應(yīng)急指揮體系建設(shè)策略淺析

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摘要：從國情看，人口規(guī)模、國土規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模疊加條件下的超大治理規(guī)模，決定了中國特色大國應(yīng)急管理體系應(yīng)重點強(qiáng)化應(yīng)急指揮體系建設(shè)。作為應(yīng)急管理系統(tǒng)“神經(jīng)中樞”的應(yīng)急指揮體系發(fā)揮著快速響應(yīng)和處置功能，能夠?qū)崿F(xiàn)多部門、多區(qū)域、多層級、多主體高效協(xié)同，意義重大。本文對加強(qiáng)應(yīng)急指揮體系建設(shè)的相關(guān)策略進(jìn)行了分析與思考，對進(jìn)一步促進(jìn)構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的應(yīng)急指揮體系提出見解。作為應(yīng)急管理“神經(jīng)中樞”，應(yīng)急指揮體系是承擔(dān)突發(fā)事件先期處置、信息接報、啟動響應(yīng)、組織指揮等職責(zé)的關(guān)鍵部位，承擔(dān)著信息樞紐和指揮處置樞紐的重要角色，在現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系建設(shè)中具有重要作用。2018年深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，新組建了應(yīng)急管理部門，應(yīng)急指揮體系在新的應(yīng)急管理體制中得到系統(tǒng)性重構(gòu)、整體性提升。如何進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急指揮體系建設(shè)，成為當(dāng)前和今后構(gòu)建中國特色大國應(yīng)急管理體系、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一個重要課題。

