基本建設(shè)資金管理體制完善建議

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我國城市化進(jìn)程步入快速發(fā)展階段，對(duì)財(cái)政基本建設(shè)資金管理辦法改革的思考近年來受到廣泛關(guān)注?！俺鞘谢窘ㄔO(shè)資金”是指專門用于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的維護(hù)建設(shè)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化城市居民生活環(huán)境的財(cái)政性專項(xiàng)資金，各級(jí)財(cái)政部門按照國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，負(fù)責(zé)城市基本建設(shè)資金的籌集、分配、監(jiān)督管理。本文僅結(jié)合太原市的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理實(shí)際談?wù)剬?duì)改革管理辦法的拙見。

一、太原市城市建設(shè)取得的成就及發(fā)展目標(biāo)

（一）“十一五”末太原市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成就

改革開放30年來，太原市建成了一大批先進(jìn)水平的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和重大工程，“十一五”末我市城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目累計(jì)完成投資287.63億元，主要完成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目413項(xiàng)，其中：新建改建道路工程112項(xiàng)、橋梁工程36項(xiàng)，小街小巷改造工程158條，公園建設(shè)、污水處理、垃圾處理、綠化改造等配套工程107項(xiàng)，太原市城市路網(wǎng)形成為十縱十橫加三環(huán)”的棋盤式布局。全市共有城市道路1078條，其中30米以上的主次干道93條、30米以下的小街巷985條，道路總長1770公里，總面積2432萬平方米，城市路燈電纜長度2237公里，路燈11萬盞，總功率2.4萬KW•時(shí)/年。城市消防車輛207輛，消火栓2,436個(gè)；道路交通標(biāo)線51萬平方米，交通信號(hào)燈337處，道路護(hù)欄2萬組，交通標(biāo)志1.7萬面，道路標(biāo)線60萬平方米。園林綠化養(yǎng)護(hù)公園19個(gè)、苗圃3個(gè)、動(dòng)物園1個(gè)，動(dòng)物（獸、禽）種類194種共計(jì)3200（頭）個(gè)、綠地面積1846萬平方米，公園水域面積1146萬平方米，行道樹10萬株。城市污水處理廠7個(gè)，泵站41個(gè)，年污水處理量2.2億噸，泵站年污水抽升量5,300萬噸，垃圾填埋和焚燒處理廠7個(gè)。極大地增強(qiáng)了城市綜合承載能力和服務(wù)功能，有效地改善了城市環(huán)境，提升了城市品位和檔次。

（二）“十二五”期間太原市城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展目標(biāo)

“十二五”期間太原市城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展目標(biāo)是道路、橋梁、鐵路樞紐、軌道交通等建設(shè)，預(yù)計(jì)投入1000億元左右，計(jì)劃每年投入200億元。其中軌道交通建設(shè)約49.2公里，投資概算297億元，城市框架道路總長約250公里，投資概算310億元，新建、改建主次干道約150公里，片區(qū)綜合改造小街巷50公里，投資概算124億元；南站交通樞紐工程總長約25公里，投資概算95億元，汾河治理美化三期工程，投資概算26億元；城市公用設(shè)施、園林綠化、市容環(huán)衛(wèi)工程，投資概算150億元，主要在我市東西南北向建設(shè)快速路，與濱河?xùn)|西兩路共同構(gòu)建城市快速交通體系。主要項(xiàng)目有：機(jī)場快速高架路工程、南沙河道路快速化改造工程、建設(shè)路快速高架路工程、北沙河道路快速化改造工程等。

二、城市基本建設(shè)資金管理體制的沿革

（一）從建國初期至1978年基本建設(shè)

財(cái)政實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制，基本建設(shè)實(shí)行了國家“全統(tǒng)全包”的集中統(tǒng)一管理體制，即主要的特點(diǎn)就是自上而下按行政管理體系分配基本建設(shè)投資、計(jì)劃實(shí)行政府控制、基本建設(shè)80%來自中央財(cái)政安排的基本建設(shè)支出，實(shí)行無償撥款。

（二）1978年至1994年財(cái)政管理體制

黨的“十一屆三中”全會(huì)以后，財(cái)政管理體制從“分灶吃飯”的財(cái)政管理體制改為“分稅制”，國家下放基本建設(shè)審批權(quán)，基本建設(shè)投資體制實(shí)行改革，財(cái)政基本建設(shè)對(duì)有還款能力的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“撥改貸”，對(duì)行政事業(yè)單位和公益性基本建設(shè)繼續(xù)實(shí)行無償撥款，要求建設(shè)資金由建設(shè)銀行負(fù)責(zé)辦理，以保證建設(shè)資金按計(jì)劃使用，防止損失浪費(fèi)。

