財(cái)政支持新農(nóng)保狀況與完善途徑

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本文作者：盧成會(huì)、吳麗麗 單位：安徽工業(yè)大學(xué)、吉林大學(xué)

財(cái)政支持新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施必須要保證公平、公正。正如羅爾斯所說的那樣，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正;同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行Ш陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以廢除和改造?！保?］社會(huì)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)制度的重要組成部分，同樣需要公正的精髓體現(xiàn)。政府對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供必要的財(cái)政支持，為每一名社會(huì)成員提供基本的生活保證，保證每一個(gè)社會(huì)成員享有基本的生存權(quán)利，正是其正義的體現(xiàn)。正如吳忠民教授所說:“社會(huì)公正應(yīng)當(dāng)是維護(hù)每一個(gè)社會(huì)成員或社會(huì)群體的合理利益為基本出發(fā)點(diǎn)，而并不意味著一定要刻意地站在哪一個(gè)特定社會(huì)群體的立場上來制定帶有整體性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策和基本制度。這是因?yàn)?，一旦站在特定社?huì)群體的立場來制定帶有整體性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或設(shè)計(jì)基本的制度，那么便會(huì)不可避免地使基本政策或基本制度帶有傾向性，從而損害其他社會(huì)群體的合理利益?！保?］新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)制度的設(shè)計(jì)很容易把農(nóng)村的弱勢群體排除在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之外，這就使得新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從設(shè)計(jì)之初就帶有傾向性，缺乏社會(huì)制度的公平性和公正性。政府對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持是避免人為傾向的重要手段，可促使每個(gè)農(nóng)民都有機(jī)會(huì)參與到其制度中來。政府是實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)的主體。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)重要組成部分，其建立與完善也應(yīng)以政府為主體，這是由社會(huì)保險(xiǎn)這種特殊社會(huì)產(chǎn)品的性質(zhì)決定的，更是當(dāng)前我國農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)狀所要求的。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種公共產(chǎn)品，只能以政府為主導(dǎo)來提供。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共物品特性決定了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建立與完善必須由政府參與提供，必須依靠公共財(cái)政的財(cái)力支持。

有學(xué)者預(yù)計(jì)我國農(nóng)村老年人口2012年將達(dá)到1.2億。可見，中國農(nóng)村老年人口的基數(shù)是非常大的，其老齡化的速度也是比較快的。近年來，由于我國工業(yè)化、城市化的發(fā)展及高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，使得大量農(nóng)村年輕勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，進(jìn)而使農(nóng)村人口老齡化速度進(jìn)一步加快。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策制度發(fā)展水平都低于城鎮(zhèn)發(fā)展水平的情況下，農(nóng)村人口老齡化水平明顯高于城鎮(zhèn)。預(yù)計(jì)到2020年以后，農(nóng)村老齡人口占總?cè)丝诘谋壤磕甓紩?huì)高于城市3至6個(gè)百分點(diǎn)［3］。值得注意的是，我國進(jìn)入了老齡化社會(huì)，但經(jīng)濟(jì)還處于相對(duì)落后階段。與我們國家形成鮮明對(duì)比的是，西方國家進(jìn)入老齡社會(huì)時(shí)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，年均收入都在5000美元以上，而我國農(nóng)村人均收入2009年剛剛超過5000元人民幣。［3］我國農(nóng)村人口老齡化的這些特點(diǎn)決定了我們國家的農(nóng)民將面臨較為嚴(yán)重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老很難承擔(dān)起這種養(yǎng)老責(zé)任，這就需要政府介入來分擔(dān)養(yǎng)老壓力，構(gòu)建完善的養(yǎng)老社會(huì)保障體系。土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)要素和生活來源，被看做是農(nóng)民最后和最重要的依靠。但近幾年來，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，許多土地被征用，同時(shí)有許多地方政府把變賣土地作為其重要的財(cái)政來源，非法征集農(nóng)民的土地。在這種情況下農(nóng)民開始分化，一部分農(nóng)民開始喪失土地，成為失地農(nóng)民;另一部分農(nóng)民雖然沒有完全失去土地，但其土地?cái)?shù)量也在逐年減少。另外，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，產(chǎn)業(yè)調(diào)整、通貨膨脹、市場信息不對(duì)稱等因素的發(fā)生，使農(nóng)業(yè)種植獲得的收入不能很好地預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，這也需要政府介入來預(yù)防養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。因此，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老具有重要的意義。我國持續(xù)30多年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，財(cái)政收入的連年增長，為支持新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，即使部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件還不成熟，也可以通過國家的財(cái)政轉(zhuǎn)移、加大投入等方式來創(chuàng)造條件，為農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)提供財(cái)政支持，促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)由家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變。