一、加強(qiáng)應(yīng)急指揮體系綜合化與協(xié)同化

應(yīng)急指揮是突發(fā)事件緊急狀態(tài)下的指揮活動，對突發(fā)事件應(yīng)對相關(guān)部門、相關(guān)地區(qū)、相關(guān)單位具有較高程度的綜合化、協(xié)同化要求。深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革以來，新組建的應(yīng)急管理部門整合了以往分散于11個部門13項不同領(lǐng)域的應(yīng)急管理職責(zé)。應(yīng)急指揮、應(yīng)急管理綜合化程度顯著提升，突發(fā)事件應(yīng)急處置的合力顯著增強(qiáng)。新的應(yīng)急管理體制為應(yīng)急指揮體系綜合化、協(xié)同化發(fā)展奠定了堅實的組織基礎(chǔ)、管理基礎(chǔ)。從發(fā)展趨勢看，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等各類公共突發(fā)事件具有明顯的次生性、衍生性特征，事件應(yīng)對的融合性、混合性和復(fù)雜性進(jìn)一步增強(qiáng)。要滿足“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的應(yīng)急管理發(fā)展需求，必須構(gòu)建更加綜合化、協(xié)同化的應(yīng)急指揮體系。在應(yīng)急指揮部門內(nèi)部協(xié)同方面。從新組建的應(yīng)急管理部門內(nèi)部看，承擔(dān)應(yīng)急指揮功能的機(jī)構(gòu)有：應(yīng)急指揮中心、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（防汛抗旱指揮部、抗震救災(zāi)指揮部、安全生產(chǎn)委員會、國家森林草原防滅火指交流探討揮部、減災(zāi)委員會）。（見圖1）現(xiàn)有應(yīng)急指揮體系主要是一種統(tǒng)分結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合的運(yùn)行模式，應(yīng)急指揮中心承擔(dān)日常綜合應(yīng)急指揮功能、專業(yè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)單一災(zāi)種的指揮協(xié)調(diào)功能。在“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的應(yīng)急管理發(fā)展趨勢下，應(yīng)進(jìn)一步重點加強(qiáng)應(yīng)急管理部門內(nèi)部指揮體系建設(shè)，提高應(yīng)急指揮體系綜合化、協(xié)同化水平。一是，厘清應(yīng)急指揮中心、專業(yè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在應(yīng)急指揮中的職責(zé)定位、厘清綜合協(xié)調(diào)指揮與專業(yè)協(xié)調(diào)指揮的職責(zé)定位，運(yùn)用清單化管理機(jī)制，分清指揮職責(zé)歸屬、指揮職責(zé)主次關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，健全應(yīng)急管理部門內(nèi)部指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)部門內(nèi)部應(yīng)急指揮機(jī)制綜合化、協(xié)同化。比如，2021年7月發(fā)生的河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害應(yīng)急中，鄭州市設(shè)置了防汛抗旱指揮部、城市防汛指揮部、氣象災(zāi)害防御指揮部、突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮部等4個指揮機(jī)構(gòu)。辦公室分別設(shè)在應(yīng)急局、城管局、氣象局、資源規(guī)劃局。防汛抗旱指揮部下又設(shè)了防辦、河湖水利防辦、城防辦、黃河防辦4個辦公室，分別設(shè)在應(yīng)急局、水利局、城管局、黃河河務(wù)局。面對暴雨災(zāi)害，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合，嚴(yán)重影響了統(tǒng)一應(yīng)急指揮效能的發(fā)揮。二是，厘清上、下應(yīng)急指揮權(quán)責(zé)關(guān)系，自下而上探索推進(jìn)基層應(yīng)急指揮機(jī)制的內(nèi)部整合。在上下指揮權(quán)責(zé)關(guān)系上，中央層面指揮體系應(yīng)側(cè)重動員協(xié)調(diào)，地方層面可更多承擔(dān)具體決策指揮職能。按照上、下同構(gòu)的理念，地方和基層建立了許多具有指揮協(xié)調(diào)功能的機(jī)制（指揮部、委員會、小組等），應(yīng)急指揮職責(zé)的重疊交叉現(xiàn)象在基層體現(xiàn)突出。應(yīng)利用應(yīng)急管理部門組建的整合優(yōu)勢，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣自下而上因地制宜、試點推進(jìn)，逐步探索將安全生產(chǎn)委員會、森林防火指揮部、防汛防旱指揮部、減災(zāi)救災(zāi)委員會、防震減震委員會整合為應(yīng)急管理委員會，在應(yīng)急管理委員會下設(shè)安全生產(chǎn)、森林防火、防汛防旱、減災(zāi)救災(zāi)、防震減震等專業(yè)委員會。三是，加強(qiáng)各級應(yīng)急指揮中心機(jī)構(gòu)建設(shè)，更好發(fā)揮應(yīng)急指揮中心的綜合協(xié)調(diào)指揮功能。專項議事協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)行歷史長，形成了成熟的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制。相比而言，應(yīng)急指揮中心的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)還需強(qiáng)化。在應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急指揮的本質(zhì)是應(yīng)急決策，應(yīng)急決策指揮是應(yīng)急管理的核心職能。只有在決策指揮核心職能上體現(xiàn)出更高程度的綜合化、協(xié)同化，才能推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制。在應(yīng)急指揮體系跨部門協(xié)同方面。機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)急管理部門整合了自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全四類突發(fā)事件中近兩類突發(fā)事件的應(yīng)急管理職能。從“全災(zāi)種、大應(yīng)急”角度看，整體應(yīng)急指揮體系在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，仍然由多個指揮子體系組成。（見圖2）在新的應(yīng)急管理體制下，“全災(zāi)種、大應(yīng)急”的應(yīng)急管理發(fā)展趨勢還需要應(yīng)急指揮體系提高跨部門跨系統(tǒng)的綜合化、協(xié)同化水平。一方面，加強(qiáng)與公共安全突發(fā)事件指揮協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)調(diào)聯(lián)動（包括政法系統(tǒng)平安建設(shè)的指揮體系、公安主導(dǎo)的110指揮聯(lián)動體系等）。互聯(lián)網(wǎng)信息化發(fā)展新時代，公共突發(fā)事件不可避免地衍生出網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險，自然災(zāi)害類突發(fā)事件應(yīng)急指揮、安全生產(chǎn)類突發(fā)事件應(yīng)急指揮都與公共安全指揮協(xié)調(diào)呈現(xiàn)出密不可分的發(fā)展態(tài)勢。另一方面，加強(qiáng)與公共衛(wèi)生事件指揮協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)調(diào)聯(lián)動。在公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮中，跨部門聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制取代政府應(yīng)急指揮部成為常用模式。此外，針對重大突發(fā)事件應(yīng)對，加強(qiáng)跨軍地、跨區(qū)域、跨行業(yè)聯(lián)合應(yīng)急指揮機(jī)制建設(shè)。

