城鎮(zhèn)社區(qū)管理發(fā)展思路

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一、目前城鎮(zhèn)社區(qū)管理面臨的困境

（一）居民參與度不高

調(diào)查發(fā)現(xiàn)：居委會(huì)不僅是社區(qū)成員在遇到生活問題或困難時(shí)重要的求助對(duì)象，也是居民社區(qū)參與的主要途徑，70％以上的居民是通過居委會(huì)反映社區(qū)生活方面的事情和意見，而且居委會(huì)本身在社區(qū)參與中發(fā)揮著重要的動(dòng)員、組織作用。［2］目前，作為居民自治管理組織居委會(huì)，本應(yīng)是居民自我管理、自我服務(wù)的基層組織，如促進(jìn)鄰里友誼，預(yù)防犯罪和災(zāi)害，豐富社區(qū)文化生活，保障社區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生等，卻過多地承擔(dān)了政府的行政職能、市場(chǎng)組織的職能和社會(huì)事業(yè)單位的專業(yè)職能，變成了一個(gè)依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。[3]其本位的自治職能反而較弱。同時(shí)，因?yàn)槿狈Ρ匾那琅c制度保障，居民對(duì)居委會(huì)既不了解也不關(guān)心，對(duì)居委會(huì)的了解甚至僅限于開證明、辦理低保；參與社區(qū)管理較少，對(duì)社區(qū)缺乏認(rèn)同感與歸屬感。

（二）非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織介入社區(qū)管理混亂

營(yíng)利組織與非營(yíng)利組織介入社區(qū)管理混亂，企業(yè)或團(tuán)體的素質(zhì)、能力參差不齊，一些組織自我規(guī)范性不夠，自律性不強(qiáng)，缺失完善的監(jiān)管機(jī)制，社會(huì)監(jiān)督缺位，導(dǎo)致一些違法亂紀(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)。例如物業(yè)管理中存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及管理和服務(wù)普遍不到位等，而且，還有些物業(yè)公司對(duì)轄區(qū)居委會(huì)的管理不配合，增大了社區(qū)管理的難度。例如駐社區(qū)企業(yè)，往往擁有豐富的資源，可以提升社區(qū)管理層次，但很少履行自身應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。企業(yè)認(rèn)為，參與社區(qū)管理要出錢出力而對(duì)其發(fā)展無多大關(guān)聯(lián)，往往以各種借口拒絕配合社區(qū)工作。社區(qū)存在的很多問題需要企業(yè)配合共同解決，但社區(qū)對(duì)于企業(yè)沒有任何約束機(jī)制，社區(qū)管理被動(dòng)。

（三）地方政府部門職責(zé)不明

社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位職能相互混淆，且往往各自為政，越位缺位現(xiàn)象普遍。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）處在區(qū)（縣）政府與社區(qū)管理的核心，但職能不明確，承擔(dān)了過多的綜合管理職能，導(dǎo)致其政府職能向居委會(huì)轉(zhuǎn)移。地方政府各部門與社區(qū)職能錯(cuò)位，沒有形成協(xié)調(diào)的、系統(tǒng)的、職能明確的管理體制，導(dǎo)致居委會(huì)“行政化”。居委會(huì)“行政化”意味著它對(duì)城市基層社會(huì)的代表性不足，與居委會(huì)行政管理功能的上升相對(duì)應(yīng)的是它的自治功能下降，居委會(huì)在一定程度上疏遠(yuǎn)了居民，不能獲得一個(gè)居民自治組織本應(yīng)獲得的支持。［4］其化解基層社會(huì)矛盾的能力將會(huì)大大降低。我國(guó)1982年憲法和1989年《居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了城市居民委員會(huì)的自治性質(zhì)，是居民“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”的自治組織。

二、城鎮(zhèn)社區(qū)管理困境的主要原因

（一）居民“免費(fèi)搭車”心理

社區(qū)管理所提供的服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，而公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性。非競(jìng)爭(zhēng)性，即社區(qū)服務(wù)的提供與改善，受益對(duì)象不存在利益沖突，所產(chǎn)生的利益不能為某個(gè)人或某些人所專有，要將一些人排斥在消費(fèi)過程之外。非排他性，指任何個(gè)人即使不對(duì)社區(qū)管理付費(fèi)、付出勞動(dòng)，也能同樣享用。這就使得很多居民產(chǎn)生“免費(fèi)搭車”心理。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)社區(qū)管理過多地關(guān)注物質(zhì)建設(shè)，忽略了人的建設(shè)，社區(qū)內(nèi)干部素質(zhì)參差不齊，人力資源開發(fā)不夠，使得社區(qū)居民自助、互助不夠；對(duì)社區(qū)管理參與不足；社區(qū)的凝聚力不大，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)發(fā)展的支持、協(xié)助與合作。

