財(cái)政學(xué)前教育論文

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一、財(cái)政支持學(xué)前教育的理論依據(jù)

（一）提高資源配置效率

1.學(xué)前教育的準(zhǔn)公共品屬性。還有學(xué)者從學(xué)前教育服務(wù)屬性的角度進(jìn)一步證明了財(cái)政投入學(xué)前教育的合理性。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為學(xué)前教育服務(wù)屬于準(zhǔn)公共品，如丁安睿（2009）從學(xué)前教育在消費(fèi)上具有特殊性的角度分析了其屬性特點(diǎn)。從直接消費(fèi)上看，幼兒活動(dòng)場(chǎng)所、玩具數(shù)量以及師資力量等教育資源都是有限的，每增加一名幼兒會(huì)使得每個(gè)幼兒能享受到的資源數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量有所下降，所以學(xué)前教育具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。從間接消費(fèi)上看，學(xué)前教育又具有一定程度的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，這是由于良好的早期教育通過提高個(gè)人素質(zhì)能間接地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，這種社會(huì)受益可以由全體社會(huì)成員無償享受。學(xué)前教育所具有的準(zhǔn)公共品的性質(zhì)，決定了學(xué)前教育不能完全由市場(chǎng)提供，需要政府財(cái)政參與供給。2.學(xué)前教育領(lǐng)域的信息不對(duì)稱和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。學(xué)前教育領(lǐng)域存在的信息不對(duì)稱問題也是學(xué)者們用來論述政府支持學(xué)前教育的一個(gè)理由。在學(xué)前教育領(lǐng)域，一方面，由于學(xué)前教育服務(wù)的特殊性，幼兒家長(zhǎng)事前不能對(duì)園方提供的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行全面的比較，而只能在與教師以及園方提供服務(wù)的互動(dòng)過程中獲得部分質(zhì)量信息；另一方面，由于學(xué)前教育質(zhì)量評(píng)價(jià)缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)，幼兒家長(zhǎng)在事后也往往難以對(duì)其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)證。以上這些特點(diǎn)使得學(xué)前教育的供給方往往具有信息優(yōu)勢(shì)，園方有很強(qiáng)的動(dòng)力進(jìn)行虛假宣傳，誘導(dǎo)和欺詐幼兒家長(zhǎng)，導(dǎo)致其不能做出明智的選擇（趙海利，2012）。崔世泉、袁連生和田志磊（2011）認(rèn)為學(xué)前教育領(lǐng)域還存在信息不完全的問題。這種信息不完全表現(xiàn)在由于學(xué)前教育質(zhì)量信息往往是不完備的，對(duì)于如何評(píng)價(jià)學(xué)前教育質(zhì)量，家長(zhǎng)和園方一樣都缺乏全面的知識(shí)；家長(zhǎng)和社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的重要意義和投資價(jià)值很可能缺乏準(zhǔn)確的了解，或者即使了解，但家長(zhǎng)很短視。學(xué)前教育領(lǐng)域存在的信息不對(duì)稱和不完全問題都會(huì)導(dǎo)致私人對(duì)學(xué)前教育投資不足，因此需要政府承擔(dān)起建立健全學(xué)前教育市場(chǎng)信息披露制度的職責(zé)，以減少對(duì)市場(chǎng)的扭曲。除此之外，趙海利（2012）認(rèn)為在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，學(xué)前教育生產(chǎn)過程還存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)而需要政府介入。因?yàn)槿绻麅和瘮?shù)量很少，達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的最低要求，市場(chǎng)主導(dǎo)會(huì)導(dǎo)致壟斷現(xiàn)象從而損害家長(zhǎng)和兒童的利益。

