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目前我國(guó)對(duì)壓覆資源一般實(shí)行有償壓覆,新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源需要對(duì)礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)土資源部2010年頒布的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》,經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償包括兩方面:一是補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人繳納的價(jià)款,即礦業(yè)權(quán)人獲得探礦權(quán)和采礦權(quán)時(shí)向國(guó)土資源部門繳納的價(jià)款;二是礦業(yè)權(quán)人其他損失,包括所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。
2與壓覆相關(guān)的行政管理中存在的問(wèn)題
通過(guò)對(duì)新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源行政管理現(xiàn)狀分析可知,礦業(yè)權(quán)人和國(guó)家的權(quán)益在壓覆過(guò)程中沒有得到很好的維護(hù)。針對(duì)礦業(yè)權(quán)人權(quán)益,現(xiàn)有法律法規(guī)很少關(guān)注礦業(yè)權(quán)人的相關(guān)利益,同時(shí)相關(guān)法律和政策執(zhí)行不到位,新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源給礦業(yè)權(quán)人帶來(lái)的損失往往很大,而礦業(yè)權(quán)人缺少利益訴求的通道,簽署補(bǔ)償協(xié)議基本上都是被逼無(wú)奈;審批流程由于不重視礦業(yè)權(quán)人參與及其合法權(quán)益的保護(hù),建設(shè)方與礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償協(xié)議既難以達(dá)成,又難以執(zhí)行;對(duì)礦業(yè)權(quán)人的壓覆經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不合理,目前新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源只需付出極小代價(jià)就可以壓覆,大部分是無(wú)償壓覆,即使有償壓覆,建設(shè)方也是按照探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款進(jìn)行補(bǔ)償,補(bǔ)償費(fèi)用小于被壓覆煤炭資源的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值,甚至小于礦業(yè)權(quán)人實(shí)際的損失。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī),壓覆補(bǔ)償難以體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的資源屬性和相關(guān)權(quán)益,也難以準(zhǔn)確反映壓覆項(xiàng)目的真正建設(shè)成本?!段餀?quán)法》第一百一十九條規(guī)定國(guó)家實(shí)行自然資源有償使用制度,《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。被建設(shè)項(xiàng)目壓覆的礦產(chǎn)資源一般都是長(zhǎng)期的或永久的,在一定技術(shù)條件下很少有再次被開采的價(jià)值。但現(xiàn)行的法律法規(guī)中,建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行建設(shè)時(shí),只體現(xiàn)了國(guó)有土地有償使用的規(guī)定,而沒有體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的資源屬性。此外,新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源行政管理在法律法規(guī)、行政審批、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面還存在以下問(wèn)題。
2.1壓覆資源相關(guān)法律存在的問(wèn)題
缺少專門解決新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源的管理辦法。相關(guān)法律法規(guī)的缺失,會(huì)增加不合理的煤炭資源壓覆,造成煤炭資源的浪費(fèi)。同時(shí),不能合理有效地規(guī)范相關(guān)主體的市場(chǎng)行為,難以維護(hù)國(guó)家和相關(guān)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益,勢(shì)必影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展?,F(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏對(duì)地方政府相關(guān)權(quán)責(zé)的界定,致使地方政府不重視煤炭資源的壓覆問(wèn)題。在現(xiàn)有的關(guān)于壓覆礦產(chǎn)資源法律法規(guī)中,無(wú)論是全國(guó)性法律,還是省級(jí)行政主管部門制定的管理辦法,對(duì)地方政府相關(guān)權(quán)責(zé)進(jìn)行界定的還比較少。由于法律法規(guī)缺少這方面的權(quán)責(zé)界定,地方政府往往不重視資源壓覆問(wèn)題,甚至為了“政績(jī)”對(duì)新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源采取一刀切或者一邊倒的管理手段,幫助建設(shè)方取得重要礦產(chǎn)資源的壓覆審批,致使大量煤炭資源被不合理壓覆。
2.2壓覆資源行政審批存在的問(wèn)題
現(xiàn)有的行政審批難以有效地解決我國(guó)當(dāng)前面臨的煤炭資源壓覆問(wèn)題。運(yùn)用行政審批手段對(duì)煤炭資源壓覆問(wèn)題進(jìn)行管理,手段單一,并且在處理壓覆問(wèn)題審批的要求和具體流程上存在嚴(yán)重不足,建設(shè)方往往可以以極小的代價(jià)取得壓覆權(quán),這就很容易造成建設(shè)方及其利益相關(guān)者輕視被壓覆礦產(chǎn)資源的價(jià)值,并且利用各種手段影響壓覆審批工作。另外,審批人員的權(quán)利大,壓力也大,并且較容易受到錢、權(quán)等因素的影響,很難堅(jiān)持科學(xué)的審批原則,造成審批結(jié)果難以體現(xiàn)應(yīng)有的合理性和科學(xué)性。行政審批職能部門協(xié)調(diào)困難、銜接有漏洞。目前對(duì)壓覆煤炭資源進(jìn)行審批的部門是國(guó)土資源部門,而對(duì)煤炭資源進(jìn)行管理的是國(guó)家能源部門。在管理過(guò)程中,從中央到地方,都把審批權(quán)和資源管理劃歸不同的部門,每個(gè)部門只了解一個(gè)方面的情況,無(wú)法全面掌握煤炭資源的儲(chǔ)量狀況、勘探和壓覆的實(shí)際情況,不利于綜合管理,更不利于壓覆礦產(chǎn)及時(shí)審批,缺少對(duì)各級(jí)管理部門職責(zé)、任務(wù)的具體規(guī)定。
2.3壓覆資源經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償存在的問(wèn)題
缺少合理完善的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制,建設(shè)方所交費(fèi)用與壓覆煤炭資源的價(jià)值不符。建設(shè)方為壓覆礦產(chǎn)資源繳納的費(fèi)用應(yīng)該包括三種:補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人繳納的價(jià)款、資源補(bǔ)償費(fèi)、其他損失。被壓覆的煤炭有兩種價(jià)值:未開采前的自然價(jià)值和開采后的價(jià)值。實(shí)際工作中,建設(shè)方按照自然價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,價(jià)款小于被壓覆煤炭的實(shí)際價(jià)值,建設(shè)方所交費(fèi)用與壓覆煤炭資源的價(jià)值不符,這是對(duì)煤炭資源的浪費(fèi)。補(bǔ)償款不到位。實(shí)際工作中,存在建設(shè)方對(duì)礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償款不到位的問(wèn)題,尤其是政府主導(dǎo)的新建項(xiàng)目或政府引進(jìn)的大型項(xiàng)目壓覆了煤炭資源后,往往不按照補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行補(bǔ)償。用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)建設(shè)方壓覆行為進(jìn)行約束的目的沒有達(dá)到,對(duì)煤炭資源的保護(hù)沒有落到實(shí)處。
3完善建議
3.1制定專門的壓覆煤炭資源管理辦法
壓覆涉及多方主體利益,關(guān)于壓覆的法律法規(guī)應(yīng)該是正確處理壓覆項(xiàng)目的基礎(chǔ),尤其是行政法規(guī)和地方性政府規(guī)章,對(duì)于解決壓覆的實(shí)際問(wèn)題具有十分重要的指導(dǎo)意義。因此,制定專門的壓覆煤炭資源管理辦法是進(jìn)一步做好壓覆煤炭礦區(qū)管理工作的基礎(chǔ)和前提。通過(guò)編制該管理辦法,可以進(jìn)一步規(guī)范政府相關(guān)部門的職責(zé)和行為,提高政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的服務(wù)水平,可以更好地規(guī)范相關(guān)主體的市場(chǎng)行為,維護(hù)國(guó)家和相關(guān)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益,促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康和有序發(fā)展,也可以避免不合理的資源壓覆,保護(hù)不可再生的煤炭資源。
3.2完善行政審批流程
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行,需要“有形的手”和“無(wú)形的手”共同作用。壓覆雖然是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為,但壓覆的對(duì)象是國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源,因此對(duì)待壓覆應(yīng)當(dāng)行政手段與經(jīng)濟(jì)手段并用——構(gòu)建以行政調(diào)解為主、經(jīng)濟(jì)刺激為輔的管理方式,加強(qiáng)調(diào)控,實(shí)現(xiàn)對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源行為的適當(dāng)“管制”。完善新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源審批流程主要是優(yōu)化審批管理流程,將流程按照新建項(xiàng)目的申請(qǐng)進(jìn)展情況分為三個(gè)階段:項(xiàng)目的可行性論證階段,主要是查詢是否壓覆礦產(chǎn)資源,并對(duì)壓覆資源情況進(jìn)行評(píng)估;項(xiàng)目申請(qǐng)及審批階段,主要通過(guò)用地審批和項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)審批兩個(gè)環(huán)節(jié)審查新建項(xiàng)目是否獲得壓覆審批;項(xiàng)目申請(qǐng)獲批后階段,主要是交納壓覆相關(guān)的費(fèi)用,涉及交給國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償款。在整個(gè)審批流程中,使礦業(yè)權(quán)人參與進(jìn)來(lái),保障礦業(yè)權(quán)人的利益,增加項(xiàng)目建設(shè)的壓覆成本,從而減少不合理的資源壓覆。同時(shí),國(guó)土資源部門和煤炭管理部門在審批流程中應(yīng)該相互配合,擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的管理職責(zé),詳見表1。
3.3健全壓覆補(bǔ)償機(jī)制
在完善相關(guān)法律法規(guī)、行政審批管理制度后,需要建立一個(gè)完善的新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源補(bǔ)償機(jī)制,主要包括以下三個(gè)方面:建立對(duì)國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人雙重補(bǔ)償流程,補(bǔ)償流程遵循既保護(hù)煤炭資源,又不影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)的原則制定壓覆煤炭資源評(píng)估方法,對(duì)新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源進(jìn)行合理評(píng)估;確定壓覆各階段需要注重的細(xì)節(jié),主要包括壓覆查詢、壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對(duì)象、壓覆稅費(fèi)、繳納期限等方面。新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源補(bǔ)償流程如圖2所示。新建項(xiàng)目在可行性研究時(shí)期,就需要到地方國(guó)土資源管理部門去進(jìn)行煤炭資源儲(chǔ)量分布查詢,并和礦業(yè)權(quán)人取得聯(lián)系,共同制定相應(yīng)的方案。根據(jù)煤炭資源地理位置和壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),評(píng)估壓覆補(bǔ)償費(fèi)用、建設(shè)成本等確定建設(shè)方案,然后與礦業(yè)權(quán)人和國(guó)土資源部門進(jìn)行建設(shè)方案溝通,并初步達(dá)成意向協(xié)議。建設(shè)方對(duì)礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償包括建設(shè)方直接補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人的各類損失,并和礦業(yè)權(quán)人簽訂壓覆協(xié)議。建設(shè)方對(duì)國(guó)家的補(bǔ)償,主要以繳納稅費(fèi)形式為主,征收煤炭資源壓覆費(fèi)或者煤炭資源占用稅。補(bǔ)償金額主要以壓覆煤炭資源的價(jià)值評(píng)估為準(zhǔn),按照計(jì)量評(píng)估金額進(jìn)行繳納。繳納期限一般要求在項(xiàng)目開工前或者開工后三個(gè)月內(nèi)。對(duì)繳納給國(guó)家的壓覆稅費(fèi),應(yīng)成立專門的賬戶,對(duì)“三下開采”、“綠色開采”等先進(jìn)或高成本開采壓覆煤炭資源的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼,提高礦業(yè)權(quán)人開采壓覆煤炭資源技術(shù)革新的積極性,形成良性循環(huán)。
4結(jié)語(yǔ)
事物的矛盾法則,即對(duì)立統(tǒng)一的法則,是唯物辯證法的最根本的法則。用這一法則去分析我們的新聞宣傳工作,可以說(shuō)正面宣傳和輿論監(jiān)督是這個(gè)統(tǒng)一體中的兩個(gè)方面,是新聞宣傳工作的兩種主要手段和主要功能。兩者相互區(qū)別,相互依賴,相互映襯,相輔相成,缺一不可。只有把二者結(jié)合好,既堅(jiān)持正面宣傳為主,又加強(qiáng)輿論監(jiān)督,才能把握好輿論導(dǎo)向。
正面宣傳與輿論監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合,才能客觀、全面地反映社會(huì),積極、正確地引導(dǎo)社會(huì),使新聞宣傳為促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展發(fā)揮更好的作用。把正面宣傳同輿論監(jiān)督對(duì)立起來(lái),認(rèn)為輿論監(jiān)督會(huì)影響正面宣傳,這是錯(cuò)誤的。一切事物都在變化,在一定條件下,壞事可以變成好事。一些落后的、錯(cuò)誤的東西,通過(guò)新聞媒體曝光、批評(píng)、引導(dǎo)而變?yōu)橄冗M(jìn)的、正面的事例已不鮮見。這充分說(shuō)明,輿論監(jiān)督與正面宣傳同樣具有積極引導(dǎo)的作用。有位資深的新聞工作者把新聞宣傳的正面宣傳和輿論監(jiān)督比做越野汽車的“前加力”和“后加力”,是非常形象和切合實(shí)際的。因此,我們要辯證地認(rèn)識(shí)和處理正面宣傳和輿論監(jiān)督的相互關(guān)系,既要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持以正面宣傳為主的方針,又要理直氣壯地抓好輿論監(jiān)督。
二、堅(jiān)持實(shí)事求是
