小城鎮(zhèn)建設與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革分析
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摘要:隨著我國社會經濟的迅速發(fā)展，城市化水平的不斷提升，如何推進小城鎮(zhèn)建設已成為了實現(xiàn)我國社會發(fā)展與農村發(fā)展的重大戰(zhàn)略?，F(xiàn)階段，我國小城鎮(zhèn)財政體制改革與發(fā)展中仍然存在諸多問題，嚴重影響我國廣大農村地區(qū)的經濟社會發(fā)展，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革迫在眉睫。對此，本文以我國部分地區(qū)為例，就小城鎮(zhèn)建設與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革進行簡單的分析與思考，并提出一些可供參考的意見與措施。
關鍵詞:小城鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；稅務；改革
近年來，我國政府對小城鎮(zhèn)發(fā)展確定了一系列的改革措施，并制定出了一套較為完善的行政政策。但由于財政體制改革進度緩慢且當前的財政管理模式，從一定程度上阻礙了小城鎮(zhèn)自身的經濟發(fā)展。下面，本文將從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的角度對小城鎮(zhèn)的建設作出簡要的分析和初步研究。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在小城鎮(zhèn)發(fā)展中的重要性
(一)調整農村產業(yè)結構
小城鎮(zhèn)財政主要服務于農村經濟的發(fā)展，因此應大力支持和發(fā)展國家倡導的新興產業(yè)，例如科技含量較高、綠色環(huán)保的新型農業(yè)，機械化、規(guī)?；r業(yè)生產等。促進農村的生產資源，向高附加值、污染少、效益高的產業(yè)和產品轉移。同時還要通過制定相關政策，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，以點帶面，推動小城鎮(zhèn)經濟實現(xiàn)快速發(fā)展，以上這些，都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支持。例如河北省絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)雖然建立了國庫，但是其財務的預決算分配上仍然實行包干制。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因就在于小城鎮(zhèn)沒有穩(wěn)定的稅收來源所決定的，以至于國庫成為了某些小城鎮(zhèn)領導的金庫。因此，小城鎮(zhèn)必須要加快農村產業(yè)結構的調整，來推動小城鎮(zhèn)經濟的發(fā)展，從而為政府權力的行使提供穩(wěn)定的資金支持。
(二)加快基礎設置建設
城鎮(zhèn)基礎設施建設是小城鎮(zhèn)建設的重要路徑，同時也是促進小城鎮(zhèn)經濟發(fā)展與各項事業(yè)實現(xiàn)發(fā)展的重要基礎。當前我國有很多小城鎮(zhèn)由于基礎配套設施不夠完善，跟不上市場、產業(yè)的進步與發(fā)展，對小城鎮(zhèn)經濟的發(fā)展起到造成了極大的阻礙。據(jù)相關部門統(tǒng)計，目前我國小城鎮(zhèn)平均瀝青路面長度不足1.5公里，全國約有60%以上的集鎮(zhèn)缺乏集中供水設備，3%以上的建制鎮(zhèn)缺乏良好的科教文衛(wèi)條件。所以，如果能夠充分發(fā)揮出小城鎮(zhèn)財政的行政職能引導社會資本，則能夠有效的轉變以往單純依靠財政力量的投資體系，從而切實提升資金的使用效率與優(yōu)化配置。
