美國(guó)水資源治理體系及對(duì)中國(guó)的啟示

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摘要：“水危機(jī)”其實(shí)質(zhì)是治理危機(jī)，是當(dāng)前全球普遍面臨的環(huán)境問(wèn)題之一?？朔卫砝Ь?，需要以系統(tǒng)的方式應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和多層次治理挑戰(zhàn)，形成多層次治理體系，這意味著在不同的政府部門(mén)和層級(jí)分享政策制定與實(shí)施的權(quán)威和責(zé)任；支持政策多樣性的同時(shí)維護(hù)整合性和一致性；強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)之間，公私部門(mén)之間協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性。多層次治理整合了地方、國(guó)家甚至國(guó)際不同層級(jí)的多元行動(dòng)者，有利于形成對(duì)治理挑戰(zhàn)的科學(xué)認(rèn)知，形成可行的應(yīng)對(duì)方法，實(shí)現(xiàn)行動(dòng)的一致性。美國(guó)水污染治理取得了明顯成效，通過(guò)對(duì)其逐漸形成并成熟的水資源多層次治理體系進(jìn)行梳理，探索其特點(diǎn)，形成對(duì)中國(guó)水資源多層次治理體系建設(shè)的啟示。

關(guān)鍵詞：美國(guó)水資源；多層次治理；治理體系

一、多層次治理內(nèi)涵

水資源屬于公共自然資源，在治理途徑上，水資源系統(tǒng)的復(fù)雜特性決定水問(wèn)題屬于多層問(wèn)題，跨越地方、區(qū)域甚至國(guó)界。傳統(tǒng)的自上而下命令-控制手段下的技術(shù)改進(jìn)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)日益復(fù)雜的資源使用問(wèn)題，這種傳統(tǒng)方式被新自由主義所批判，認(rèn)為：（1）規(guī)制機(jī)構(gòu)以一種對(duì)立的姿態(tài)對(duì)待納稅人，往往引起對(duì)規(guī)制的抵觸，被證明難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)；（2）命令與控制性的規(guī)則制定往往缺乏靈活性，對(duì)于規(guī)制對(duì)象的遵從成本又往往過(guò)高；（3）缺少靈活性和利益相關(guān)者相互調(diào)試和學(xué)習(xí)的語(yǔ)境。［1］因此，當(dāng)前學(xué)界普遍強(qiáng)調(diào)一種自下而上的、平行的和多個(gè)利益相關(guān)者參與的新途徑，即治理，從政府的“單中心”向多元行動(dòng)者參與的多中心、多層次的治理理念轉(zhuǎn)變。全球水伙伴（TheGlobalWaterPart-nership，GWP）將水治理定義為“與政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和行政相關(guān)，在不同社會(huì)層級(jí)發(fā)展和管理水資源，并提供服務(wù)供給”，水治理應(yīng)重視：堅(jiān)持水資源服務(wù)分配的公平和效率原則；基于流域的水行政，實(shí)施綜合水資源管理途徑；保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生態(tài)環(huán)境之間的平衡；厘清政府、社會(huì)、私人的各自分工，水資源供給和服務(wù)有關(guān)的所有權(quán)、管理和行政的責(zé)任。［2］可見(jiàn)，水治理可以理解為一個(gè)體系，控制水資源發(fā)展和管理相關(guān)的決策制定，相對(duì)于決策本身更強(qiáng)調(diào)關(guān)于決策制定的方式（如何、誰(shuí)、在何種條件下），包括明確分工和責(zé)任的方式，以及由權(quán)威實(shí)施的正式和非正式制度。多層次主要體現(xiàn)多元行動(dòng)者、多層級(jí)的多個(gè)到益相關(guān)者參與的治理網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OrganizationforEconomicCo-operationandDevel-opment，OECD）將多層次治理定義為：明示或暗示地在不同行政和領(lǐng)域?qū)蛹?jí)間，共享決策制定的權(quán)威和責(zé)任、發(fā)展和執(zhí)行。意味著橫向上跨越不同的部門(mén)或公共機(jī)構(gòu)；縱向跨越區(qū)域、省或州、國(guó)家和超國(guó)家不同的政府之間；跨越不同的次一級(jí)政府的行動(dòng)者之間。［3］水資源多層次治理的基本原則一般包括如下幾點(diǎn)治理的共同原則：治理權(quán)威的合法性決策制定過(guò)程的透明性；行動(dòng)者及其責(zé)任的可靠性；不同利益相關(guān)者的包容性；服務(wù)供給或使用分配的公平性；水政策制定在橫向和縱向之間的整合性；組織和個(gè)人能力的勝任性；應(yīng)對(duì)多變環(huán)境的適應(yīng)性。［4］多層次治理被認(rèn)為能夠有效地強(qiáng)調(diào)水問(wèn)題的復(fù)雜性，克服實(shí)施水相關(guān)政策中遇到的阻礙，多層次治理框架作為一個(gè)有效的診斷框架，有利于政策制定者預(yù)測(cè)水部門(mén)面臨的治理挑戰(zhàn)。