（二）促進(jìn)學(xué)前教育公平

1.機(jī)會(huì)公平。從公平的角度闡述財(cái)政支持學(xué)前教育理由的研究也很多。蔡迎旗、馮曉霞（2004）、趙海利（2012）基于機(jī)會(huì)公平的角度分析了政府支持學(xué)前教育的合理性和必要性。一方面區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、幼兒園間辦園條件差異以及教師間的處境殊異等，最后都會(huì)影響到兒童的入園機(jī)會(huì)。目前我國東部地區(qū)的入園率明顯高于中西部，農(nóng)村孩子的受教育機(jī)會(huì)更是遠(yuǎn)不如城市孩子；另一方面兒童家庭背景及個(gè)人先天差異也會(huì)影響兒童的受教育機(jī)會(huì)。來自社會(huì)底層家庭，以及盲、聾、啞、弱或其他有各種身心缺陷的兒童，接受正常教育和特殊補(bǔ)償教育的機(jī)會(huì)更加有限。由此，他們認(rèn)為政府必須成為促進(jìn)學(xué)前教育公平的主體，確保教育的起點(diǎn)公平。2.過程公平。除機(jī)會(huì)公平外，楊曉嵐（2008）、彭云（2011）還指出學(xué)前教育應(yīng)注重過程公平，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平，不僅要為每個(gè)學(xué)前兒童提供平等的受教育機(jī)會(huì)，同時(shí)還要根據(jù)每個(gè)個(gè)體的獨(dú)特性為他們提供有所差別的教育內(nèi)容和課程，對(duì)處境不利的兒童給予傾斜和補(bǔ)償。根據(jù)不同兒童的個(gè)體差異施以與之相匹配的教育，這些公平上的要求是市場(chǎng)所無法做到的。因此，政府必須介入學(xué)前教育領(lǐng)域，承擔(dān)起促進(jìn)學(xué)前教育過程公平的重任，包括國家層面的立法推進(jìn)和政府層面的經(jīng)費(fèi)保障等。3.結(jié)果公平。文竹（2011）進(jìn)一步從學(xué)前教育結(jié)果公平的角度分析了政府在學(xué)前教育領(lǐng)域中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。他認(rèn)為，除機(jī)會(huì)公平和過程公平外，學(xué)前教育公平也應(yīng)包括教育結(jié)果和質(zhì)量公平。不同形式的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在辦學(xué)模式、目的和理念等方面都有所差別，民辦幼兒園可能由于營利性過強(qiáng)而忽視教育質(zhì)量，農(nóng)村幼兒園可能由于師資力量等原因更容易采取“注入式”為主的教育方式，有嚴(yán)重“小學(xué)化”傾向。這些都會(huì)導(dǎo)致學(xué)前教育結(jié)果和質(zhì)量上的不公平，需要政府通過政策的制定和實(shí)施來正確引導(dǎo)。

二、學(xué)前教育籌資責(zé)任的劃分

學(xué)前教育籌資責(zé)任的劃分也稱為學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，研究?jī)?nèi)容主要包括三個(gè)方面：一是學(xué)前教育成本的含義及其核算，二是政府與市場(chǎng)各自分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例，三是就政府分擔(dān)比例而言，各級(jí)政府間的財(cái)政支出責(zé)任劃分。