二、推進(jìn)應(yīng)急指揮體系規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化

習(xí)近平總書記對國家治理體系和治理能力進(jìn)行了明確定義：國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系。國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。因此，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心是實現(xiàn)“制度之治”。作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成，應(yīng)急管理體系和應(yīng)急指揮體系現(xiàn)代化建設(shè)也應(yīng)遵循“制度之治”的總方向，不斷增強(qiáng)制度供給，強(qiáng)化制度體系建設(shè)。從脆弱性理論和韌性理論看，制度缺失、制度供給不足，往往產(chǎn)生脆弱性，從而導(dǎo)致管理風(fēng)險。強(qiáng)化制度建設(shè)，增強(qiáng)韌性能夠提高治理體系應(yīng)對突發(fā)事件挑戰(zhàn)的韌性。作為應(yīng)急管理體系的“中樞”部位，應(yīng)急指揮體系建設(shè)必須高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量強(qiáng)化制度建設(shè)，引領(lǐng)應(yīng)急管理體系、國家治理體系增強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)事件風(fēng)險挑戰(zhàn)的制度韌性。

（一）加強(qiáng)應(yīng)急指揮配套保障制度建設(shè)

我國應(yīng)急指揮體系是超大規(guī)模國家治理體系多層級、寬領(lǐng)域的一個有機(jī)系統(tǒng)。應(yīng)急指揮體系整體效能的發(fā)揮還需要建立統(tǒng)一、高效的應(yīng)急指揮制度，才能有效處理“上、下、左、右”的條塊應(yīng)急關(guān)系。首先，強(qiáng)化國家層面應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)的制度建設(shè)、法治建設(shè)。其次，及時把應(yīng)急指揮實踐的好經(jīng)驗上升為制度安排?？偨Y(jié)突發(fā)事件應(yīng)急指揮實踐中的經(jīng)驗做法，對于具有普遍性、推廣性的做法，應(yīng)予以確認(rèn)，并形成制度安排。再次，積極推進(jìn)應(yīng)急指揮體系建設(shè)的地方、基層試點試驗，從局部改革試點獲取全局性制度建設(shè)的經(jīng)驗。大國應(yīng)急管理體系建設(shè)像大國國家治理一樣，重視試點機(jī)制，降低制度改革的試錯成本?；谠圏c試驗的實踐成果，形成制度性成果，變分散化的試點改革“盆景”為制度建設(shè)“風(fēng)景”。

（二）打造標(biāo)準(zhǔn)化的應(yīng)急指揮體系

縱觀發(fā)達(dá)國家應(yīng)急指揮體系建設(shè)實踐，標(biāo)準(zhǔn)化是現(xiàn)代應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)的基本原則之一。美國在突發(fā)事件應(yīng)急指揮上建立了標(biāo)準(zhǔn)化的“事故應(yīng)急指揮系統(tǒng)(ICS)”，體系化提高應(yīng)急實戰(zhàn)能力。發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)70-80年代期間制定了適合自己國家應(yīng)急管理體制的應(yīng)急指揮體系標(biāo)準(zhǔn)。從我國一些地方實踐看，有的地方在應(yīng)急指揮過程中還欠缺標(biāo)準(zhǔn)化，應(yīng)急指揮容易變成了臨場指揮，應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平有待提升。一是，推進(jìn)應(yīng)急指揮體系“硬件”的標(biāo)準(zhǔn)化。從軟硬件配備、生活保障措施配備等方面，指導(dǎo)應(yīng)急指揮體系建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。二是，推進(jìn)應(yīng)急指揮體系“軟件”的標(biāo)準(zhǔn)化，從指揮術(shù)語、指揮行動方案、信息管理、調(diào)度等方面入手，提高應(yīng)急指揮的標(biāo)準(zhǔn)化水平。三是，推進(jìn)現(xiàn)場指揮部的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。針對不同類型的突發(fā)事件，建立規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)場指揮部機(jī)制，包括現(xiàn)場指揮部的基本要素、現(xiàn)場指揮部的基本職責(zé)、現(xiàn)場指揮部的基本流程、現(xiàn)場指揮部的基本流程等。四是，推進(jìn)地方各級指揮部的標(biāo)準(zhǔn)化。按照突發(fā)事件大小，除國家層面建立總部指揮機(jī)制外，地方相應(yīng)成立指揮部，負(fù)責(zé)突發(fā)事件指揮協(xié)調(diào)。要按照《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》的要求，建立國家應(yīng)急指揮總部指揮機(jī)制，省、市、縣建設(shè)本級應(yīng)急指揮部，形成上下聯(lián)動的應(yīng)急指揮部體系。