二、美國(guó)水資源多層次治理網(wǎng)絡(luò)

美國(guó)的地理和水文在州與州之間懸殊較大，因此水資源治理在美國(guó)比較分散，總體上形成了橫向上美國(guó)環(huán)境保護(hù)局與美國(guó)陸軍工程兵部隊(duì)、美國(guó)農(nóng)業(yè)部、內(nèi)務(wù)部等機(jī)構(gòu)密切配合，縱向上環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)-環(huán)境保護(hù)局-州環(huán)境委員會(huì)-市縣環(huán)境服務(wù)部門(mén)相互職責(zé)法定，分工清晰的多層治理網(wǎng)絡(luò)。

（一）環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（TheCouncilonEnvi-ronmentalQuality）

環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)成立于1969年，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦與機(jī)構(gòu)有關(guān)環(huán)境事務(wù)的政策和行為。其職責(zé)主要有兩個(gè)方面（1）：一是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，平衡社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境目標(biāo)，向總統(tǒng)提供政策建議，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、健康及其他國(guó)家目標(biāo)的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是監(jiān)督聯(lián)邦環(huán)境政策執(zhí)行的情況和產(chǎn)生的影響，對(duì)執(zhí)行過(guò)程評(píng)估，并在相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)評(píng)估有異議時(shí)充當(dāng)沖裁。環(huán)境委員會(huì)逐漸意識(shí)到幾乎聯(lián)邦的任何行為都從某種程度上對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，因此在作出任何授權(quán)決策前，注重充分考慮其行為對(duì)人類(lèi)環(huán)境產(chǎn)生的影響。

（二）美國(guó)環(huán)境保護(hù)局（USEnvironmentalPro-tectionAgency，EPA）

美國(guó)環(huán)境保護(hù)局是美國(guó)聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，1970年12月2日成立并開(kāi)始運(yùn)行。EPA在全國(guó)共有10個(gè)地區(qū)辦公室，且下設(shè)有專(zhuān)門(mén)的水資源辦公室。具體來(lái)講，EPA主要從三個(gè)方面履行職責(zé)（2）：一是制定法律。環(huán)境保護(hù)局在議會(huì)授權(quán)下制定相關(guān)法律和細(xì)則，例如議會(huì)頒布的清潔空氣法令、清潔水法令等；設(shè)定工業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水表水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并負(fù)責(zé)規(guī)則的強(qiáng)制執(zhí)行。二是研究環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)局在全國(guó)設(shè)有實(shí)驗(yàn)室，致力于：發(fā)現(xiàn)和解決環(huán)境問(wèn)題；提供培訓(xùn)；與其他國(guó)家或私人組織和學(xué)術(shù)研究團(tuán)體共享信息。三是監(jiān)督。監(jiān)督是國(guó)家環(huán)境局的一項(xiàng)重要職能，確保受管制主體遵守聯(lián)邦環(huán)境法律和規(guī)則。通常EPA主要負(fù)責(zé)制定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由各州負(fù)責(zé)制定具體實(shí)施規(guī)則，與此同時(shí)對(duì)各州提供幫助。每年，環(huán)境保護(hù)局提供約40億美元獎(jiǎng)勵(lì)金，用于幫助政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和非營(yíng)利組織等更好地理解環(huán)境規(guī)則，實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)。

（三）州環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)

