工程項目建設(shè)全程審計研究
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［提要］本文結(jié)合筆者多年實際全程工程跟蹤審計經(jīng)驗，對目前階段性的、事后的項目建設(shè)傳統(tǒng)審計模式下主要參與單位現(xiàn)狀及存在的問題進行分析；在此基礎(chǔ)上，針對項目建設(shè)全程審計過程中存在的問題，提出對策建議，以便為提高項目建設(shè)管理水平提供借鑒與參考。
關(guān)鍵詞：工程項目建設(shè)；全程審計分析與探討
一、項目建設(shè)過程中六大主要參與單位有關(guān)情況及存在的問題
一個建設(shè)項目一般需要建設(shè)單位、招標(biāo)單位、承包單位、跟蹤審計單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位等六家主要單位協(xié)調(diào)配合、共同參與完成。因各單位工作性質(zhì)、工作內(nèi)容不同，在項目建設(shè)的不同階段起著不同的作用，也存在著不同的問題。
（一）建設(shè)單位、招標(biāo)單位存在的主要問題。建設(shè)單位、招標(biāo)單位在招標(biāo)過程中可能會存在“設(shè)局、演戲”、內(nèi)定中標(biāo)單位，使招標(biāo)流入形式等舞弊問題。具體表現(xiàn)為將依據(jù)有關(guān)規(guī)定應(yīng)進行招標(biāo)的工程建設(shè)項目，通過分段招標(biāo)或肢解后分項、分部實施，使之低于規(guī)定的招標(biāo)工程規(guī)模標(biāo)準，違規(guī)變成邀請招標(biāo)或競爭性談判模式；有的建設(shè)單位采取只對工程主體結(jié)構(gòu)進行招標(biāo)，而與之配套的裝飾裝修工程、環(huán)境工程、室外工程等則直接進行發(fā)包；有的建設(shè)單位則有意設(shè)置較為苛刻的投標(biāo)條件限制部分潛在投標(biāo)人，使之達不到投標(biāo)資格。合同簽訂過程中，建設(shè)單位和施工單位串通一氣，簽訂陰陽合同，合同的具體協(xié)議條款完全背離原招標(biāo)文件以及投標(biāo)文件實質(zhì)性內(nèi)容。項目建設(shè)具體實施階段，因為建設(shè)周期較長，工程項目管理和項目結(jié)算工作可能由不同的部門管理，工程項目具體實施過程中的問題得不到及時解決，積累到工程結(jié)算階段，風(fēng)險后移，可能造成工程全程審計工作量加大，也增加了全程審計工作的風(fēng)險。招標(biāo)機構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性。招標(biāo)機構(gòu)對招標(biāo)文件、清單、招標(biāo)控制價編制等事項目前基本實行外包政策，招標(biāo)過程成為走程序過程，招標(biāo)機構(gòu)成為替建設(shè)單位跑手續(xù)的部門，使招投標(biāo)工作實質(zhì)性流于形式。
（二）承包單位存在的問題。承包單位為搶占市場，可能存在先以低價中標(biāo)，而在項目建設(shè)過程中再以各種理由向建設(shè)方提出索賠的問題；承包單位具體工程結(jié)算編制人員對現(xiàn)場不熟悉，草率編制結(jié)算書，高估冒算，從而增大全程審計工作難度和潛在風(fēng)險。
（三）全程審計單位存在的問題。首先，工程全程審計市場競爭激烈，審計單位無序競爭、從業(yè)人員素質(zhì)差異大、以審計建設(shè)項目的數(shù)量多少及審減率等指標(biāo)衡量工作業(yè)績，以審減額論英雄，造成了“放水養(yǎng)魚”等問題；其次，駐場審計人員長期現(xiàn)場辦公，警惕性、自律性降低，容易出現(xiàn)舞弊問題；再次，審計單位跟蹤審計人員變換頻繁，工作得不到很好的銜接。全程審計工作介入時間點滯后，對項目建設(shè)信息了解不全，對項目前期決策立項階段、設(shè)計階段、招投標(biāo)階段及施工階段的實際情況，不能全面、持續(xù)了解，造成跟蹤審計人員很難對整個建設(shè)項目作出有效監(jiān)控和適時合理的評價；最后，缺乏適當(dāng)?shù)氖虑邦A(yù)防和事后控制，不能實時發(fā)現(xiàn)問題，及時進行糾偏，造成沒法挽回的、不必要的損失浪費等問題。
（四）監(jiān)理單位存在的問題。建設(shè)項目參建各方對監(jiān)理地位缺乏正確的認識，對監(jiān)理單位職責(zé)不能科學(xué)定位，無法真正體現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”相對應(yīng)的問題；監(jiān)理單位存在重點關(guān)注項目建設(shè)質(zhì)量、安全，輕視項目建設(shè)工期，造價；監(jiān)理行業(yè)競爭激烈，收費較低、項目多，相關(guān)專業(yè)人員力量薄弱，特別是工程造價人員配備到位率低等問題。