(三)強化小城鎮(zhèn)政權建設
小城鎮(zhèn)作為國家基層政府，在行政區(qū)域內具有政治、經濟與社會管理職能，小城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮決定了自身經濟發(fā)展乃輻射周邊農村的效果。從某種程度而言，小城鎮(zhèn)財政是小城鎮(zhèn)政府集中運用資金的職能部門，它具科學理財、用財?shù)墓δ?，不但能夠確保小城鎮(zhèn)政府職能的履行，同時通過規(guī)范的財政體制約束能夠有效擴大小城鎮(zhèn)的自主權利，從而進一步提升小城鎮(zhèn)的經濟發(fā)展能力。例如江蘇省不少小城鎮(zhèn)在1999年下半年才明確行政機構的性質，但仍有其它地方定性為事業(yè)性質。因此部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所往往歸于財經辦管理或歸屬辦公室管理。此外，還有部分小城鎮(zhèn)政府過多的使用行政權力安排財政人員做一些與財政無關的工作，如計劃生育、征地工作等。小城鎮(zhèn)財政機構處于何種地位？行使什么職責？等并沒有詳細明確的規(guī)定。因此必須要做好小城鎮(zhèn)政權建設的工作。
二、小城鎮(zhèn)財政管理體制現(xiàn)狀及問題分析
(一)小城鎮(zhèn)財權事權不統(tǒng)一
雖然分稅制財政管理體制已經在我國大多數(shù)小城鎮(zhèn)施行，但由于財政包干、統(tǒng)收統(tǒng)支財政運作方式的影響，小城鎮(zhèn)并不具有財政資金上的預算與決算權。上級政府決定具體數(shù)額，是根據(jù)小城鎮(zhèn)每年的利稅基數(shù)計算的，這一基數(shù)通常大，小城鎮(zhèn)一般很少有出現(xiàn)超收的現(xiàn)象。其次，雖然國家劃分了稅種，但是由于國家規(guī)定的國稅大部分都到了縣、市一級，地質則本屬于地方稅種但小城鎮(zhèn)將所收稅金交給上級單位后返利微薄，以至于導致一系列的不良后果，如：1.財政資金缺口大，導致政府亂收費、亂攤派甚至亂集資的現(xiàn)象；2.出現(xiàn)“揠苗助長、快鞭打?！钡木置妫?.事權在下，財權在上，很難落實上級政府制定的一系列規(guī)劃。4.擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差距，富鎮(zhèn)得不到應有的發(fā)展、窮鎮(zhèn)也沒有足夠的轉移支付能力。
(二)財政管理機構設置不合理
鎮(zhèn)政府一般是財政所的管理機構，國稅地稅一般由上級單位垂直管理，由于管理范圍缺乏一致性，因此也往往會出現(xiàn)多個鎮(zhèn)只駐派一個地稅的情況。由于小城鎮(zhèn)財稅功能并不完善，而作為垂直管理的稅收系統(tǒng)在征繳和管理上，地方財政與稅務部門間的協(xié)調性難度較大，甚至出現(xiàn)獨木難支的情況。在這一背景下，不但增大了地稅的征收成本，也不利于財政部門工作制度的完善。
(三)預算外資金管理不規(guī)范
小城鎮(zhèn)財政資金主要源于自籌資金、預算資金與預算外資金，自籌資金一直處于管理較為混亂的狀態(tài)，甚至有不少小城鎮(zhèn)政府并未將自籌資金納入到財政管理體系當中，而直接交由負責的多個部門自行進行收支管理。此外，如果預算內資金出現(xiàn)較大的缺口是，小城鎮(zhèn)也往往會從預算外資金或自籌資金兩方面大做文章。
三、小城鎮(zhèn)財政體制改革措施研究
(一)擴大小城鎮(zhèn)政府事權及財政權
我國政府及黨中央很早就提出了政府事權改革的基本意見，旨在縮小中央及省級政府的事權范圍，擴大縣、鎮(zhèn)兩級的事權范圍，其中主要包括社會治安、文化、教育、衛(wèi)生、體育、科學等多個方面。在這一基本意見下，小城鎮(zhèn)政府將成為具有一定權利的實體政府。同時根據(jù)我國事權與財權相互統(tǒng)一的要求，小城鎮(zhèn)事權范圍的擴大也必須相應的擴大其財權，上級政府也應無條件的將對應的財政權利下放至小城鎮(zhèn)政府。目前我國已有多個地區(qū)的試點且取得了一些寶貴的經驗與良好的效益，因此這一做法應該繼續(xù)大力推廣并最好能有以法律文件的形式加以明確。