美國(guó)各州都設(shè)有環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)和環(huán)境保護(hù)局，在州范圍內(nèi)負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)督聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)法律法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的實(shí)施。與聯(lián)邦的關(guān)系方面，州級(jí)環(huán)保局并不隸屬于聯(lián)邦環(huán)保局，各州環(huán)保局各自保持獨(dú)立，依照本州法律履行職責(zé)，在部分事務(wù)上，與聯(lián)邦環(huán)保局合作完成任務(wù)。以弗吉利亞為例（3），州一級(jí)設(shè)有弗吉利亞州環(huán)境保護(hù)和再造部（TheVirginiaDepartmentofConservationandRecreation，DCR)）和環(huán)境質(zhì)量部。前者主要負(fù)責(zé)保護(hù)和恢復(fù)自然資源，向公眾提供關(guān)于自然資源的各種信息。后者則主要負(fù)責(zé)管理實(shí)施聯(lián)邦和州法律，并制定空氣質(zhì)量、水供應(yīng)和土地保護(hù)的相關(guān)規(guī)則。此外，州自身實(shí)施了一系列保護(hù)環(huán)境的項(xiàng)目。弗吉利亞州各市、縣成立環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本區(qū)域范圍內(nèi)的包含水質(zhì)管理的環(huán)境事務(wù)，例如阿靈頓縣環(huán)境服務(wù)部每年《消費(fèi)者信心報(bào)告》（ConsumerConfidenceReport），報(bào)告包含了水來(lái)自哪里、水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果及其他關(guān)于飲用水的相關(guān)信息。

（四）國(guó)家水資源研究所（NationalInstitutesforWaterResources，NIWR)

根據(jù)1984年水資源法令，美國(guó)啟動(dòng)聯(lián)邦-州水資源研究合作項(xiàng)目（theStateWaterResourcesRe-searchInstitute，WRRI)，在全美共建立了54個(gè)水資源研究所（中心），分布在美國(guó)各個(gè)州以及華盛頓哥倫比亞特區(qū)、波多黎各（PuertoRico）、維爾京群島（theU.S.VirginIslands）和關(guān)島。水資源研究所（中心）面向研究者提供資助是實(shí)現(xiàn)其職能的主要方式之一。資助主要有三種形式（4）：一是聯(lián)邦每年對(duì)研究所進(jìn)行基礎(chǔ)資助，并要求各研究所2:1配套。該資助只能以研究所（中心）的名義申請(qǐng)。例如2016年度哥倫比亞特區(qū)水資源研究所共有8個(gè)項(xiàng)目獲聯(lián)邦資助，每個(gè)項(xiàng)目資助1萬(wàn)美元，非聯(lián)邦資金達(dá)到17萬(wàn)美元。二是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)性資助，主要支持關(guān)于區(qū)域或跨州水資源問(wèn)題研究，促進(jìn)研究所和高校的合作。聯(lián)邦每年在此項(xiàng)目上花費(fèi)100萬(wàn)美元左右，并要求申請(qǐng)者有非聯(lián)邦資金配套。開(kāi)展相關(guān)研究的學(xué)者都可以向研究所或機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)撡Y金資助。三是補(bǔ)充性資助（協(xié)作資助），屬于機(jī)構(gòu)性資助，由聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)和部門(mén)為了實(shí)施水質(zhì)研究進(jìn)行的資助。

三、水資源多層次治理特點(diǎn)

（一）立法先行，職責(zé)法定

法律是美國(guó)一切公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行的基本依據(jù)，制度設(shè)計(jì)、職責(zé)和分工均由法律清晰界定。由于美國(guó)的歷史法律傳統(tǒng)、地理和氣候特征，聯(lián)邦政府在水分配和利用規(guī)制方面主要遵從州法律，由州自行制定和負(fù)責(zé)實(shí)施?？傮w而言，水政策相關(guān)職責(zé)和制度安排在50個(gè)州之間呈現(xiàn)高度多樣性，但普遍采用典型的許可制度，允許州相關(guān)水機(jī)構(gòu)有分配水權(quán)，控制水的使用，由最高法院協(xié)調(diào)州之間關(guān)于水的爭(zhēng)議。另外，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦和州及地方在水資源權(quán)力之間尋求合理的平衡，議會(huì)授權(quán)聯(lián)邦政府參與地方水資源發(fā)展項(xiàng)目。但在實(shí)踐中，聯(lián)邦參與水政策制定的程度并不高，僅對(duì)水政策做宏觀要求，具體的實(shí)施由各州依據(jù)總法實(shí)施。