三、提高應(yīng)急指揮體系數(shù)字化與專業(yè)化

隨著人類社會向高風(fēng)險社會發(fā)展，各類公共突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)。相比較于傳統(tǒng)突發(fā)事件風(fēng)險，現(xiàn)代突發(fā)事件風(fēng)險的復(fù)雜性明顯增強(qiáng)。有效處置和應(yīng)對現(xiàn)代突發(fā)事件，必須提高應(yīng)急指揮體系的專業(yè)化水平，以應(yīng)急管理專業(yè)化、應(yīng)急指揮專業(yè)化的確定性應(yīng)對突發(fā)事件的不確定性。應(yīng)急管理部門組建以來，在政府層面，我國有專門從事應(yīng)急管理的專業(yè)職能部門，應(yīng)急管理、應(yīng)急指揮專業(yè)化水準(zhǔn)顯著提升。面對構(gòu)建現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系、現(xiàn)代化應(yīng)急指揮體系的目標(biāo)，應(yīng)進(jìn)一步突出專業(yè)化建設(shè)，提高應(yīng)急指揮體系數(shù)字化、專業(yè)化水平。

（一）堅持?jǐn)?shù)字賦能原則，強(qiáng)化應(yīng)急指揮平臺建設(shè)

信息是應(yīng)急決策指揮的基礎(chǔ)和依據(jù)，應(yīng)急指揮體系的有效性很大程度上取決于應(yīng)急信息獲取的有效性。在互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)發(fā)展日新月異的條件下，應(yīng)急指揮體系建設(shè)具有難得的時代條件。習(xí)近平總書記指出：要適應(yīng)科技信息化發(fā)展大勢，以信息化推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化，提高監(jiān)測預(yù)警能力、監(jiān)管執(zhí)法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰(zhàn)能力和社會動員能力。應(yīng)堅持科技賦能、數(shù)字賦能的原則，以應(yīng)急指揮平臺建設(shè)為重點，加強(qiáng)數(shù)字化、智能化應(yīng)急指揮體系建設(shè)，最大程度解決應(yīng)急處置存在的各方信息不對稱問題。首先，按照有效性原則，推進(jìn)應(yīng)急指揮數(shù)字化平臺建設(shè)。其次，按照協(xié)同性原則，打通各類應(yīng)急指揮平臺、應(yīng)急信息平臺。最后，按照經(jīng)濟(jì)性原則，避免出現(xiàn)應(yīng)急信息平臺重復(fù)建設(shè)。