辯證唯物論的認(rèn)識(shí)論是黨的實(shí)事求是思想路線的哲學(xué)基礎(chǔ)。輿論監(jiān)督必須堅(jiān)持實(shí)事求是,確保其真實(shí)性。在當(dāng)前改革開放、建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新形勢(shì)下,整體和個(gè)人各方面的利益正在進(jìn)行大調(diào)整和再分配,各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜,新情況、新問(wèn)題大量出現(xiàn),這就更需要我們的新聞工作者切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),深入群眾,深入實(shí)際,深入基層,采訪上下左右、方方面面有著相互聯(lián)系的人和事,真正掌握改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第一線的第一手材料,并在此基礎(chǔ)上,通過(guò)分析研究,“由此及彼,由表及里,去粗取精,去偽存真”,找出問(wèn)題形成和發(fā)展的規(guī)律,抓準(zhǔn)事物的本質(zhì)。把采訪的過(guò)程變成對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不斷提高的過(guò)程,由感性認(rèn)識(shí)上升到理性認(rèn)識(shí),從而采寫出不僅內(nèi)容真實(shí)而且用語(yǔ)準(zhǔn)確、提法恰當(dāng)?shù)母遄?。為確保輿論監(jiān)督的絕對(duì)真實(shí),對(duì)批評(píng)性的稿件應(yīng)慎之又慎,必要時(shí)稿子寫好后不妨征求一下被批評(píng)者的意見。只要把工作做細(xì)了,把稿子寫實(shí)了,我們的輿論監(jiān)督就能經(jīng)得起檢驗(yàn),發(fā)揮積極作用。
三、抓住主要矛盾
社會(huì)生活紛繁復(fù)雜,如果事無(wú)巨細(xì),都去反映,那就顯得雜亂無(wú)章。新聞的生命是真實(shí),但并非真實(shí)的東西都可以成為新聞?,F(xiàn)在,有的新聞媒體以“獵奇心理”去搞輿論監(jiān)督,結(jié)果帶來(lái)一些負(fù)面影響。這里,有必要探索輿論監(jiān)督監(jiān)督什么的問(wèn)題。
在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程中,熱點(diǎn)問(wèn)題不時(shí)的出現(xiàn)。所謂熱點(diǎn)問(wèn)題,就是在一個(gè)時(shí)期內(nèi)人們普遍關(guān)注的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中出現(xiàn)的一些重大問(wèn)題,有些也是黨委、政府的工作重點(diǎn)。熱點(diǎn)問(wèn)題有全國(guó)性的也有地區(qū)性的。在某種意義上說(shuō),它是一個(gè)時(shí)期事物的主要矛盾和主要矛盾方面的集中表現(xiàn),問(wèn)題不解決就可能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步。在這種情況下,新聞媒體就要敢于觸及熱點(diǎn)問(wèn)題。實(shí)踐證明,抓住事物的主要矛盾和主要的矛盾方面,抓住事關(guān)大局的問(wèn)題實(shí)行輿論監(jiān)督,就能夠取得事半功倍的效果。我們強(qiáng)調(diào)輿論監(jiān)督要抓大事,并非是對(duì)所有的小事不管不問(wèn)。如對(duì)“米袋子”、“菜籃子”等與人民群眾生活息息相關(guān)的事情,這些看似小事,實(shí)際上關(guān)乎著大局,我們也必須熱情關(guān)注,幫助解決。但是,如果不從大局出發(fā),不抓西瓜抓芝麻,光就雞毛蒜皮問(wèn)題進(jìn)行輿論監(jiān)督,那么,對(duì)出現(xiàn)或發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題就會(huì)堵不勝堵,似乎發(fā)稿不少,就是不解決多大問(wèn)題。因此,我們?cè)趯?shí)行輿論監(jiān)督的過(guò)程中,一定要對(duì)遇到的錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題認(rèn)真進(jìn)行分析,千方百計(jì)找出主要矛盾和矛盾的主要方面。
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四、掌握適度原則
唯物辯證法認(rèn)為,“度”是一事物保持自己的質(zhì)的數(shù)量限度、幅度、范圍,是質(zhì)與量的統(tǒng)一。古人所說(shuō)的“過(guò)猶不及”,講的也是這個(gè)道理。輿論監(jiān)督必須掌握適度原則,具體問(wèn)題具體分析。
首先,要適宜。輿論監(jiān)督不同于正面宣傳,在具體內(nèi)容上,輿論監(jiān)督批評(píng)性報(bào)道較多,讀者對(duì)批評(píng)報(bào)道非常敏感。當(dāng)今社會(huì)問(wèn)題很復(fù)雜,什么問(wèn)題應(yīng)該監(jiān)督,什么問(wèn)題不應(yīng)該監(jiān)督;什么問(wèn)題該批評(píng),什么問(wèn)題不該批評(píng),我們必須有所選擇。同時(shí),在報(bào)道形式上也應(yīng)當(dāng)有所選擇,不一定只是批評(píng)、曝光,也可以采取群眾參與、專家訪談、平等討論、自我教育等報(bào)道形式,適宜哪種方式就用哪種方式。總之,要做到既有創(chuàng)新又不過(guò)度。其次,要適量。輿論監(jiān)督報(bào)道數(shù)量一定要適當(dāng)??墒?,有些記者卻不是這樣,抓起輿論監(jiān)督方面的報(bào)道來(lái),總覺得多多益善,想過(guò)把癮,這是不符合唯物辯證法的。我們應(yīng)當(dāng)懂得物極必反、過(guò)猶不及這個(gè)道理。輿論監(jiān)督也是如此,量太少了無(wú)濟(jì)于事,過(guò)多過(guò)濫了也會(huì)適得其反。這就要求我們必須掌握好輿論監(jiān)督報(bào)道的密度,哪些該連篇累牘,哪些應(yīng)點(diǎn)到為止;哪些該公開播發(fā),哪些該用內(nèi)參反映,要周密策劃,不能盲目從事。其三,要適時(shí)。輿論監(jiān)督的效果與報(bào)道展開的時(shí)機(jī)緊密相關(guān)。輿論監(jiān)督方面的報(bào)道同其他新聞一樣,應(yīng)當(dāng)講究時(shí)效性。但是,輿論監(jiān)督方面的報(bào)道的時(shí)效性主要體現(xiàn)在對(duì)切入問(wèn)題的時(shí)機(jī)把握上,而并非都是當(dāng)日新聞。因?yàn)樵诿苷幵诩せ癄顟B(tài)、是非還不清楚的時(shí)候,你就馬上進(jìn)行報(bào)道,這樣不但不能促使問(wèn)題的解決,反而會(huì)因介入過(guò)早給解決問(wèn)題帶來(lái)麻煩;相反,如果群眾對(duì)問(wèn)題關(guān)注的熱情和輿論高峰已經(jīng)過(guò)去了,我們才遲遲進(jìn)行報(bào)道,那么監(jiān)督效果也就會(huì)大大減弱。據(jù)了解,中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》的專題報(bào)道,有的觀察準(zhǔn)備時(shí)間長(zhǎng)達(dá)半年后才在適當(dāng)時(shí)機(jī)播出,從而取得了最佳效果。因此,對(duì)輿論監(jiān)督方面的報(bào)道的播發(fā),一定要審時(shí)度勢(shì),掌握火候,捕捉良機(jī)。從這一點(diǎn)上說(shuō),時(shí)機(jī)就是效果。其四,要合法。新聞媒體在監(jiān)督社會(huì)的同時(shí),也在接受社會(huì)監(jiān)督。從已發(fā)生過(guò)的新聞官司看,有的新聞媒體及其記者之所以敗訴,除報(bào)道內(nèi)容失實(shí)外,不少報(bào)道是因?yàn)椴环蠂?guó)家法律法規(guī)或者違犯國(guó)家法律法規(guī)所造成的。法度是輿論監(jiān)督需要認(rèn)真把握的極為重要的度。因此,每個(gè)新聞工作者必須增強(qiáng)法治觀念,嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)實(shí)行輿論監(jiān)督。這樣,就會(huì)有效地防止新聞糾紛的出現(xiàn)。
五、分析因果關(guān)系
唯物辯證法認(rèn)為,事出有因,但因果關(guān)系既有普遍性,又有多樣性。存在著一因多果、同因異果,一果多因、同果異因,多因多果這樣復(fù)雜的因果鏈條。對(duì)此,我們切不可簡(jiǎn)單化。輿論監(jiān)督要想真正發(fā)揮作用,必須用心去分析事物的因果關(guān)系。
在輿論監(jiān)督中,既要報(bào)道問(wèn)題的現(xiàn)狀和處理的效果,又要分析其出現(xiàn)的原因,這樣才能從源頭上防止此類事件的發(fā)生。在對(duì)復(fù)雜的事物進(jìn)行監(jiān)督中,更要注意分析其多方面的原因,主觀的、客觀的,內(nèi)部的、外部的,直接的、間接的,等等。只有把問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析深分析透,輿論監(jiān)督才能真正以理服人,產(chǎn)生較強(qiáng)的震撼力,促使事物向有利于人民的方向發(fā)展,取得更好的監(jiān)督效果。
六、注重社會(huì)效果
認(rèn)為,動(dòng)機(jī)和效果是辯證統(tǒng)一的。有些輿論監(jiān)督方面的報(bào)道之所以產(chǎn)生不良的社會(huì)反響,是因?yàn)橛行氖逻@些報(bào)道的記者對(duì)待動(dòng)機(jī)與效果存有片面性。他們一遇到社會(huì)上出現(xiàn)的問(wèn)題不加冷靜的思考,腦子一熱就捅出去,只求一時(shí)轟動(dòng),不看最終社會(huì)效果。抱著這樣的主觀愿望從事輿論監(jiān)督,不僅難以取得好的效果,弄不好還可能捅出婁子來(lái)。
關(guān)鍵詞:知識(shí)管理電子政府建設(shè)
知識(shí)經(jīng)濟(jì)條件下,知識(shí)和信息成為主要的生產(chǎn)要素,任何組織都必須重視知識(shí)和信息的有效管理。知識(shí)管理成為迎接知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的力量之源,為電子政府的建設(shè)提供了新的理念和技術(shù)架構(gòu)。因此,基于知識(shí)管理的本質(zhì)內(nèi)涵,探討建設(shè)知識(shí)管理型的電子政府,對(duì)推動(dòng)政府管理創(chuàng)新具有重要的意義。
電子政府與知識(shí)管理
電子政府是指政府機(jī)構(gòu)將新的信息和通信技術(shù)運(yùn)用到政府的全部職能中去,改造政府與公眾、企業(yè)、其它政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系,更好地向公眾提供服務(wù),使公眾更方便地獲得信息來(lái)增加公民的知情權(quán),以實(shí)現(xiàn)更有效的政府管理。通過(guò)電子政府的構(gòu)建,可以減少政府腐敗,提高政府透明度,增加政府收入,以及節(jié)約成本。
電子政府已經(jīng)從20世紀(jì)70年代基于數(shù)據(jù)管理的第一代電子政府和20世紀(jì)80年代基于信息管理的第二代電子政府,發(fā)展到今天的基于知識(shí)管理的電子政府即知識(shí)管理型電子政府。知識(shí)管理型電子政府適應(yīng)知識(shí)時(shí)代的要求,是電子政府發(fā)展的必然趨勢(shì)和最高層次。在成功建設(shè)電子政府的要求中,最重要的一條就是知識(shí)管理在電子政府建設(shè)中的應(yīng)用。
知識(shí)管理是以知識(shí)為核心的管理,是對(duì)知識(shí)進(jìn)行管理的、運(yùn)用知識(shí)管理、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)知識(shí)發(fā)現(xiàn)和知識(shí)共享,運(yùn)用集體智慧提高應(yīng)變和創(chuàng)新能力的管理。知識(shí)管理著眼于獲得顯性知識(shí),更著眼于獲得隱性知識(shí)。知識(shí)管理在電子政府中的重要作用表現(xiàn)在:
知識(shí)管理利用知識(shí)編碼、知識(shí)分類、信息挖掘等工具對(duì)政府的知識(shí)和信息資源進(jìn)行有效的組織、開發(fā)、利用,充分挖掘政府的知識(shí)與信息的內(nèi)在潛力,將信息與知識(shí)真正轉(zhuǎn)化為政府的競(jìng)爭(zhēng)力。
知識(shí)管理將通過(guò)建成知識(shí)中心、決策支持系統(tǒng)等,形成隨時(shí)可以調(diào)用的數(shù)據(jù)中心、知識(shí)中心,利用檢索工具、知識(shí)地圖等,使政府人員能夠快速獲得所需知識(shí)和信息,從而提高決策的科學(xué)性和政策的合理性。
知識(shí)管理就是對(duì)業(yè)務(wù)流程中無(wú)序的知識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)化的有效管理,實(shí)現(xiàn)知識(shí)共享和再利用,以提高業(yè)務(wù)和效率。
知識(shí)管理的思想幫助政府從公眾的角度重新梳理政府職能,設(shè)計(jì)全新邏輯的電子政務(wù)系統(tǒng),比如,指導(dǎo)政府建設(shè)好政府信息門戶的政府網(wǎng)站,消除“信息孤島”、“數(shù)字鴻溝”等。
電子政府中知識(shí)管理的類型
管理電子政府的內(nèi)部和外部知識(shí)
政府的內(nèi)部知識(shí)管理就是通過(guò)建立內(nèi)部信息網(wǎng),利用各種政府信息知識(shí)數(shù)據(jù)庫(kù),存放和積累信息,營(yíng)造政府人員進(jìn)行知識(shí)交流的環(huán)境。
政府外部知識(shí)的管理主要包括:企業(yè)、公眾等用戶對(duì)政府服務(wù)的意見反饋和建議,專家、顧問(wèn)對(duì)政府的政策建議和意見采集,以及先進(jìn)政府管理經(jīng)驗(yàn)的收集。
管理電子政府中結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的知識(shí)
電子政府中結(jié)構(gòu)化知識(shí)包括資料、信息和知識(shí)三個(gè)層次。對(duì)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)化知識(shí)的管理首先是對(duì)政府的內(nèi)部資料管理。對(duì)紛繁、無(wú)序的大量資料進(jìn)行科學(xué)的整理、分類,便于集中、有序的管理,從而構(gòu)建覆蓋單位運(yùn)作各個(gè)層面的資料信息庫(kù)。其次是資料分析與信息挖掘。從已經(jīng)構(gòu)建的資料信息庫(kù)中挖掘出對(duì)政府決策和政策制定具有參考意義的信息。最后是對(duì)知識(shí)的深度挖掘,將已經(jīng)從資料信息庫(kù)中獲取的各種有價(jià)值的信息進(jìn)一步分析和過(guò)濾,形成有價(jià)值的知識(shí)。
電子政府中非結(jié)構(gòu)化的知識(shí)是存在于領(lǐng)導(dǎo)、政府人員、專家、公民個(gè)人中無(wú)形的知識(shí),即隱性知識(shí)。對(duì)政府中非結(jié)構(gòu)化的知識(shí)的管理,主要通過(guò)召開交流會(huì)議、專家會(huì)議、訪談等方式進(jìn)行知識(shí)的交流和共享。
知識(shí)管理設(shè)計(jì)思想在電子政府中的應(yīng)用
知識(shí)管理設(shè)計(jì)思想
知識(shí)管理思想強(qiáng)調(diào)知識(shí)管理系統(tǒng)由“統(tǒng)一入口”、多樣化的本體分類(Ontology)、多樣化的知識(shí)流程、統(tǒng)一有序的知識(shí)結(jié)構(gòu)組成。
“統(tǒng)一入口”是指為使用者提供一致的檢索、收集知識(shí)的處理平臺(tái),為用戶提供一致的知識(shí)訪問(wèn)方式,用戶可通過(guò)單一的平臺(tái)訪問(wèn)各種知識(shí)資源。
多樣化的本體分類是指為不同知識(shí)背景的人提供最合適的知識(shí)分類邏輯。
多樣化的知識(shí)流程保證知識(shí)處理的柔性化,它與組織的業(yè)務(wù)流程密不可分。知識(shí)流程中的顯性部分通過(guò)信息流程來(lái)體現(xiàn),隱性部分通過(guò)組織結(jié)構(gòu)、制度、方式等體現(xiàn)。
統(tǒng)一的知識(shí)結(jié)構(gòu)保證知識(shí)存儲(chǔ)模式的一致性,強(qiáng)調(diào)知識(shí)存儲(chǔ)的有序性和惟一性,從知識(shí)流的角度對(duì)信息資源進(jìn)行統(tǒng)一分類、編碼,在底層形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心。使存儲(chǔ)于數(shù)據(jù)中心的知識(shí)以更加規(guī)范的形式為廣大用戶所共享,實(shí)現(xiàn)隱性知識(shí)顯性化、顯性知識(shí)結(jié)構(gòu)化。
知識(shí)管理設(shè)計(jì)思想在電子政府中的應(yīng)用主要體現(xiàn)為構(gòu)建統(tǒng)一的政府門戶,按照使用者邏輯進(jìn)行政務(wù)信息與知識(shí)的分類、政府業(yè)務(wù)流程重組與政府知識(shí)流管理、建設(shè)統(tǒng)一有序的政府知識(shí)中心。
統(tǒng)一的政府信息門戶
統(tǒng)一的政府信息門戶是指為電子政府的政務(wù)系統(tǒng)設(shè)計(jì)一個(gè)統(tǒng)一的入口,使用者只需要登錄一次,即可以在任何模塊之間、系統(tǒng)之間以及Intranet與Internet之間平滑切換。“統(tǒng)一入口”有公眾門戶和內(nèi)部門戶兩方面的含義:對(duì)于公眾,“統(tǒng)一入口”使公眾只需登錄一次就可以使用電子政務(wù)的各個(gè)功能;而對(duì)于政府,“統(tǒng)一入口”使工作人員進(jìn)行一次登錄后就可以完成所有的工作,提高為公眾服務(wù)的效率。
按照使用者邏輯進(jìn)行政務(wù)信息與知識(shí)的分類
電子政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)使用者的分類邏輯進(jìn)行知識(shí)分類。電子政府的使用者主要分為外部使用者和內(nèi)部使用者,即公眾和政府人員,因此,對(duì)公眾用戶的知識(shí)分類應(yīng)以服務(wù)公眾為導(dǎo)向進(jìn)行電子分組,在政府門戶上實(shí)現(xiàn)以服務(wù)公眾為邏輯的知識(shí)分類,如公民身份管理、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療保險(xiǎn)、企業(yè)用戶的審批、報(bào)稅納稅、采購(gòu)招標(biāo)等。
對(duì)于政府工作人員來(lái)說(shuō),則需要以政府辦事人員的使用邏輯進(jìn)行政務(wù)辦公平臺(tái)上應(yīng)用功能的分類。實(shí)現(xiàn)公文流轉(zhuǎn)、政策法規(guī)查詢、政府視頻會(huì)議、DSS、電子培訓(xùn)知識(shí)系統(tǒng)等系統(tǒng)的整合統(tǒng)一。
