生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設(shè)探討

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摘要生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民群眾的福祉和未來，綠色發(fā)展引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)。分析了目前廣西在生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設(shè)中存在的問題，包括環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制仍需完善、綠色經(jīng)濟(jì)政策體系尚不完善、環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不完善等，最后提出強(qiáng)化國土空間開發(fā)保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)城鄉(xiāng)建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)等建議。

關(guān)鍵詞生態(tài)文明；綠色發(fā)展；制度建設(shè)；廣西

1廣西生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設(shè)中存在的主要問題

廣西的生態(tài)文明建設(shè)雖然起步較早，但在機(jī)制體制建設(shè)方面仍存在頂層設(shè)計(jì)不足、執(zhí)行力不強(qiáng)、配套措施缺乏等問題。

1.1環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制仍需完善

1.1.1生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識亟待加強(qiáng)

根據(jù)中央環(huán)保督查組對廣西的反饋意見指出，決策層生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識亟待加強(qiáng)。部分地方領(lǐng)導(dǎo)對生態(tài)保護(hù)特別是原生生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要性認(rèn)識不足，對一些趨勢性、風(fēng)險性生態(tài)環(huán)境問題危機(jī)意識不強(qiáng)[5]。

1.1.2管理合力尚未形成

生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能分散在許多部門，而各部門之間協(xié)調(diào)、合作較難?？鐓^(qū)域、跨流域環(huán)境管理體制亟待改革。

1.1.3政績考核體系亟待完善

以GDP為主導(dǎo)的政績考核現(xiàn)狀尚未根本改變，2016年各設(shè)區(qū)市績效考評指標(biāo)體系中生態(tài)建設(shè)類指標(biāo)權(quán)重比2015年有所下降。

1.2綠色經(jīng)濟(jì)政策體系尚不完善

1.2.1“四權(quán)”交易制度處于探索階段

廣西的用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度改革有待進(jìn)一步探索，市場化排污權(quán)交易尚未建立起有效的平臺。

1.2.2生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，多元化投融資機(jī)制仍不完善，融資渠道和主體單一、投入不足。以部門為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，責(zé)任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責(zé)交叉，在整治項(xiàng)目與資金投入上難以形成合力。生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域過窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低。

1.2.3綠色發(fā)展價格體系尚未形成

資源性產(chǎn)品定價機(jī)制不完善，如資源產(chǎn)權(quán)市場化程度低，對壟斷行業(yè)的成本監(jiān)管缺乏科學(xué)手段和制度性規(guī)定，資源稅費(fèi)和環(huán)保稅費(fèi)整體偏低。再生資源價格高于初始資源價格，導(dǎo)致資源再生、循環(huán)利用的動力不足。廢棄物處理成本高于排放成本，使治理污染主動性不強(qiáng)。

1.3環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不完善

1.3.1生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系不健全

循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的法規(guī)尚未出臺，環(huán)保責(zé)任追究和環(huán)境損害賠償制度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。地方相關(guān)配套法規(guī)和具體措施落實(shí)不到位，甚至存在虛位現(xiàn)象。

1.3.2監(jiān)督考核機(jī)制尚未健全

績效考評、政績考核機(jī)制有待完善，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、環(huán)保督察巡視等制度急需落地，自治區(qū)級以下環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革有待推進(jìn)。環(huán)境執(zhí)法及監(jiān)管有待提升，基層環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重不足，尚未形成系統(tǒng)管理機(jī)制。

1.3.3支撐體系尚未建立

促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制尚不健全；跨省、跨地市、跨流域、跨部門的橫向管理體制尚在探索階段；綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各方面均存在技術(shù)人才和高技能人才缺乏的問題；科技創(chuàng)新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制需進(jìn)一步完善；公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制有待健全。廣西科技進(jìn)步水平指數(shù)為42.09%，在全國排第25位[6]；研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重僅0.65%，在全國排第26位[7]，排名都靠后。

2推進(jìn)廣西生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設(shè)的建議

2.1強(qiáng)化國土空間開發(fā)保護(hù)

2.1.1統(tǒng)籌空間布局，推動多規(guī)合一

以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，推動國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”。合理劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)三條紅線，制訂差異化空間開發(fā)管控措施。

2.1.2基于生態(tài)承載力，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局

積極開展土地資源環(huán)境承載力評價，把資源承載能力、生態(tài)環(huán)境容量等生態(tài)承載力作為經(jīng)濟(jì)活動的重要前提，探索建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，加快調(diào)整發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。

2.1.3探索建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系

結(jié)合廣西區(qū)情整合建立自然保護(hù)地試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)國家公園的建設(shè)。建立自然保護(hù)地社區(qū)發(fā)展機(jī)制，確保社區(qū)居民能參與國家公園規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營的整個過程并分享國家公園發(fā)展旅游等帶來的經(jīng)濟(jì)收益，形成保護(hù)與利用的良性循環(huán)。推動社區(qū)、企業(yè)、社會組織、游客等相關(guān)利益群體的參與，形成合力，促使國家公園持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2.2推進(jìn)生態(tài)城鄉(xiāng)建設(shè)

