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摘要:為探究壽光市城市發(fā)展與土地開(kāi)發(fā)利用之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題,開(kāi)展壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)問(wèn)題研究。從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手,分析當(dāng)前存在壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)總體問(wèn)題,根據(jù)當(dāng)前壽光市面臨著的建設(shè)用地供給不足、建設(shè)用地集約利用水平不理想、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻、生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力嚴(yán)峻等問(wèn)題,針對(duì)性地提出壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)對(duì)策及措施。
關(guān)鍵詞:壽光市;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;耕地保護(hù);資源承載力;對(duì)策
1.概述
壽光市是山東省確定的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范市[1],是我國(guó)著名的蔬菜之鄉(xiāng)。未來(lái)壽光市將在穩(wěn)固壽光農(nóng)業(yè)龍頭品牌的基礎(chǔ)上,加大力度發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)[2-3],并構(gòu)建成為山東半導(dǎo)制造業(yè)基地集群與示范產(chǎn)業(yè)區(qū)[4]。力爭(zhēng)在數(shù)年內(nèi)建成山東省多產(chǎn)業(yè)實(shí)力領(lǐng)先的現(xiàn)代化工業(yè)城市[5]。城市的發(fā)展離不開(kāi)各類(lèi)資源的支撐[6]。本文中,圍繞壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)這一核心議題,收集、整理各方面的學(xué)術(shù)資料及數(shù)據(jù),分析壽光市當(dāng)前的資源環(huán)境承載現(xiàn)狀,對(duì)壽光市當(dāng)前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)中存在的問(wèn)題進(jìn)行總體分析,并提出相應(yīng)的對(duì)策措施。
2.壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析
2.1壽光市耕地資源承載力分析
截至2018年底,壽光市總?cè)丝诩s為115萬(wàn),總的糧食產(chǎn)量約為70萬(wàn)噸,人均糧食占有量超過(guò),人均糧食產(chǎn)量約為608kg,大大超過(guò)人均消費(fèi)400kg的均值指標(biāo)。盡管在農(nóng)業(yè)方面具備優(yōu)勢(shì)地位,壽光市依然遵循國(guó)家關(guān)于糧食安全與耕地保護(hù)的重要部署,積極穩(wěn)妥地推進(jìn)糧食安全保障與耕地保護(hù)政策。根據(jù)目前壽光市的糧食單產(chǎn)數(shù)據(jù)、糧食播種面積及品種比例、耕地面積的波動(dòng)及復(fù)種情況,可推算2020年時(shí),壽光市耕地保有量約為10萬(wàn)公頃,耕地面積數(shù)值會(huì)出現(xiàn)緩慢下降趨勢(shì)。盡管當(dāng)前的耕地保有量足以保證當(dāng)前及今后較長(zhǎng)時(shí)間的糧食安全,耕地資源承載力較強(qiáng),但是,耕地保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)任務(wù)依然相當(dāng)艱巨。綜合考慮糧食生產(chǎn)水平以及社會(huì)發(fā)展,近年來(lái),壽光市的糧食產(chǎn)量平均增長(zhǎng)率約在1.4%,在耕地面積有所下降的情況下,糧食綜合產(chǎn)量小幅上升。推測(cè)數(shù)據(jù)顯示,2020年、2030時(shí)壽光市糧食產(chǎn)量分別約為74萬(wàn)噸、86萬(wàn)噸,若以人均消費(fèi)400千克/年的標(biāo)準(zhǔn)換算,壽光市2020年、2030年可承載的人口規(guī)模約為185萬(wàn)人、215萬(wàn)人。考慮到城市的快速發(fā)展以及農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)化的情況,未來(lái)以自給率水平60%計(jì)算,壽光市2020年、2030年可承載人口約為308萬(wàn)、358萬(wàn)。從當(dāng)前人口數(shù)量上看,壽光市未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間的耕地人口承載力都能夠保持在安全水平內(nèi)。
2.2壽光市建設(shè)用地承載力