在第三代電子政府的大環(huán)境下,政府與公眾的的鴻溝可以通過(guò)電子系統(tǒng)予以彌補(bǔ),實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的大前提是對(duì)電子政務(wù)進(jìn)行電子分組。電子分組(e-Grouping)是設(shè)計(jì)電子政務(wù)系統(tǒng)“Ontology”的方法,它以知識(shí)管理為基礎(chǔ),從以用戶(公眾、企業(yè))為中心是將現(xiàn)有政府業(yè)務(wù)按照某種標(biāo)準(zhǔn)重新重組,并按照最便利用戶的方式對(duì)政府信息重新分組,并以各組為單元在網(wǎng)絡(luò)上實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)功能。電子分組的標(biāo)準(zhǔn)有三個(gè)層次:第一層次以現(xiàn)有政府業(yè)務(wù)種類分組,此時(shí)的業(yè)務(wù)分組仍然是傳統(tǒng)的政府業(yè)務(wù)分類;第二層次以現(xiàn)有政府業(yè)務(wù)為基礎(chǔ),實(shí)現(xiàn)一定的跨部門業(yè)務(wù)整合,使政府的外在形象更加具體化;第三層次以用戶為中心,按照用戶標(biāo)準(zhǔn)分類的業(yè)務(wù)流程一體化設(shè)計(jì),此時(shí),政府的業(yè)務(wù)突破了政府部門界限,而從用戶的角度重新整合為線性流程,為用戶帶來(lái)便利。
政府業(yè)務(wù)流程重組與政府知識(shí)流管理
在我國(guó)的電子政府建設(shè)中,政府網(wǎng)站多數(shù)獨(dú)立于政府的日常辦公體系之外,許多單位只是簡(jiǎn)單地將政府現(xiàn)有業(yè)務(wù)、辦公、辦事程序原封不動(dòng)地搬到計(jì)算機(jī)上,政府辦公仍在沿用原有的政府管理模式與業(yè)務(wù)工作流程,先進(jìn)的信息技術(shù)直接模擬手工業(yè)務(wù)處理方式和處理流程,工作效率仍然低下。因此,必須以服務(wù)用戶為中心,進(jìn)行政府業(yè)務(wù)流程重組,一是對(duì)職能內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重組,二是對(duì)跨越多個(gè)職能部門邊界的業(yè)務(wù)流程重組??缍鄠€(gè)職能部門邊界的業(yè)務(wù)流程重組將相關(guān)業(yè)務(wù)按主題面對(duì)公眾,為用戶提供一個(gè)良好的界面,使用戶不必為一件事而登錄多個(gè)政府網(wǎng)站。
從知識(shí)管理角度出發(fā),政府知識(shí)流管理就是用政府知識(shí)流程統(tǒng)一業(yè)務(wù)流程與管理流程,在知識(shí)標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中,政務(wù)知識(shí)的作用和價(jià)值被提升,知識(shí)成為政府運(yùn)作的核心,知識(shí)流程適應(yīng)政府的辦公流程和知識(shí)共享流程,同時(shí)能夠根據(jù)政府業(yè)務(wù)部門的調(diào)整而變動(dòng),使得政府的業(yè)務(wù)流程在知識(shí)的流動(dòng)中更加有序、高效?;谥R(shí)管理的政府業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新有工作組流程創(chuàng)新、部門級(jí)流程創(chuàng)新、價(jià)值鏈創(chuàng)新,只有對(duì)業(yè)務(wù)流程中的無(wú)序知識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)化管理,才能實(shí)現(xiàn)政府知識(shí)共享和再利用。
建設(shè)統(tǒng)一有序的政府知識(shí)中心
在電子政府的政府系統(tǒng)中,統(tǒng)一知識(shí)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)思想強(qiáng)調(diào)知識(shí)存儲(chǔ)的有序性和惟一性,從知識(shí)流的角度出發(fā)對(duì)政府信息資源進(jìn)行統(tǒng)一分類、編碼、形成政府基本的Ontology。在有序化的基礎(chǔ)上,在底層上形成統(tǒng)一的知識(shí)中心,進(jìn)而利用最先進(jìn)的知識(shí)管理工具,使知識(shí)流程、管理流程最佳地運(yùn)轉(zhuǎn)。在統(tǒng)一的知識(shí)結(jié)構(gòu)框架下,存儲(chǔ)于政府知識(shí)中心的知識(shí)以更加規(guī)范的形式為廣大用戶所共享,使政府的隱性知識(shí)顯性化,顯性知識(shí)結(jié)構(gòu)化,從而對(duì)信息資源有效的集成,進(jìn)一步有效的存儲(chǔ),最大程度地實(shí)現(xiàn)電子政府的信息資源共享。
運(yùn)用知識(shí)管理的思想構(gòu)建電子政府是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)展的必然要求,是實(shí)現(xiàn)政府行政管理轉(zhuǎn)變創(chuàng)新的基礎(chǔ)。知識(shí)管理型的電子政府能夠提高工作效率,提高決策的科學(xué)性、公眾的滿意度以及政府的應(yīng)變能力。
參考文獻(xiàn):
1.李英蔣錄全.電子政務(wù)與政府的知識(shí)管理[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版),2005(1)
論文關(guān)鍵詞:證券市場(chǎng)監(jiān)督管理法律制度
我國(guó)證券市場(chǎng)自建立以來(lái),在近20年間獲得了飛速發(fā)展,取得了舉世矚目的成績(jī):據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)2009年8月25日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2009年7月底,我國(guó)股票投資者開戶數(shù)近1.33億戶,基金投資賬戶超過(guò)1.78億戶,而上市公司共有1628家,滬深股市總市值達(dá)23.57萬(wàn)億元,流通市值11.67萬(wàn)億元,市值位列全球第三位。證券市場(chǎng)作為我國(guó)資本市場(chǎng)中的重要組成部分,在實(shí)現(xiàn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時(shí),由于監(jiān)管、上市公司、中介機(jī)構(gòu)等方面的原因,中國(guó)證券市場(chǎng)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)使證券市場(chǎng)的健康發(fā)展備受困擾,證券市場(chǎng)監(jiān)管陷人困境之中。因此,完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度,加強(qiáng)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管、維護(hù)投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管制度存在的問(wèn)題
(一)監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1.證監(jiān)會(huì)的作用問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第178條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理,維護(hù)證券市場(chǎng)秩序,保障其合法運(yùn)行?!睆默F(xiàn)行體制看,證監(jiān)會(huì)名義上是證券監(jiān)督管理機(jī)關(guān),證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管范圍看似很大:無(wú)所不及、無(wú)所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價(jià)格、公司獨(dú)立董事培訓(xùn)及認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn),到證券中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容,以及證券交易所管理人員的任免等等,凡是與證券市場(chǎng)有關(guān)的事情無(wú)不是在其管制范圍內(nèi)。而實(shí)際上,證監(jiān)會(huì)只是國(guó)務(wù)院組成部門中的附屬機(jī)構(gòu),其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無(wú)法充分發(fā)揮。
2.證券業(yè)協(xié)會(huì)自律性監(jiān)管的獨(dú)立性問(wèn)題
我國(guó)《證券法》第174條規(guī)定:“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織,是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”。同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé),如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的四個(gè)條文,并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力,致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè),并且實(shí)施起來(lái)效果也不好。無(wú)論中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)還是地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大都屬于官辦機(jī)構(gòu),帶有一定的行政色彩,機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任,證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會(huì)制定的,缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性,沒有實(shí)質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力,不是真正意義上的自律組織,通常被看作準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。這與我國(guó)《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過(guò)其會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督來(lái)補(bǔ)充證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的,從而表明我國(guó)《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行自律監(jiān)管,也不相信證券業(yè)協(xié)會(huì)能夠進(jìn)行自律監(jiān)管。在我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體制中,證券業(yè)協(xié)會(huì)的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視,證券市場(chǎng)自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3.監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問(wèn)題
強(qiáng)調(diào)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,主要是考慮到證券市場(chǎng)的高風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)性、波及范圍廣等特點(diǎn),而過(guò)于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會(huì)導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下,最終使抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力降低。而從辨證的角度分析,權(quán)力又必須受到約束,絕對(duì)的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析,監(jiān)管者也是經(jīng)濟(jì)人,他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽(yù)權(quán)力以及行政工作之便利的影響,不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管,他們都有以公謀私的可能,甚至成為某些特殊利益集團(tuán)的工具,而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析,公共權(quán)力不是與生俱來(lái)的,它是從人民權(quán)利中分離出來(lái),交由公共管理機(jī)構(gòu)享有行使權(quán),用來(lái)為人服務(wù);同時(shí)由于它是由人民賦予的,因此要接受人民的監(jiān)督;但權(quán)力則意味著潛在的腐敗,它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標(biāo),被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此,在證券市場(chǎng)的監(jiān)管活動(dòng)中,由于監(jiān)管權(quán)的存在,監(jiān)管者有可能,做出損害投資者合法權(quán)益的行為,所以必須加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問(wèn)題
1.上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的問(wèn)題
由于我國(guó)上市公司上市前多由國(guó)有企業(yè)改制而來(lái),股權(quán)過(guò)分集中于國(guó)有股股東,存在“一股獨(dú)大”現(xiàn)象,這種國(guó)有股股權(quán)比例過(guò)高的情況導(dǎo)致政府不敢過(guò)于放手讓市場(chǎng)自主調(diào)節(jié),而用行政權(quán)力過(guò)多地干預(yù)證券市場(chǎng)的運(yùn)行,形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲?guó)有企業(yè)的融資制度,同時(shí)證券市場(chǎng)的每一次大的波動(dòng)均與政府政策有關(guān),我國(guó)證券市場(chǎng)的功能被強(qiáng)烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管活動(dòng)也往往為各級(jí)政府部門所左右??傊?,由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理,使政府或出于政治大局考慮,而不敢放手,最終造成證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管出現(xiàn)問(wèn)題。
2.證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的治理問(wèn)題
同上市公司一樣,我國(guó)的證券市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制等也有在著上述的問(wèn)題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場(chǎng)的中介機(jī)構(gòu)隨著證券市場(chǎng)的發(fā)展雖然也成長(zhǎng)起來(lái),但在我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)不足的境況下,這些機(jī)構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機(jī)構(gòu)為了牟取私利,違背職業(yè)道德,為企業(yè)做假賬,提供虛假證明;有的甚至迎合上市公司的違法或無(wú)理要求,為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機(jī)構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個(gè)環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié),出具虛假審計(jì)報(bào)告,或以能力有限為由對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性做出有傾向性錯(cuò)誤的審計(jì)結(jié)論,誤導(dǎo)了投資者,擾亂證券市場(chǎng)的交易規(guī)則和秩序,對(duì)我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理造成沖擊。
3.投資者的問(wèn)題
我國(guó)證券市場(chǎng)的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力,在各種市場(chǎng)傳聞面前不知所措甚至盲信盲從,缺乏獨(dú)立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風(fēng)險(xiǎn)觀念,在市場(chǎng)價(jià)格上漲時(shí)盲目樂觀,在市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)又盲目悲觀,不斷的追漲殺跌,既加劇了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn),又助長(zhǎng)了大戶或證券公司操縱市場(chǎng)的行為,從而加大了我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問(wèn)題
