地方財(cái)政預(yù)算管理論文

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一、我國地方政府財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

(一)預(yù)算管理手段落后，執(zhí)行不規(guī)范

其一是地方政府習(xí)慣于對(duì)一部分預(yù)算的批復(fù)不完全，形成一些待分配資金，不符合預(yù)算法的現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，也降低了預(yù)算的約束力；二是對(duì)各部門年的預(yù)算批復(fù)不及時(shí)，失去了財(cái)政預(yù)算應(yīng)有的意義；三是對(duì)于基本建設(shè)資金、城市維護(hù)費(fèi)用的批復(fù)未能細(xì)化到具體項(xiàng)目或單位，從而影響了財(cái)政資金的使用效果；四是對(duì)于結(jié)轉(zhuǎn)至下年的支出核算缺乏規(guī)范性，一些地方財(cái)政部門會(huì)將年末剩余資金全部轉(zhuǎn)為下年支出，使結(jié)余為零，不能真正反映地方的真實(shí)財(cái)力。以一些地方的財(cái)政預(yù)算為例，在2012年末，當(dāng)年追加預(yù)算所占比重為年初預(yù)算額的55.19%；在預(yù)算執(zhí)行過程中，科目調(diào)劑為256筆，占年初預(yù)算額的16.32%。這種在執(zhí)行過程中，頻繁的追加和調(diào)整，嚴(yán)重影響了地方財(cái)政預(yù)算的約束力，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范。

(二)預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全

一方面，外部監(jiān)督的效果不好，地方財(cái)政預(yù)算的編制和執(zhí)行的缺乏透明度，導(dǎo)致對(duì)預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制不健全。地方人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)地方財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督職能，但是由于人代會(huì)的持續(xù)時(shí)間短，而且議程較多，對(duì)于財(cái)政預(yù)算的審議一般只有兩天左右的時(shí)間，由于時(shí)間的限制，人民代表很難對(duì)預(yù)算進(jìn)行深入的了解和審查。再加上政府提交預(yù)算報(bào)告較為籠統(tǒng)，使得人民代表也無法對(duì)預(yù)算草案展開深入的審查，弱化了人民代表大會(huì)的監(jiān)管職能。另一方面，在預(yù)算單位內(nèi)部缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，當(dāng)單位申請(qǐng)到預(yù)算之后，并沒有將資金落實(shí)到具體的項(xiàng)目，而且，由于人民代表大會(huì)人員的限制，也無法對(duì)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督。使得在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算的追加、調(diào)整現(xiàn)象頻繁，降低預(yù)算應(yīng)有的約束力，使得財(cái)政預(yù)算流于形式。

(三)缺乏相應(yīng)的預(yù)算績效考核機(jī)制

地方財(cái)政預(yù)算編制的主要目的就是規(guī)范使用財(cái)政資金“，花更少的錢，辦更多的事”長久以來也是地方財(cái)政的準(zhǔn)則，雖然出發(fā)點(diǎn)是好的。但是在其他方面，如預(yù)算的可操作性，對(duì)預(yù)算使用的結(jié)果以及對(duì)社會(huì)效益的貢獻(xiàn)都沒有一個(gè)完善的機(jī)制來進(jìn)行考核。這就導(dǎo)致一些地方財(cái)政部門考慮更多的不是如何更有效、更規(guī)范的使用預(yù)算，而是如何獲取更多的預(yù)算資金，從而導(dǎo)致很多預(yù)算資金的使用效益不大，甚至?xí)霈F(xiàn)無用功，如一些地方搞的“形象工程”，在浪費(fèi)大量財(cái)政資金同時(shí)，也沒有產(chǎn)生很大的社會(huì)效益。而另一方面，對(duì)配置和使用預(yù)算資金產(chǎn)生的效益沒有形成科學(xué)、準(zhǔn)確的計(jì)量和評(píng)估的預(yù)算考核制度，會(huì)導(dǎo)致一些地方會(huì)提留或者虛報(bào)資金，造成預(yù)算資金的浪費(fèi)。