（二）對(duì)營(yíng)利與非營(yíng)利組織缺乏制度化監(jiān)管

目前，地方政府與社區(qū)組織沒有為營(yíng)利與非營(yíng)利組織創(chuàng)造寬松的職業(yè)環(huán)境。政務(wù)公開透明度不高，沒有完善的參與機(jī)制，居民對(duì)社區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和管理上的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)很弱。制度不完善，使?fàn)I利與非營(yíng)利組織介入社區(qū)管理混亂。且一些社會(huì)組織是在政府管理部門培育和推動(dòng)下產(chǎn)生的，很難擁有獨(dú)立的意志和活動(dòng)，更多的時(shí)間和精力用于政府交辦的工作上。例如，以行業(yè)管理為主要特征的各類協(xié)會(huì)性組織、服務(wù)性組織,如社區(qū)業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)志愿者組織等。例如駐社區(qū)企業(yè)，驅(qū)利性是其基本特點(diǎn)。只有讓企業(yè)意識(shí)到參與社區(qū)管理的重要性并能實(shí)際獲利，才能獲得企業(yè)支持。但企業(yè)與社區(qū)之間往往缺乏良性互動(dòng)，企業(yè)較少參與社區(qū)管理，有時(shí)甚至違背社區(qū)管理制度。

（三）地方政府部門職能缺乏法律依據(jù)

我國(guó)目前實(shí)行的社區(qū)管理是區(qū)街兩級(jí)政府、三級(jí)管理體制，其行政色彩太濃，缺乏公眾參與機(jī)制。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在社區(qū)管理中的職能不明確，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各項(xiàng)任務(wù)都下放到街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），使它從一級(jí)基層政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€(gè)集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)為一身的綜合性機(jī)構(gòu)。尤其在城市，社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位存在職能相互交叉，與街道辦事處的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)，越位缺位現(xiàn)象普遍。街道辦（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）在職責(zé)過多的情況下部分職能轉(zhuǎn)移向居民委員會(huì)，結(jié)果導(dǎo)致了居委會(huì)的“行政化”，居委會(huì)應(yīng)有的自治管理功能卻日益萎縮。