1.證券監(jiān)管的法律手段存在的問(wèn)題
我國(guó)證券法制建設(shè)從20世紀(jì)80年展至今,證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主,包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律體系,尤其是《證券法》的頒布實(shí)施,使得我國(guó)證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看,我國(guó)證券法律制度仍存在一些漏洞和不足:首先,證券市場(chǎng)是由上市公司證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成,通過(guò)證券交易所的有效組織,圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運(yùn)行。在這一系列環(huán)節(jié)中,與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有,但我國(guó)目前除《證券法》之外,與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)平價(jià)法》等幾乎空白。其次,一方面,由于我國(guó)不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系,導(dǎo)致我國(guó)在面臨一些證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為時(shí)無(wú)計(jì)可施;另一方面,我國(guó)現(xiàn)有的證券市場(chǎng)法律法規(guī)過(guò)于抽象,缺乏具體的操作措施,導(dǎo)致在監(jiān)管中無(wú)法做到“有章可循”。再者,我國(guó)現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴(yán)重失衡,過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任,而忽視了民事責(zé)任,導(dǎo)致投資者的損失在事實(shí)上得不到補(bǔ)償。以2005年新修訂的《證券法》為例,該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條,其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任,而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2.證券監(jiān)管的行政手段存在的問(wèn)題
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展模式曾長(zhǎng)久的站在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的舞臺(tái)上,這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中已根深蒂固,監(jiān)管者法律意識(shí)淡薄,最終導(dǎo)致政府不敢也不想過(guò)多放手于證券市場(chǎng)。因此在我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管中,市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3.證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段存在的問(wèn)題
對(duì)于證券監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)手段,無(wú)論是我國(guó)的法律規(guī)定還是在實(shí)際的操作過(guò)程中均有體現(xiàn),只不過(guò)這種經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管手段過(guò)于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)的監(jiān)督管理作用。我國(guó)證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟(jì)制裁,而對(duì)于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績(jī)的上市公司,卻忽視了用經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)手段鼓勵(lì)其守法守規(guī)行為。
二、完善我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I.證監(jiān)會(huì)地位的法律完善
我國(guó)《證券法》首先應(yīng)重塑中國(guó)證監(jiān)會(huì)的權(quán)威形象,用法律規(guī)定增強(qiáng)其獨(dú)立性,明確界定中國(guó)證監(jiān)會(huì)獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護(hù)證券市場(chǎng)發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會(huì)的工作目標(biāo)中剝離出去,將證監(jiān)會(huì)獨(dú)立出來(lái),作為一個(gè)獨(dú)立的行政執(zhí)法委員會(huì)。同時(shí)我國(guó)《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會(huì)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的獨(dú)立范圍,并對(duì)地方政府對(duì)證監(jiān)會(huì)的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣,一方面利于樹立中國(guó)證監(jiān)會(huì)的法律權(quán)威,增強(qiáng)其監(jiān)管的獨(dú)立性,另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào),提高監(jiān)管效率。
2.證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對(duì)證券業(yè)自律組織的簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場(chǎng)監(jiān)管中的輔助地位,我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管體制,對(duì)證券業(yè)自律組織重視起來(lái)。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》,其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場(chǎng)中的監(jiān)管權(quán)范圍,確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力;在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會(huì)對(duì)證券業(yè)自律組織的有限干預(yù),并嚴(yán)格規(guī)定干預(yù)的程序;在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項(xiàng)人事任免、自律規(guī)則等,使其擺脫政府對(duì)其監(jiān)管權(quán)的干預(yù),提高證券業(yè)自律組織的管理水平,真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路,以利于我國(guó)證券業(yè)市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國(guó)際證券市場(chǎng)的接軌。
3.監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對(duì)證券市場(chǎng)中的監(jiān)管者必須加強(qiáng)監(jiān)督約束:我國(guó)相關(guān)法律要嚴(yán)格規(guī)定監(jiān)管的程序,使其法制化,要求監(jiān)管者依法行政;通過(guò)法律法規(guī),我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟(jì)人的一面,一方面改變我國(guó)證監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制,建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)同管理者的勞動(dòng)用工解聘制度,采取懲罰和激勵(lì)機(jī)制,另一方面落實(shí)量化定額的激勵(lì)相容的考核制度;在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容,使相關(guān)利益主體參與其中,對(duì)監(jiān)管者形成約束,增加監(jiān)管的透明度;還可以通過(guò)法律開辟非政府的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管者業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)機(jī)制,來(lái)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1.上市公司治理的法律完善
面對(duì)我國(guó)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制出現(xiàn)的問(wèn)題,我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國(guó)有股的股份數(shù)額,改變國(guó)有股“一股獨(dú)大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu);另一方面制定和完善能夠使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境,并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機(jī)制,把充分發(fā)揮董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國(guó)公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2.中介機(jī)構(gòu)治理的法律完善
我國(guó)證券市場(chǎng)中的中介機(jī)構(gòu)同上市公司一樣,在面對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史和國(guó)情時(shí)也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制的問(wèn)題。除此之外,在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟(jì)信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機(jī)構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標(biāo),一方面在法津上提高違法者成本,加大對(duì)違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度:不僅要追究法人責(zé)任,還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用的管理規(guī)定,使中介機(jī)構(gòu)建立起嚴(yán)格的信用擔(dān)保制度。
3.有關(guān)投資者投資的法律完善
我國(guó)相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度:首先在法律上確立問(wèn)責(zé)機(jī)制,將培育理性投資的工作納入日常管理中,投資者投資出問(wèn)題,誰(shuí)應(yīng)對(duì)此負(fù)責(zé),法律應(yīng)有明確答案。其次,實(shí)施長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)教育戰(zhàn)略,向投資者進(jìn)行“股市有風(fēng)險(xiǎn),投資需謹(jǐn)慎”的思想灌輸。另外,還要建立股價(jià)波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的分析體系,引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期是決定股價(jià)波動(dòng)的重要因素,投資者應(yīng)以過(guò)去的經(jīng)濟(jì)信念為條件對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)作出預(yù)期,從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1.證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國(guó)證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善,形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個(gè)層次的法律法規(guī)體系,但我國(guó)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無(wú)論從總體上還是細(xì)節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對(duì)21世紀(jì)的法治世界,證券監(jiān)管法律法規(guī)在對(duì)證券監(jiān)管中的作用不言而語(yǔ),我們?nèi)孕杓訌?qiáng)對(duì)證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺(tái)《證券法》的實(shí)施細(xì)則,以便細(xì)化法律條款,增強(qiáng)法律的可操作性,并填補(bǔ)一些《證券法》無(wú)法監(jiān)管的空白;制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī),如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽(yù)評(píng)價(jià)法》等等;進(jìn)一步完善法律責(zé)任制度,使其在我國(guó)證券市場(chǎng)中發(fā)揮基礎(chǔ)作用,彌補(bǔ)投資者所遭受的損害,保護(hù)投資者利益。
2.證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對(duì)證券市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù),與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原理是相違背的,不利于證券市場(chǎng)的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管手段,正確處理好證券監(jiān)管同市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系,深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念,減少政府對(duì)市場(chǎng)的干涉。盡量以市場(chǎng)化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)、法律手段代替過(guò)去的政府指令和政策干預(yù),在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容,使政府嚴(yán)格依法監(jiān)管,并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場(chǎng)本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3.證券監(jiān)管其他手段的法律完善
證券監(jiān)管除了法律手段和行政手段外,還有經(jīng)濟(jì)手段、輿論手段等等。對(duì)于經(jīng)濟(jì)手段前面也有所提及,證券監(jiān)管中的每個(gè)主體都是經(jīng)濟(jì)人,我們利用其正面的作用,可以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段不可替代的潛能,如對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理者建立違法違規(guī)的懲罰機(jī)制和監(jiān)管效率的考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等,促進(jìn)監(jiān)管者依法監(jiān)管,提高監(jiān)管效率。在法律上對(duì)新聞媒體進(jìn)行授權(quán),除了原則性規(guī)定外,更應(yīng)注重一些實(shí)施細(xì)則,從而便于輿論監(jiān)督的操作和法律保護(hù),使輿論監(jiān)督制度化、規(guī)法化、程序化,保障其充分發(fā)揮作用。
1.1強(qiáng)化行政管理工作,是教育體制改革必然趨勢(shì)
現(xiàn)階段,我國(guó)高校體制改革正處于關(guān)鍵時(shí)期,在體制建設(shè)、規(guī)模建設(shè)與結(jié)構(gòu)建設(shè)方面,出現(xiàn)較大變化。實(shí)現(xiàn)高校教育和諧發(fā)展,有利于營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境,促進(jìn)社會(huì)和諧、可持續(xù)發(fā)展。而實(shí)現(xiàn)高校和諧發(fā)展,能夠?yàn)閷W(xué)生提供公平競(jìng)爭(zhēng)、自我展示的平臺(tái),提高社會(huì)主體歸屬感,進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展。隨著高等教育體制不斷深化改革,高校行政管理也必須加強(qiáng)創(chuàng)新,使協(xié)調(diào)管理作用得以充分發(fā)揮。因此,強(qiáng)化行政管理工作,是教育體制改革必然趨勢(shì)。
