某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況調(diào)研分析
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摘要：本文針對(duì)西部地區(qū)某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況進(jìn)行調(diào)研分析，剖析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政剛性支出增加過(guò)快、財(cái)力增長(zhǎng)緩慢、社會(huì)公共工作投入缺乏等鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政艱難的緣由，并提出了防范與化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自我發(fā)展能力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；問(wèn)題；對(duì)策
一、2017年西部某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入情況及存在問(wèn)題
1.2017年某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況
某縣境內(nèi)有10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，另外行政村多達(dá)111個(gè)，總面積達(dá)7439平方公里，總?cè)丝?6萬(wàn)，39.54%為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口。2017年某縣一般公共財(cái)政收入由年初預(yù)算數(shù)144458萬(wàn)元調(diào)整為154832萬(wàn)元，其中：公共實(shí)際收入36406萬(wàn)元，轉(zhuǎn)移性收入90142萬(wàn)元，調(diào)入資金21284萬(wàn)元，新增債券7000萬(wàn)元。截至2017年底，某縣納入債券系統(tǒng)的政府性債務(wù)余額為129703.9萬(wàn)元，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府債務(wù)達(dá)96305.33萬(wàn)元至多，其中：用于公路建設(shè)16547.54萬(wàn)元，占17.18%；用于市政建設(shè)24136.72萬(wàn)元，占25.06%；用于科教文衛(wèi)17422.59萬(wàn)元，占18.09%；用于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水利建設(shè)、工業(yè)等其他方面12968.13萬(wàn)元，占13.47%；用于債務(wù)還本付息7716.75萬(wàn)元，占8.01%；其他資金17513.60萬(wàn)元，占18.19%。面對(duì)增收有限，剛性支出持續(xù)增長(zhǎng)的局面，如何化解債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府束手無(wú)策。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政存在的困難與問(wèn)題
(1)財(cái)政剛性支出增加過(guò)快。首先是財(cái)政供養(yǎng)人員不斷添加，薪酬不斷上漲。盡管中央財(cái)政給予一定補(bǔ)助，但是自籌有些存在缺口。其次是財(cái)政性增支的缺口不斷加大。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民最低保證補(bǔ)助、醫(yī)療變革補(bǔ)助、住房公積金補(bǔ)助等很多資金需要財(cái)政來(lái)承當(dāng)。三是法定支出與各種配套資金不斷加大。上級(jí)需求配套的專項(xiàng)過(guò)多，例如國(guó)債、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、清潔、義務(wù)教學(xué)、基本建設(shè)、社會(huì)保證、公檢法司、計(jì)劃生育、科技、政法、宣揚(yáng)等專項(xiàng)資金都需求底層財(cái)政按比例配套，使本來(lái)綽綽有余的縣財(cái)政呈現(xiàn)了更大的“孔洞”。四是各種合格晉級(jí)活動(dòng)頻繁，直接加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)。(2)社會(huì)公共工作投入缺乏，影響到經(jīng)濟(jì)和工作的開(kāi)展。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)把財(cái)力首要用于保薪酬發(fā)放、保規(guī)范共用經(jīng)費(fèi)和社會(huì)保障等必需支出，對(duì)農(nóng)業(yè)、教學(xué)、科技、基建等支出投入缺乏，達(dá)不到法定份額，并且絕大部分用于“人頭費(fèi)”，用于工作開(kāi)展的投入很少，用于開(kāi)展經(jīng)濟(jì)、扶植財(cái)路的資金則更少。其有限財(cái)力僅能發(fā)放薪酬和機(jī)關(guān)共用經(jīng)費(fèi)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通、環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)教學(xué)、科技開(kāi)發(fā)、公共衛(wèi)生等工作的開(kāi)展無(wú)力支持。(3)財(cái)力增長(zhǎng)緩慢。由于某縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，新增稅源增長(zhǎng)緩慢，省政府對(duì)市縣政府、縣政府財(cái)政管理體制的調(diào)整將采取“一刀切”的方式，沒(méi)有充分考慮縣級(jí)財(cái)政的困難，而市級(jí)對(duì)縣財(cái)政又沒(méi)有增加財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，造成縣級(jí)財(cái)政增長(zhǎng)乏力，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)難度加大，招商引資辦企業(yè)，培植新的財(cái)政收入增長(zhǎng)點(diǎn)的能力受阻，剛性增加財(cái)政支出因素逐年增多，而增加財(cái)政收入因素匱乏。
二、某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因分析
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)綜合實(shí)力不強(qiáng)