（一）學(xué)前教育成本的含義及其核算

學(xué)前教育成本及其核算是學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制的基礎(chǔ)。教育成本的本質(zhì)是為使受教育者接受教育服務(wù)而耗費(fèi)的資源價(jià)值，從這一概念出發(fā)，學(xué)前教育成本包括因提供學(xué)前教育服務(wù)發(fā)生的直接成本和幼兒上學(xué)的機(jī)會(huì)成本。在幼兒上學(xué)的機(jī)會(huì)成本可忽略的條件下，趙海利（2011）認(rèn)為需要政府與市場(chǎng)共同分擔(dān)的學(xué)前教育成本，是指滿足學(xué)前教育基本質(zhì)量條件的必要成本。這樣的成本應(yīng)首先由中央政府確定全國學(xué)前教育的最低質(zhì)量要求，各地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民偏好等確定各自的學(xué)前教育最低質(zhì)量，但不能低于全國最低標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)滿足最低質(zhì)量要求的成本進(jìn)行核算。在對(duì)學(xué)前教育成本的核算問題上，現(xiàn)有研究大多把學(xué)前教育成本分類成具體項(xiàng)目。張?jiān)仯?003）、趙海利（2011）認(rèn)為學(xué)前教育直接成本可分為經(jīng)常性成本和基礎(chǔ)建設(shè)成本，其中經(jīng)常性成本指幼兒園維持日常運(yùn)行的成本，又可細(xì)分為人員經(jīng)費(fèi)支出和公用經(jīng)費(fèi)支出。人員經(jīng)費(fèi)主要包括工資、福利、社會(huì)保障等，公用經(jīng)費(fèi)主要包括辦公費(fèi)、水電費(fèi)、修繕費(fèi)等；基礎(chǔ)建設(shè)成本主要包括土地租金和固定資產(chǎn)折舊費(fèi)。在具體核算成本時(shí)，應(yīng)在這一分類基礎(chǔ)上盡量細(xì)化。張?jiān)彛?012）以當(dāng)前學(xué)前教育成本核算存在的問題為切入點(diǎn)，分析了當(dāng)前成本核算存在的成本項(xiàng)目不完整、離退休人員工資福利是否計(jì)入人員成本、公辦民辦幼兒園具體成本項(xiàng)目存在不一致等問題及原因，指出應(yīng)明確學(xué)前教育成本核算主體和對(duì)象、折舊問題、成本計(jì)算期、成本核算的具體項(xiàng)目等，在成本的具體核算過程中還提出了總體核算法和分級(jí)核算法。

（二）政府與市場(chǎng)各自分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例

在正確核算學(xué)前教育成本的前提下，需要進(jìn)一步確定政府和市場(chǎng)在學(xué)前教育成本中各自應(yīng)分擔(dān)的比例。如前所述，學(xué)前教育屬于準(zhǔn)公共品，具有很強(qiáng)的正外部性，既不能由市場(chǎng)完全提供，也不能由政府包辦。關(guān)于政府與市場(chǎng)在學(xué)前教育成本分擔(dān)中的責(zé)任，學(xué)者們大都認(rèn)為按照“誰受益，誰承擔(dān)”的原則，政府、個(gè)人和社會(huì)都應(yīng)成為學(xué)前教育成本的分擔(dān)主體，且又以政府和個(gè)人為主要分擔(dān)主體（鄭益樂，2011；董淑超、劉磊，2013）。而關(guān)于學(xué)前教育成本分擔(dān)比例的研究，學(xué)者們主要根據(jù)成本分擔(dān)理論，從受益原則和支付能力原則兩個(gè)方面展開。楊娟（2012），董淑超、劉磊（2013）等認(rèn)為從學(xué)前教育中獲得利益的主體都應(yīng)承擔(dān)一定的成本，并且獲得的利益越多支付的成本就應(yīng)該越大。因此個(gè)人投資收益的大小是確定學(xué)前教育收費(fèi)的重要依據(jù)，而確定政府職責(zé)大小的關(guān)鍵就在于對(duì)學(xué)前教育外部收益的判斷。但由于學(xué)前教育收益具有周期長(zhǎng)和隱蔽性的特點(diǎn)，在目前對(duì)學(xué)前教育個(gè)人收益和外部收益等問題缺乏深入研究的情況下，在確定分擔(dān)比例時(shí)更要注重支付能力原則（趙海利，2011）。虞永平（2007）考慮到政府的財(cái)政壓力和家長(zhǎng)的支付能力，認(rèn)為將政府和家長(zhǎng)對(duì)幼兒教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例確定在8∶2左右是合理的。鑒于不同家庭的支付能力不同，政府分擔(dān)的成本不應(yīng)該一視同仁，學(xué)前教育公共資源的投入應(yīng)向弱勢(shì)群體傾斜。對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)條件較好，希望接受更高質(zhì)量教育的家長(zhǎng)收取更高的費(fèi)用是合理的；對(duì)于確實(shí)存在經(jīng)濟(jì)困難的家長(zhǎng)，免除部分費(fèi)用也是必要的。朱永新（2008）從我國學(xué)前教育在公平方面的現(xiàn)狀與目標(biāo)的巨大差距出發(fā)，認(rèn)為基于支付能力原則，政府分擔(dān)的成本比例應(yīng)更大，提出將學(xué)前教育納入義務(wù)教育體系。