1.2強(qiáng)化行政管理工作,是解決高校發(fā)展矛盾的迫切需求
目前,高校正在整體發(fā)展,而行政管理作為輔力量,在體制改革潮流中,高校發(fā)展存在諸多問(wèn)題,嚴(yán)重影響其前進(jìn)步伐。為提升高校行政管理工作,需合理把握節(jié)奏、方向,充分發(fā)揮行政管理作用??梢哉f(shuō),強(qiáng)化行政管理工作,是解決高校發(fā)展矛盾的迫切需求。
2.我國(guó)高校行政管理工作的主要問(wèn)題分析
2.1內(nèi)部結(jié)構(gòu)不科學(xué),競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善
現(xiàn)階段,某些高校行政管理,仍選擇傳統(tǒng)金字塔式管理模式,層級(jí)性特征十分明顯,極易導(dǎo)致內(nèi)部結(jié)構(gòu)冗雜與臃腫,大多數(shù)行政人員職責(zé)不明確,工作上存在無(wú)事可做與游手好閑問(wèn)題,進(jìn)而導(dǎo)致資源浪費(fèi)。各部門之間聯(lián)系較少,無(wú)法有效合作,互相推諉現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在制度建設(shè)方面,缺乏有力監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制。所以,不利于培養(yǎng)行政人員競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。
2.2行政人員專業(yè)素質(zhì)較低
一般而言,高校行政人員屬于高素質(zhì)人才,然而根據(jù)實(shí)際狀況而言,行政人員素質(zhì)培養(yǎng)不合理,部分行政人員服務(wù)觀念不強(qiáng),工作熱情度不高,通常以管理者自居,服務(wù)意識(shí)不高。某些行政人員不具備主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題意識(shí),工作中積極性較弱,對(duì)于緊急問(wèn)題,不能科學(xué)、有效處理。因此,降低了管理效率,嚴(yán)重影響管理效果。
2.3學(xué)術(shù)權(quán)力和行政管理權(quán)力不明確
針對(duì)高校行政管理,需明確學(xué)術(shù)、行政之間的關(guān)系,然而因?yàn)闄?quán)責(zé)不明確,使得行政權(quán)利空泛化,嚴(yán)重影響學(xué)術(shù)權(quán)力。然而,學(xué)術(shù)、行政權(quán)責(zé)明確,方可促進(jìn)高校發(fā)展。
3.我國(guó)高校行政管理工作的優(yōu)化改善對(duì)策
3.1構(gòu)建扁平化輻射結(jié)構(gòu),使權(quán)利得以分散
按照我國(guó)高校實(shí)際情況,組織結(jié)構(gòu)臃腫現(xiàn)象嚴(yán)重,人力資源不能得到合理利用。所以,高校需完善機(jī)制,構(gòu)建扁平化輻射結(jié)構(gòu),最大化發(fā)揮每位行政人員能力。在高校中,各部門是一種互相獨(dú)立與密不可分的關(guān)系。然而,金字塔式管理模式,層級(jí)意識(shí)管理,明顯不利于高校行政管理。為適應(yīng)現(xiàn)代化高校發(fā)展步伐,需構(gòu)建新型動(dòng)態(tài)化網(wǎng)絡(luò)管理體系,提高各部門團(tuán)結(jié)、協(xié)作能力,不斷促進(jìn)高校發(fā)展。
3.2轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理觀念,提升行政人員專業(yè)素養(yǎng)
處于新形勢(shì)下,要想促進(jìn)高校行政管理規(guī)范化與現(xiàn)代化發(fā)展,需提高行政人員知識(shí)培訓(xùn),加強(qiáng)管理觀念轉(zhuǎn)變,提升服務(wù)意識(shí),使行政人員業(yè)務(wù)能力、專業(yè)素養(yǎng)得以提升。樹立服務(wù)型管理理念,做到真誠(chéng)為師生服務(wù)。同時(shí),構(gòu)建培訓(xùn)機(jī)制,通過(guò)新型服務(wù)理念、技術(shù)手段,使行政人員知識(shí)得以豐富。另外,樹立以人為本理念,使各部門間聯(lián)系得以加強(qiáng),通過(guò)加強(qiáng)交流與協(xié)作,使行政人員樹立集體觀念。
3.3科學(xué)處理行政權(quán)利、學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系
針對(duì)高校行政管理,不能側(cè)重于學(xué)術(shù)化,或側(cè)重于行政化。充分發(fā)揮學(xué)術(shù)管理主導(dǎo)性作用,提升行政管理輔作用,實(shí)現(xiàn)兩者的相輔相成。明確各方權(quán)責(zé),進(jìn)而促進(jìn)高校科學(xué)發(fā)展。
4.結(jié)束語(yǔ)
關(guān)鍵詞:市政工程;特點(diǎn);問(wèn)題;對(duì)策
市政建筑施工管理是一項(xiàng)極其重要的城建問(wèn)題,因此,在市政工程建設(shè)的過(guò)程中,需要對(duì)工程的造價(jià)以及施工的方式等進(jìn)行深入探討和分析。在建筑工程中,施工人員應(yīng)該首先對(duì)施工環(huán)境進(jìn)行認(rèn)真地勘察,進(jìn)而做好工程的設(shè)計(jì)工作,與此同時(shí),還應(yīng)該根據(jù)工程的特點(diǎn)來(lái)進(jìn)行施工。
1 市政工程在施工管理方面的內(nèi)容以及特點(diǎn)
1.1 市政工程的復(fù)雜程度較高,工程造價(jià)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通的建筑工程。而且工程涉及到不同的建設(shè)單位和施工單位,因此,利益關(guān)系比較復(fù)雜,在進(jìn)行工程的設(shè)計(jì)和施工的過(guò)程中,所需的時(shí)間會(huì)比較長(zhǎng)。
1.2 在市政工程施工中,會(huì)遇到不同的影響和制約因素,在具體的工程建設(shè)中可能會(huì)受到外界因素的高度影響。另外,施工工程中無(wú)論是原材料還是施工環(huán)境都是制約工程建設(shè)的重要方面。在實(shí)際的工程建設(shè)中應(yīng)該將這些因素考慮到其中,并且找到最佳的設(shè)計(jì)方案。
1.3 對(duì)于市政工程來(lái)說(shuō),其設(shè)計(jì)的目標(biāo)和規(guī)則比較明顯,通常情況下,對(duì)工程的整體要求比較嚴(yán)格。由于市政工程的好壞會(huì)直接影響到城市的形象和人們的生活質(zhì)量,因此,需要對(duì)工程的施工單位和建設(shè)單位提出更高的要求。盡量降低工程的成本。
1.4 市政工程逐漸朝著項(xiàng)目管理方向發(fā)展。傳統(tǒng)的施工管理主要是以粗放型管理方式為主,在實(shí)際的建筑工程中,為了順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求,逐漸改變市政工工程的管理方式,實(shí)現(xiàn)專業(yè)的管理模式。但是由于我國(guó)的市政管理工作在材料和設(shè)備的運(yùn)行方面都沒有達(dá)到相應(yīng)的水平。所以,專業(yè)程度不達(dá)標(biāo)是降低工程建設(shè)水平的重要方面。
2 市政工程質(zhì)量管理存在的問(wèn)題及對(duì)策
2.1 質(zhì)量管理體系不健全
在實(shí)際的工程管理中,主要應(yīng)該以工程的預(yù)防為主,同事按照相應(yīng)的規(guī)則和計(jì)劃來(lái)進(jìn)行施工。提升系統(tǒng)運(yùn)行的高效性。這一過(guò)程也是出現(xiàn)問(wèn)題的重要環(huán)節(jié),通常情況下,工程建設(shè)的設(shè)備,材料以及人員的配置方面都會(huì)存在明顯的問(wèn)題。究其原因就是質(zhì)量管理體系的不健全和不完善導(dǎo)致的。
2.2 監(jiān)理人員把關(guān)不嚴(yán)格
從建立工作人員的工作情況上來(lái)看,其自身的專業(yè)素質(zhì)以及管理水平等是制約工程建設(shè)質(zhì)量提升的重要因素。由于市政的建設(shè)工程所需的工作人員多數(shù)都沒有進(jìn)行培訓(xùn),在工作中,會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管力度不夠或者是監(jiān)管范圍不夠等等。由于監(jiān)管環(huán)節(jié)是整個(gè)工程建設(shè)的重要內(nèi)容,如果這一方面出現(xiàn)了問(wèn)題就會(huì)直接影響到工程的整體質(zhì)量。
2.3 市政工程質(zhì)量管理對(duì)策
2.3.1 建立健全質(zhì)量管理體系。在市政工程建設(shè)中,根據(jù)項(xiàng)目的管理標(biāo)準(zhǔn)和施工的規(guī)范對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的施工規(guī)定進(jìn)行執(zhí)行。與此同時(shí),還要進(jìn)行精準(zhǔn)的施工,做好階段性作業(yè),另外,還應(yīng)該不斷完善項(xiàng)目管理體系。對(duì)施工的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定,其中包括施工的設(shè)計(jì)工作,材料的管理工作以及施工中和竣工之后的養(yǎng)護(hù)工作等等。所以,工程的建設(shè)應(yīng)該以及完善的管理體系作為重點(diǎn)。
2.3.2 加強(qiáng)工程的自檢和他檢工作。在工程施工中,需要對(duì)原材料以及施工的方式進(jìn)行嚴(yán)格地檢查,只有這樣才能保證施工質(zhì)量的高效性。另外,在實(shí)際的工程建設(shè)中,需要根據(jù)施工的管理要求來(lái)提升監(jiān)管工作人員的作用和價(jià)值。自檢和他檢工作主要包括對(duì)工程建設(shè)、材料的標(biāo)準(zhǔn)性等方面。
2.3.3 實(shí)行嚴(yán)厲的工程量負(fù)責(zé)制。在施工的過(guò)程中,首先需要對(duì)設(shè)計(jì)合同,施工合同以及其他類型的合同進(jìn)行明確,在簽訂相應(yīng)協(xié)議之后再開始進(jìn)行施工和管理。在此過(guò)程中,需要全面落實(shí)質(zhì)量負(fù)責(zé)制,提升管理的效率,做好監(jiān)管工作。
3 市政工程安全管理存在的問(wèn)題及對(duì)策
3.1 市政工程安全管理存在的主要問(wèn)題
3.1.1 施工的機(jī)械設(shè)備和用電安全管理存在缺陷。部分施工現(xiàn)場(chǎng)的施工機(jī)械裝置經(jīng)常會(huì)帶病工作,檢修也不及時(shí),甚至存在違規(guī)操作的現(xiàn)象。同時(shí),施工現(xiàn)場(chǎng)的用電也不規(guī)范,往往會(huì)造成各種用電安全事故。
3.1.2 施工現(xiàn)場(chǎng)自身環(huán)境的復(fù)雜性。首先,市政工程施工現(xiàn)場(chǎng)的環(huán)境比較復(fù)雜,人員也比較復(fù)雜,使得事前對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)安全問(wèn)題的預(yù)測(cè)難以得到有效的控制。其次,施工現(xiàn)場(chǎng)還具有復(fù)雜的承包關(guān)系。使不同行業(yè)與部門融合在一起工作而造成規(guī)范統(tǒng)一的管理體制缺失。再次,由于施工隊(duì)伍比較復(fù)雜,人員流動(dòng)性較大,不利于進(jìn)行統(tǒng)一的管理。如果相關(guān)人員未接受培訓(xùn)直接入場(chǎng)的話,會(huì)大大增加安全事故發(fā)生的概率。
3.1.3 施工現(xiàn)場(chǎng)安全防護(hù)措施不到位。施工現(xiàn)場(chǎng)的安全防護(hù)措施不到位主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是地下管線保護(hù)措施不到位。二是施工現(xiàn)場(chǎng)安全管理和防護(hù)設(shè)施不到位。對(duì)地下管線的保護(hù)措施不足主要表現(xiàn)為許多保護(hù)措施未得到有效實(shí)施。造成這種現(xiàn)象的原因有很多,主要是建設(shè)單位和施工企業(yè)的責(zé)任。有的是因?yàn)榻ㄔO(shè)單位提供的資料有限,有的則是因?yàn)槭┕て髽I(yè)在現(xiàn)場(chǎng)沒有做好充分細(xì)致的調(diào)查,這樣就會(huì)出現(xiàn)因資料失真而造成各種安全隱患。其次,存在現(xiàn)場(chǎng)施工作業(yè)沒人指揮、檢查和督促,施工作業(yè)面未進(jìn)行圍擋,未設(shè)立安全警示標(biāo)志等現(xiàn)象。
3.2 市政工程安全管理對(duì)策
3.2.1 實(shí)行安全生產(chǎn)公示制度,建立施工安全的培訓(xùn)機(jī)制。市政工程建設(shè)要堅(jiān)持公開、透明的原則,使各項(xiàng)工作受到社會(huì)群體的監(jiān)督。施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立項(xiàng)目公示牌,注明項(xiàng)目具體負(fù)責(zé)人和安全管理責(zé)任人及聯(lián)系電話,接受市民監(jiān)督。
3.2.2 建立嚴(yán)格的安全責(zé)任追究制度。首先,建立一套科學(xué)合理的安全責(zé)任追究制度,并明確規(guī)定各部門和人員的主要責(zé)任和義務(wù)。其次,要對(duì)相應(yīng)的部門及其工作人員所應(yīng)承擔(dān)的安全責(zé)任進(jìn)行合理劃分,做到責(zé)任明晰,責(zé)任到人。一旦出現(xiàn)安全事故,能夠及時(shí)追究到固定的負(fù)責(zé)人員。
3.2.3 強(qiáng)化對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境的安全管理。首先,從實(shí)際情況出發(fā)增加安全防護(hù)資金的投入,配套相應(yīng)的防護(hù)設(shè)備,做好相應(yīng)防護(hù)措施。其次,對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的復(fù)雜環(huán)境設(shè)置不同的部門進(jìn)行合理控制。同時(shí),還要關(guān)注施工現(xiàn)場(chǎng)人員的健康問(wèn)題??傊?,一切與安全、健康相關(guān)的問(wèn)題要提前進(jìn)行策劃和設(shè)計(jì),并制訂相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。
3.2.4 計(jì)劃組織管理措施要到位。要編制一套科學(xué)合理的施工總進(jìn)度計(jì)劃,做一個(gè)整體的規(guī)劃安排。在這一計(jì)劃安排中,不但要抓重點(diǎn),即抓好那些關(guān)鍵的施工,而且還要對(duì)施工進(jìn)度的檢查進(jìn)行一個(gè)合理的計(jì)劃安排,以便及時(shí)對(duì)施工進(jìn)度計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整。
結(jié)束語(yǔ)
總之,無(wú)論是市政工程還是其他建設(shè)工程,施工項(xiàng)目的管理是全方位的,要求項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)者對(duì)施工項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度施工等,都要納入正規(guī)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理,這樣才能使施工項(xiàng)目各項(xiàng)工作有條不紊、順利地進(jìn)行。
參考文獻(xiàn)
反思一:數(shù)學(xué)課件能替代教師的主導(dǎo)作用嗎?
兩年前,我曾自制一個(gè)《質(zhì)數(shù)與合數(shù)》的課件用于輔助教學(xué)。在這個(gè)課件中,我將所有要寫的板書、要提的問(wèn)題、要操作的過(guò)程甚至要思考的關(guān)鍵細(xì)節(jié)都一五一十地設(shè)計(jì)進(jìn)入課件。上課時(shí),我“熟練”地操作課件,滿懷期待地組織學(xué)生參與學(xué)習(xí)。教學(xué)中學(xué)生也認(rèn)真地觀看我演示的課件。但在做課堂練習(xí),對(duì)教學(xué)情況進(jìn)行反饋時(shí),發(fā)現(xiàn)不少學(xué)生對(duì)知識(shí)要點(diǎn)仍有不理解的地方。為此,我深感不解,課后找了幾位學(xué)生收集反饋信息,查找原因。學(xué)生甲說(shuō):“課件是好,只是課件中的知識(shí)太多,我好像有些湖涂了,這節(jié)課的重點(diǎn)知識(shí)也弄不清楚”。學(xué)生乙說(shuō):“跟看電影似的,不用我們動(dòng)手、動(dòng)腦。問(wèn)題有了,答案也有了,我們輕松得很,只是我還沒有完全弄懂這節(jié)課的知識(shí)”。兩位同學(xué)的回答一語(yǔ)驚醒了我。于是仔細(xì)回憶了這節(jié)數(shù)學(xué)課的教學(xué)過(guò)程。原來(lái),在這一節(jié)課中,我沒說(shuō)上幾句過(guò)渡語(yǔ),也沒口頭提出幾個(gè)問(wèn)題,甚至連板書也沒寫幾個(gè)字。難怪學(xué)生說(shuō)是看了一次電影。最后檢討分析原因:出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根源在于我賦予課件太多的功能,將自己的主導(dǎo)作用讓給了課件,在上課時(shí)我只是成為一個(gè)播放電影的播影員。從這一個(gè)課例可以得出:在設(shè)計(jì)與應(yīng)用課件時(shí),無(wú)論課件是多么充實(shí),多么完美,多么細(xì)致,課件在教學(xué)中都只能是起輔助作用,決不能替代教師的主導(dǎo)作用。
反思二:數(shù)學(xué)課件能替代學(xué)生的主體作用嗎?
