人民銀行預(yù)算管理定額標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)

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摘要：預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)漸漸深入到人民銀行的預(yù)算管理工作中，并在很大程度上提升了人民銀行預(yù)算管理的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。在實(shí)際工作中，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的重要性日益凸顯，完善定額標(biāo)準(zhǔn)化體系勢(shì)在必行。通過(guò)分析人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用的現(xiàn)狀，提出了構(gòu)建定額標(biāo)準(zhǔn)化體系的思路：完善科目設(shè)置，為制定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造條件；分項(xiàng)制定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，為定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建立打下良好基礎(chǔ)；理順預(yù)算批復(fù)與實(shí)際需求之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化；會(huì)計(jì)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)互相配合，提升定額標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性；以及將定額標(biāo)準(zhǔn)管理納入考核范圍，以進(jìn)一步提高管理水平，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：人民銀行；預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)；標(biāo)準(zhǔn)化體系

一、人民銀行預(yù)算管理模式的演變

人民銀行的預(yù)算管理由粗獷型逐步向精細(xì)型轉(zhuǎn)變，從1994年至今，主要經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是傳統(tǒng)預(yù)算管理模式（1994-2001年）。預(yù)算管理采取基數(shù)加增長(zhǎng)的方式，預(yù)算規(guī)模逐年增長(zhǎng)，較好保證了各部門(mén)資金需求。但該模式造成財(cái)政負(fù)擔(dān)逐年加重，且預(yù)算不以各部門(mén)實(shí)際需求為基礎(chǔ)，造成部門(mén)經(jīng)費(fèi)不足或結(jié)余的情況普遍存在，財(cái)務(wù)資源未能得到合理配置。二是全賬戶(hù)預(yù)算管理模式（2002-2005年）。預(yù)算管理針對(duì)每個(gè)賬戶(hù)設(shè)定控制指標(biāo)，且各賬戶(hù)間不得串用，意在做到資金的專(zhuān)款專(zhuān)用。但由于預(yù)算指標(biāo)和實(shí)際需求不匹配，造成年底硬性調(diào)賬或者變通入賬的問(wèn)題明顯。三是部門(mén)預(yù)算管理模式（2006-2015年）。從2005年，人民銀行開(kāi)始按照部門(mén)預(yù)算的要求編制預(yù)算。預(yù)算管理由“基數(shù)法”向“零基預(yù)算法”轉(zhuǎn)變，一切從實(shí)際需求和成本效益出發(fā)編制預(yù)算，體現(xiàn)了處處有預(yù)算的原則。但由于業(yè)務(wù)的變化，要想全面測(cè)算預(yù)算需求及變化存在一定困難，導(dǎo)致無(wú)預(yù)算有開(kāi)支或者有預(yù)算無(wú)開(kāi)支的現(xiàn)象存在。四是滾動(dòng)預(yù)算模式（2016年至今）。該種模式是對(duì)部門(mén)預(yù)算模式的深化，由單一年度預(yù)算轉(zhuǎn)為編制三年支出規(guī)劃，并與業(yè)務(wù)部門(mén)長(zhǎng)期規(guī)劃匹配，體現(xiàn)了業(yè)務(wù)發(fā)展的連續(xù)性，預(yù)算編制的科學(xué)性大大提高。但業(yè)務(wù)規(guī)劃的變化可能會(huì)影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

二、人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用現(xiàn)狀

2015年以前，由于機(jī)制體制問(wèn)題，各行關(guān)注重點(diǎn)主要在爭(zhēng)取財(cái)務(wù)資源方面，預(yù)算管理的規(guī)范程度有待提升，定額標(biāo)準(zhǔn)體系難以建立。機(jī)制體制問(wèn)題初步解決后，各行工作重心逐步向規(guī)范管理、高效使用財(cái)務(wù)資源上轉(zhuǎn)變，為定額標(biāo)準(zhǔn)的建立創(chuàng)造了條件。定額標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用主要體現(xiàn)在：一是公用經(jīng)費(fèi)支出。劃分16個(gè)賬戶(hù)，其中差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和招待費(fèi)執(zhí)行財(cái)政部統(tǒng)一制定的定額管理辦法，對(duì)出差、住宿、招待等事項(xiàng)均進(jìn)行了明確規(guī)定；辦公設(shè)備購(gòu)置費(fèi)執(zhí)行財(cái)政部關(guān)于辦公設(shè)備家具購(gòu)置費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，其他賬戶(hù)尚未有明確的定額執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。二是基建類(lèi)支出。根據(jù)相關(guān)管理辦法，人民銀行對(duì)辦公用房或發(fā)行庫(kù)建設(shè)明確了定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)所涉建筑面積、裝修標(biāo)準(zhǔn)及價(jià)格區(qū)間進(jìn)行控制。三是行政事業(yè)類(lèi)支出。大型會(huì)議費(fèi)和大型培訓(xùn)費(fèi)參照會(huì)議費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)管理辦法，電子設(shè)備購(gòu)置費(fèi)參照辦公設(shè)備購(gòu)置費(fèi)文件執(zhí)行，且大多由總行集中采購(gòu)，標(biāo)準(zhǔn)較為公開(kāi)透明。其他項(xiàng)目尚未有統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)。