（三）各級(jí)政府間的財(cái)政支出責(zé)任劃分

單純就政府承擔(dān)的學(xué)前教育籌資責(zé)任而言，還有必要弄清這個(gè)責(zé)任在不同級(jí)次政府之間的劃分。學(xué)前教育投入應(yīng)由哪級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任，學(xué)者們的意見并不一致。目前我國學(xué)前教育支出責(zé)任的事權(quán)主要集中在地方政府，尤其是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一級(jí)。很多學(xué)者根據(jù)當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，從體現(xiàn)國家意志、推動(dòng)學(xué)前教育普及、實(shí)現(xiàn)教育公平等角度出發(fā)，認(rèn)為學(xué)前教育公共服務(wù)事權(quán)安排重心偏低。周永明，張建萍（2011）以寧波市江北區(qū)慈城鎮(zhèn)為例，在探索改革學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制方面，提出了由縣（區(qū)）財(cái)政、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政、幼兒家庭三方共同分擔(dān)，并強(qiáng)調(diào)了縣（區(qū)）一級(jí)政府的財(cái)政投入責(zé)任，以徹底改變以往主要依靠財(cái)力相對(duì)薄弱的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)政府舉辦幼兒教育的疲軟局面。柳倩（2011）通過分析不同國家各級(jí)政府在學(xué)前教育公共投入中的分工發(fā)現(xiàn)，總體而言，學(xué)前教育發(fā)展走在前列的國家，中央政府都承擔(dān)了相對(duì)較多的投入責(zé)任。夏雙輝（2012）也認(rèn)為目前我國學(xué)前教育財(cái)政投入方面的諸多問題很大程度上源于中央及省級(jí)財(cái)政責(zé)任嚴(yán)重缺位。要促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展，學(xué)前教育公共服務(wù)事權(quán)安排重心應(yīng)適當(dāng)上移，建立以中央為主、地方為輔的財(cái)政撥款體制。也有學(xué)者認(rèn)為各級(jí)政府的分擔(dān)比例不能一概而論。柏檀（2013）分析了當(dāng)前學(xué)前教育的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配造成的一系列后果，提出應(yīng)針對(duì)東中西部不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，確定不同政府的責(zé)任分工。具體來說，對(duì)于園所建設(shè)經(jīng)費(fèi)，在西部地區(qū)可以主要由中央政府來負(fù)擔(dān)，中部地區(qū)由省級(jí)政府承擔(dān)主要責(zé)任，東部地區(qū)則由市、縣級(jí)政府主要負(fù)責(zé)；對(duì)于人員工資，西部地區(qū)可以由省、市、縣三級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)，中部地區(qū)由市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府共同承擔(dān)，東部地區(qū)則由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府共同承擔(dān)；對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)開支，西部地區(qū)可由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)，中部地區(qū)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府承擔(dān)主要責(zé)任，東部地區(qū)則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府完全負(fù)責(zé)?？傊?，經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)的地區(qū)，學(xué)前教育的財(cái)政保障責(zé)任越應(yīng)由較高層級(jí)的政府來負(fù)擔(dān)。

三、學(xué)前教育財(cái)政投入對(duì)象、重點(diǎn)與方式

明確政府在學(xué)前教育領(lǐng)域中所需承擔(dān)的責(zé)任后，還需要進(jìn)一步探討政府怎樣提供這部分學(xué)前教育成本?，F(xiàn)有研究主要是圍繞政府投入對(duì)象、重點(diǎn)與方式三個(gè)方面展開的。因?yàn)椴煌耐度雽?duì)象會(huì)影響政府投入方式的選擇，不同的投入重點(diǎn)會(huì)影響學(xué)前教育的公平性，不同的投入方式也會(huì)影響政府的供給效率，因此選擇合理的投入對(duì)象、重點(diǎn)與方式對(duì)于在操作層面上明確政府投入政策的總體思路，確保學(xué)前教育健康發(fā)展具有重要的意義。