（五）設(shè)計單位存在的問題。設(shè)計人員缺乏必要的經(jīng)濟意識、環(huán)保意識淡??；限額設(shè)計、優(yōu)化設(shè)計相關(guān)措施在設(shè)計中難以得到嚴格貫徹執(zhí)行。設(shè)計單位成本優(yōu)化動力不足，設(shè)計成果質(zhì)量及不同專業(yè)間配合較差，在建設(shè)項目具體實施過程設(shè)計變更較多，合同條款中設(shè)計違約處罰約定不明確或合同中有明確條款，但具體工作中很難執(zhí)行到位。
二、項目建設(shè)全程實時跟蹤審計的實質(zhì)及其發(fā)展的必然性
項目建設(shè)過程的全程審計是一種適時控制審計，是對項目建設(shè)全程的經(jīng)濟管理活動實時監(jiān)控、動態(tài)管理；是對建設(shè)項目的適當(dāng)性、有效性進行動態(tài)的評價、糾偏和控制；是審計單位按照一系列的審計標(biāo)準、規(guī)則，通過一定的技術(shù)、經(jīng)濟手段對項目建設(shè)具體實施管理活動的監(jiān)控和評價，從而合理的控制項目各分部、分項成本、提高項目建設(shè)管理效益?，F(xiàn)實工作中，建設(shè)項目大多存在前期論證不足、規(guī)章制度執(zhí)行不力、設(shè)計變更多等情況，特別是一邊論證、一邊設(shè)計、一邊施工的“三同時”工程，單純的事后結(jié)算審計僅能有限度地控制分部、分項工程造價，無法對建設(shè)項目的整體效能提供有效的保證，因此，必須逐步改變以事后審計為主的傳統(tǒng)審計方式，推行從源頭立項決策階段到終結(jié)投產(chǎn)使用階段的各個控制點，由靜態(tài)到動態(tài)進行“全過程、全方位、立體的”全程審計，才能及時發(fā)現(xiàn)問題，有效控制項目建設(shè)管理活動，確保項目建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)，提高項目建設(shè)過程中人、財、物等各種資源的充分合理利用；才能充分發(fā)揮全程審計的“預(yù)警作用”，及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)中的各種違法、違規(guī)行為，實時糾偏，真正規(guī)范項目建設(shè)過程中的各項管理活動，保障項目建設(shè)活動的高效、合理、健康地進行，從而提高項目投資效益。與傳統(tǒng)工程審計方式相比，項目建設(shè)全程審計方式最大的特點是重點加強了對項目建設(shè)的事前、事中的預(yù)控措施，改變了事后監(jiān)控的局限性，避免造成無法挽回的、不必要的損失浪費情況，提高了建設(shè)項目的投資效果；全程審計從項目立項、決策到驗收交付使用各環(huán)節(jié)，跟蹤審計人員都參與其中，前移監(jiān)控關(guān)口，注重從源頭上及時發(fā)現(xiàn)問題，彌補了傳統(tǒng)審計方式的固有缺陷，使項目建設(shè)前期、中期和后期審計全程有機結(jié)合起來，對工程各個環(huán)節(jié)、各個階段進行全面、系統(tǒng)的動態(tài)管理和控制。因此，項目建設(shè)全程審計是一種“系統(tǒng)、適時、立體”的審計方式，可以充分發(fā)揮審計的預(yù)防作用，有助于審計“免疫功能”的實現(xiàn)，這種變事后為事前，變被動為主動的全程審計是項目建設(shè)管理實踐發(fā)展的必然選擇。
三、項目建設(shè)全程審計的深入研究及解決措施
從前述分析可以看出，項目建設(shè)全程審計在項目建設(shè)過程中各個主要環(huán)節(jié)、主要階段都有著密切的相關(guān)性、延續(xù)性等因果關(guān)系，全程審計管理工作是項目建設(shè)順利推進的有效保障，是項目建設(shè)進行科學(xué)管理、有效監(jiān)控、及時糾偏的重要經(jīng)濟、技術(shù)手段，因此，在項目建設(shè)過程中必須采取有效的措施大力推行全程審計工作。
（一）對項目建設(shè)全程審計工作應(yīng)加大重視力度?？茖W(xué)、全面定位全程審計的職能，提高對全程審計工作重要性的認識；不斷創(chuàng)造新的審計方法，由事前審計轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞髮徲?，?guī)避事后被動審計存在的“發(fā)現(xiàn)問題無法糾正、資金損失無法挽回”的問題，整體提升全程審計的質(zhì)量和水平；充分整合、合理利用可支配的審計資源，編制具體可行的全程審計實施方案，對建設(shè)項目實施全程進行全面分析，既要抓住項目建設(shè)過程中需重點審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，又要確保全程審計工作目標(biāo)的有效實現(xiàn)。