制作與應(yīng)用數(shù)學(xué)課件時(shí),許多老師往往會(huì)引發(fā)的另一個(gè)問(wèn)題是:將不少的需要學(xué)生動(dòng)腦思考、動(dòng)手操作的重點(diǎn)與難點(diǎn),用電腦演示,替代學(xué)生去想去做,從而剝奪了學(xué)生的主體地位。今年11月,我就進(jìn)行了一次對(duì)比教學(xué)實(shí)驗(yàn)。那是在教學(xué)《長(zhǎng)方形與正方形的面積計(jì)算》一課時(shí),在1班我利用閃現(xiàn)課件演示長(zhǎng)方形的面積公式推導(dǎo)過(guò)程:每排擺5個(gè)面積是1平方厘米的小正方形,3排共擺了15個(gè)面積是1平方厘米的正方形,以此來(lái)驗(yàn)證長(zhǎng)方形的面積公式。課后,仍發(fā)現(xiàn)有近二成的學(xué)生對(duì)面積公式推導(dǎo)的認(rèn)知存在疑難。在我代課的另一個(gè)班同樣教學(xué)這一課時(shí),我沒有使用數(shù)學(xué)課件,而是用學(xué)具讓學(xué)生親自動(dòng)手操作:用足夠的邊長(zhǎng)是1厘米,面積是1平方厘米的小正方形來(lái)填補(bǔ)長(zhǎng)5厘米,寬3厘米的長(zhǎng)方形面積,讓學(xué)生通過(guò)實(shí)踐操作來(lái)完成面積推導(dǎo)過(guò)程。課后進(jìn)行檢查反饋。發(fā)現(xiàn)效果比用課件演示要好得多,學(xué)生對(duì)推導(dǎo)過(guò)程、公式內(nèi)含都說(shuō)得有條有理。事后我與同行教師對(duì)這個(gè)比教學(xué)實(shí)驗(yàn)進(jìn)行研討認(rèn)為:用數(shù)學(xué)課件演示長(zhǎng)方形面積推導(dǎo)公式過(guò)程,雖然有化復(fù)雜為簡(jiǎn)單,化抽象為具體,可以省去學(xué)具準(zhǔn)備,組織學(xué)生實(shí)踐等麻煩,但學(xué)生沒有動(dòng)腦更沒有動(dòng)手,學(xué)生沒有真正成為學(xué)習(xí)的主體,而是成為課件演示的附和者。其對(duì)面積公式的理解遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有學(xué)生親自動(dòng)手實(shí)踐,細(xì)致動(dòng)腦思維產(chǎn)生深刻效果來(lái)得快。因此,在制作與應(yīng)用數(shù)學(xué)課件時(shí),要注意盡量不要讓課件替代學(xué)生,剝奪學(xué)生在學(xué)習(xí)中的主體作用,其教學(xué)效果肯定是達(dá)不到理想狀態(tài)的。
反思三:數(shù)學(xué)課件能應(yīng)用于所有知識(shí)課的傳授嗎?
數(shù)學(xué)課件有利于知識(shí)的傳授,也有利于學(xué)生能力的培養(yǎng),是不是所有的數(shù)學(xué)知識(shí)都可以用課件輔助教學(xué)呢?其實(shí)不然,我在觀摩一位教師用課件教學(xué)《面積單位及進(jìn)率》時(shí),就遇到過(guò)這么一個(gè)事例:在教學(xué)面積單位時(shí),老師為了讓學(xué)生感知1平方厘米、1平方分米、1平方米等面積單位,花時(shí)間讓學(xué)生看實(shí)際面積,用手摸實(shí)際面積??墒窃谥v面積單位間的進(jìn)率時(shí),老師在課件中繪制的面積是1平方厘米,1平方分米的圖形經(jīng)投影放大后,與學(xué)生剛剛建立的面積表象產(chǎn)生了沖突,當(dāng)時(shí)就有學(xué)生對(duì)兩個(gè)不同的面積圖形提出異議。盡管老師對(duì)圖形作了解釋說(shuō)明,事實(shí)上還是產(chǎn)生了不良的負(fù)面影響。這樣的例子在幾何圖形的教學(xué)中最為常見。由此也可以看出:在制作與應(yīng)用數(shù)學(xué)課件時(shí),要先認(rèn)真審慎所授知識(shí)是否適合使用課件來(lái)表述。從而避免多媒體課件表述的意義與客觀標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生不相符的負(fù)面影響。
反思四:數(shù)學(xué)課件能成為練習(xí)題庫(kù)嗎?
在我觀摩的課件輔助教學(xué)的50余節(jié)課中,沒有把數(shù)學(xué)練習(xí)題目列入的只有幾節(jié),絕大多數(shù)課件都把練習(xí)題目作為重要的一部分納入其中,純粹將課件用于展示練習(xí)題的課卻不少,比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于將課件用于輔助新知新授的課。讓我印象最深一節(jié)課是:課件中練習(xí)題多達(dá)到口算題12道,應(yīng)用題8道,做完一題又一題,讓學(xué)生忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)。在聽課時(shí),我們不得不為這位老師在處理教材上的功夫。知識(shí)系統(tǒng)面面具到,練習(xí)題目層次分明,知識(shí)拓展頗有深度。課后,我與其他教師進(jìn)行交流時(shí),大多數(shù)教師都認(rèn)為練習(xí)容量太大,學(xué)生對(duì)知識(shí)不一定都掌握了,教學(xué)效果不一定好。但我認(rèn)為這節(jié)課不僅是練習(xí)過(guò)多的問(wèn)題,而是歪曲了多媒體課體輔助教學(xué)的功能。因些,數(shù)學(xué)課件制作與應(yīng)用時(shí)又一個(gè)值得的反思是:數(shù)學(xué)課件不是練習(xí)題庫(kù),不要走進(jìn)數(shù)學(xué)教學(xué)用“電灌”的誤區(qū)。
反思五:數(shù)學(xué)課件有必要制作得盡善盡美嗎?
許多老師在制作與應(yīng)用課件時(shí),大都會(huì)把課件的美觀放在取舍的比較重要位置。殊不知,課件美到了極至?xí)r也是一種錯(cuò)誤。在一次數(shù)學(xué)優(yōu)質(zhì)競(jìng)賽中,就出現(xiàn)過(guò)這樣的一幕,當(dāng)授課老師剛展示課件,在場(chǎng)的所有師生都被吸引住了:淡淡的藍(lán)天白云,淡綠與淡黃的漸變背景,五顏六色的鮮艷花朵排在一條淺灰色的公路兩邊,還有青綠的樹,漂亮的小汽車。整個(gè)畫面是那么的鮮艷、那么的和諧、那么的精致。在這美景的陶醉中,授課老師開始了《相遇的行程問(wèn)題》的講解。課件演示得那么準(zhǔn)確、學(xué)生聽得那么認(rèn)真、觀摩者也是那么專注??墒窃陟柟膛c擴(kuò)展練習(xí)時(shí),學(xué)生卻遇到了多重困難。究其原因是:學(xué)生的注意力雖然高度集中,但是許多的注意力不是在觀看課件演示相遇的情形上,而是在欣賞課件的美麗景色。造成注意力錯(cuò)位,課件的美干擾了學(xué)生的注意力和思維能力。因而,在制作與應(yīng)用數(shù)學(xué)課件時(shí),不要刻意地去過(guò)份美化課件,以免產(chǎn)生意外的干擾因素。
反思六:數(shù)學(xué)課件必須文、圖、音、動(dòng)畫等元素齊全嗎?
關(guān)鍵詞:政府采購(gòu);績(jī)效管理;指標(biāo)
我國(guó)政府采購(gòu)制度框架體系日趨完善,政府采購(gòu)范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大,資金使用效益不斷提高。根據(jù)財(cái)政部公布的2005年全國(guó)政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)信息,2005年全國(guó)實(shí)際采購(gòu)規(guī)模達(dá)到2927.6億元,比上年同期增長(zhǎng)37.1%,節(jié)約資金380.2億元。2005年政府采購(gòu)規(guī)模占全國(guó)GDP的比重為1.6%。實(shí)施政府采購(gòu)改革7年來(lái),全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模年平均增長(zhǎng)77.9%。
隨著我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大,政府采購(gòu)出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題:一是政府采購(gòu)范圍有限、規(guī)模較小。從發(fā)達(dá)國(guó)家看,一般國(guó)家政府采購(gòu)的市場(chǎng)規(guī)模通常相當(dāng)于其年度GDP的10%~15%。而我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模占年度GDP的份額仍顯過(guò)少,采購(gòu)項(xiàng)目單一,結(jié)構(gòu)比例不合理。我國(guó)目前政府采購(gòu)的項(xiàng)目主要集中在財(cái)政專項(xiàng)撥款的辦公設(shè)備購(gòu)置、車輛購(gòu)置及少數(shù)工程及房屋修繕,而對(duì)貨物工程及勞務(wù)等項(xiàng)目,仍未完全實(shí)行規(guī)范的政府采購(gòu),這使得政府采購(gòu)節(jié)約財(cái)政資金的作用難以充分發(fā)揮。二是政府采購(gòu)程序不完善,效率不高。我國(guó)的政府采購(gòu)程序十分繁瑣復(fù)雜,導(dǎo)致整個(gè)政府采購(gòu)的效率低下。一方面是采購(gòu)資金的申請(qǐng)、撥付環(huán)節(jié)不夠順暢。雖然有的地方采購(gòu)資金實(shí)行財(cái)政直接支付,但在資金申請(qǐng)環(huán)節(jié)的時(shí)間周期長(zhǎng),同樣影響了采購(gòu)項(xiàng)目的執(zhí)行周期。另一方面是對(duì)政府采購(gòu)程序的認(rèn)識(shí)不全面。大多數(shù)人認(rèn)為,政府采購(gòu)就是開標(biāo)和評(píng)標(biāo)的過(guò)程,而一個(gè)完整的政府采購(gòu)過(guò)程包括項(xiàng)目的預(yù)算和計(jì)劃的制定,采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施方案,信息公告,供應(yīng)商資格審查,專家的選擇,評(píng)審委員會(huì)的確定,評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的制定,開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo),中標(biāo)通知書,簽訂合同,履行合同,驗(yàn)收以及資金支付等一整套過(guò)程,每一個(gè)環(huán)節(jié)在操作時(shí)都要力求嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。三是規(guī)章制度體系不完善。各地在政府采購(gòu)實(shí)際操作中還存在著較大的不規(guī)范和隨意性,特別是管理體制還不順,操作上也是各行其是。這樣既影響政府采購(gòu)的質(zhì)量和效率,又不利于企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng),也容易滋生腐敗行為。有違實(shí)施政府采購(gòu)的初衷,最終影響政府采購(gòu)的質(zhì)量和信譽(yù)。四是政府采購(gòu)人員素質(zhì)亟待提高。五是政府采購(gòu)信息溝通渠道不暢。
1我國(guó)政府采購(gòu)部門績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)與指標(biāo)設(shè)立
1.1客戶角度
在績(jī)效指標(biāo)體系中,將客戶角度的績(jī)效目標(biāo)放在指標(biāo)體系的首位。體現(xiàn)了政府采購(gòu)制度是以客戶為導(dǎo)向的。只有及時(shí)回應(yīng)客戶需求、提高采購(gòu)商品和服務(wù)的質(zhì)量、加強(qiáng)與客戶合作和溝通才是政府采購(gòu)的績(jī)效內(nèi)容的集中體現(xiàn)。同時(shí),衡量客戶角度各個(gè)目標(biāo)的績(jī)效指標(biāo)也是指標(biāo)體系的核心。
(1)客戶滿意度指標(biāo)主要衡量采購(gòu)當(dāng)事人(包括采購(gòu)人和供應(yīng)商等)對(duì)政府采購(gòu)的滿意程度??蛻魸M意度可以分三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行考察:一是客戶對(duì)及時(shí)反應(yīng)的滿意度;二是客戶對(duì)質(zhì)量的滿意度;三是政府采購(gòu)的投訴率(包括行政復(fù)議和行政訴訟)。
(2)有效服務(wù)指標(biāo)主要衡量客戶對(duì)采購(gòu)服務(wù)的有效性的滿意程度,主要考察客戶對(duì)政府采購(gòu)中心的響應(yīng)速度、合作和溝通的滿意度。
1.2財(cái)務(wù)角度
把財(cái)務(wù)角度指標(biāo)放在第二位,這主要從我國(guó)政府采購(gòu)的初衷是節(jié)約財(cái)政支出考慮的。政府采購(gòu)資金節(jié)約率、政府采購(gòu)規(guī)模效率和政府采購(gòu)成本費(fèi)用率等指標(biāo),是衡量采購(gòu)部門績(jī)效水平最基本的指標(biāo),它要求采購(gòu)部門提高服務(wù)質(zhì)量,改進(jìn)業(yè)務(wù)流程,充分運(yùn)用信息技術(shù)手段,擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模,來(lái)驅(qū)動(dòng)采購(gòu)成本的最小化,改變以往政府機(jī)構(gòu)提供服務(wù)不計(jì)成本的弊端。
(1)政府采購(gòu)資金節(jié)約率指標(biāo)主要是用于衡量政府采購(gòu)的節(jié)支情況,是指政府采購(gòu)的資金節(jié)約額(政府采購(gòu)預(yù)算金額與實(shí)際采購(gòu)金額之差)與政府采購(gòu)預(yù)算金額的比率,它是評(píng)價(jià)政府采購(gòu)績(jī)效的最基本的指標(biāo)。資金節(jié)約率可以從三個(gè)層次上進(jìn)行考察,①某個(gè)具體采購(gòu)項(xiàng)目的資金節(jié)約率,用于考察某次采購(gòu)的節(jié)支情況;②某類采購(gòu)對(duì)象的節(jié)約率,用于考察不同采購(gòu)對(duì)象的節(jié)支情況;③當(dāng)年全部政府采購(gòu)的節(jié)約率,用于考察政府采購(gòu)的年度節(jié)支效果以及政府采購(gòu)對(duì)財(cái)政管理和經(jīng)濟(jì)總量的影響。一般來(lái)說(shuō),政府采購(gòu)資金節(jié)約率越高,表明政府采購(gòu)的節(jié)支效果越明顯。但較高的節(jié)約率并不是政府采購(gòu)的惟一目的,而且更重要的是,高節(jié)約率并不完全意味著政府采購(gòu)的高效。
(2)政府采購(gòu)規(guī)模效率指標(biāo)主要是用于衡量政府采購(gòu)的規(guī)模效益。政府采購(gòu)規(guī)模是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ),有規(guī)模才能發(fā)揮效益,才能節(jié)約更多的采購(gòu)資金。政府采購(gòu)規(guī)模效率可以從三個(gè)方面進(jìn)行考察。一是政府采購(gòu)整體規(guī)模效率,二是政府采購(gòu)批量規(guī)模效率。三是政府采購(gòu)規(guī)模年均增長(zhǎng)率。政府采購(gòu)整體規(guī)模效率是指全部政府采購(gòu)金額占財(cái)政支出或國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)的比重,這一比重越高,說(shuō)明政府采購(gòu)對(duì)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的影響越大,從而帶動(dòng)財(cái)政管理以及經(jīng)濟(jì)效率的提高。