（一）學(xué)前教育財(cái)政投入對(duì)象

就投入對(duì)象而言，政府必須選擇是將財(cái)政經(jīng)費(fèi)提供給學(xué)前教育服務(wù)的供給者—學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，還是學(xué)前教育服務(wù)的需求者—幼兒家庭。曾曉東、張麗娟（2007）認(rèn)為政府在資助機(jī)構(gòu)還是家庭之間的選擇，關(guān)鍵在于兩者的相對(duì)成本大小。由于學(xué)前教育服務(wù)的對(duì)象年齡較小，生師比要求非常低，對(duì)幼兒的看護(hù)屬于勞動(dòng)密集型服務(wù)，政府通過資助機(jī)構(gòu)提供早期保育的成本較高；相反地通過提供家庭補(bǔ)貼帶來的母親從業(yè)率下降，從而造成的稅收損失以及潛在的技術(shù)創(chuàng)新水平降低等真實(shí)成本也是非常大的。因此，兩者之間的成本大小不能一概而論，政府在投入對(duì)象選擇上并沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該根據(jù)實(shí)際國情做出選擇。李召存、姜勇、史亞軍（2009）在比較國際范圍內(nèi)的學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入特點(diǎn)時(shí)，發(fā)現(xiàn)與投入需求方導(dǎo)向相比，投入供給方導(dǎo)向能帶來更穩(wěn)定一致的學(xué)前教育質(zhì)量和更高的學(xué)前教育入學(xué)率。這是因?yàn)橥度虢逃龣C(jī)構(gòu)可以讓政府更有效的控制和管理學(xué)前教育的發(fā)展，而投入幼兒家庭往往對(duì)政府和學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的操作都是很耗費(fèi)的，政府每年要專門審核申請(qǐng)津貼的家庭，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)也會(huì)出現(xiàn)招生數(shù)的極大波動(dòng)。

（二）學(xué)前教育財(cái)政投入重點(diǎn)

明確政府財(cái)政投入重點(diǎn)也非常重要，因?yàn)樨?cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)畢竟是有限的，只有明確投入重點(diǎn)才能確保其達(dá)到政府的政策目標(biāo)。我國目前主要將財(cái)政資金投入給學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，但選擇這種投入對(duì)象一個(gè)不可回避的問題是如何處理對(duì)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的投入問題（李召存、姜勇、史亞軍，2009）。目前在我國，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在幼兒園之間分配的特點(diǎn)是，公辦幼兒園享有穩(wěn)定可靠的財(cái)政投入，而民辦幼兒園主要依靠自籌資金和收取學(xué)費(fèi)維持其發(fā)展；城鎮(zhèn)幼兒園得到重點(diǎn)資助，農(nóng)村興辦的幼兒園很少得到財(cái)政補(bǔ)助，城鄉(xiāng)學(xué)前教育投入的差距進(jìn)一步擴(kuò)大（蔡迎旗、馮曉霞，2006）。針對(duì)這一現(xiàn)狀，學(xué)者們展開了大量的研究。任艷花、楊寧（2011）認(rèn)為當(dāng)前財(cái)政投入重點(diǎn)投入公辦園，很難提高學(xué)前教育整體質(zhì)量和學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，而民辦園作為對(duì)公辦園供給不足的一種彌補(bǔ)，已經(jīng)成為我國學(xué)前教育供給體制中的重要力量，政府應(yīng)該拿出一部分專項(xiàng)資金支持民辦幼兒園。尤其值得關(guān)注的是，目前農(nóng)村的學(xué)前教育很少得到財(cái)政支持，大多數(shù)農(nóng)村學(xué)前教育處于最低端、最簡(jiǎn)陋、最不規(guī)范的狀態(tài)中，城鄉(xiāng)幼兒接受學(xué)前教育機(jī)會(huì)嚴(yán)重不均。為促進(jìn)學(xué)前教育公平，政府必須重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)幼兒園的財(cái)政支持，從經(jīng)費(fèi)投入、軟硬件建設(shè)、教師隊(duì)伍建設(shè)等多方面進(jìn)行傾斜和照顧（文然然、王建，2011）。侯石安、張紫君（2012）也指出，在社會(huì)各方面急劇變革的背景下，如果政府不將投入重心轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，不惠及廣大民辦園，其財(cái)政投資就會(huì)逐漸失去公共財(cái)政的應(yīng)有之義。但政府支持民辦園并不僅僅是投入的問題，在信息不完備的市場(chǎng)中，如果不能對(duì)學(xué)前教育服務(wù)進(jìn)行有效的質(zhì)量鑒別和監(jiān)控，就可能誘使民辦園追求利潤最大化而降低服務(wù)質(zhì)量。因此，還必須要求接受資助的私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)接受民眾監(jiān)督或者讓它們隸屬于一個(gè)更大的非營利性機(jī)構(gòu)（曾曉東、張麗娟，2007）。

