土地管理法修法市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制淺析
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［提要］為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的根本利益和積極推動(dòng)市場(chǎng)的進(jìn)步，《土地管理法》做出第四次修改工作。本文根據(jù)本次修訂的主要內(nèi)容，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革進(jìn)行分析，總結(jié)新《土地管理法》的市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制。
關(guān)鍵詞：新《土地管理法》；農(nóng)民；市場(chǎng)導(dǎo)向
一、《土地管理法》修訂的背景
土地制度是一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)制度，事關(guān)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮與發(fā)展及一個(gè)國(guó)家長(zhǎng)治久安。自1987年1月1日《中華人民共和國(guó)土地管理法》（下文簡(jiǎn)稱《土地管理法》）正式頒布實(shí)施后，《土地管理法》已經(jīng)歷四次重大修改。在第三次修改《土地管理法》后，時(shí)隔十五年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)又再次敲定了第四次的修改方案，新《土地管理法》在2019年8月26日正式審議并通過(guò)了修改，在2020年1月1日正式開(kāi)始施行?！锻恋毓芾矸ā返?a href="http://m.saumg.com/lunwen/tdglf/183641.html" target="_blank">修法工作具有重要的時(shí)代意義。黨的十九大報(bào)告更新了當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要矛盾，并且明確提出通過(guò)地域協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)與文明工程建設(shè)等方式來(lái)解決當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的主要矛盾。在第三次修訂《土地管理法》之后，關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的中央一號(hào)政策相繼頒布并發(fā)出，關(guān)于“三權(quán)分置”的其他相關(guān)政策也不斷地出臺(tái)，其中的根本癥結(jié)就是土地制度的不完善，這也是《土地管理法》修訂的重點(diǎn)所在。為了最大限度地保護(hù)農(nóng)民的根本利益，我國(guó)將理論應(yīng)用于實(shí)踐，已經(jīng)在多個(gè)地區(qū)進(jìn)行了“三塊地”的改革試點(diǎn)工作，并在嘗試的過(guò)程中不斷吸取經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，通過(guò)新《土地管理法》的實(shí)施，將土地改革從試點(diǎn)走向全國(guó)。
二、《土地管理法》修訂的主要內(nèi)容
《土地管理法》修訂的主要內(nèi)容在于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革，其中農(nóng)村土地征收改革的主要內(nèi)容在于明確“公共利益”、完善征地補(bǔ)償方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革的主要內(nèi)容在于“戶有所居”理念的補(bǔ)充、自愿有償退出宅基地以及完善宅基地的管理制度。
（一）土地征收。土地征收不僅直接關(guān)乎群眾的切身利益，其征收程序的合法性與合理性也反映著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。完善土地征收程序是本次《土地管理法》修改的重點(diǎn)，主要內(nèi)容為“公共利益”的界定、征地補(bǔ)償?shù)耐晟?、征地程序的改善?！稇椃ā芳啊段餀?quán)法》中明確規(guī)定，基于公共利益，國(guó)家可以依照法律程序?qū)ν恋貙?shí)行征收或征用，并給予一定的補(bǔ)償。段文技等指出，公共利益原則下征地范圍泛化是我國(guó)征地制度面臨的主要問(wèn)題之一，主要原因在于征地壟斷供應(yīng)模式和城鄉(xiāng)二元所有制的制度安排。在新《土地管理法》的45條首次把“公共利益”限定在五項(xiàng)列舉式范疇及一項(xiàng)概括式范圍中，清晰界定“公共利益”的范圍能夠在很大程度上避免隨意征地的現(xiàn)象，完善的法律條文從根本上規(guī)制國(guó)家政府，切實(shí)保障農(nóng)民的利益。傳統(tǒng)的征地補(bǔ)償方法是根據(jù)土地年產(chǎn)值的倍數(shù)確定土地補(bǔ)償費(fèi)和土地安置費(fèi)，新《土地管理法》則取消了利用年產(chǎn)值計(jì)算征地補(bǔ)償?shù)姆椒?，而采用了區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償法，并在原有的地上附著物、安置補(bǔ)償費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)這三項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目的基礎(chǔ)上增加了社會(huì)保障費(fèi)用和農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償。