（二）提高現(xiàn)場應(yīng)急指揮的專業(yè)化水平

現(xiàn)場指揮是應(yīng)急指揮體系的“神經(jīng)末梢”，是決定應(yīng)急指揮體系效能的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。提高應(yīng)急指揮體系的專業(yè)化水平，必須把立足點放到現(xiàn)場應(yīng)急指揮體系建設(shè)上。2011年3月11日，日本東北部海域發(fā)生里氏9.0級強(qiáng)烈地震，引發(fā)海嘯及福島第一核電站核泄漏事故。事后，日本國會福島核電站事故獨(dú)立調(diào)查委員會披露：“首相辦公室直接向東電總部和事故現(xiàn)場發(fā)號施令，使指揮陷入混亂?！比毡靖u核泄漏事故處置的這一教訓(xùn)表明，現(xiàn)場應(yīng)急指揮在應(yīng)急指揮體系中具有基礎(chǔ)性作用，現(xiàn)場應(yīng)急指揮的專業(yè)性必須得到保障。首先，在應(yīng)急處突能力建設(shè)中，要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急現(xiàn)場指揮能力的培訓(xùn)和教育，強(qiáng)化科學(xué)指揮、專業(yè)指揮的理念，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急指揮專業(yè)化素養(yǎng)。2021年7月發(fā)生的河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害應(yīng)急處置中，關(guān)鍵時刻無市領(lǐng)導(dǎo)在指揮中心坐鎮(zhèn)指揮、掌控全局，市所屬區(qū)縣（市）黨委政府領(lǐng)導(dǎo)也普遍缺乏應(yīng)急指揮意識和經(jīng)驗。該事件處置的教訓(xùn)表明，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急指揮能力建設(shè)非常必要。加強(qiáng)應(yīng)急指揮理論研究，發(fā)展應(yīng)急指揮學(xué)，為應(yīng)急指揮體系專業(yè)化發(fā)展提供堅實的理論支撐。其次，采取“人腦”與“電腦”相結(jié)合的原則，加強(qiáng)現(xiàn)場應(yīng)急指揮專家?guī)旖ㄔO(shè)、案例庫建設(shè)，提高現(xiàn)場研判和指揮的專業(yè)化水準(zhǔn)。再次，加強(qiáng)對應(yīng)急救援專業(yè)力量的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。在機(jī)構(gòu)改革后，綜合性消防救援隊伍與地方應(yīng)急管理部門存在一定的協(xié)調(diào)障礙和壁壘。應(yīng)建立健全指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，充分運(yùn)用各類消防救援的專業(yè)化力量。地方應(yīng)培育和發(fā)展專業(yè)化的應(yīng)急救援類社會組織，建立健全政府購買公共服務(wù)機(jī)制，強(qiáng)化社會力量對應(yīng)急指揮的保障與支撐。

（三）加強(qiáng)應(yīng)急指揮專業(yè)人才隊伍建設(shè)

現(xiàn)代社會，人力資源是第一資源,人力資源也是應(yīng)急管理體系建設(shè)、應(yīng)急指揮體系建設(shè)的第一資源。加強(qiáng)人力資源建設(shè)、人才隊伍建設(shè)是專業(yè)化應(yīng)急指揮體系建設(shè)的重要方向。首先，按照“專業(yè)事由專業(yè)人做”的原則，培養(yǎng)專業(yè)化應(yīng)急指揮人才。目前，專業(yè)化應(yīng)急指揮人才相對缺乏。在應(yīng)急管理人才培養(yǎng)中，應(yīng)突出應(yīng)急指揮人才的培養(yǎng)，造就一批專業(yè)化、高水平的現(xiàn)代應(yīng)急指揮人才。比如，在高校應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)中，重點突出應(yīng)急指揮專業(yè)人才和研究方向。在人才使用上，嚴(yán)格制定標(biāo)準(zhǔn)，選拔應(yīng)急指揮專業(yè)人士到應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)崗位上擔(dān)當(dāng)重任。其次，加強(qiáng)對應(yīng)急指揮工作人員和指揮干部的教育培訓(xùn)。目前，靠經(jīng)驗應(yīng)急指揮問題相對突出，應(yīng)急指揮人員的專業(yè)化理論和知識尚需進(jìn)一步提升。針對應(yīng)急指揮工作的業(yè)務(wù)需求，應(yīng)開展任前培訓(xùn)、在職培訓(xùn)等專業(yè)化培訓(xùn)，提高應(yīng)急指揮人員的專業(yè)化素養(yǎng)，著力解決應(yīng)對重特大突發(fā)事件的本領(lǐng)恐慌問題。再次，加強(qiáng)應(yīng)急“指揮長”、“指揮員”隊伍建設(shè)，推進(jìn)應(yīng)急指揮隊伍的專職化。應(yīng)急指揮工作任務(wù)重、勞動量大，應(yīng)建立相應(yīng)的激勵保障機(jī)制，提高崗位吸引力。

作者:賴先進(jìn) 單位:中央黨校