(二)科學劃分財稅分配比例
不論國稅地稅，在長期的分稅制運作當中大部分都是統(tǒng)收統(tǒng)支財政或包干財政的內容。因此分稅制在完善的過程重中應盡量將財政預算的權利下方至小城鎮(zhèn)，同時對縣、鎮(zhèn)兩級的不同分配比例予以明確。眾所周知，分稅制的重要目的之一就在于將小城鎮(zhèn)打造為一級獨立的財政系統(tǒng)，但是實現(xiàn)財政獨立必須要具備以下四個條件：1.管理權限與首付范圍明確；2.組織機構健全、工作人員隊伍素質較高；3.預決算制度完善；4.設立鎮(zhèn)級金庫。如果不具備以上四個條件的任意一條，那么分稅制也很難實現(xiàn)預期的效果。故而小城鎮(zhèn)分稅制的建立就必須要培育其財政的獨立性，也只有這樣才能夠讓分稅制的實行起到真正的實際作用。另外需要注意的是，小城鎮(zhèn)分稅制的完善和實施要因地制宜的開展。相關研究表明，財政年收入小于500萬的小城鎮(zhèn)，大部分資金均運用于科教文衛(wèi)事業(yè)的投資與發(fā)展，難有充裕的資金再展開其他項目的建設。也就是說如果年財政收入達不到建立分稅制的物質基礎而推行分稅制，那么無疑會對小城鎮(zhèn)的發(fā)展起一定的阻礙作用。
(三)合理設置財稅機構
當前我國大部分小城鎮(zhèn)財政機構隸屬于小城鎮(zhèn)政府管理，地稅機構則一般由縣、市直機關駐派，另外還有不少小城鎮(zhèn)試點財政與地稅合署辦公，都取得了較為不錯的成績。大量的實踐表明，財政與地稅機構的合理設置，不但利于財稅關系的協(xié)調，同時對于確保稅收職能完整、建立一級實體財政具有重要作用。因此在現(xiàn)實條件滿足的情況下，建議小城鎮(zhèn)財政與地稅機構合署辦公、合理設置、合理分工，共同促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
(四)明確財政資金管理范圍，強化財政資金管理
通常，小城鎮(zhèn)資金包含預算內、預算外及自籌資金三個部分。但小城鎮(zhèn)財政資金的具體管理過程中自籌資金往往有多個部門分頭管理，游離于財政管理之外。分稅制財政體制施行后，這一現(xiàn)象必然不利于財政職能的發(fā)揮，不但會使自籌資金的管理出現(xiàn)混亂，甚至會嚴重影響財政職能作用的有效發(fā)揮。鑒于此問題，可以通過三分法改為兩分法進行財政資金的管理，并嚴格按照《國務院關于加強預算外資金管理的決定》執(zhí)行。將自籌資金納入到預算外資金內進行管理并統(tǒng)一交由小城鎮(zhèn)財政管理，這樣更有利于小城鎮(zhèn)財政資金效用的充分發(fā)揮。
四、結語
小城鎮(zhèn)政府財政權利的不斷擴大，不可避免的會出現(xiàn)隨意擴大財政支出這一問題，但這一問題是能夠通過約束性的制度體系來加以解決的。當前，我國正在展開的行政機關機構改革已經推行至基層政府，這也正是改革小城鎮(zhèn)財政體制的有利契機。只有建立起一套完善的財政監(jiān)督、管理機制才能夠對小城鎮(zhèn)行政機關財權的利用形成有效控制，也只有不斷完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革的各項配套工作，也才能夠真正確保小城鎮(zhèn)的財政體制改革取得成效?？偠灾?，在今后的工作中政府應該盡快建立和完善符合小城鎮(zhèn)發(fā)展實際情況的財政體制，從而有效解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中遇到的實際問題。同時要努力為小城鎮(zhèn)建設創(chuàng)設一個良好的改革與發(fā)展的財政環(huán)境，為小城鎮(zhèn)建設與長遠的發(fā)展奠定堅實的基礎。
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作者：劉萍 單位：青島市黃島區(qū)張家樓鎮(zhèn)財政所