三、人民銀行預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)中存在的難題

（一）預(yù)算總量與實(shí)際需求間存在偏差人民銀行的預(yù)算編制總量要遠(yuǎn)大于預(yù)算批復(fù)總量，主要體現(xiàn)在人員經(jīng)費(fèi)方面，由于離退休人員經(jīng)費(fèi)返還不足以滿足其開(kāi)支，差額部分占用人員經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)與工資計(jì)劃不匹配，人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以按預(yù)期執(zhí)行。由于各科目間有嚴(yán)格的指標(biāo)控制，不得串用，造成部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足而部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余的現(xiàn)象，使得定額標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行存在困難。

（二）預(yù)算約束與科目核算內(nèi)容的多樣性定額標(biāo)準(zhǔn)一般是按會(huì)計(jì)科目進(jìn)行制定，但人民銀行部分科目核算內(nèi)容多樣，如“交通費(fèi)”核算燃油費(fèi)、過(guò)路過(guò)橋費(fèi)、維修費(fèi)等，以科目為基礎(chǔ)制定定額標(biāo)準(zhǔn)往往缺乏科學(xué)性。由于人民銀行預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，部分項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不能滿足實(shí)際需求時(shí)，往往會(huì)在公用經(jīng)費(fèi)中相近科目進(jìn)行列支，造成以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)并不準(zhǔn)確和科學(xué)。

（三）組織機(jī)構(gòu)多，定額標(biāo)準(zhǔn)的適用性難以保證人民銀行系統(tǒng)包括四級(jí)預(yù)算單位，且四級(jí)預(yù)算單位的縣級(jí)機(jī)構(gòu)在分支機(jī)構(gòu)中占比最大。定額標(biāo)準(zhǔn)需考慮不同地域分支機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平及特定因素等，制定難度較大，而且不利于標(biāo)準(zhǔn)的跟蹤更新。由于地域跨度較大，可能導(dǎo)致定額標(biāo)準(zhǔn)適用性較差，造成定額標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用上的困難。

（四）定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)缺乏業(yè)務(wù)部門(mén)的緊密配合定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。目前，預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的研究主要集中在會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)，僅依據(jù)會(huì)計(jì)科目確定定額標(biāo)準(zhǔn)，往往不夠準(zhǔn)確。由于缺少業(yè)務(wù)部門(mén)的參與，定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)與業(yè)務(wù)規(guī)劃匹配程度不高，導(dǎo)致預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏足夠的依據(jù)，預(yù)算定額體系的準(zhǔn)確性和科學(xué)性有待提升。

四、構(gòu)建預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)化體系的整體思路

制定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)可視情況而定，對(duì)普遍性開(kāi)支項(xiàng)目可由總行制定統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于地域化或者受客觀因素影響較大的開(kāi)支項(xiàng)目，可以省級(jí)機(jī)構(gòu)為中心，制定一定范圍內(nèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)；特殊項(xiàng)目可從省級(jí)機(jī)構(gòu)向地市級(jí)機(jī)構(gòu)延伸。由于人員經(jīng)費(fèi)各開(kāi)支的定額標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)比較明確，基建類(lèi)支出涉及辦公用房建設(shè)、發(fā)行庫(kù)建設(shè)等項(xiàng)目，總行也有比較明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和開(kāi)支構(gòu)成，故本部分主要探討公用經(jīng)費(fèi)和行政事業(yè)類(lèi)支出定額標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建思路。