肖新喜指出，雖然新《土地管理法》在提升補(bǔ)償費(fèi)方面取得了進(jìn)步，如以公平合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)取代原來(lái)的適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但與“利益兼顧”原則之提高集體與個(gè)人征地補(bǔ)償費(fèi)的要求還有一定距離。在土地征收的過(guò)程中，征收方案一直是由政府制定，被征地群體缺乏了對(duì)征收方案的知情權(quán)和參與權(quán)。而征地程序的不完善導(dǎo)致先拆遷后補(bǔ)辦程序、違反協(xié)議拖欠補(bǔ)償費(fèi)等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這嚴(yán)重破壞了政府的公共形象、損害了政府公信力。新《土地管理法》規(guī)定，當(dāng)縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地時(shí)，應(yīng)開(kāi)展相關(guān)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并公告征收信息，聽(tīng)取被征地群體的意見(jiàn)，必要時(shí)開(kāi)展聽(tīng)證會(huì)，在保證補(bǔ)償金足額到位并與多數(shù)群體簽訂協(xié)議后，方可申請(qǐng)征收土地。征地程序的完善體現(xiàn)政府將公民的基本權(quán)利放在了首位，征收土地不再是政府唱獨(dú)角戲，而是政府與被征地群眾共同參與的過(guò)程，這也能更大程度地實(shí)現(xiàn)雙方共贏的結(jié)果。
（二）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?；诔青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的國(guó)情和相關(guān)法律的規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o法直接進(jìn)入市場(chǎng)，只能通過(guò)土地征收的方式成為國(guó)有土地，才能進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。劉洋指出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的限制，不僅浪費(fèi)了農(nóng)村土地資源，缺失的集體土地所有權(quán)也導(dǎo)致了權(quán)力的濫用和腐敗。新《土地管理法》規(guī)定基于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，在三分之二以上的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意后，土地所有權(quán)人可以將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市增大了農(nóng)民對(duì)集體土地所有權(quán)的自主性，這有利于增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)資本和推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的修改條文并不多，但被認(rèn)為是新《土地管理法》修改的最大亮點(diǎn)和突破。
（三）宅基地。宅基地是農(nóng)村村民生活和居住的基礎(chǔ)，宅基地制度的完善對(duì)農(nóng)村村民安居樂(lè)業(yè)與社會(huì)和諧發(fā)展都至關(guān)重要。本次《土地管理法》修法中宅基地的改革也是一項(xiàng)重點(diǎn)，改革內(nèi)容主要包括“戶有所居”的補(bǔ)充、主動(dòng)退出宅基地的規(guī)定等。出于對(duì)人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地地區(qū)的考慮，新《土地管理法》在原有“一戶一宅”的規(guī)定上重新界定了“戶有所居”，具體為縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居。人口的不斷增加和土地的不斷征收，導(dǎo)致人均土地不斷減少，“一戶一宅”的規(guī)定也已經(jīng)漸漸不適用于現(xiàn)有農(nóng)村，而新《土地管理法》對(duì)宅基地審批權(quán)進(jìn)行下放，切實(shí)保障農(nóng)村宅基地的合理規(guī)劃，切實(shí)保障了農(nóng)民的基本居住需求。修訂案中規(guī)定，退出宅基地必須依照農(nóng)民的主動(dòng)原則，不得以進(jìn)城等理由實(shí)施強(qiáng)迫措施，對(duì)于主動(dòng)退出宅基地的農(nóng)民，政府部門應(yīng)實(shí)行補(bǔ)償政策。國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。這項(xiàng)立法的修訂，有利于吸引當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)賢返貧回村推動(dòng)農(nóng)村的生存和發(fā)展，并且保護(hù)了廣大農(nóng)民的切身利益。施梅指出，宅基地的有償轉(zhuǎn)讓和退出，一方面是可以有效緩解農(nóng)村的空心化問(wèn)題，為更多的農(nóng)民走向城鎮(zhèn)落戶工作提供了新的契機(jī)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)區(qū)域一體化的發(fā)展；另一方面也很有可能會(huì)吸引更多的城市專業(yè)技術(shù)人員流動(dòng)到農(nóng)村去尋找自己的發(fā)展契機(jī)，為更多的鄉(xiāng)村人口帶來(lái)先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)的融合與發(fā)展。