三、改進(jìn)城鎮(zhèn)社區(qū)管理的路徑選擇

（一）居民自治全員化

居民是社區(qū)的主體，居民自治能使居民在參與社區(qū)公共事務(wù)管理中發(fā)展和諧的人際關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。在此基礎(chǔ)上，有利于引導(dǎo)居民政治參與，促進(jìn)政府政策制定和執(zhí)行的合法化，增進(jìn)政府與公民之間相互了解和信任。居民的政治參與大多是從解決日常生活中涉及自己切身利益的問題入手的。通過引導(dǎo)居民參與社區(qū)管理，能有效提高居民的參政意識(shí)與參政能力。因此，以解決生活問題為切入點(diǎn),如社區(qū)環(huán)境的改善,古跡建筑的保存,地方生活文化的展現(xiàn)等，引導(dǎo)居民政治參與，增進(jìn)地方特有產(chǎn)業(yè)、合作事業(yè)的開發(fā)與文化內(nèi)涵的提高。而居民參與社區(qū)活動(dòng)最主要的動(dòng)力源泉是受自身利益的驅(qū)動(dòng)。因此實(shí)現(xiàn)公、私利益相互嵌套，才能使居民產(chǎn)生參與社區(qū)管理的動(dòng)力。而且，一般而言，社區(qū)公共物品和公共服務(wù)供給好壞與居民對(duì)社區(qū)認(rèn)同歸屬心理強(qiáng)弱成正比。為此，社區(qū)應(yīng)根據(jù)居民的需求，引入相關(guān)文化團(tuán)體、購(gòu)買相應(yīng)的文化產(chǎn)品、添置應(yīng)有的文化設(shè)施。具體的運(yùn)作應(yīng)該是，首先規(guī)定財(cái)政預(yù)算在文化生活方面支出的具體金額，然后公開向外招標(biāo)。組織業(yè)主委員會(huì)甚至聘請(qǐng)相關(guān)專家對(duì)競(jìng)標(biāo)團(tuán)體進(jìn)行各項(xiàng)考核調(diào)查。結(jié)合居民意見，引入最合適的文化團(tuán)體、文化產(chǎn)品。其內(nèi)容的選擇應(yīng)以興趣性與普遍性并存為設(shè)計(jì)方向，走高水準(zhǔn)、易普及的道路。社區(qū)應(yīng)建立完整的制度，確保機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、制度和工作到位，形成各類社區(qū)服務(wù)團(tuán)體、各類文藝組織等，全面承擔(dān)起開發(fā)社區(qū)就業(yè)、退休人員社會(huì)化管理服務(wù)、倒閉國(guó)企職工社會(huì)化服務(wù)、城鄉(xiāng)低保和優(yōu)撫、文化娛樂等事務(wù)性工作的職能，從源頭上化解各類社會(huì)矛盾。對(duì)于困難群眾，居委會(huì)主導(dǎo)、地方政府出資，進(jìn)行免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)或給予創(chuàng)業(yè)政策支持。同時(shí)，應(yīng)在政府引導(dǎo)下暢通居民參與平臺(tái)，建立社區(qū)志愿網(wǎng)絡(luò)。既滿足社區(qū)成員的多樣化需求，又把社區(qū)中分散的個(gè)人聯(lián)合起來使他們?nèi)谌肷鐓^(qū)管理生活，使每一個(gè)居民都成為社區(qū)管理中的積極主動(dòng)因素。建立社區(qū)志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，一是加大宣傳力度，使社區(qū)居民普遍樹立自助互助意識(shí)，在活動(dòng)中構(gòu)建新型鄰里關(guān)系。一項(xiàng)調(diào)查顯示，在城市40%的人不熟悉自己的鄰居?？梢酝ㄟ^發(fā)放鄰里親情卡、舉辦談心會(huì)開通博客群等方式將分散的居民聯(lián)合起來，建立和諧友好的鄰里關(guān)系，形成自發(fā)的自我服務(wù)、自我管理機(jī)制。二是志愿服務(wù)與居民生活緊密結(jié)合，使之成為居民日常生活不可或缺的一部分。三是公開居委會(huì)政務(wù)、財(cái)務(wù)、服務(wù)等內(nèi)容，健全居民參與制度、監(jiān)督系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)、意見箱、聽證會(huì)等及時(shí)的傾聽民意，使得國(guó)家的財(cái)政投入用在最需要的地方。［5］四是加強(qiáng)社區(qū)管理隊(duì)伍的建設(shè)和培育。社區(qū)管理會(huì)不斷地遇到許多新情況、新問題，對(duì)干部隊(duì)伍應(yīng)加強(qiáng)新事務(wù)、新知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以便創(chuàng)造性地開展工作。發(fā)展居民自治是發(fā)展和諧城鎮(zhèn)的中心任務(wù)與重要手段，是社會(huì)管理重心下移的關(guān)鍵。它使社會(huì)矛盾治理關(guān)口前移，治理主體和格局從一元走向多元、從政府走向民間,形成官民協(xié)作共治框架；實(shí)現(xiàn)政府管理與社區(qū)自治互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的政府和社會(huì)共同治理結(jié)構(gòu)。