財(cái)政支持新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀與問題

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善離不開地方政府的財(cái)政支持，特別是中央政府給予的財(cái)政支持。由于政府事權(quán)不清，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由地方和個(gè)人來承擔(dān)全部財(cái)政責(zé)任，使得社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)變成了儲(chǔ)蓄，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的最終失敗。這不符合社會(huì)保險(xiǎn)制度社會(huì)“公平”的價(jià)值尺度，不能體現(xiàn)政府基本公共產(chǎn)品均等化的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。根據(jù)2009年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，2009年開始我國一些地區(qū)開始開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)工作。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、國家財(cái)政補(bǔ)貼的籌資方式?；A(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府來進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，并規(guī)定對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行全額的財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行50%的中央財(cái)政補(bǔ)貼，其余的由地方政府來進(jìn)行補(bǔ)貼。國務(wù)院綜合各地區(qū)的實(shí)際生活水平等情況，制定出新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放是每人每月55元，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)的波動(dòng)來做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和物價(jià)水平適當(dāng)?shù)靥岣呋A(chǔ)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普惠性、公平性和基本性。參保農(nóng)民只要達(dá)到了制度要求的60歲，就可以直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。目前，中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。這個(gè)領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)比農(nóng)村最低生活水平線還要低，對(duì)大部分農(nóng)村老年人來說還不能從根本上解決養(yǎng)老問題，特別是在CPI不斷上升的情況下，這些補(bǔ)貼根本不能維持農(nóng)村老人的最基本的生存需求。因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還需要政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，只有這樣，才能從根本上保證農(nóng)村老年人的基本生存需求。

政府財(cái)政支持新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題。財(cái)政支持力度不夠，財(cái)政支持失衡。適當(dāng)?shù)馁Y金基礎(chǔ)是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)營的物質(zhì)基礎(chǔ)，它也決定著新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的成敗。在農(nóng)村居民收入水平不高的情況下，單純依靠農(nóng)民繳費(fèi)作為新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金來源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這就需要國家財(cái)政來提供強(qiáng)有力的支持。如果新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)離開政府財(cái)政的支持，就必定會(huì)走向失敗。根據(jù)2009年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，國務(wù)院對(duì)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持主要是基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分，對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。補(bǔ)助基數(shù)每人每月55元，即每年660元。這種補(bǔ)貼遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保障的需求，也不能從根本上解決農(nóng)村的養(yǎng)老危機(jī)。在國家財(cái)政收入不斷增長的情況下，國家對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度較小，沒能實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出與財(cái)政收入的正比例增長。同時(shí)，由于我國城鄉(xiāng)二元格局的社會(huì)保障體系還在延續(xù)，國家社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金仍將重點(diǎn)放在城市養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持上，相對(duì)城市而言，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入甚微。國家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政的投入絕對(duì)數(shù)額和相對(duì)數(shù)額沒有明顯的增長，就無法從根本上解決農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老問題，其新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也將會(huì)以失敗告終。財(cái)政支持新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策比較模糊。財(cái)政支持新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的依據(jù)主要是國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元;對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，可給予適當(dāng)鼓勵(lì)，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由省(區(qū)、市)人民政府確定。對(duì)農(nóng)村重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。從指導(dǎo)意見看，這一政策對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持比較模糊，缺乏統(tǒng)一性。目前，我國還沒有出臺(tái)清晰、完整的政策法規(guī)，加之各地對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)不同，致使各個(gè)地區(qū)在對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政的支持上存在很大差異，進(jìn)而影響了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。中央與地方政府財(cái)政支持分擔(dān)不合理，中央財(cái)政支持力度較小。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，凡是屬于全國性公共品的支出項(xiàng)目幾乎全部由中央政府財(cái)政來承擔(dān)，而屬于地方性的公共品支出項(xiàng)目主要由地方政府承擔(dān)。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度屬于全國性公共產(chǎn)品，本來應(yīng)由中央政府負(fù)主要財(cái)政責(zé)任，而我國卻安排給了地方政府。而且隨著人口老齡化規(guī)模的加快，農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老需求的提高，如果中央財(cái)政仍不能加大支持力度的話，那么未來新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平提高所需要的財(cái)政資金只能由地方財(cái)政承擔(dān)。但由于許多地方財(cái)政入不敷出，這樣很可能會(huì)導(dǎo)致新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的失敗。