(3)政府采購(gòu)成本費(fèi)用率主要用于衡量政府采購(gòu)中心的成本費(fèi)用情況,即要求政府采購(gòu)中心以最小的采購(gòu)成本費(fèi)用完成盡可能多的采購(gòu)量。
1.3管理過(guò)程角度
政府采購(gòu)政策的制定是否科學(xué)、是否適用、是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政府采購(gòu)管理體制和機(jī)制設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、是否能夠有效運(yùn)作、政府采購(gòu)周期是否合理等指標(biāo),是為了加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)過(guò)程的控制,確保政府采購(gòu)的程序合法性與合理性,在公開、公平、公正的前提下,提高政府采購(gòu)的辦事效率。
(1)政策效率主要用于評(píng)價(jià)政府采購(gòu)政策的制定是否科學(xué)、是否適用、是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政府采購(gòu)的戰(zhàn)略使命不僅是為了節(jié)約財(cái)政支出,而且也是政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具,是政府財(cái)政政策的重要組成部分。
(2)管理效率是用于衡量政府采購(gòu)管理體制和機(jī)制設(shè)計(jì)得是否科學(xué)、是否能夠有效運(yùn)作。政府采購(gòu)管理包括預(yù)算管理、法律監(jiān)督、政府采購(gòu)方式、招投標(biāo)管理以及投訴質(zhì)疑管理等多個(gè)方面,政府采購(gòu)管理效率是綜合管理的結(jié)果。管理制度健全與否以及管理水平的高低是影響政府采購(gòu)管理效率的重要因素。
(3)政府采購(gòu)周期指標(biāo)主要衡量政府采購(gòu)的及時(shí)性。政府采購(gòu)周期是指從上報(bào)需求計(jì)劃,政府采購(gòu)中心接受委托。財(cái)政部門進(jìn)行需求核對(duì)及下達(dá)任務(wù)單,媒體政府采購(gòu)需求信息到簽訂政府采購(gòu)合同為止的時(shí)間。以公開招標(biāo)采購(gòu)方式為例,一個(gè)完整的政府采購(gòu)周期通常由以下幾個(gè)環(huán)節(jié)組成;媒體收到信息并刊登所需的時(shí)期;采購(gòu)信息公告期;投標(biāo)人編制投標(biāo)書的期間;中標(biāo)公示期;采購(gòu)中心運(yùn)作、審批、流轉(zhuǎn)等所耗費(fèi)的時(shí)間;合同履行期間;合同履行完畢后付款期間。
1.4學(xué)習(xí)、成長(zhǎng)角度
設(shè)置了人均采購(gòu)額指標(biāo)、員工對(duì)工作環(huán)境的滿意度和員工對(duì)專業(yè)、文化、價(jià)值和授權(quán)的滿意度等指標(biāo),體現(xiàn)了政府管理的人本主義精神。只有促使組織文化、人事管理發(fā)生根本性的變革,才能使政府采購(gòu)部門工作人員更清楚自己的使命。并專注于完成主要績(jī)效目標(biāo)。
(1)人均采購(gòu)額指標(biāo)是政府采購(gòu)人員每個(gè)采購(gòu)人員所分擔(dān)的采購(gòu)額的大小。人均采購(gòu)額越大,說(shuō)明效率越高,相反,人均采購(gòu)額越小,說(shuō)明效率越低。人員效率主要受政府采購(gòu)人員素質(zhì)的影響,一般地,如果采購(gòu)人員素質(zhì)較高、辦事效率較高,那么,就能用較少的經(jīng)費(fèi)完成較高的人均采購(gòu)額。
(2)員工滿意度指標(biāo)主要衡量員工對(duì)工作環(huán)境和對(duì)專業(yè)、文化、價(jià)值和授權(quán)的滿意程度。
(3)組織的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力指標(biāo)主要考察組織的信息化水平、對(duì)新信息的反映速度、利用新信息的有效性以及工作方式的創(chuàng)新周期等。
2我國(guó)政府采購(gòu)部門績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定
我國(guó)政府采購(gòu)部門績(jī)效指標(biāo)可以分為定性指標(biāo)和定量指標(biāo)兩大類。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一般分“優(yōu)、良、中、低、差”五個(gè)檔次。
定性指標(biāo)有:客戶對(duì)及時(shí)反應(yīng)的滿意度、客戶對(duì)質(zhì)量的滿意度、客戶對(duì)政府采購(gòu)中心的響應(yīng)速度、合作和溝通的滿意度、管理效率、員工滿意度組織的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力等。
定量指標(biāo)有;政府采購(gòu)的投訴率、政府采購(gòu)資金節(jié)約率、政府采購(gòu)規(guī)模效率(政府采購(gòu)整體規(guī)模效率、政府采購(gòu)批量規(guī)模效率、政府采購(gòu)規(guī)模年均增長(zhǎng)率)、政府采購(gòu)成本費(fèi)用率、政府采購(gòu)政策效率、政府采購(gòu)周期、人均采購(gòu)額等。
2.1定性指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
定性指標(biāo)中涉及“滿意度”的指標(biāo),一般運(yùn)用問(wèn)卷調(diào)查法,通過(guò)公眾評(píng)判的方式確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如為:90~100分為“優(yōu)”,80~90分為“良”,70~80分為“中”,60~70分為“低”,0~60分為“差”。對(duì)其中的管理效率、組織的學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力等指標(biāo)一般根據(jù)制度要求、專家經(jīng)驗(yàn)或橫向比較的方法確定其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。
2.2定量指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)
一、基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題
財(cái)政收回原中國(guó)建設(shè)銀行代行的基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理職能后,財(cái)政部門根據(jù)基建財(cái)務(wù)管理涉及領(lǐng)域?qū)挕⒄咝詮?qiáng)、技術(shù)要求高、延伸面寬的特點(diǎn),結(jié)合本身熟悉財(cái)務(wù)管理的優(yōu)勢(shì),在增強(qiáng)基建領(lǐng)域的宏觀調(diào)控能力,強(qiáng)化基建財(cái)務(wù)管理方面采取了一系列措施,如改革了基本建設(shè)經(jīng)營(yíng)性資金管理辦法,改變了過(guò)去以計(jì)劃代預(yù)算的辦法,簡(jiǎn)化了資金撥付程序,強(qiáng)化預(yù)算約束等。各有關(guān)主管部門也積極加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目管理,努力降低建設(shè)成本,提高投資效益,認(rèn)真做好國(guó)有建設(shè)單位年度財(cái)務(wù)決算的編審工作,加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。目前,財(cái)政部門暫按預(yù)算級(jí)次實(shí)行中央和地方兩級(jí)管理基建投資和財(cái)務(wù),其中中央級(jí)財(cái)政投資項(xiàng)目的資金委托項(xiàng)目所在地的經(jīng)辦建設(shè)銀行辦理結(jié)算業(yè)務(wù),其財(cái)務(wù)監(jiān)督管理由財(cái)政部駐各地的專員辦事處負(fù)責(zé),地方投資的建設(shè)項(xiàng)目的資金和財(cái)務(wù)管理,由地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)。在各級(jí)財(cái)政部門的努力下,基本實(shí)現(xiàn)了基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理職能、業(yè)務(wù)管理工作運(yùn)轉(zhuǎn)的平穩(wěn)過(guò)渡。但是目前的管理體系同社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相比還有相當(dāng)?shù)牟罹啵€有許多待完善的地方。財(cái)政基建財(cái)務(wù)管理工作在某些方面滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,突出表現(xiàn)在投資領(lǐng)域中存在一些問(wèn)題:
1、新開工項(xiàng)目過(guò)多,投資規(guī)模大。投資規(guī)模應(yīng)同國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng),應(yīng)控制在國(guó)家財(cái)力所能承受的范圍之內(nèi)。但在現(xiàn)行投資體制下,出于利益機(jī)制驅(qū)動(dòng),一些部門和單位,千方百計(jì)上項(xiàng)目,擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模,再加上審批制度不健全,導(dǎo)致新開工項(xiàng)目過(guò)多,甚至有的低水平、重復(fù)性建設(shè)項(xiàng)目也能蒙混過(guò)關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1991年到1995年,全國(guó)基建投資規(guī)模年均遞增31%,超過(guò)同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均遞增12%的水平,大大超過(guò)了國(guó)家財(cái)務(wù)所能承受的能力。
2、建設(shè)資金不落實(shí),投資缺口大。在大上基建項(xiàng)目的同時(shí),基建資金不足卻是擺在建設(shè)單位面前的棘手問(wèn)題。有的基建項(xiàng)目是在資金來(lái)源不落實(shí)的情況下倉(cāng)促上馬的,項(xiàng)目開工后基建資金遲遲不能到位;有的項(xiàng)目則是受建筑材料、設(shè)備價(jià)格、人員工資等市場(chǎng)因素變化,加上建設(shè)期間工期延長(zhǎng),不可預(yù)料的地質(zhì)、地形等情況,工程建設(shè)所需資金超出預(yù)算的范圍;有的項(xiàng)目一開始就搞“釣魚”工程,釣到多少資金就建多少,釣不到就擺在那里,處于半建半停的狀態(tài),人為形成“胡子”工程,“半拉子”工程。
3、概預(yù)算審查不嚴(yán),三超現(xiàn)象嚴(yán)重。投資領(lǐng)域內(nèi)普遍存在“三超”現(xiàn)象,即建設(shè)項(xiàng)目概算超計(jì)劃、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算?!叭爆F(xiàn)象形成主要有以下原因:一是有的建設(shè)項(xiàng)目不是嚴(yán)格按批準(zhǔn)的可行性報(bào)告開展設(shè)計(jì)工作,編制設(shè)計(jì)概算,甚至有的設(shè)計(jì)部門為能多收設(shè)計(jì)費(fèi)人為抬高設(shè)計(jì)概算,使編制的概算一開始就超計(jì)劃;二是人為壓縮概算。有的建設(shè)項(xiàng)目開始申報(bào)時(shí)為能申報(bào),爭(zhēng)取上項(xiàng)目,或?yàn)闇p輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān),人為壓縮概算、預(yù)算,一旦項(xiàng)目批下來(lái),又把攤子鋪大;三是概預(yù)算審核不嚴(yán)。由于某些管理方面的原因,工程的概預(yù)算審核不嚴(yán),或是審而不調(diào),對(duì)有的建設(shè)項(xiàng)目概預(yù)算應(yīng)做調(diào)整的不及時(shí)調(diào)整或不調(diào)整,使實(shí)際施工遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出原定的概預(yù)算。
4、基建投資成本高,投資效益差。目前施工管理普遍不嚴(yán),施工質(zhì)量差,建設(shè)過(guò)程中損失浪費(fèi)嚴(yán)重,加上基建單位的財(cái)會(huì)人員素質(zhì)低,會(huì)計(jì)核算、成本核算弱化,而伸向建設(shè)工程的收費(fèi)項(xiàng)目越來(lái)越多,標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越高,一個(gè)項(xiàng)目下來(lái),各項(xiàng)稅費(fèi)開支占總投資的30%左右。有的項(xiàng)目的基建資金很大一部分是通過(guò)貸款來(lái)的,投資期的利息負(fù)擔(dān)很重,建設(shè)成本過(guò)高,資產(chǎn)交付生產(chǎn)部門后效益往往不理想,有的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目成了重點(diǎn)浪費(fèi)項(xiàng)目。
5、基建資金分散,財(cái)政可控性差。改革開放以來(lái),隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡,投資領(lǐng)域出現(xiàn)了投資主體多元化、投資資金來(lái)源多渠道的局面,其中屬于財(cái)政性的資金但由其它部門、單位掌握和支配的資金越來(lái)越大,相當(dāng)一部分資金脫離了財(cái)政預(yù)算管理的軌道,不少的部門、單位利用自己支配的資金大搞基本建設(shè),大量的基建資金沒有按照基建程序來(lái)管理,基建資金的源頭失去控制,對(duì)基建投資規(guī)模膨脹起了推波助瀾作用,對(duì)整個(gè)投資計(jì)劃沖擊很大,不僅不利于財(cái)政監(jiān)督,而且分散了有限的財(cái)力,降低基建投資的整體效益。
二、產(chǎn)生問(wèn)題的根源分析
基建投資領(lǐng)域存在以上各種問(wèn)題,同我國(guó)現(xiàn)行的投資體制和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)未完全建立有著密不可分的聯(lián)系,究其原因主要有五個(gè)方面:
1、投資體制不健全,機(jī)制有缺陷。理論研究和基本建設(shè)實(shí)踐證明,一個(gè)科學(xué)的固定資產(chǎn)投資決策體系要由三個(gè)因素組成:一是行政約束機(jī)制,二是利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制,三是風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。這三個(gè)機(jī)制缺一不可。而目前我國(guó)投資體制,應(yīng)該說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制沒有真正形成,一項(xiàng)投資,在大多數(shù)投資者心目中,僅僅著眼于利益,而不注意風(fēng)險(xiǎn),因此全國(guó)范圍內(nèi)形成投資沖動(dòng),爭(zhēng)上項(xiàng)目,造成基建投資規(guī)模膨脹。
2、考核制度不完善,領(lǐng)導(dǎo)工程多。我國(guó)這幾年投資體制改革,包括目前推行的項(xiàng)目法人責(zé)任制,都只停留在決策后的實(shí)施階段,沒有對(duì)項(xiàng)目決策階段的責(zé)任問(wèn)題真正涉及到,造成責(zé)任制的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施不對(duì)稱,而且即使有責(zé)任制,也沒有將基本建設(shè)投資、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)聯(lián)為一體,對(duì)投資的改換往往脫離開對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的改換而單獨(dú)進(jìn)行。由于決策階段責(zé)任不明,加上目前干部的考核制度存在某些方面的弊端,有的領(lǐng)導(dǎo)出于樹政績(jī)、樹形象考慮而盲目決策一些項(xiàng)目,或?yàn)闋?zhēng)取部分上級(jí)資金上了些可行性研究差的項(xiàng)目,資金雖爭(zhēng)取到了一點(diǎn),但卻給地方財(cái)政帶來(lái)了沉重的包袱,畢竟大部分基建資金須由地方政府籌集,花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力卻難以取得應(yīng)有效果。因此,投資效益的問(wèn)題在投資領(lǐng)域少有人問(wèn)津。
3、預(yù)算約束不嚴(yán),資金到位率差?;A(yù)算是保證投資計(jì)劃按時(shí)、按質(zhì)、保量完成的重要手段,主要包括基建支出預(yù)算和施工圖預(yù)算。目前投資領(lǐng)域中集中體現(xiàn)為預(yù)算約束不嚴(yán),基建資金到位難于達(dá)到施工進(jìn)度的要求,其中自籌資金到位不足尤其突出,往往是財(cái)政資金用完以后,項(xiàng)目就停建。不少財(cái)政困難的縣市,財(cái)政基建資金集中在年底一次性撥,造成有的項(xiàng)目建設(shè)資金得不到滿足,而有的項(xiàng)目則資金閑置,財(cái)政宏觀調(diào)控的力度弱,有的縣市財(cái)政對(duì)上級(jí)追加的基建預(yù)算限于財(cái)力被挪用的現(xiàn)象屢見不鮮。在建設(shè)過(guò)程中預(yù)算往往得不到有效執(zhí)行。
4、機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后,財(cái)務(wù)管理弱化。財(cái)政收回職能后必須配備相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員,積極開展基建財(cái)務(wù)管理工作。目前的狀況是不少的財(cái)政部門尤其是縣市級(jí)財(cái)政部門人員機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后于管理的需要。以贛州地區(qū)18個(gè)縣市為例,據(jù)統(tǒng)計(jì),只有8個(gè)縣財(cái)政部門設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu),并且都是與預(yù)算部門合署辦公,其人員由預(yù)算部門的人員兼任。從人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)看,除個(gè)別縣調(diào)入專門人員外,其余的原來(lái)都未涉及工程建設(shè)方面的業(yè)務(wù);從各縣市開展的工作看,除個(gè)別縣市業(yè)務(wù)開展比較順利外,不少的縣市基建財(cái)務(wù)管理工作僅局限于撥付預(yù)算資金,編報(bào)會(huì)計(jì)報(bào)表,不能有效擔(dān)當(dāng)起管理基建財(cái)務(wù)的職能;從建設(shè)單位看,負(fù)責(zé)基建管理的人員不熟悉基建程序,對(duì)基建會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)核算比較陌生,財(cái)務(wù)管理混亂,有的地方基建財(cái)務(wù)管理工作處于無(wú)人管的狀態(tài)。
5、制度不夠健全,管理不夠規(guī)范。財(cái)政收回職能已有兩年,但在投資領(lǐng)域中并沒有制定出一套比較規(guī)范、完整的制度,大部分仍沿用當(dāng)時(shí)中國(guó)建設(shè)銀行代行職能的制度,針對(duì)目前的實(shí)際情況,不少的制度已不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。另外一些部門、單位的法規(guī)、文件和財(cái)政有關(guān)法規(guī)、規(guī)定有沖突和矛盾,各主管部門和單位為維護(hù)本部門、本單位的利益各行其是,給管理帶來(lái)很大的難度。各級(jí)財(cái)政部門基建財(cái)務(wù)管理工作,由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的制度指導(dǎo)自己的工作,都處于一種摸索前進(jìn)的過(guò)程,業(yè)務(wù)工作開展被動(dòng)。
三、構(gòu)筑基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理體系的設(shè)想
財(cái)政部門作為基建財(cái)務(wù)的主管部門,應(yīng)從深化改革入手,加強(qiáng)制度、業(yè)務(wù)、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè),逐步形成以提高投資效益為中心,基建財(cái)務(wù)管理以資金管理為中心,按照“制度辦法統(tǒng)一、管理要求統(tǒng)一、撥款方式統(tǒng)一、會(huì)計(jì)核算統(tǒng)一”的“四統(tǒng)一”要求,實(shí)行由建設(shè)項(xiàng)目所在地的財(cái)政部門統(tǒng)一管理中央和地方投資建設(shè)項(xiàng)目資金和財(cái)務(wù),避免機(jī)構(gòu)和管理重復(fù),適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理體系,指導(dǎo)各級(jí)財(cái)政部門基建財(cái)務(wù)管理工作。這一體系主要應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容:
1、規(guī)范財(cái)政職能。建立新的基建財(cái)務(wù)管理體系,首先是要按建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的要求,規(guī)范財(cái)政管理基建財(cái)務(wù)的職能。根據(jù)基建投資的特點(diǎn),財(cái)政管理基本建設(shè)的職能應(yīng)包括:
第一,強(qiáng)化宏觀調(diào)控,參與投資計(jì)劃研究。財(cái)政作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要調(diào)控手段,要通過(guò)管理基本建設(shè)投資,參與投資計(jì)劃研究,實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的優(yōu)化配置,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)施宏觀調(diào)控職能,一是搞好投資規(guī)模總量控制;二是要制定好一定時(shí)期的投資重點(diǎn),產(chǎn)業(yè)政策;三是要制定和實(shí)施政府的投資、融資改革,引導(dǎo)資金按市場(chǎng)的要求優(yōu)化配置;四是立法建制,規(guī)范新的管理模式。
第二,撥付配置基本建設(shè)資金。把有關(guān)的資金配置到基建項(xiàng)目上去。
第三,搞好財(cái)務(wù)管理,包括制定和實(shí)施基本建設(shè)過(guò)程中的財(cái)務(wù)管理制度,確定各種收費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)成本控制,開展效益評(píng)價(jià)。
第四,實(shí)行項(xiàng)目監(jiān)督管理。包括參與前期研究和招投標(biāo)管理,對(duì)項(xiàng)目工程概預(yù)算、決算進(jìn)行審查,搞好國(guó)有資產(chǎn)移交,對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督。
總之,通過(guò)規(guī)范財(cái)政職能的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的財(cái)政財(cái)務(wù)管理。
2、強(qiáng)化預(yù)算約束。確立新的基建財(cái)政財(cái)務(wù)管理體系,必須加強(qiáng)基建預(yù)算管理,強(qiáng)化預(yù)算約束,嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的要求辦事。一是要建立計(jì)劃和預(yù)算相結(jié)合的制度。財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)同計(jì)劃、城建等部門的協(xié)調(diào),共同搞好投資計(jì)劃的制訂,防止以計(jì)劃代預(yù)算,重計(jì)劃輕預(yù)算等情況的發(fā)生,切實(shí)建立計(jì)劃和預(yù)算相配合和制約的機(jī)制。二是財(cái)政用于基建的支出要統(tǒng)一口徑,歸口管理,加強(qiáng)監(jiān)督,防止用款單位將單位經(jīng)費(fèi)和建設(shè)費(fèi)用混用,人為造成本部門內(nèi)部多口管理和項(xiàng)目資金來(lái)源復(fù)雜化,逐步向項(xiàng)目預(yù)算過(guò)渡。三是要把其它的基建資金、各專項(xiàng)建設(shè)基金逐步納入財(cái)政預(yù)算管理,對(duì)投資規(guī)模和投資總量實(shí)施宏觀調(diào)控,保證建設(shè)資金及時(shí)到位,??顚S?,在財(cái)務(wù)許可的情況下,按照“保證重點(diǎn),兼顧一般”的原則,合理確定支出預(yù)算,并對(duì)支出預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查,以及根據(jù)需要及時(shí)調(diào)整預(yù)算。
3、嚴(yán)格資金管理。資金管理是財(cái)務(wù)管理的核心,必須建立統(tǒng)一規(guī)范的資金管理辦法管理基建資金,實(shí)行源頭控制。一是要建立資金審查和專戶存儲(chǔ)制度。凡對(duì)投資資金來(lái)源不落實(shí),來(lái)源不合理或?qū)僦貜?fù)性、低水平建設(shè)的項(xiàng)目,財(cái)政部門應(yīng)協(xié)同有關(guān)部門一起,嚴(yán)格控制,計(jì)劃部門不得下達(dá)投資計(jì)劃,財(cái)政部門不安排預(yù)算,城建部門不發(fā)給開工證。對(duì)末經(jīng)批準(zhǔn)擅自上項(xiàng)目的要按違紀(jì)處理,嚴(yán)格查處?;ㄙY金應(yīng)實(shí)行專戶存儲(chǔ)。按照基建程序管理的要求,對(duì)屬于財(cái)政性的資金必須納入財(cái)政部門在銀行開設(shè)的“基本建設(shè)資金專戶”,實(shí)行專戶存儲(chǔ)。包括預(yù)算內(nèi)基建撥款、預(yù)算外用于基建的資金、用于基建的各專項(xiàng)事業(yè)費(fèi)、納入財(cái)政預(yù)算管理的專項(xiàng)基金。由財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理和會(huì)計(jì)核算。其它的基建資金、銀行應(yīng)定期向財(cái)政部門報(bào)送有關(guān)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表,共同搞好基建資金的管理。二是規(guī)范資金撥付程序。財(cái)政部門應(yīng)制定相應(yīng)的資金撥付辦法來(lái)規(guī)范資金的撥付。建設(shè)單位按規(guī)定的程序每月向財(cái)政部門報(bào)送用款計(jì)劃,請(qǐng)領(lǐng)資金。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)批準(zhǔn)的投資計(jì)劃、支出預(yù)算、施工進(jìn)度逐期撥付建設(shè)資金,保證資金及時(shí)足額到位。上級(jí)財(cái)政部門補(bǔ)助下級(jí)財(cái)政的基建資金可采取劃轉(zhuǎn)預(yù)算或劃轉(zhuǎn)資金形式,保證一些財(cái)政困難地方的基建資金及時(shí)到位。三是建立考核和獎(jiǎng)勵(lì)制度,監(jiān)督檢查資金的使用,評(píng)價(jià)建設(shè)單位的財(cái)務(wù)管理。
4、強(qiáng)化項(xiàng)目管理?;?xiàng)目管理是財(cái)務(wù)的重要內(nèi)容,也是一個(gè)難點(diǎn),要求的技術(shù)性、專業(yè)性高。針對(duì)財(cái)政部門現(xiàn)有的人員力量,必須建立財(cái)政管理和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)辦理相結(jié)合,以財(cái)政部門委托業(yè)務(wù)性強(qiáng)的業(yè)務(wù)給中介機(jī)構(gòu)辦理的管理模式,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施事前、事中、事后管理。
事前管理:一是要積極參與項(xiàng)目工程立項(xiàng)、設(shè)計(jì)審查、招投標(biāo)等管理工作,這是實(shí)施財(cái)政監(jiān)督,加強(qiáng)項(xiàng)目管理,管好用好資金的前提;二是建立項(xiàng)目檔案,掌握一些必備的基礎(chǔ)資料。
事中管理:必須堅(jiān)持“四按”撥款原則保證資金用到實(shí)處。
事后管理:一是檢查工程設(shè)計(jì)、概預(yù)算執(zhí)行情況;二是建立項(xiàng)目跟蹤問(wèn)效制度;三是建立項(xiàng)目清理制度。工程竣工后,財(cái)政部門應(yīng)積極組織好殘值處理,基建收入上交,包干投資的結(jié)算等工作,不僅可以創(chuàng)造財(cái)政收入,還可以為以后基建撥款提供準(zhǔn)確的參考資料,擴(kuò)大財(cái)政部門管理基建財(cái)務(wù)的社會(huì)影響。