（三）1994年以后財(cái)政實(shí)行“分稅制”財(cái)政管理體制

1994年以后地方財(cái)力增長很快，地方政府用在基本建設(shè)方面的財(cái)力逐年增加。尤其1998年財(cái)政實(shí)行積極財(cái)政政策以后，國家用近萬億元長期建設(shè)國債資金安排了國債建設(shè)項(xiàng)目，我市也用國債建設(shè)資金投資了許多公益性基本建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)隨著我國金融體制的改革，建設(shè)銀行代財(cái)政管理建設(shè)資金和項(xiàng)目的職能取消，財(cái)政部《城市維護(hù)建設(shè)資金管理辦法》強(qiáng)調(diào)“對(duì)于城建項(xiàng)目，財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目預(yù)算、審核并批復(fù)竣工決算”。

（四）財(cái)政部城市維護(hù)基本建設(shè)資

金管理辦法的制定和完善黨的“十一屆三中”全會(huì)以來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是1985年全國開征城市維護(hù)稅后，城市維護(hù)基本建設(shè)的資金增長較快，為了加強(qiáng)城市維護(hù)基本建設(shè)資金管理，進(jìn)一步提高資金使用效益，財(cái)政部于1989年制定了《城市維護(hù)建設(shè)資金預(yù)算管理辦法》，其中對(duì)于城市維護(hù)基本建設(shè)資金適應(yīng)用途中明確規(guī)定“市政公用設(shè)施，其所需的基本建設(shè)投資，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院批準(zhǔn)的的《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》的定，納入各級(jí)地方年度基本建設(shè)投資計(jì)劃，不得擠占城市維護(hù)建設(shè)資金”。隨著我國改革開放的不斷深入，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，城市基本建設(shè)資金的總量快速增長，資金管理工作面臨著許多新情況、新問題，為適應(yīng)形勢的變化，財(cái)政部在原《辦法》的基礎(chǔ)上，通過廣泛征求各地意見，重新修改制訂了《城市維護(hù)基本建設(shè)資金管理辦法》。新修訂的《辦法》，在城市基本建設(shè)資金來源上主要增加了“城建借款和城建周轉(zhuǎn)金”，在支出用途上明確了“城市維護(hù)基本建設(shè)資金在保證市政公用設(shè)施得到正常維護(hù)的情況下，也可用于有關(guān)城市公共設(shè)施建設(shè)投資”。但從2008年以來，城市維護(hù)基本建設(shè)資金的內(nèi)涵外延不斷擴(kuò)大，如政府城市建設(shè)債務(wù)管理、融資與貸款本息統(tǒng)籌、保障性住房建設(shè)資金的籌集使用和管理等等，需要在理論和實(shí)踐中與時(shí)俱進(jìn)，豐富、完善、提高城市維護(hù)建設(shè)資金的政策制度水平和管理水平。

三、太原市財(cái)政基本建設(shè)資金發(fā)展現(xiàn)狀

（一）城市基本建設(shè)資金的收入來源

（1）列入財(cái)政預(yù)算支出的地方財(cái)力安排的用于城市維護(hù)和建設(shè)的專項(xiàng)撥款；

（2）按國家規(guī)定征收的城市維護(hù)建設(shè)稅；

（3）按國家規(guī)定征收的城市公用事業(yè)附加收入、電費(fèi)附加收入；

（4）國有土地使用權(quán)有償使用收入；

（5）按國家規(guī)定收取的城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)基金收入；

（6）按國家規(guī)定征收的超標(biāo)排污費(fèi)和城市水資源費(fèi)收入；

（7）城建行政性收費(fèi)（主要含城市污水處理費(fèi)、城市生活垃圾處置費(fèi)、掘路修復(fù)費(fèi)、河道維護(hù)費(fèi)、消防設(shè)施配套費(fèi)及工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)費(fèi)等）；

（8）中央和省補(bǔ)助用于城市建設(shè)專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付資金；

（9）省級(jí)城市建設(shè)債券資金；

（10）向銀行及其他金融機(jī)構(gòu)融資貸款資金等；

（11）公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造等保障性住房資金的籌集。

（二）城市維護(hù)基本建設(shè)資金的使用范圍

（1）市政公用設(shè)施的維護(hù)：包括市政工程設(shè)施即城市的道路、橋涵、下水道、排水、防洪堤壩公共污水處理等設(shè)施；

（2）園林綠化設(shè)施即公園、苗圃、植物園、動(dòng)物園、公共綠地等設(shè)施；

（3）公共環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施即公共廁所、垃圾清運(yùn)、街道清掃、灑水、掃雪等；