（二）強(qiáng)調(diào)政府間協(xié)作，創(chuàng)新合作機(jī)制

管理上的碎片化和協(xié)同失靈是當(dāng)前水治理普遍存在的難以突破的困境。近幾年，美國(guó)尤其注重鼓勵(lì)協(xié)作創(chuàng)新。具體而言，美國(guó)水資源治理注重四個(gè)層面的協(xié)作機(jī)制建設(shè)：一是聯(lián)邦層面環(huán)境質(zhì)量保護(hù)局與其他聯(lián)邦具有部分環(huán)境管理職能的部門(mén)協(xié)作機(jī)制。例如國(guó)家農(nóng)業(yè)部、國(guó)家土地管理局、國(guó)家公園管理局、商務(wù)部等是在環(huán)境管理方面具有重要作用的機(jī)構(gòu)。二是跨行政區(qū)污染的合作治理機(jī)制。各州之間存在多種形式的正式和非正式的合作形式，其中經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的洲際協(xié)定是成員州實(shí)現(xiàn)合作和解決爭(zhēng)議的重要法律機(jī)制。三是通過(guò)建立城市聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)城市群水資源治理。該聯(lián)盟一般圍繞一個(gè)或多個(gè)中心城市形成，在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、政治和文化等方面相互依賴(lài)。四是建立流域管理委員會(huì)。流域內(nèi)各州和聯(lián)邦政府的委員組成管理委員會(huì)，委員通常由州長(zhǎng)擔(dān)任，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上形成流域管理協(xié)議。［5］

（三）重視數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，盡可能減小信息鴻溝

美國(guó)從縣到聯(lián)邦層級(jí)均擁有發(fā)達(dá)的關(guān)于水資源狀況的數(shù)據(jù)庫(kù)，且各自年度水質(zhì)工作報(bào)告。例如，建有國(guó)家水信息系統(tǒng)（NationalWaterInforma-tionSystem，NWIS)，美國(guó)50個(gè)州水資源的相關(guān)數(shù)據(jù)都能在該系統(tǒng)中獲得。該系統(tǒng)再分四個(gè)子系統(tǒng)：地下水監(jiān)測(cè)站目錄系統(tǒng)、水質(zhì)系統(tǒng)、自動(dòng)化數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和水利用數(shù)據(jù)系統(tǒng)，可供州、地方政府、公共和私人使用。國(guó)家環(huán)保局水資源辦公室聯(lián)合地理發(fā)現(xiàn)（USGeologicalSurvey），為實(shí)現(xiàn)水資源管理目標(biāo)，共同建有國(guó)家水文數(shù)據(jù)庫(kù)（NationalHydrographyDataset，NHD），該系統(tǒng)在不斷升級(jí)，結(jié)合原有的水文數(shù)據(jù)庫(kù)、水流域邊界數(shù)據(jù)庫(kù)等，成為可供公共和私人使用的較綜合全面和權(quán)威的數(shù)據(jù)庫(kù)，且有利于環(huán)保局更好地實(shí)現(xiàn)其水資源管理職能。全面發(fā)達(dá)的信息系統(tǒng)，一方面可供權(quán)威當(dāng)局實(shí)現(xiàn)更好的監(jiān)測(cè)和管理，隨時(shí)掌握實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)；另一方面，供大眾的隨時(shí)獲取，促進(jìn)形成全員參與的大格局。