二、完善我國地方財(cái)政預(yù)算管理的對(duì)策

(一)健全地方財(cái)政預(yù)算編制制度

新《預(yù)算法》取消了預(yù)算外資金，將政府所有收入支出都納入到預(yù)算體系中來，并接受人民代表大會(huì)的監(jiān)督。根據(jù)新《預(yù)算法》的規(guī)定，地方政府應(yīng)該實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算形式，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容的完整性，預(yù)算要準(zhǔn)確反映地方政府所有的收入，包括收稅收入，收費(fèi)或者其他形式取得的收入，并接受地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督。為此，地方政府必須對(duì)預(yù)算外收入的方式進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)收繳分離，將預(yù)算資金逐步納入到預(yù)算體系中來，真正實(shí)現(xiàn)以部門預(yù)算為基礎(chǔ)的綜合財(cái)政預(yù)算形式。改革地方財(cái)政預(yù)算編制方法，現(xiàn)在很多地方政府施行的基準(zhǔn)制預(yù)算編制方法，不利于資金的合理使用和年末結(jié)轉(zhuǎn)。要改用零基預(yù)算，以增加預(yù)算編制的科學(xué)合理性。同時(shí)將預(yù)算的編制內(nèi)容細(xì)化，原本的預(yù)算草案分到類級(jí)，現(xiàn)在地方政府的預(yù)算編制內(nèi)容要細(xì)化到款級(jí)，逐步細(xì)化到項(xiàng)目級(jí)別，并進(jìn)一步將預(yù)算草案分為一般預(yù)算草案和政府基金預(yù)算草案，將預(yù)算資金安排到具體的單位和項(xiàng)目，避免預(yù)算資金的二次分配。成立專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)根據(jù)地方政府的財(cái)政支出政策以及支出額度標(biāo)準(zhǔn)，通過零基預(yù)算對(duì)主管部門提交的預(yù)算建議進(jìn)行審核。建立預(yù)算信息數(shù)據(jù)庫，由專門的預(yù)算機(jī)構(gòu)根據(jù)對(duì)各預(yù)算單位實(shí)際情況的調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)進(jìn)行編制和管理，以便在進(jìn)行預(yù)算編制時(shí)及時(shí)詳細(xì)的了解各預(yù)算單位的實(shí)際情況。在計(jì)算機(jī)技術(shù)快速發(fā)展的今天，預(yù)算編制部門也要利用信息技術(shù)建立完備的預(yù)算編制體系，不同機(jī)構(gòu)間信息共享系統(tǒng)，科學(xué)合理的確定各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)，提高預(yù)算編制的質(zhì)量，減少在預(yù)算編制過程中的主觀隨意性。

(二)改進(jìn)預(yù)算管理方式，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度

新《預(yù)算法》改進(jìn)了對(duì)預(yù)算的管理方式，建立了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，并強(qiáng)化了預(yù)算的支出約束，規(guī)定了在預(yù)算執(zhí)行的過程中，地方政府不準(zhǔn)制定新的增加或減少地方收入、支出的政策，對(duì)預(yù)算的調(diào)整也做出了限制。新《預(yù)算法》為我國地方政府改進(jìn)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行力度提供了法律依據(jù)。地方政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況制定本年度財(cái)政預(yù)算的實(shí)施策略，要將財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的執(zhí)行計(jì)劃包括在內(nèi)。然后將預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃報(bào)經(jīng)專門預(yù)算機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)之后即可施行，各機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃使用資金。為了保證各機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照要求使用財(cái)政資金，應(yīng)該為每一個(gè)單位建立一個(gè)銀行賬戶，從根源上杜絕對(duì)財(cái)政資金的胡亂使用。在新《預(yù)算法》環(huán)境下，地方政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的管理，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的審核，并嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行過程管理，增加預(yù)算的約束力。預(yù)算方案一旦確定下來，任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)都不得對(duì)預(yù)算進(jìn)行更改或增減，如果確實(shí)需要更改的，也要經(jīng)過地方人民代表大會(huì)的討論嚴(yán)格按照程序來批準(zhǔn)。新《預(yù)算法》也對(duì)隨意追加預(yù)算的現(xiàn)象進(jìn)行了限制，對(duì)此，地方政府應(yīng)該嚴(yán)格按照法律規(guī)定，強(qiáng)化部門內(nèi)部約束，嚴(yán)格制定地方人民代表大會(huì)審議通過的預(yù)算方案，禁止對(duì)預(yù)算的追加或調(diào)節(jié)，維護(hù)財(cái)政預(yù)算應(yīng)有的約束力和嚴(yán)肅性。預(yù)算單位收到撥付的款項(xiàng)后，要嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃中規(guī)定的目的使用。對(duì)于項(xiàng)目預(yù)算的調(diào)整，要審核其調(diào)整目的，以確定其調(diào)整的必要性，然后要經(jīng)過專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。禁止預(yù)算單位擅自對(duì)支付內(nèi)容、目的。以確保預(yù)算資金能夠達(dá)到使用目的，增進(jìn)資金使用的透明性和穩(wěn)定性。