（4）其他公共設(shè)施即城市園林界內(nèi)的一般文物、公共消防、城市路燈、交通標(biāo)志等設(shè)施；

（5）城建主管部門及納入其所屬的事業(yè)單位的正常經(jīng)費(fèi)支出；

（6）城市基礎(chǔ)設(shè)施支出；

（7）公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造等保障性住房資金支出。

（三）太原市城建資金收支情況

1.太原市城市基本建設(shè)資金收入規(guī)•財(cái)務(wù)管理模?！笆晃濉逼陂g，市級(jí)城建資金收入累計(jì)完成260.6億元，比“十五”期間五年累計(jì)84.3億元增長3倍；“十二五”期間前三年收入分別為2011年140.7億元、2012年為112.9億元（2012年經(jīng)濟(jì)受國家房地產(chǎn)調(diào)控政策影響國土收入完成52.9億元比預(yù)算短收23.5億元，土地成交萎縮，收入大幅下滑）、2013年242.2億元，“十二五”前三年合計(jì)收入495.8億元，比“十一五”期間五年累計(jì)數(shù)增長90%。太原市城建資金收入規(guī)模從2000年的7.5億元發(fā)展到2013年的242.2億元，十三年增長31倍，僅僅國土收入就從不足1億元發(fā)展到2013年的123.6億元，增長百倍以上。

2.太原市城市基本建設(shè)資金支出規(guī)模?！笆晃濉逼陂g，太原市城建資金支出五年累計(jì)240.7億元，比“十五”期間85.03億元增長1.8倍?！笆濉逼陂g前三年支出分別為2011年140.2億元、2012年為115.8億元、2013年217.8億元，“十二五”前三年合計(jì)支出合計(jì)數(shù)為473.7億元，比“十一五”期間五年累計(jì)數(shù)增長一倍。太原市城建資金支出規(guī)模從2000年的6.9億元發(fā)展到2013年的217.8億元，十三年增長31倍。2013年收入支出均比2012年增長100億元，主要是國土收入完成123.6億元比2012年的52.9億元增加70.7億元，市級(jí)地方財(cái)力預(yù)算安排30億元比上年10億元增加20億元，省轉(zhuǎn)貸地方政府債券15億元。

四、城市基本建設(shè)資金管理存在的問題

（一）土地財(cái)政加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府向銀行貸款、社會(huì)融資籌措資金是重要的城市建設(shè)資金來源，依靠國有土地出讓收入的大量增加投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是重要資金來源。但其資金來源的穩(wěn)定性和可持續(xù)性受到考驗(yàn)，由此，地方財(cái)政過分依賴土地財(cái)政并加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)加快政府購買公共服務(wù)的改革，擴(kuò)大民間資本投入，多渠道推進(jìn)城市化進(jìn)程改革。

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理底數(shù)不清

城市建設(shè)因?yàn)橥顿Y主體、建設(shè)主體以及運(yùn)行主體分離，有很多已完工交付使用項(xiàng)目卻資產(chǎn)不清，深化財(cái)稅體制改革內(nèi)容之一的“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的實(shí)行存在很多障礙。當(dāng)務(wù)之急是財(cái)政部門對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“交付使用”項(xiàng)目，進(jìn)行竣工決算評(píng)審和批復(fù)，對(duì)基本建設(shè)結(jié)余資金收回國庫，對(duì)拖欠工程款按規(guī)定清償。

（三）基本建設(shè)資金使用效益不高

城市維護(hù)建設(shè)資金開支的城建主管部門及其所屬的事業(yè)單位，由于沒有科學(xué)合理的定員、定額管理和事業(yè)單位分類改革不到位，供養(yǎng)人員過多，機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉；一些經(jīng)營性事業(yè)單位沒有轉(zhuǎn)變體制，仍為全額或差額事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，政企不分、政事不分，事企不分的現(xiàn)象普遍存在；導(dǎo)致資金分散使用效益不高。城建部門機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算，統(tǒng)一納入地方財(cái)政預(yù)算管理，城市維護(hù)建設(shè)資金，只用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和建設(shè)。

（四）基本建設(shè)工程程序管理失范

在城市維護(hù)建設(shè)資金的使用上，存在“重建”、“輕管”、“失養(yǎng)”方面的問題和建、管、養(yǎng)脫節(jié)的問題比較突出。解決的途徑是規(guī)范基本建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行流程，在建設(shè)—完工驗(yàn)收—資產(chǎn)交付使用—竣工批復(fù)—城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)管理的五個(gè)環(huán)節(jié)，明確責(zé)任主體，實(shí)行最嚴(yán)格的主體責(zé)任終身負(fù)責(zé)制。