（三）學(xué)前教育財(cái)政投入方式

李召存、姜勇、史亞軍（2009）具體分析了學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給方導(dǎo)向的投入方式和需求方導(dǎo)向的投入方式，前者包括現(xiàn)金投入、稅收優(yōu)惠、實(shí)物支助；后者包括家庭津貼、學(xué)費(fèi)減免、稅收優(yōu)惠、幼兒教育券和帶薪育兒假。通過比較國際學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)的投入方式，他們認(rèn)為并不存在一種最好的可以適合所有國家或地區(qū)的學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入方式，各國對(duì)不同投入方式的選擇應(yīng)綜合考慮其政治、經(jīng)濟(jì)、文化和保教體制的特殊性。蔡迎旗、馮曉霞（2008）則從政府財(cái)政投入公辦幼兒園的方式入手，分析了傳統(tǒng)的按編制撥款并以撥款形式重點(diǎn)投入教辦園和少數(shù)機(jī)關(guān)園的財(cái)政投入方式的缺陷，參照國際學(xué)前教育市場(chǎng)的通用做法，結(jié)合國內(nèi)各地改革經(jīng)驗(yàn)，建議性地提出政府可以按編制撥款、設(shè)立專項(xiàng)撥款、改撥款為返還利潤的投資、解除規(guī)制，實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)的對(duì)接等方式對(duì)公辦幼兒園進(jìn)行財(cái)政投入，以期提高有限的學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用的公平與效率。龐麗娟、夏婧、韓小雨（2010）則借鑒香港學(xué)前教育財(cái)政投入方式的特點(diǎn)，對(duì)制定與完善大陸內(nèi)地的學(xué)前教育財(cái)政投入方式提出了相關(guān)建議，包括建立穩(wěn)定長(zhǎng)效投入與靈活專項(xiàng)投入相結(jié)合的財(cái)政投入機(jī)制；在部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)直接向家庭發(fā)放學(xué)前教育券；對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的資助方式和額度與其質(zhì)量評(píng)價(jià)相互聯(lián)系。

四、學(xué)前教育政府投入效果

學(xué)前教育財(cái)政投入效果是對(duì)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行的評(píng)價(jià)，正確的評(píng)價(jià)有利于優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，健全和完善財(cái)政投入保障機(jī)制。如前所述，政府出于效率與公平的考慮介入學(xué)前教育領(lǐng)域，因而考察學(xué)前教育財(cái)政投入的效果也主要從這兩方面入手。