（二）非營(yíng)利與營(yíng)利組織監(jiān)管全面化

通過健全制度，分類管理，激勵(lì)與約束并存的方式，使社會(huì)組織規(guī)范化、協(xié)調(diào)化、高效化運(yùn)作，切實(shí)解除各社會(huì)組織之間職能不清造成的服務(wù)“盲點(diǎn)”，形成地方政府、社區(qū)、非營(yíng)利與營(yíng)利組織之間的良性互動(dòng)，使這類組織在社區(qū)中發(fā)揮出重要作用。在堅(jiān)持業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重管理體制的前提下，地方政府應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，取消其進(jìn)入社區(qū)的政策性障礙，從財(cái)政、稅收、準(zhǔn)入登記等方面對(duì)其提供政策及資金上的支持。通過政策導(dǎo)向和項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)及過程管理等形式，引導(dǎo)更多優(yōu)秀的非營(yíng)利與營(yíng)利組織參與社區(qū)管理服務(wù)活動(dòng)。通過激勵(lì)制度推動(dòng)社會(huì)組織廣泛深入開展社區(qū)服務(wù)，尤其是非公募基金會(huì)、非社會(huì)意識(shí)形態(tài)和非政治敏感性的民辦非企業(yè)單位等慈善類、公益類的社會(huì)組織等，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性事務(wù)的成功轉(zhuǎn)接。例如，通過加大對(duì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的投入推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、民辦學(xué)?；饡?huì)和民辦非企業(yè)單位等“志愿性”和“公益性”民間團(tuán)體發(fā)展。建立評(píng)估指標(biāo)；明確怎么監(jiān)管，完善監(jiān)管的方式和監(jiān)管渠道，使社區(qū)組織進(jìn)入有規(guī)可循、有制度可依。[7]對(duì)于商會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)這類組織，要以引導(dǎo)自律性建設(shè)為主，逐步提高這類組織自我約束、自我發(fā)展能力。目前，最容易與社區(qū)管理產(chǎn)生矛盾的是物業(yè)管理，直接影響居民生活質(zhì)量，而物業(yè)企業(yè)的良莠不齊是造成沖突的重要原因。因此，地方政府可采取市場(chǎng)招標(biāo)的方式引導(dǎo)品牌物業(yè)管理進(jìn)駐小區(qū)。在競(jìng)標(biāo)的過程中，讓業(yè)主委員會(huì)根據(jù)自身需要選聘出最合適的物業(yè)企業(yè)。建立詳盡的規(guī)則制度明確其社會(huì)角色與具體職責(zé)，規(guī)范物業(yè)管理行業(yè)行為，提升社區(qū)管理的檔次和水平。

（三）地方政府部門職能制度化

地方政府是社區(qū)建設(shè)中兼具規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者角色，發(fā)揮著指導(dǎo)、支持、調(diào)控的作用。我國(guó)目前實(shí)行的社區(qū)管理是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，常出現(xiàn)越位缺位現(xiàn)象。因此，必須通過法律制度明確規(guī)定市、區(qū)各部門、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的職能范圍、時(shí)限和要求，理順各級(jí)地方政府部門之間的關(guān)系。同時(shí)，按“政企分開、政事分開、政社分開”、“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的原則，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，由“替民做主”走向“讓民做主”。健全購(gòu)買公共服務(wù)制度。地方政府應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)移出去的社會(huì)職能的數(shù)量與質(zhì)量要求，建立具體的公共服務(wù)購(gòu)買機(jī)制，通過同級(jí)財(cái)政支付，將這部分社會(huì)職能交由專業(yè)化、高效化的社會(huì)組織承擔(dān)。例如，將法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)分析、資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估等技術(shù)服務(wù)性職能委托給社會(huì)組織承擔(dān)并規(guī)定相關(guān)社會(huì)組織必須達(dá)到的層級(jí)。只在地方政府各部門成功實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)職能轉(zhuǎn)移，并形成協(xié)調(diào)系統(tǒng)的、職能明確的管理體制，才能將街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）從過多的社會(huì)事務(wù)中撤離出來，才能真正使居委會(huì)“去”行政化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。地方政府尤其是街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），更應(yīng)發(fā)揮貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于社區(qū)進(jìn)行宏觀調(diào)控：完善社區(qū)規(guī)劃、合理配置社區(qū)資源、完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、建立公共服務(wù)設(shè)施等，發(fā)揮好引導(dǎo)作用。引導(dǎo)居民自治，完善社區(qū)管理參與機(jī)制、渠道，促使社區(qū)居民以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我管理、自我發(fā)展，切實(shí)維護(hù)社區(qū)和諧穩(wěn)定；為社區(qū)提供足夠的財(cái)政支持，并引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織等對(duì)社區(qū)建設(shè)進(jìn)行投入，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)資金來源的多元化，建立地方政府、社區(qū)居民與社會(huì)組織的友好合作關(guān)系。選派具有社區(qū)管理專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技能的人員進(jìn)入社區(qū)，培訓(xùn)現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)人員，建設(shè)一支高水平的社區(qū)管理及服務(wù)人才隊(duì)伍。拓寬社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，盡量滿足居民在勞動(dòng)就業(yè)、治安保衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生和文體娛樂等方面的基本需求，解決困難群眾和特殊群體生產(chǎn)生活困難。加快社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如社區(qū)活動(dòng)中心、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)游樂健身設(shè)施等。積極培育并引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)外非政府組織進(jìn)入社區(qū)提供公共服務(wù)。目前社區(qū)社會(huì)組織種類繁多，隸屬部門不一，職能定位不清，與政府、居民的關(guān)系不暢。因此地方政府應(yīng)通過制度，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類管理，確保所購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量需求。