三、《土地管理法》修訂的市場(chǎng)作用機(jī)制
（一）保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)資本，引進(jìn)農(nóng)村閑置勞動(dòng)力。新《土地管理法》的修訂，根本原則是保障農(nóng)村村民的利益，這次法案的修改，不僅維護(hù)了農(nóng)村村民的生活水平和基本生計(jì)，也為農(nóng)民的就業(yè)方向提供了更大的可能。在土地征收的法條修訂中，首先“公共利益”的首次界定體現(xiàn)了國(guó)家政府對(duì)農(nóng)村土地的保護(hù)，這有利于減少隨意征收土地的現(xiàn)象，對(duì)于農(nóng)村村集體積累經(jīng)濟(jì)資本也有一定的幫助。其次完善的征地補(bǔ)償將農(nóng)村村民的利益更加全面地考慮在內(nèi)，相較于年產(chǎn)值計(jì)算征地補(bǔ)償法，區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償法能夠更切實(shí)地補(bǔ)償征地對(duì)農(nóng)民帶來(lái)的損失，而在三項(xiàng)基礎(chǔ)補(bǔ)償項(xiàng)目上增加的社會(huì)保障費(fèi)用和農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償，將征地對(duì)農(nóng)村村民之后的生活生產(chǎn)方式的影響考慮在內(nèi)，完善的征地補(bǔ)償增大了農(nóng)村村民的經(jīng)濟(jì)資本，為其進(jìn)入市場(chǎng)提供了更充足的經(jīng)濟(jì)支持。最后改善的征收程序增加了農(nóng)村村民對(duì)征地程序的知情權(quán)與參與權(quán)，這不僅能夠保護(hù)農(nóng)村村民的基本權(quán)力，更能保障征收程序的合理性與完善性，農(nóng)村村民能夠?yàn)樽约喊l(fā)聲，征收程序也能夠體現(xiàn)農(nóng)村村民的意志，該項(xiàng)制度的完善能夠從程序上保護(hù)農(nóng)村村民的集體權(quán)利。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是本次《土地管理法》修訂中最大的亮點(diǎn)和突破，這項(xiàng)制度突破原有農(nóng)用地入市的程序，在傳統(tǒng)法條規(guī)定中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)土地征收的程序成為國(guó)有土地后，才能進(jìn)入市場(chǎng)，而在本次法案的修訂中，只需要經(jīng)過(guò)大部分村集體組織成員的通過(guò)，便可以入市流轉(zhuǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)市場(chǎng)交易，能夠大大增加土地的價(jià)值，從而能夠增加農(nóng)村村民的經(jīng)濟(jì)資本，提升農(nóng)村村民的生活條件。宅基地管理制度的完善，規(guī)定了農(nóng)村不能以進(jìn)城為理由強(qiáng)制農(nóng)民退出宅基地，這能夠鼓勵(lì)農(nóng)村村民進(jìn)入城市務(wù)工，向城市引入農(nóng)村的閑置勞動(dòng)力，這項(xiàng)措施有利于積極推動(dòng)城市化進(jìn)程，加快城市的發(fā)展速度，而有償退出宅基地的制度，體現(xiàn)了公平公正的理念。宅基地管理制度的修改，保留了農(nóng)民的重要經(jīng)濟(jì)資本，消除了農(nóng)民留在農(nóng)村與進(jìn)城發(fā)展的博弈中重要的一項(xiàng)顧慮，給予了農(nóng)民更大的自主權(quán)，能夠增大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)資本，幫助農(nóng)民更大程度地進(jìn)入城市發(fā)展。
（二）充實(shí)房地產(chǎn)行業(yè)，緩解市場(chǎng)的“頭重腳輕”。本次《土地管理法》的修改，給土地開(kāi)發(fā)商也帶來(lái)商機(jī)和挑戰(zhàn)。在土地征收的修改內(nèi)容中，“公共利益”的界定縮小了可征收土地的數(shù)量，而完善的征地補(bǔ)償制度增大了征地成本。征地目的越來(lái)越嚴(yán)苛，征地補(bǔ)償費(fèi)卻越來(lái)越高，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致征地的難度增大。與此同時(shí)，征地方案開(kāi)始強(qiáng)調(diào)群眾參與，要求保障征地方案的透明度，因此相比于傳統(tǒng)征地而言，政策的傾斜不僅會(huì)使拿地的難度增大，也會(huì)導(dǎo)致征收土地成本大大增高。