近年來(lái)各項(xiàng)改革政策的實(shí)施使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入有了穩(wěn)定的發(fā)展，一些問(wèn)題已經(jīng)基本解決，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工資發(fā)放得到了處理，部門的組織工作也有了一定程度的好轉(zhuǎn)，但是從整個(gè)財(cái)政形式的大局上看仍然存在諸多問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是出現(xiàn)了資金缺少和改革政策開(kāi)展后勁不足等問(wèn)題。特別是基地鎮(zhèn)相對(duì)于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有更大的社會(huì)功能，承擔(dān)了更多的管理責(zé)任，因此各項(xiàng)事業(yè)有這個(gè)更高的需求，出現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)難以平衡發(fā)展的問(wèn)題，矛盾也日益突出，財(cái)政管理與制度的建立之間的距離也進(jìn)一步加大。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資報(bào)酬低、工作壓力大、上升通道窄、流動(dòng)性差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難吸引人、留住人，鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍總體上年輕的少、年老的多，進(jìn)的少、出的多，編制內(nèi)的少、編制外的多，扎根基層積極性不高。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，原政府所在集鎮(zhèn)發(fā)展能力退化，難以吸納人口、集聚要素。
2.財(cái)政持續(xù)增收依然困難、收支基數(shù)核定不盡合理
某縣的經(jīng)濟(jì)起步于家庭工業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱，層次低，產(chǎn)業(yè)模式主要為勞動(dòng)密集型的低端產(chǎn)業(yè)，科技成分低，沒(méi)有明顯的附加價(jià)值。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依賴以下四個(gè)方面，第一，吸引外資；第二，能源消耗；第三，低成本；第四，低價(jià)格，走的是一條外延擴(kuò)張的路子。也在各種因素上限制了企業(yè)的發(fā)展。這樣的結(jié)果將會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)能力和種類提升緩慢，制約著財(cái)政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的增收前景更是不容樂(lè)觀，因此發(fā)展的道路也異常艱辛。支出基數(shù)：一是支出基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前環(huán)比定基數(shù)發(fā)是主要的規(guī)則，該方法將去年收入額列為當(dāng)年收入基數(shù)，這樣前一年的收入額就會(huì)嚴(yán)重影響本年度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。二是收入規(guī)模過(guò)窄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模中通常未計(jì)入增值稅和國(guó)地稅稽查收入等，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入規(guī)模狹窄，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化。
3.財(cái)政管理制度建設(shè)薄弱
財(cái)政管理的基礎(chǔ)是建立在財(cái)政管理制度的建設(shè)上的，是財(cái)政管理的重要組成部分，在推動(dòng)財(cái)政科學(xué)化方面擔(dān)當(dāng)重要角色，也是保證精確和仔細(xì)處理的重要方法。通常基地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理制度建設(shè)不被重視，沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，在以下方面，如：第一，核算編制；第二，財(cái)政搬運(yùn)付出；第三，非稅收入處理，四，政府性基金核算；第五，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)核算；第六，地方政府債款處理等六個(gè)方面沒(méi)有明確的規(guī)定和范疇。再者，即便有了管理規(guī)則也還是會(huì)出現(xiàn)規(guī)則內(nèi)容繁復(fù)，不夠精煉，操作復(fù)雜，導(dǎo)致實(shí)施困難不適用。而同一層次的財(cái)政規(guī)則有存在多種規(guī)則不協(xié)調(diào)，方式方法不統(tǒng)一，規(guī)則范圍出入較大等問(wèn)題。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展變緩，對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)率減少
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾是中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的中流砥柱，但隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及國(guó)內(nèi)各項(xiàng)政策的改變，巨大的經(jīng)濟(jì)局勢(shì)變化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸失去了往日的輝煌，面對(duì)的是艱難的轉(zhuǎn)型時(shí)期。加之中央的各項(xiàng)政策嚴(yán)控使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展更是滿路荊棘，生存環(huán)境更差，由于銀行貸款緊縮、政府不予重視、職工工資難以到位的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政做出更多的貢獻(xiàn)。更嚴(yán)重的是不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)為了扶持自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而盲目的發(fā)展，向銀行進(jìn)行大量的不良貸款，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政上造成了極大的壓力。
5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政失衡
某縣的鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?9.54%，城市化水平低，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致鄉(xiāng)村整體落后。某縣的發(fā)展模式采用城鄉(xiāng)二元體系，遵循先城市后鄉(xiāng)村，工業(yè)為主農(nóng)業(yè)為輔，市民先于農(nóng)民的原則，這種社會(huì)資源的配置是以城市和市民為根本，將鄉(xiāng)村和農(nóng)民作為城市發(fā)展的外圍，并為城市發(fā)展提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)給。工商業(yè)發(fā)展往往增速緩慢，加之城鄉(xiāng)二元戶籍制度和減到差報(bào)價(jià)機(jī)制，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展變得尤為困難，農(nóng)民僅能有簡(jiǎn)單的社會(huì)再生產(chǎn)能力。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)極為嚴(yán)峻，前景不容樂(lè)觀，盡管出臺(tái)多種促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，但鄉(xiāng)村發(fā)展仍是停滯不前。
