006年的工資改革成為機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工資差距的分水領(lǐng),公務(wù)員開始實(shí)行新的工資制度,退休公務(wù)員的工資也隨之上調(diào)。但是,2006年工資改革至今,事業(yè)單位收入分配制度改革的具體措施卻未出臺(tái),而公務(wù)員退休金和企業(yè)退休金都在“普漲”時(shí)候,事業(yè)單位退休金不僅多年不漲反而變成改革對象。
現(xiàn)行的事業(yè)單位改革獨(dú)將事業(yè)單位第二類中的第二小類,即醫(yī)療衛(wèi)生部門和大學(xué)等準(zhǔn)公共部門作為改革對象,而事業(yè)單位的“大群體”不在其列,由此制度性地把事業(yè)單位內(nèi)部劃分為三六九等,造成事業(yè)單位內(nèi)部的不公平。
中國社會(huì)調(diào)查所(SSIC)對重慶、太原、廣州、上海等城市的近千名居民進(jìn)行調(diào)查顯示,7.6%的被訪者表示公務(wù)員養(yǎng)老金不改革而只改革事業(yè)單位養(yǎng)老金是公平的,93.4%的被訪者表示不公平。
事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是建立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié),但是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是外部比較不公平和內(nèi)部制度性不公平使得制度改革推行受到阻礙,更無法達(dá)到帕累托改進(jìn)。
2. 不符合現(xiàn)行法律
2009年人力資源和社會(huì)保障部下發(fā)的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》中,指出事業(yè)單位人員也要和城鎮(zhèn)職工一樣統(tǒng)籌繳納養(yǎng)老保險(xiǎn),即單位繳20%,員工繳8%;養(yǎng)老金發(fā)放辦法也與城鎮(zhèn)企業(yè)職工一樣。然而,根據(jù)《教師法》地二十五條規(guī)定:教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平,并逐步提高。雖然法律指的是平均工資水平不是退休金,但是作為工資延續(xù)的退休金,也應(yīng)是符合《教師法》的要義。然而《方案》規(guī)定將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)下調(diào)與企業(yè)一致的內(nèi)容,顯然與《教師法》的規(guī)定不相符。
3. 改革配套制度滯后性
2009年人力資源和社會(huì)保障部下發(fā)的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》中,指出建立職業(yè)年金制度。但是,就試點(diǎn)省市情況來看,更多改革的重點(diǎn)工作放在分類歸屬、工資薪級等上,而職業(yè)年金制度尚未建立起來?,F(xiàn)在的事業(yè)單位人員退休是按照退休前工資的80%或是90%領(lǐng)取退休金,企業(yè)職工是按照退休前工資的50%左右領(lǐng)取退休金,依據(jù)《方案》將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇下調(diào)與企業(yè)一致的內(nèi)容,在未建立職業(yè)年金制度前,事業(yè)單位基本養(yǎng)老金部分明顯下降。滯后的職業(yè)年金制度,使得改革推進(jìn)受到阻礙。
(二)效率與公平的博弈
凱恩斯提出工資具有剛性。廣義的工資主要是包括了保險(xiǎn)、福利、津貼,顯然可以看出,福利也具有剛性。正因?yàn)楦@膭傂裕@母镏荒芟蛏峡待R,很難向下看齊。事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革最終目標(biāo)是進(jìn)一步完善我國養(yǎng)老保險(xiǎn)體制,而建立完善的養(yǎng)老保障制度是為了讓沒有或是享受較低養(yǎng)老保障水平低的國民享受其他群體已有的保障,更為體現(xiàn)公平。但是,保證公平就會(huì)在一定程度上加重了政府的負(fù)擔(dān),當(dāng)政府無力承擔(dān)時(shí),就不得不削減享有高水平退休保障群體的保障水平,讓其他群體在此水平上達(dá)到平等。于是在改革中就出現(xiàn)了,讓處在中間群體的事業(yè)單位向處在低水平的企業(yè)合并,而這又降低了效率。
雖然機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇逐漸上漲,但是退休金占在崗職工平均工資的替代率在不斷下降,到2008年,機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)平均替代率已經(jīng)低于70%,與企業(yè)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)替代率相當(dāng)。在事業(yè)單位職工看來,改革就是讓大家進(jìn)社保、向企業(yè)的養(yǎng)老金給付水平看齊,而實(shí)際上就是削減事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,既不公平也降低效率。