2.2.1全面提升城鎮(zhèn)功能

實(shí)施城鎮(zhèn)承載能力提升百項(xiàng)建設(shè)工程，提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力和競爭力。推進(jìn)海綿城市建設(shè)，加快建設(shè)綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市。

2.2.2輻射帶動新農(nóng)村建設(shè)

推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，繼續(xù)深入推進(jìn)“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)活動，開展農(nóng)村垃圾專項(xiàng)治理兩年攻堅(jiān)活動，全面改善農(nóng)村人居環(huán)境。加快農(nóng)村教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農(nóng)民享受增值利益。推動智慧鄉(xiāng)村建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新機(jī)制。

2.2.3以生態(tài)扶貧推動脫貧攻堅(jiān)

結(jié)合貧困地區(qū)實(shí)際，扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。發(fā)揮貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)林牧復(fù)合產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等雙贏項(xiàng)目，打造特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。健全生態(tài)精準(zhǔn)扶貧良性運(yùn)行機(jī)制，為貧困區(qū)域提供長效發(fā)展動力。

2.2.4完善生態(tài)文明示范建設(shè)

深入實(shí)施生態(tài)廣西戰(zhàn)略，創(chuàng)建一批生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)督與管理，持續(xù)提升生態(tài)文明示范建設(shè)水平。

2.3加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)

2.3.1強(qiáng)化法制建設(shè)

制定、修訂和完善涉及水、大氣、土壤、生態(tài)、危廢管理、考核等的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；及時清理不利于生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境損害賠償制度，不斷健全制度體系。建立最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境權(quán)益保障。加強(qiáng)各級人大、司法、社會等渠道對生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督，激勵和提高廣大公眾積極參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性和責(zé)任感，監(jiān)督有關(guān)部門依法行政。

2.3.2健全決策機(jī)制

強(qiáng)化黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)，以制度強(qiáng)化觀念，健全完善并嚴(yán)格落實(shí)適應(yīng)綠色發(fā)展要求的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，加大壓力傳導(dǎo)。強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)保障，推動形成黨政政府領(lǐng)導(dǎo)、人大政協(xié)推動、相關(guān)部門齊抓共管、社會公眾廣泛參與的工作格局。建立多方參與的政策制定機(jī)制，提升綠色決策水平。加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的政策法規(guī)執(zhí)行、資金項(xiàng)目績效、開發(fā)利用情況等方面的審計(jì)，完善綠色發(fā)展評價體系。

2.3.3完善環(huán)保管理體制

推進(jìn)環(huán)境管理制度改革，建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)紅線管理、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理制度，以及用水權(quán)初始分配制度和交易制度；分批開展各級自然資源負(fù)債表編制工作；建立環(huán)境污染損害鑒定評估機(jī)制。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。

2.3.4加強(qiáng)資金保障機(jī)制建設(shè)

充分發(fā)揮財政、金融、稅收等政策的杠桿作用，強(qiáng)化財政政策整合統(tǒng)籌，加強(qiáng)綠色經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)。建立多元化投入機(jī)制，加快推進(jìn)環(huán)境資源稅費(fèi)改革，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，制定生態(tài)文明建設(shè)激勵政策。

2.3.5加快推進(jìn)科技創(chuàng)新機(jī)制完善

加快資源節(jié)約、替代、循環(huán)利用、污染治理和生態(tài)修復(fù)等先進(jìn)適用的關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)，加強(qiáng)技術(shù)的示范與推廣，建立技術(shù)咨詢服務(wù)體系，強(qiáng)化人才引進(jìn)與培養(yǎng)。

2.3.6健全合作機(jī)制

借力“一帶一路”倡議、打造西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)、中國—東盟博覽會的開放平臺，圍繞國內(nèi)區(qū)域性或流域性的重大環(huán)境問題，強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境協(xié)作，完善區(qū)域間、國際間的環(huán)境治理和應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制、合作機(jī)制，提升國際合作水平，共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全。

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[3]彭清華.營造“三大生態(tài)”實(shí)現(xiàn)“兩個建成”譜寫建黨百年廣西發(fā)展新篇章——在中國共產(chǎn)黨廣西壯族自治區(qū)第十一次代表大會上的報告[N].廣西日報,2016-11-28(01).

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[5]環(huán)境保護(hù)部.中央第六環(huán)境保護(hù)督察組向廣西壯族自治區(qū)反饋督察情況[EB/OL].

[6]中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院.中國區(qū)域科技進(jìn)步評價報告2015[M].北京:科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,2016.

[7]廣西壯族自治區(qū)財政廳,廣西壯族自治區(qū)科技廳,廣西壯族自治區(qū)工業(yè)和信息化委.關(guān)于促進(jìn)全社會加大研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的實(shí)施意見（征求意見稿）起草說明[R].2018.

作者：謝華 黃舒城 謝洲 楊瑞剛 班美玲 李相林 單位：廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院