完善財(cái)政支持新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)策

政府應(yīng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把壓縮的行政經(jīng)費(fèi)和減少競爭性領(lǐng)域投資后節(jié)省的財(cái)政資金適當(dāng)?shù)赜脕碓黾訉?duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持，逐步增加財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入。同時(shí)，要調(diào)整國家的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在條件允許的情況下把更多的資金用于公共服務(wù)的建設(shè)，改善人民的生活質(zhì)量和生活水平;另外，需打破社會(huì)保險(xiǎn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)的差距。政府必須扭轉(zhuǎn)財(cái)政投入向城市社會(huì)保險(xiǎn)傾斜的做法，從向城市傾斜轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)平衡發(fā)展，從而加大對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持，促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。中央政府和地方政府要真正承擔(dān)起建設(shè)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任，加大對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金投入。應(yīng)當(dāng)把新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)作為一項(xiàng)民生事業(yè)來發(fā)展，把新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)列入國家財(cái)政預(yù)算，逐年增加中央財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持。同時(shí)，中央財(cái)政還應(yīng)該加大對(duì)貧困地區(qū)及弱勢群體的財(cái)政支持，使所有國民都能被新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)所覆蓋，確保新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性。在尊重地方財(cái)政實(shí)際能力的基礎(chǔ)上，加大地方財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持。地方財(cái)政應(yīng)適當(dāng)?shù)叵蛐滦娃r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)傾斜，建立專門的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。通過加大中央財(cái)政和地方財(cái)政的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，支持新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而從根本上解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題。

從世界各國社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展來看，要想建立完善的社會(huì)保險(xiǎn)體系，離不開基本的社會(huì)政策的支持。同樣，如果沒有健全的政府財(cái)政政策支持，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)就失去重要的保障，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也不能健康發(fā)展。另外，中央與地方財(cái)政的財(cái)政補(bǔ)貼足額、及時(shí)到位是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立和發(fā)展的根本，所以必須建立起完善的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支持政策。首先，要以法律的形式明確中央與地方政府對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政投入的比例及責(zé)任，確保新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有一個(gè)穩(wěn)定、安全的來源;其次，要建立完善的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算政策，把新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入納入國家的預(yù)算范圍之內(nèi);最后，要建立完善的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策轉(zhuǎn)移細(xì)則，合理地制定出各級(jí)財(cái)政的出資比例、資金管理細(xì)則、資金發(fā)放細(xì)則、基金籌資比例、給付水平等。

從本質(zhì)上講，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是基本公共產(chǎn)品的重要組成部分，各個(gè)地區(qū)、各地農(nóng)民應(yīng)該在保障水平上相差不大。因此，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持應(yīng)該在中央與地方政府之間進(jìn)行合理分配。首先，從財(cái)政的收入和財(cái)政的實(shí)力上看，中央財(cái)政收入相對(duì)富裕，地方財(cái)政收入較少。因此，在財(cái)政責(zé)任分配上，中央政府應(yīng)該承擔(dān)一個(gè)較大的比例;其次，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)之間、農(nóng)村居民之間的收入水平差距非常大，中央財(cái)政應(yīng)該通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式給予貧困地區(qū)和弱勢農(nóng)民更多的財(cái)政支持，平衡居民之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平，使新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在健康和諧的環(huán)境中穩(wěn)步發(fā)展;最后，要增加中央財(cái)政對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的投入。目前，我國新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)更多的由地方政府負(fù)責(zé)，特別是縣級(jí)政府承擔(dān)過多的財(cái)政責(zé)任?？h級(jí)政府由于政治目標(biāo)定位偏差及較弱的財(cái)政基礎(chǔ)，往往對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)投入不足，不利于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的建立和發(fā)展。所以，中央政府要加大對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投資力度。