(三)事業(yè)單位工作人員話語權(quán)
在當(dāng)代社會(huì)思潮中,話語權(quán)指影響社會(huì)發(fā)展方向的能力。歐洲問題研究中心Alfio Cerami曾指出思想和話語權(quán)在福利國家制度變革中起到非常重要的作用事業(yè)單位工作人員的話語權(quán)在事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中起到非常重要的作用。根據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》的記者2009年對試點(diǎn)的五個(gè)城市進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的情況反映,廣東省深圳市早在2006年7月就啟動(dòng)了事業(yè)單位分類改革,但是由于分類歸屬、工資薪級、退休待遇等問題持不同意見,自該年年底,深圳市一些被改制事業(yè)單位的員工就不斷上訪、怠工、怠課,或簽名討要加班費(fèi)及社保費(fèi)。基于此種情形,一些深圳區(qū)屬事業(yè)單位遲遲不愿啟動(dòng)分類改革。
三、事業(yè)單位養(yǎng)老金改革建議
(一)堅(jiān)持聯(lián)動(dòng)改革
改革時(shí)事業(yè)單位與公務(wù)員改革應(yīng)一起行動(dòng),事業(yè)單位的三個(gè)類別也應(yīng)一起改革。以避免相互攀比,相互掣肘,左顧右盼。事業(yè)單位人員和公務(wù)員同屬于公職人員,具有許多社會(huì)管理和公共服務(wù)的責(zé)任和義務(wù),在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老金待遇享受方面不應(yīng)該有太大的差別,堅(jiān)持聯(lián)動(dòng)改革,既可以避免制度的碎片化,同時(shí)還可以減少不公平性,從而推動(dòng)改革的順利進(jìn)行。
(二)對事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度專門立法
立法先行是一項(xiàng)基本原則,而我國社會(huì)保障立法總是呈現(xiàn)出滯后性,要使事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革要有法可依才能順利進(jìn)行,這需要對其專門立法。通過立法明確政府、單位和個(gè)人之間的責(zé)任分配和利益分配,使各項(xiàng)改革工作逐漸步入法制化軌道。
(三)建立“多層次”事業(yè)單位養(yǎng)老金制度
第一層次是建立事業(yè)單位國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這一層次的養(yǎng)老保障,可以按2009年人力資源和社會(huì)保障部下發(fā)的《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)下調(diào)與企業(yè)一致,養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān),退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系。
第二層次是建立職業(yè)年金制度。盡快設(shè)計(jì)出適合事業(yè)單位特點(diǎn)的職業(yè)年金產(chǎn)品,以滿足不同單位、不同職工的需求。事業(yè)單位可以根據(jù)級別、職務(wù)、工齡等情況確定職業(yè)年金,事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇高低取決于職業(yè)年金繳費(fèi)的比例、投資收益率等因素。把事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)下調(diào)至于企業(yè)一致后所降低的這一塊收入,用市場化運(yùn)作的途徑補(bǔ)回來,并且無須財(cái)政更大的投入。
第三層次是個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。鼓勵(lì)事業(yè)單位工作人員進(jìn)行個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄,普及商業(yè)保險(xiǎn)知識,增強(qiáng)個(gè)人保障意識,提倡通過參加商業(yè)保險(xiǎn)來提高退休后的生活保障水平。
這三層次的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,第一層次體現(xiàn)政府的強(qiáng)制性,只能保障職工最基本的生活;第二層次由單位內(nèi)部決定,它在一定程度上提高了職工的退休收入水平;第三層次則遵循自愿原則。值得提出的是,在改革事業(yè)單位養(yǎng)老金制度中,這三個(gè)層次的第一和第二個(gè)層次需要同時(shí)建立,這樣才能進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革。
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