（一）完善科目設(shè)置，為制定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)造條件要根據(jù)人民銀行各項(xiàng)業(yè)務(wù)發(fā)展和財(cái)務(wù)狀況要求，同時(shí)體現(xiàn)人民銀行業(yè)務(wù)特點(diǎn)和資金性質(zhì)的原則，增設(shè)部分賬戶(hù)或者補(bǔ)充部分賬戶(hù)核算內(nèi)容。人員經(jīng)費(fèi)科目應(yīng)根據(jù)人員類(lèi)別的變化及各類(lèi)開(kāi)支金額和比重，確定增設(shè)或者補(bǔ)充相關(guān)賬戶(hù)。公用經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出，應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)特點(diǎn)及發(fā)展?fàn)顩r，確定增設(shè)或補(bǔ)充相關(guān)賬戶(hù)。

（二）分項(xiàng)制定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，為定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建立打基礎(chǔ)一是公用經(jīng)費(fèi)。劃分剛性支出和彈性支出。剛性支出涵蓋按制度規(guī)定必須提取或維持業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的必要開(kāi)支，應(yīng)按制度規(guī)定或者歷年基數(shù)進(jìn)行測(cè)算；彈性支出主要是受工作量和業(yè)務(wù)量及其他相關(guān)因素影響而有一定變動(dòng)的支出，應(yīng)以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，同時(shí)考慮可預(yù)見(jiàn)因素進(jìn)行測(cè)算，或采取處室包干的方式，按照定額標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)考慮特殊事項(xiàng)加以測(cè)算。二是行政事業(yè)類(lèi)支出。部分項(xiàng)目開(kāi)支是由總行進(jìn)行集中采購(gòu)，可按照集中采購(gòu)確定的價(jià)格及需求數(shù)量作為確定定額標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)；隨業(yè)務(wù)量或工作任務(wù)變動(dòng)的開(kāi)支，可按照實(shí)際支出進(jìn)行彈性控制。建議采取據(jù)實(shí)列支的模式，并參照業(yè)務(wù)量變化對(duì)其開(kāi)支的合理性進(jìn)行評(píng)估。

（三）理順預(yù)算批復(fù)與實(shí)際需求之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化人民銀行預(yù)算批復(fù)應(yīng)建立在保障業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)和高效履職的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)核算體制下，進(jìn)一步完善人員經(jīng)費(fèi)與工資計(jì)劃、離退休人員開(kāi)支的匹配程度，防范資金串用風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范財(cái)務(wù)管理。業(yè)務(wù)開(kāi)支應(yīng)與業(yè)務(wù)規(guī)劃保持一致，在貫徹厲行節(jié)約、建立高效節(jié)約型機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上，保證費(fèi)用總量不增長(zhǎng)，各費(fèi)用間進(jìn)行微調(diào)，以切實(shí)滿足業(yè)務(wù)變動(dòng)或不確定因素產(chǎn)生的實(shí)際需求，保證賬務(wù)處理的規(guī)范化，為預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定提供可靠數(shù)據(jù)。

（四）會(huì)計(jì)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)相互配合，提升定額標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性、科學(xué)性要從全行的角度出發(fā)，提高會(huì)計(jì)人員及相關(guān)業(yè)務(wù)人員對(duì)定額標(biāo)準(zhǔn)的的認(rèn)識(shí)，充分發(fā)揮矩陣式管理的優(yōu)勢(shì)，設(shè)立定額標(biāo)準(zhǔn)制定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，充分調(diào)動(dòng)業(yè)務(wù)部門(mén)參與的積極性，將業(yè)務(wù)知識(shí)真正融入定額標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程，使定額標(biāo)準(zhǔn)更加科學(xué)。業(yè)務(wù)部門(mén)全程參與定額標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程，通過(guò)對(duì)開(kāi)支影響因素的深入分析，提升定額標(biāo)準(zhǔn)的合理性，結(jié)合第一手的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，保證定額標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性。

（五）將定額標(biāo)準(zhǔn)管理納入考核范圍為更好推動(dòng)定額標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)和應(yīng)用，應(yīng)制定切實(shí)可行的考核辦法，使定額標(biāo)準(zhǔn)的管理有章可循。加強(qiáng)對(duì)定額標(biāo)準(zhǔn)制定和應(yīng)用情況的監(jiān)督檢查，設(shè)定合理的激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)將定額標(biāo)準(zhǔn)管理與業(yè)務(wù)發(fā)展及考核等相結(jié)合，將定額標(biāo)準(zhǔn)管理真正融入預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理中來(lái)，進(jìn)一步提升管理水平，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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作者：朱夢(mèng)蝶 單位：中國(guó)人民銀行石家莊中心支行