盡管要實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”還有很長(zhǎng)的路，且“同權(quán)”的要求還存在著民法典物權(quán)編制上的完善，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市條件的放寬，極大充實(shí)房地產(chǎn)行業(yè)的基數(shù)，并對(duì)現(xiàn)行房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生導(dǎo)向性。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，使得村集體可以合理利用土地，采取租售結(jié)合的辦法，將短期收益轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期收益，逐漸成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的主力軍。村集體具有土地成本低、資金壓力少且開(kāi)發(fā)模式靈活多變的特點(diǎn)，因此與傳統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)商相比有著更大的優(yōu)勢(shì)，村集體將會(huì)以一股勢(shì)不可擋的力量進(jìn)軍房地產(chǎn)行業(yè)。房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)呈現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)，主要原因在于人們?nèi)趸朔慨a(chǎn)的居住性，更強(qiáng)調(diào)了房產(chǎn)的投資性。在供應(yīng)量有限的情況下，市場(chǎng)上對(duì)房產(chǎn)的需求量不斷增高，這使得房產(chǎn)成為了市場(chǎng)上的一種特殊商品，其價(jià)格被不斷地抬高。房地產(chǎn)的價(jià)格始終保持著高速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，是大部分群體投資的優(yōu)先選擇，因此在經(jīng)濟(jì)資本富余的情況下，大部分群體選擇將資金投入房產(chǎn)中，這會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)中的大量經(jīng)濟(jì)資本流入了房地產(chǎn)行業(yè)，真正能夠推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的文化、科技產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)卻呈現(xiàn)資金不足的狀況，使市場(chǎng)呈現(xiàn)出明顯的“頭重腳輕”現(xiàn)象。在此次《土地管理法》的修改中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革，能夠?qū)⒋寮w的土地納入土地市場(chǎng)中進(jìn)行交易流通，這項(xiàng)政策能夠大大增加房產(chǎn)的基數(shù)，從而增大房地產(chǎn)行業(yè)對(duì)市場(chǎng)的供應(yīng)量，進(jìn)而從根本上緩解“購(gòu)房熱”的現(xiàn)象。
（三）增大國(guó)家閑置土地利用率，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在傳統(tǒng)征地現(xiàn)象中，由于征收土地的用途沒(méi)有進(jìn)行清晰的界定和限制，導(dǎo)致隨意征收土地的現(xiàn)象成為了一種常態(tài)，但由于征收土地的用途和規(guī)劃等尚不明確，從而導(dǎo)致征收的土地往往成為了閑置用地。新《土地管理法》對(duì)土地征收中“公共利益”的清晰界定，能夠有效地減少隨意征收土地的現(xiàn)象，被征收的土地也能夠根據(jù)清晰的征收目的發(fā)揮最大的實(shí)用。因此，“公共利益”的清晰界定能夠增大征收土地的利用效率，減少低效率的征收土地?cái)?shù)量，從而增大國(guó)家土地整體的利用效率。國(guó)家農(nóng)村閑置土地?cái)?shù)額巨大，“空心村”的現(xiàn)象成為了農(nóng)村常態(tài)，究其癥結(jié)在于農(nóng)村土地利用途徑的限制和利用規(guī)劃的不完善，新建的農(nóng)村村民住宅集中在村莊外圍，內(nèi)部囤積了大量的閑置土地和空置的宅基地，從而形成了內(nèi)空外延的整體土地使用狀況?！翱招拇濉敝写蟛糠值那鄩涯赀M(jìn)城務(wù)工，留下來(lái)的農(nóng)村人口基本都是年邁體弱者，這導(dǎo)致了農(nóng)村的常住人口無(wú)法支撐整個(gè)村莊的整體規(guī)劃和正常運(yùn)作，有形容他們?nèi)绱髽?shù)之空心，稱之“空心村”。市場(chǎng)是合理分配資源的有力工具，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市將農(nóng)村土地資源投入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的自發(fā)性能夠?qū)⑥r(nóng)村土地進(jìn)行更加合理的規(guī)劃和使用，這有利于提高土地的使用效率，并帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市，能夠向村集體有效地引入社會(huì)的資金和人才，實(shí)現(xiàn)城、鄉(xiāng)間資金與人才的相互引流，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供了有力的支持。
作者:趙熙 單位:南昌大學(xué)公共管理學(xué)院