（一）財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)使用效率

從財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)使用效率的角度看，現(xiàn)有研究大多認(rèn)為目前的財(cái)政投入是缺乏效率的。張雪（2010）考察了1998年—2008年我國學(xué)前教育財(cái)政狀況，并通過建立一個(gè)宏觀教育機(jī)會(huì)模型分析了學(xué)前教育財(cái)政投入對(duì)幼兒入園率的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在公辦幼兒園所負(fù)責(zé)的學(xué)前教育領(lǐng)域中，政府承擔(dān)的比例每提高1%，入園率反而會(huì)下降0.296%。他們認(rèn)為這是因?yàn)楫?dāng)前財(cái)政幾乎全部投入給城鎮(zhèn)的少數(shù)公辦園，導(dǎo)致這些公辦幼兒園越辦越好，最后發(fā)展成為豪華型幼兒園，隨之收費(fèi)也越來越高。能夠進(jìn)入此類幼兒園的幼兒大多來自處于社會(huì)優(yōu)勢(shì)階層的家庭，公共財(cái)政所惠及的幼兒越來越少。毫無疑問，這種資源分配方式是無效率的，結(jié)果只能是浪費(fèi)了本來就已經(jīng)很稀缺的學(xué)前教育公共財(cái)政資金。田志磊等（2011）也認(rèn)為當(dāng)前的財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)是錦上添花，而不是雪中送炭，集中投向城市公辦園的使用效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于投向農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒的入園補(bǔ)助。王水娟、柏檀（2012）選擇江蘇省51個(gè)縣作為樣本，利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）研究了當(dāng)前學(xué)前教育財(cái)政投入的效率。他們根據(jù)Pastor的方法確定學(xué)前教育財(cái)政投入與產(chǎn)出指標(biāo)，最終選擇財(cái)政補(bǔ)貼作為投入變量，選擇在校幼兒數(shù)、師生比、生均固定資產(chǎn)總值、生均房屋建筑物總值和優(yōu)質(zhì)幼兒園占比作為產(chǎn)出變量。研究發(fā)現(xiàn)，無論從均值還是有效樣本縣比重看，學(xué)前教育財(cái)政投入效率整體都非常低。以各縣的總體效率狀況為例，效率得分的均值僅為0.17，達(dá)到效率的樣本縣僅為2個(gè)，占有效樣本縣的比重僅為4%。

（二）學(xué)前教育財(cái)政投入的公平性評(píng)價(jià)

政府對(duì)學(xué)前教育的投入是否有助于促進(jìn)學(xué)前教育領(lǐng)域的公平也引起了很多學(xué)者的關(guān)注。隨著政府對(duì)學(xué)前教育的日益重視，學(xué)前教育事業(yè)取得了一定的發(fā)展。劉紅（2012）指出2009年全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到51％，是1980年的三倍多，學(xué)前教育普及程度大大提高，說明政府的大力支持在一定程度上促進(jìn)了學(xué)前教育的機(jī)會(huì)公平。但是，大部分學(xué)者通過對(duì)財(cái)政投入結(jié)構(gòu)和學(xué)前教育現(xiàn)狀的具體分析，認(rèn)為當(dāng)前的財(cái)政投入并沒有明顯促進(jìn)學(xué)前教育領(lǐng)域的公平，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、公民辦之間的巨大差異。洪秀敏、羅麗（2012）認(rèn)為當(dāng)前重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的財(cái)政投入特點(diǎn)加劇了城鄉(xiāng)學(xué)前教育的不公平狀況，集中表現(xiàn)在城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展起點(diǎn)不公平、過程不公平和結(jié)果不公平。農(nóng)村幼兒不僅在受教育機(jī)會(huì)和年限上遠(yuǎn)不如城市幼兒，而且他們所接受的教育過程和質(zhì)量更是無法與城市兒童相比。據(jù)測(cè)算，2010年城鄉(xiāng)幼兒學(xué)前三年毛入園率的差距已經(jīng)達(dá)到42個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)學(xué)前教育資源配置在城鄉(xiāng)之間分配十分不均，無論是師資力量還是教學(xué)設(shè)施，農(nóng)村都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。這又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致教育質(zhì)量的巨大差別，農(nóng)村更多地采取以“注入式”為主的教育方式，這種教育模式很可能使兒童不僅沒有獲得發(fā)展的機(jī)會(huì)，反而在上學(xué)之前便產(chǎn)生厭學(xué)傾向，在一定程度上更加劇了農(nóng)村幼兒的不利處境。除城鄉(xiāng)差異外，宋映泉（2010），田志磊、張雪（2011）還分析了我國不同區(qū)域間的學(xué)前教育不公平現(xiàn)狀。由于目前我國學(xué)前教育的政府投入主體是地方政府，因此經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入水平差異巨大，學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r也參差不齊。在經(jīng)濟(jì)落后、政府財(cái)力薄弱的中西部農(nóng)村，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至一個(gè)縣內(nèi)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)連一所公辦幼兒園也沒有。他們根據(jù)2008年各地常住幼兒人口數(shù)和在園幼兒數(shù)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，浙江和上海的學(xué)前三年毛入園率都達(dá)到了107%，而西藏和甘肅分別只有10%和35%。目前，我國學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)的投入仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“投向公辦”的方式，這種投入方式使民辦幼兒園無法獲得資助，其運(yùn)營成本主要來自于學(xué)雜費(fèi)，也就是由幼兒家庭來承擔(dān)。民辦學(xué)前教育的發(fā)展雖然對(duì)學(xué)前教育機(jī)會(huì)的增加起到了一定的積極作用，但大部分民辦園由于長(zhǎng)期缺乏強(qiáng)有力的質(zhì)量監(jiān)管，營利性過強(qiáng)而對(duì)學(xué)前教育質(zhì)量嚴(yán)重忽略，價(jià)高質(zhì)次已成為大部分民辦園的“通病”（張妮妮、張聰，2011；趙微，2012）。