2018年壽光市建設(shè)用地指標(biāo)約為4.1萬(wàn)公頃,占據(jù)壽光市土地總面積約為五分之一。整個(gè)壽光市區(qū)域建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度一般。目前,壽光市區(qū)域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度有著明顯的地區(qū)差異。對(duì)于中心城區(qū)位置,開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較高,建設(shè)用地嚴(yán)重不足,而城市周邊的建設(shè)用地也隨著近年來(lái)的房地產(chǎn)業(yè)繁榮,逐漸加速了開(kāi)發(fā)速度。壽光市屬于平原地區(qū),整個(gè)壽光市可以設(shè)置的建設(shè)用地規(guī)劃極限數(shù)據(jù)約為43%~44%,未來(lái)可增加的建設(shè)用地規(guī)模極限值約為4.4萬(wàn)公頃。近年來(lái),壽光市城市發(fā)展進(jìn)程較快,城市建設(shè)用地消耗速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)規(guī)劃與預(yù)期,建設(shè)用地供給矛盾可能會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)持續(xù)存在。
2.3壽光市生態(tài)資源承載力
根據(jù)國(guó)家環(huán)保部門(mén)公布的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量數(shù)據(jù),近五年來(lái)壽光市生態(tài)環(huán)境指數(shù)數(shù)據(jù)均為“優(yōu)”等級(jí),整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量處于良好水平。這一方面是由于壽光市本身就是以農(nóng)業(yè)為優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè),生態(tài)環(huán)境本身就較好,另一方面得益于壽光市政府在環(huán)境保護(hù)方面不遺余力地投入。但是,近年來(lái),壽光市政府啟動(dòng)了多個(gè)產(chǎn)業(yè)并舉發(fā)展的路徑,開(kāi)始大規(guī)模的進(jìn)行圍海造地、工業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、現(xiàn)代高速公路交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及城鎮(zhèn)化,整個(gè)壽光市的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)出現(xiàn)了一定程度的下降,尤其是壽光市中心城區(qū)的環(huán)境狀態(tài)下降較多,需要在保持高速發(fā)展的同時(shí)不忘生態(tài)保護(hù)的同步跟進(jìn)??傮w而言,目前壽光市總體生態(tài)系統(tǒng)的承載能力較強(qiáng),土地環(huán)境的承載能力中等,水環(huán)境及大氣環(huán)境承載能力較弱。
3.壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)總體問(wèn)題分析
目前,壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)總體問(wèn)題主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:
3.1建設(shè)用地需求激增,供給壓力較大
隨著近年來(lái)壽光市經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展,對(duì)于各方面建設(shè)用地需求激增,土地供給矛盾逐年凸顯。目前,壽光市建設(shè)用地指標(biāo)僅為4.1萬(wàn)公頃,從目前的開(kāi)發(fā)力度進(jìn)程上看,壽光市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足當(dāng)前城市發(fā)展的需求。因此,新增建設(shè)用地總量、優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為壽光市政府宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的重大議題。由于當(dāng)前壽光市城鎮(zhèn)工礦用地需求一直處于高位,新型城鎮(zhèn)化建設(shè)又導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求增長(zhǎng),新增的建設(shè)用地總量有限,建設(shè)用地供需矛盾更加突出。
3.2城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用水平不高
盡管壽光市建設(shè)用地供給矛盾突出,但是,在城鎮(zhèn)內(nèi)部,低效用地及閑置用地的情況依然較多,且城中村改造的進(jìn)程不高。城市化建設(shè)中社會(huì)資金往往寧愿投向無(wú)任何配套的郊區(qū),而參與城中村改造的資金卻很匱乏。目前,壽光市農(nóng)村人均用地超標(biāo),農(nóng)村居民點(diǎn)大量閑置的情況十分廣泛。工礦用地投資強(qiáng)度不高,總體建設(shè)容積率處于較低水平。因此,可見(jiàn)壽光市當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地的集約化水平還有很大的提升空間。