五、完善基本建設(shè)資金管理體制的建議

（一）深化財(cái)稅體制改革

我國的財(cái)政管理體制發(fā)展的實(shí)踐昭示我們，要實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制良性循環(huán)，必須明確劃分中央與地方責(zé)權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，依法規(guī)范和科學(xué)核定收支基礎(chǔ)。財(cái)政部應(yīng)制定新的《城市建設(shè)資金管理辦法》，刪除已過時(shí)的條款，增加新的業(yè)務(wù)規(guī)范，推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營等。

（二）建立多元資金供給模式

從地方政府城市建設(shè)資金現(xiàn)行管理實(shí)際出發(fā)，應(yīng)建立城市建設(shè)資金多元供給機(jī)制。在政府實(shí)施有效監(jiān)管、機(jī)構(gòu)嚴(yán)格自律、社會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大基本公共服務(wù)面向社會(huì)資本開放的領(lǐng)域。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營管理。公平開放基本公共服務(wù)準(zhǔn)入，在實(shí)踐證明有效的領(lǐng)域積極推行政府購買、特許經(jīng)營、合同委托、服務(wù)外包、土地出讓協(xié)議配建等提供基本公共服務(wù)的方式，抓緊研究制定分領(lǐng)域、分行業(yè)具體政策，包括規(guī)范準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、資質(zhì)認(rèn)定、登記審批、招投標(biāo)、服務(wù)監(jiān)管、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰及退出等操作規(guī)則和管理辦法。結(jié)合太原市實(shí)際情況，事業(yè)單位不能既是“裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”，當(dāng)前一要啟動(dòng)太原市養(yǎng)護(hù)管理體制的改革，推進(jìn)城市養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位事、企分離，提高城市建設(shè)資金•財(cái)務(wù)管理使用效率。推行BOT、TOT、ABS（資產(chǎn)收益抵押）、PPT等多種融資形式。把城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制從以財(cái)政預(yù)算安排為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、民間、股份合作、外資和自我積累投入等多種方式投入的新格局。

（三）加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理

修訂和完善基建投資與管理制度規(guī)定，按照基本建設(shè)工程所呈現(xiàn)的主體多元化、方式多樣化、責(zé)任明晰化的方向和特點(diǎn)，建立基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理體系，加強(qiáng)基本建設(shè)管理。按照基建投資與管理所呈現(xiàn)的主體多元化、方式多樣化、責(zé)任明晰化的方向和特點(diǎn)，政府設(shè)立專門的城市基礎(chǔ)設(shè)施公共資源管理中心，隸屬財(cái)政部門管理，統(tǒng)一負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)公共設(shè)施資金籌集、調(diào)配、運(yùn)營、保值增值。對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)、緩建、遷移、合并調(diào)整等統(tǒng)一管理。財(cái)政部門對(duì)財(cái)政投資的基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行財(cái)政決算評(píng)審和決算批復(fù)，實(shí)行“先評(píng)審，后批復(fù)”，從設(shè)施“交付使用”起，限期督促單位上報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算，未經(jīng)決算批復(fù)項(xiàng)目，財(cái)政不核定運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，責(zé)任由建設(shè)方自負(fù)。財(cái)政部門開展基本建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)制度。

（四）清理盤活城市基本建設(shè)投資沉淀資金

地方政府需要對(duì)以前年度累計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)范竣工決算批復(fù)和評(píng)估有關(guān)設(shè)施資產(chǎn)及運(yùn)營情況，分門別類清理城市基本建設(shè)投資項(xiàng)目并盤活沉淀城市維護(hù)建設(shè)資金，根據(jù)太原市市級(jí)單位報(bào)送的單位實(shí)有資金賬戶存款余額統(tǒng)計(jì)表顯示，2011年-2013年市級(jí)單位實(shí)有資金賬戶余額分別為166.4億元、202.4億元、207.7億元，其中市級(jí)城建部門單位實(shí)有資金賬戶余額分別為為38.8億元、46.6億元、151.1億元，這些分散存在單位實(shí)有資金賬戶上的資金余額中，有多少是城市維護(hù)建設(shè)資金余額財(cái)政部統(tǒng)一的表格沒有要求分開統(tǒng)計(jì)。但是，地方財(cái)政部門從財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的角度對(duì)單位實(shí)有資金賬戶進(jìn)行調(diào)查、檢查，進(jìn)一步甄別、歸類、規(guī)范清理的角度去做。

（五）全面推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告

財(cái)政部為全面完整反映政府財(cái)務(wù)狀況，尤其是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營狀況，進(jìn)一步推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，從2014年起推行試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。建議在試點(diǎn)基礎(chǔ)上盡快全面在各級(jí)各部門推行試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，綜合、全面、動(dòng)態(tài)反映政府財(cái)務(wù)運(yùn)行，為國家經(jīng)濟(jì)決策提供可靠數(shù)據(jù)管理。

作者：馬麗敏