（二）全程審計工作既要有總體目標(biāo)，又要有各階段的重點目標(biāo)。項目建設(shè)全程審計方案既要有明確的審計總體目標(biāo)，又要對各審計階段設(shè)定相對獨立的重點目標(biāo)。保證建設(shè)項目各個階段的人、財、物能充分合理利用，達到預(yù)期目標(biāo)，從而為項目建設(shè)實施過程中各項管理活動的真實性、合規(guī)性、效益性提供強有力的保證。
（三）選取項目建設(shè)全程審計最佳介入時間點。充分認識事前預(yù)防控制的重要性，把審計工作從事后被動審計向事前、事中主動審計轉(zhuǎn)變，審計人員應(yīng)準確把握審計介入的時間點，提前介入，及時發(fā)現(xiàn)問題，并做出正確判斷。大型建設(shè)工程項目通常在施工準備前期，總承包單位招標(biāo)完成前審計人員介入工作，這在實際操作中是較為可行的方案，也是比較適合外部咨詢審計單位介入全程審計的時間點；中型建設(shè)項目多在招標(biāo)工作完成，項目建設(shè)具體實施后審計人員介入工作，其跟蹤審計工作的寬度受到一定局限性；項目建設(shè)立項、環(huán)評、可行性研究、設(shè)計等前期準備階段時間點介入，適合于建設(shè)單位內(nèi)部審計職能部門，目前外部跟蹤審計單位對此前期準備階段工作只進行事后的程序復(fù)核驗證。
（四）根據(jù)具體建設(shè)項目，選擇合適的全程審計組織實施方式。選擇適合的全程審計組織實施方式應(yīng)綜合考慮建設(shè)項目類型、所在領(lǐng)域、建設(shè)方式、總投資和建設(shè)周期、政府和社會公眾關(guān)注程度、全程審計單位具體可支配的審計資源等因素。具體主要有以下三種方式：一是采取分階段實施方式，對項目建設(shè)按重點事項或關(guān)鍵環(huán)節(jié)合理劃分階段，在項目建設(shè)周期內(nèi)分階段實施跟蹤審計；二是定期實施方式，以月份、季度、半年、一年為周期實施全程審計；三是審計單位派出項目組到建設(shè)項目現(xiàn)場常駐，對項目建設(shè)實施過程全面的審計，參與工程建設(shè)全過程，對有關(guān)的招投標(biāo)文件、合同簽訂、預(yù)算、材料認價、結(jié)算、驗收和財務(wù)收支等情況進行全面的、系統(tǒng)的審計。
（五）確定項目建設(shè)全程審計的重點。全程審計應(yīng)“因時而異、重點突出”，按建設(shè)項目建設(shè)特點、管理模式、跟蹤審計目標(biāo)，結(jié)合審計組織實施方式、工程建設(shè)進展情況等確定全程審計工作重點。項目決策階段重點是對項目可行性研究報告、概（預(yù)）算書進行全面審計；設(shè)計階段是對采取的限額設(shè)計、優(yōu)化設(shè)計措施的貫徹執(zhí)行情況進行重點審計；招投標(biāo)階段重點是對招標(biāo)方式的選擇、招標(biāo)文件的編制、合同簽訂內(nèi)容等情況審計；建設(shè)項目實施階段重點是及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，為項目建設(shè)實現(xiàn)投資總體目標(biāo)提供有效保障。全程審計在實際工作中要“踏雪留痕”，不應(yīng)“船過無跡”。在項目建設(shè)全程審計過程中，現(xiàn)場審計人員要對重要事項的變更原因、結(jié)果以及審計人員從審計角度做出的相關(guān)判斷等記錄在工作日志中，以備查詢；對送審的相關(guān)文件、資料及具體審計的事項，整理完整的審計工作底稿存檔；對項目建設(shè)過程中發(fā)現(xiàn)的問題要形成書面資料及時與建設(shè)方溝通、落實、記錄存檔。目前，全程跟蹤審計工作很多還只停留在項目建設(shè)審計的局部，存在很大的局限性，而對其局限性又沒有統(tǒng)一的認識和明確的對策，因此全程審計在建設(shè)項目具體實踐中開展還存在較大的困難和不確定性，但隨著新時代各項改革的不斷推進，經(jīng)濟建設(shè)的全面發(fā)展，全過程、全方位、立體動態(tài)的全程跟蹤審計理念和方法必將有更大的發(fā)展空間。
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作者：王希忠 單位：濰坊醫(yī)學(xué)院