三、緩解某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的對(duì)策建議
我國(guó)整體的城鄉(xiāng)格局還是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在國(guó)家財(cái)政中占一定比重，黨的提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是以習(xí)為核心的黨中央著眼于黨和國(guó)家事業(yè)全局，深刻把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律和城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征，順應(yīng)億萬(wàn)農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，對(duì)“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接關(guān)系到廣大勞動(dòng)人民的根本利益，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要物質(zhì)保障。
1.防范與化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政因其不夠完整的管理機(jī)制而存在多方面的問(wèn)題。以前未能從整體上把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)，也沒(méi)有很好的意識(shí)到這個(gè)危機(jī)的嚴(yán)重性，因此缺少相應(yīng)的行為規(guī)范準(zhǔn)則，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政出現(xiàn)“滾雪球”現(xiàn)象，債務(wù)負(fù)擔(dān)越來(lái)越大，不按照規(guī)定私自擔(dān)保的現(xiàn)象更是時(shí)有發(fā)生，更為突出的問(wèn)題是舊的負(fù)債未處理又出現(xiàn)新的負(fù)債口，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況十分惡劣，甚至嚴(yán)重影響全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)必須受到高度的重視，并制定相應(yīng)的政策加以化解，同時(shí)還要未雨綢繆，防止新的危機(jī)的產(chǎn)生。
2.以市場(chǎng)為導(dǎo)向，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
某縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根本原因在于其財(cái)力薄弱。因此，防范與化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)和根本在于加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力。政府要做好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的區(qū)域布局規(guī)劃，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，遵循市場(chǎng)導(dǎo)向，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。根據(jù)自身自然條件和優(yōu)勢(shì)資源，發(fā)展名、優(yōu)、特、稀的具有較強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上規(guī)模、上水平，逐步形成各具特色的農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。一方面政府鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)建社會(huì)服務(wù)中介，將部分生產(chǎn)力從種植業(yè)中分離出來(lái)，統(tǒng)一管理農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的采購(gòu)、運(yùn)送、出售等環(huán)節(jié)，讓民間中介為自身所在地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。另一方面，借鑒企業(yè)管理方案，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，拓展農(nóng)村業(yè)務(wù)范圍，通過(guò)長(zhǎng)途運(yùn)送或是互聯(lián)網(wǎng)遠(yuǎn)距離交易等手段，逐步將特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品推向國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)。堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興。
3.進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自我發(fā)展能力
鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于連接城鄉(xiāng)、承上啟下的樞紐位置，是推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的重要節(jié)點(diǎn)，是承接社會(huì)治理力量下沉、公共服務(wù)資源下移的重要平臺(tái)。要按照鄉(xiāng)村振興的要求，以問(wèn)題為導(dǎo)向，補(bǔ)缺補(bǔ)短補(bǔ)軟，不斷完善提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能，因地制宜指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，明確不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)、人口規(guī)模。加速人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，促進(jìn)新型職業(yè)農(nóng)民培育，推進(jìn)分類施策，研究推進(jìn)不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的措施，探索產(chǎn)城融合特色小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)、旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)等多種發(fā)展路徑，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承接帶動(dòng)作用。“統(tǒng)一預(yù)算、集中收付、建立應(yīng)急機(jī)制、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)”。推進(jìn)分類考核，制定差別化的考核指標(biāo)和考核辦法，避免一把尺子量到底。
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作者：胡星汝 單位：遼寧省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)校