3.3耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻
盡管當(dāng)前壽光市耕地保有量與糧食產(chǎn)量總體上都處于偏安全的位置,且壽光市政府也在盡力保護(hù)耕地資源,但是,從耕地保有量的趨勢(shì)上看,耕地依然呈現(xiàn)出逐年減少的趨勢(shì),且耕地后備儲(chǔ)量較少,壽光市未來(lái)耕地?cái)U(kuò)大的可能性不大,因此,耕地保護(hù)不論是現(xiàn)在,還是長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái),都必須嚴(yán)陣以待,不可松懈。3.4保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的任務(wù)更加艱巨壽光市是農(nóng)業(yè)強(qiáng)市,總體生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量決定了未來(lái)壽光市農(nóng)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量,只有良好的生態(tài)環(huán)境下,才能夠發(fā)展出足夠強(qiáng)大的生態(tài)農(nóng)業(yè),才具備可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源。目前,壽光市土地不僅僅面臨著工業(yè)化發(fā)展的侵襲,而且地處海濱地帶的壽光市土地還受到海水中鹽漬化的威脅,保護(hù)土地資源刻不容緩,而保護(hù)土地資源的第一步就是要保護(hù)好壽光市生態(tài)環(huán)境。
4.壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)對(duì)策及措施
4.1嚴(yán)守耕地和基本農(nóng)田保護(hù)紅線
目前,截至2018年底,壽光市耕地面積保有量約為10.1萬(wàn)公頃,約占?jí)酃馐型恋乜偯娣e的50%。根據(jù)壽光市發(fā)展規(guī)劃數(shù)據(jù),壽光市所規(guī)劃的2020年耕地面積保有量為9.86萬(wàn)公頃,從當(dāng)前的耕地消耗速度與耕地保護(hù)力度上看,2020年的耕地保護(hù)任務(wù)能夠順利完成,耕地保有量約為10萬(wàn)公頃。在基本農(nóng)田保護(hù)方面,壽光市2018年底的基本農(nóng)田面積約為8.7萬(wàn)公頃,近五年的消耗速度約為0.03萬(wàn)公頃每年,相較于2020年的基本農(nóng)田規(guī)劃目標(biāo),當(dāng)前的基本農(nóng)田面積與基本農(nóng)田消耗速度,能夠順利完成基本農(nóng)田的保護(hù)。盡管短期目標(biāo)(2020年)的基本農(nóng)田保護(hù)與耕地面積保護(hù)目標(biāo)都能夠?qū)崿F(xiàn),但是,長(zhǎng)遠(yuǎn)而言(10年以上),壽光市耕地保護(hù)與基本農(nóng)田保有量仍然會(huì)遭受?chē)?yán)重威脅,因此,務(wù)必加更大的力度執(zhí)行壽光市基本農(nóng)田與耕地保護(hù)政策,通過(guò)置換與補(bǔ)充等方式實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田與耕地實(shí)質(zhì)上的零損耗。
4.2調(diào)整增加建設(shè)用地指標(biāo)
2018年,壽光市建設(shè)用地規(guī)模約為4.1萬(wàn)公頃,約占?jí)酃馐锌偯娣e的五分之一。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模約為2.5萬(wàn)公頃,城鎮(zhèn)工礦用地約為1.1萬(wàn)公頃,農(nóng)村居民點(diǎn)用地約為1.4萬(wàn)公頃。從城鎮(zhèn)工礦規(guī)模數(shù)據(jù)上看,目前的1.1萬(wàn)公頃用地中,允許有一定的增長(zhǎng)空間。但是,從農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積和農(nóng)村人口密度上看,壽光市農(nóng)村居民點(diǎn)用地有很大的節(jié)約空間。由于壽光市土地面積有限,除保障基本農(nóng)田和耕地紅線外,可供拓展的建設(shè)用地空間并不大,而急劇的城市擴(kuò)張又導(dǎo)致建設(shè)用地需求激增,且規(guī)劃的農(nóng)村居民點(diǎn)難以復(fù)墾,不可以用以置換基本農(nóng)田或耕地,因此農(nóng)村居民點(diǎn)整治挖潛后,一般可用于補(bǔ)充建設(shè)用地規(guī)模。2018年壽光市交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地約為1.6萬(wàn)公頃,且當(dāng)前壽光市在未來(lái)數(shù)年來(lái)還要興建濟(jì)青高速擴(kuò)容等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,未來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施用地需求還會(huì)有所增加,預(yù)計(jì)需要在2020年時(shí),新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地規(guī)模將達(dá)到1500公頃,因此,需要通過(guò)多種手段新增建設(shè)用地規(guī)模,且要防止可能出現(xiàn)的占用耕地的情形。