(三)完善地方財(cái)政預(yù)算監(jiān)管體制

加強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算編制過程和執(zhí)行的透明度。新《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告和報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20內(nèi)由政府財(cái)政部向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況做出說明。地方政府應(yīng)該在新《預(yù)算法》的要求下，增加地方財(cái)政預(yù)算各方面的透明度。主動(dòng)公開政府預(yù)算，在向地方人民代表大會(huì)提交的預(yù)算草案中，將申報(bào)內(nèi)容細(xì)化到“款”級(jí)科目，在必要的情況可以細(xì)化到具體項(xiàng)目，以便于人民代表大會(huì)對(duì)草案的審核，然后向社會(huì)公布。在預(yù)算單位內(nèi)部，對(duì)預(yù)算進(jìn)行規(guī)范化和精細(xì)化管理。對(duì)預(yù)算單位的支出情況進(jìn)行調(diào)查，完善公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)算單位的公用支出，并按時(shí)公開各預(yù)算單位公共支出情況，以進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算的精細(xì)化管理。從法律和制度層面為民眾參與預(yù)算監(jiān)督提供條件，通過立法算讓社會(huì)公眾能夠真正的參與到地方財(cái)政預(yù)算的編制和審查過程，在相關(guān)制度方面，完善參與式財(cái)政預(yù)算管理體制，并和人民代表大會(huì)監(jiān)督機(jī)制相互銜接，并對(duì)政府信息公開、公眾投票、專家論證等、社會(huì)聽證、公開審查、最終表決等方面的制度進(jìn)一步完善。進(jìn)一步完善地方人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，由于人代會(huì)召開是時(shí)間、議程以及專業(yè)人員的限制，在對(duì)地方財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督效果并不明顯。鑒于這一點(diǎn)，可以在人代會(huì)的框架下，成立一個(gè)由專業(yè)人員組成的常設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)人地方財(cái)政預(yù)算編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督，以強(qiáng)化人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能。

(四)推行預(yù)算管理績效考核制度

建立健全預(yù)算績效管理體系，預(yù)算績效的管理主對(duì)資金的支出結(jié)果進(jìn)行管理，這就要求在預(yù)算編制和執(zhí)行的過程中重視對(duì)預(yù)算資金產(chǎn)生的效果，從而加強(qiáng)政府對(duì)預(yù)算資金的使用管理，提高預(yù)算資金的使用效果，并將預(yù)算管理貫穿到財(cái)政預(yù)算的整個(gè)過程。在建立預(yù)算績效考核制度，最關(guān)鍵的就是指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。因此，地方政府應(yīng)該在相同的審核框架下，將預(yù)算資金投入后產(chǎn)生的效益和和實(shí)際操作情況納入到對(duì)預(yù)算績效考核指標(biāo)中。財(cái)政部門和相關(guān)部門根據(jù)考核指標(biāo)對(duì)績效審核的結(jié)果，作為對(duì)單位資金預(yù)算和資金的投入的主要依據(jù)，并對(duì)資金投入效果評(píng)估的情況進(jìn)行分析，進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算績效考核制度。而且完善的預(yù)算績效考核制度，可以在預(yù)算執(zhí)行過程中找出潛在問題，并提出相應(yīng)的調(diào)整意見，并實(shí)時(shí)檢查預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況，以對(duì)有限的資源進(jìn)行合理的配置，從而提高預(yù)算管理水平。

三、結(jié)論

我國地方財(cái)政預(yù)算管理還存在不足，如編制內(nèi)容不完整，執(zhí)行力度不夠，監(jiān)督機(jī)制不完善等。對(duì)此，我國應(yīng)該結(jié)合實(shí)際國情，完善和改進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算管理體系，包括建立健全預(yù)算編制制度，完善預(yù)算審核系統(tǒng)，健全人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督制度以及預(yù)算內(nèi)容和執(zhí)行公開制度，推行預(yù)算績效評(píng)價(jià)機(jī)制等。

作者：鄧奇文 單位：海南省陵水縣財(cái)政局