五、總結(jié)與評(píng)述

學(xué)前教育作為學(xué)校教育和終生教育的奠基階段，其重要性不言而喻。要促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展，關(guān)鍵在于學(xué)前教育財(cái)政體制的建立與完善。國內(nèi)學(xué)者對(duì)政府支持學(xué)前教育這一問題進(jìn)行了詳細(xì)的分析與探討，在許多方面達(dá)成了共識(shí)，一致認(rèn)為出于效率與公平的考慮，政府理應(yīng)介入學(xué)前教育領(lǐng)域，建立政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的機(jī)制，并需要明確各級(jí)政府間的責(zé)任分工。針對(duì)當(dāng)前財(cái)政投入學(xué)前教育的效果在效率與公平兩方面均不合意的現(xiàn)狀，學(xué)者們也提出了相應(yīng)的解決策略，指出要加大對(duì)學(xué)前教育的投入力度，注重對(duì)民辦幼兒園和農(nóng)村幼兒園的財(cái)政投入，建立健全學(xué)前教育財(cái)政投入績(jī)效考核和監(jiān)督管理機(jī)制等。但現(xiàn)有研究仍存在一些不足，許多方面有待于進(jìn)一步深入研究：第一，在劃分政府與市場(chǎng)、中央政府與地方政府的責(zé)任邊界問題上，現(xiàn)有研究主要集中于分析當(dāng)前政府責(zé)任劃分不清的現(xiàn)狀，但關(guān)于具體如何設(shè)計(jì)各級(jí)政府成本分擔(dān)比例的研究很少，提出的策略也較為籠統(tǒng)，使得實(shí)施公平合理的學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制、完善相關(guān)收費(fèi)政策在現(xiàn)實(shí)中難以操作。下一步需要從高位入手、頂層設(shè)計(jì)我國學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制，其在實(shí)際應(yīng)用中的可行性還需要通過后續(xù)的反復(fù)論證和改進(jìn)。第二，對(duì)學(xué)前教育財(cái)政體制改革和創(chuàng)新的現(xiàn)有研究中，大部分學(xué)者還只是停留在就事論事的層面上，要么僅停留在一些口號(hào)上而不夠深入，要么沒有根據(jù)我國的實(shí)際國情找到一個(gè)真正適合我國的具體模式。如現(xiàn)有研究都認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前投入方向，惠及廣大民辦園，但缺乏對(duì)支持民辦園發(fā)展的具體做法的研究，而具體投入方式、投入后資產(chǎn)的劃分等問題對(duì)政府政策的制定至關(guān)重要。再如對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入問題上，由于我國地域遼闊，農(nóng)村之間在人口密度等問題上的差別也會(huì)影響具體的投入方式，應(yīng)充分考慮我國農(nóng)業(yè)大國的現(xiàn)實(shí)國情設(shè)計(jì)出具有可操作性的實(shí)施方案。第三，在研究方法上，對(duì)政府支持學(xué)前教育效果的研究缺乏廣泛和精確的數(shù)理分析，對(duì)于有限資金的使用效率不能得出客觀全面的評(píng)價(jià)，有待于進(jìn)一步的建模和實(shí)證檢驗(yàn)。

作者：李祥云 劉若泓 魏萍 單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)