（四）宣傳和鼓勵(lì)公眾參與政策制定，形成多

層次公眾參與體系美國(guó)充分認(rèn)識(shí)到提高公眾參與對(duì)于改善決策合理性、可行性和持久性以及提高決策效率方面的重要作用，形成了鼓勵(lì)公民積極參與環(huán)境保護(hù)的多層次參與網(wǎng)絡(luò)。國(guó)家層面，美國(guó)環(huán)保局于1981年制訂了《美國(guó)環(huán)保局公眾參與政策》（PublicInvolve-mentPolicyoftheU.S.EnvironmentalProtectionA-gency），經(jīng)過(guò)2000年、2003年兩次修訂，修訂過(guò)程中廣泛征求公眾意見(jiàn)，并舉辦多次聽(tīng)證對(duì)話(huà)，成為公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要法律依據(jù)。［6］在州和地方層面，通過(guò)官網(wǎng)實(shí)時(shí)公布本地包括水資源信息的環(huán)境數(shù)據(jù)、年度分析報(bào)告等，在制定相關(guān)政策時(shí)，確保潛在受影響的社區(qū)居民有機(jī)會(huì)、有渠道參與決策過(guò)程，確保公眾知曉決策項(xiàng)目和過(guò)程的重大議題與變化的信息。除此之外，鼓勵(lì)公眾對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，分享水政策的實(shí)施情況，對(duì)于公民如何舉報(bào)不當(dāng)行為進(jìn)行了具體說(shuō)明，并且公布了舉報(bào)電話(huà)等信息。

（五）注重協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，協(xié)調(diào)工具多樣化

政府機(jī)構(gòu)之間，公私部門(mén)之間的有效協(xié)調(diào)是保證水資源多層次治理網(wǎng)絡(luò)高效運(yùn)作的關(guān)鍵。美國(guó)水資源治理的長(zhǎng)期發(fā)展形成了多種有效的政府間和公私部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制。概括而言可為三類(lèi)：一是法律（合同）等協(xié)調(diào)方式的硬件協(xié)調(diào)和自愿協(xié)議的軟件方式，通過(guò)立法確定行為體的責(zé)任，既有全國(guó)性的制度體系，也形成了地方特色的地方性法規(guī)。二是政府部門(mén)橫向協(xié)調(diào)。通過(guò)召開(kāi)聯(lián)邦政府的多部門(mén)會(huì)議、次一級(jí)政府多部門(mén)會(huì)議，建立專(zhuān)家協(xié)調(diào)小組，機(jī)構(gòu)間、部門(mén)間項(xiàng)目組或委員會(huì)；具體事務(wù)的線(xiàn)性部門(mén)，專(zhuān)門(mén)的水部門(mén)等方式實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。三是縱向協(xié)調(diào)。成立有流域水組織，建立不同層級(jí)分工規(guī)制、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或委員會(huì)，通過(guò)建立數(shù)據(jù)和信息共享系統(tǒng)、鼓勵(lì)公民和私人企業(yè)參與等協(xié)調(diào)工具形成一致行動(dòng)。這些正式或非正式的全面多樣的協(xié)調(diào)機(jī)制有利于水資源治理體系行為體之間形成相互信任關(guān)系，使治理從碎片化、分散化和對(duì)抗性走向統(tǒng)一和合作。

四、對(duì)中國(guó)水資源治理的啟示

中國(guó)當(dāng)前的水資源治理主要存在治理制度和機(jī)制的不健全，相互管理職責(zé)不清晰，信息碎片化、管理部門(mén)條塊分割、大眾監(jiān)督缺失等問(wèn)題，通過(guò)剖析美國(guó)的治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)如何優(yōu)化中國(guó)水資源機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)現(xiàn)多層次治理，可以獲得如下幾個(gè)啟示：

（一）注重實(shí)現(xiàn)水資源治理體系的整合性

政府不同層級(jí)不同機(jī)構(gòu)之間水職責(zé)界定模糊不清晰，職能重疊和分散，增加了運(yùn)行成本，降低了運(yùn)行效率，被認(rèn)為是制定和實(shí)施有效水政策的主要障礙。為避免職責(zé)、職能同構(gòu)，防止部門(mén)化、碎片化，需要政治、經(jīng)濟(jì)和行政領(lǐng)域?qū)τ行哒现匾缘睦斫?，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間共同的政策支持。宏觀上，中央層面需要制定整體的戰(zhàn)略規(guī)劃，清晰界定經(jīng)濟(jì)和環(huán)境規(guī)制、監(jiān)控、評(píng)估等方面的分工與職責(zé)，每一政府層級(jí)具體負(fù)責(zé)的事務(wù)和如何負(fù)責(zé)等。要求從整體的視角，將利益相關(guān)者置身于一個(gè)復(fù)雜的、不確定性的、環(huán)境變化等語(yǔ)境中來(lái)考慮問(wèn)題。