4.3整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地規(guī)模
從2006年起,壽光市開(kāi)展重點(diǎn)推行土地整理復(fù)墾工程,大力開(kāi)發(fā)適宜開(kāi)坑的土地資源,使得耕地面積在一定程度上得以補(bǔ)充。2006年~2018年,壽光市通過(guò)土地整理復(fù)墾的方式,共補(bǔ)充耕地面積約為1700公頃,通過(guò)這種方式獲取的耕地指標(biāo)大大放緩了城鎮(zhèn)化過(guò)程中壽光市耕地面積的消耗。未來(lái),壽光市還應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行遵守耕地占補(bǔ)平衡的機(jī)制,從機(jī)制上緩解耕地的消耗。值得警醒的是,盡管壽光市當(dāng)前的耕地占補(bǔ)平衡的機(jī)制有力執(zhí)行,且取得了非常突出的效果,但是,由于壽光市本身處于平原地帶,后背復(fù)墾資源并不多,未來(lái)在消耗完復(fù)墾資源后,還需要在耕地占補(bǔ)工作執(zhí)行更加有效的方式。
4.4深挖建設(shè)用地整治挖潛規(guī)模
與耕地占補(bǔ)機(jī)制相似,未來(lái)壽光市城鄉(xiāng)建設(shè)用地的調(diào)整還需要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新指標(biāo)的政策。由于當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤建新指標(biāo)的政策并沒(méi)有很好地執(zhí)行,導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模粗放增長(zhǎng),新城區(qū)建設(shè)如火如荼的同時(shí),老城區(qū)的更新卻沒(méi)有資金跟進(jìn),農(nóng)居點(diǎn)搬遷進(jìn)程的工作也嚴(yán)重落后于預(yù)期。未來(lái),壽光市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作仍然任重道遠(yuǎn),尤其是數(shù)年后城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)消耗加劇,城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給矛盾將更加突出。截止到2018年底,壽光市農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛(掛鉤)的總規(guī)模僅僅約為150公頃,農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛幾乎停滯。因此,需要加大力度推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整治挖潛(掛鉤)工作,尤其是在新農(nóng)村與全區(qū)域村莊建設(shè)規(guī)劃試點(diǎn)中,增加挖潛掛鉤規(guī)模。
4.5落實(shí)節(jié)約集約用地,實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化發(fā)展
無(wú)論未來(lái)壽光市土地利用政策如何變化,實(shí)施集約用地,控制土地粗放利用與投資,防止低效用地與土地?zé)o效閑置等,都是未來(lái)城市精細(xì)化發(fā)展的必經(jīng)之路。與此同時(shí),深耕新農(nóng)村改造與城鄉(xiāng)增減掛鉤,推進(jìn)廢棄地調(diào)整與復(fù)墾,集中土地資源用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與重點(diǎn)民生工程、重點(diǎn)工農(nóng)業(yè)項(xiàng)目等,以保證未來(lái)壽光市的發(fā)展不因土地資源不足受到較大干擾。
5.結(jié)論
城市發(fā)展與耕地保護(hù)問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)絕大部分城市都面臨著的深刻發(fā)展難題。本文從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手,對(duì)當(dāng)前存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)總體問(wèn)題進(jìn)行了分析,總結(jié)了當(dāng)前壽光市建設(shè)用地規(guī)劃規(guī)模與實(shí)際的需求矛盾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用水平不高、耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的問(wèn)題。提出了壽光市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)對(duì)策及措施,包括嚴(yán)守耕地和基本農(nóng)田保護(hù)紅線、調(diào)整增加建設(shè)用地指標(biāo)、整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地規(guī)模、深挖建設(shè)用地整治挖潛規(guī)模以及實(shí)行節(jié)約集約用地措施。
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作者:李玉梅 單位:壽光市自然資源和規(guī)劃局文家所