（二）保持水政策在多樣性中的一致性

保持水資源政策一致性的核心是要避免相互矛盾、相互抵觸政策的出現(xiàn)。在美國(guó)沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)水政策的機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦和州水政策相關(guān)的機(jī)構(gòu)和委員會(huì)約5000個(gè)，另有約3000個(gè)國(guó)家政府部門(mén)對(duì)水政策的形成產(chǎn)生影響，水資源管理職責(zé)分散在農(nóng)業(yè)、健康、漁業(yè)、工業(yè)、財(cái)政、交通、公共事務(wù)、城鎮(zhèn)發(fā)展、住房、空間規(guī)劃等部門(mén)，這些多元行動(dòng)者都存在狹隘的部門(mén)視角，行動(dòng)傾向于分散化。因此，美國(guó)水政策的連貫性高度依賴(lài)于聯(lián)邦政府和次一級(jí)政府協(xié)調(diào)制度的建立，與此同時(shí)，清晰界定誰(shuí)負(fù)責(zé)做什么的綜合制度框架對(duì)于協(xié)調(diào)行動(dòng)非常重要。對(duì)于中國(guó)，水資源管理要掌握好兩個(gè)維度的問(wèn)題：一是如何避免地方立法過(guò)分強(qiáng)調(diào)其特殊性，導(dǎo)致與全國(guó)性法律相違背，弱化法制基礎(chǔ)，破壞一致性和統(tǒng)一性；二是如何實(shí)現(xiàn)各層級(jí)政府一定的制度空間，保障地方政府的合法權(quán)威和適當(dāng)?shù)撵`活性，使其能夠在圍繞中央政府統(tǒng)一宏觀決策的基礎(chǔ)上，因地制宜，根據(jù)地方實(shí)情適當(dāng)?shù)叵蛘卟煌姆较蜓由臁?/p>

（三）保持各級(jí)政府水治理和供給信息的暢通性

水資源問(wèn)題大多屬負(fù)外部性問(wèn)題，使地方政府在缺乏有效監(jiān)管的情況下，傾向于選擇自身利益最大化，將污染向其他區(qū)域擴(kuò)散。地方政府在面臨發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)水資源的兩難境地時(shí)，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)始終是優(yōu)先考慮的。因此，在執(zhí)行和實(shí)施中央制定和頒布的環(huán)境政策時(shí)往往有所保留，大打折扣。地方政府在數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、污染控制等方面傾向于應(yīng)付。如何實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)次一級(jí)政府或地方強(qiáng)有力的監(jiān)管，打破地方保護(hù)主義。從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，建立一個(gè)全面綜合的水資源信息系統(tǒng)是關(guān)鍵，通過(guò)該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)水文和水質(zhì)水量的有效監(jiān)測(cè)，而且系統(tǒng)數(shù)據(jù)面向社會(huì)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。與此同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)公眾監(jiān)督，在政府和政府之間，公眾和政府之間建立良好的相互信任關(guān)系。

（四）建立以流域?yàn)閱挝坏乃Y源綜合管理體制

水資源的保護(hù)和服務(wù)供給，不同于健康、教育等公共政策領(lǐng)域不受自然條件束縛，水文邊界與國(guó)家行政組織邊界的不相對(duì)應(yīng)往往導(dǎo)致水政策的片面性，也使得地方權(quán)威機(jī)構(gòu)、水資源主管機(jī)構(gòu)、水資源管理者和終端使用者之間的關(guān)系變得復(fù)雜。管理上的失敗，尤其在應(yīng)對(duì)上下游的關(guān)系中，涉及利益相關(guān)行動(dòng)者眾多，政策突破較難，協(xié)調(diào)難度較大，合作較難形成，都由這種不匹配導(dǎo)致。解決環(huán)境問(wèn)題的跨規(guī)模，并不意味著人類(lèi)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)必須做出與流域規(guī)模相應(yīng)的調(diào)整，政治管轄主權(quán)永遠(yuǎn)不可能與環(huán)境問(wèn)題規(guī)模相吻合。當(dāng)前世界各國(guó)應(yīng)對(duì)行政鴻溝的普遍做法是建立以流域?yàn)閱挝坏乃Y源綜合管理體制，統(tǒng)一管理、依法管理、科學(xué)管理是其核心要義。

作者：沈桂花 單位：江西科技師范大學(xué)研究生院