融資平臺公司市場化轉型動因淺析
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摘要：地方政府融資平臺公司轉型，一方面要壓縮企業(yè)存量債務、重建核心業(yè)務流程、提升資產質量、增強盈利能力和抗風險能力，另一方面也要政府加大扶持力度、鼓勵引導企業(yè)開展經營性業(yè)務，提升自身競爭力。
地方政府融資平臺公司是中國經濟發(fā)展特定時期的產物。伴隨著改革開放進程，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快，地方政府建設性融資需求增長很快。20世紀90年代以來，地方政府開始普遍嘗試通過融資平臺的設立來籌集建設資金?？傮w來看，通過地方融資平臺，把政府信用和銀行資金優(yōu)勢與市場力量結合起來，對快速推進城市開發(fā)和基礎設施建設等發(fā)揮了積極作用，但同時也有不少地區(qū)出現(xiàn)了融資平臺數(shù)量過多、融資規(guī)模增長過快、業(yè)務運作不夠規(guī)范、隱性債務風險較高等問題。中央政府對此高度重視，多次就防范化解政府隱性債務、推進融資平臺市場化轉型作出專項部署。因此，研究融資平臺公司市場化轉型機制和舉措，穩(wěn)步推進融資平臺公司市場化轉型，既是貫徹落實上級防范化解政府隱性債務系列部署的必然選擇，客觀上也有利于優(yōu)化和完善企業(yè)管理、增強運營活力和市場競爭力、更好地服務于地方城市建設與經濟發(fā)展。本文在闡述融資平臺公司發(fā)展現(xiàn)狀和轉型背景的基礎上，結合項目區(qū)分理論對我國地方政府投融資平臺轉型動因和路徑進行研究并選取X集團作為轉型案例分析。
一、制度背景
如何解決融資平臺公司面臨的多種風險，積極推動融資平臺公司市場化轉型，已有眾多學者提出了各自的觀點。成濤林認為首先要妥善處理融資平臺公司存量債務，分門別類，科學合理界定融資平臺轉型發(fā)展方向和功能定位，地方政府及相關部門應積極轉變觀念，嚴格執(zhí)行地方債管理新政，助推融資平臺轉型發(fā)展。宋樊君分主體提出了針對性措施防范和化解平臺債務風險，包括政府政策、改革官員激勵機制和融資平臺內部治理結構優(yōu)化等方面。毛捷和徐軍偉提出應分階段、分策略逐步推進地方融資平臺公司市場化轉型。對于國發(fā)〔2014〕43號文所引領的戰(zhàn)略轉型對遏制融資平臺風險是否起到作用，郭玉清等研究發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略轉型緩解了融資平臺的中長期償債壓力，改善了融資平臺流動負債的償付能力。周天蕓等通過實證檢驗2014年后實施的剝離政府融資職能政策對地方政府融資平臺城投債融資成本變化的影響，發(fā)現(xiàn)地方政府融資平臺融資在政策實施后更為市場化?，F(xiàn)有文獻對融資平臺公司市場化轉型進行了研究，但大多是理論研究，較為宏觀，實務指導性研究較少，本文通過剖析X集團具體轉型措施，更具實操性和可借鑒性，對于實際工作的開展具有指導意義。
1.融資平臺公司的界定與特征
融資平臺公司即地方政府融資平臺公司，是近年來經濟發(fā)展實踐的產物，中央有關文件對其定義、性質和類型有著明確的界定。國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）中明確，地方政府融資平臺公司是“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體?！必斦康人牟课蛾P于貫徹<國務院加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）進一步界定，融資平臺公司是“由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等?！本C上，融資平臺公司一般具有三個特征：第一，融資平臺公司系地方政府及其部門和機構出資設立，政府對平臺公司的業(yè)務、資產、人員、運營管理等具有較強的主導性和控制權。第二，融資平臺公司的主要功能為政府投資項目融資，目的是幫助地方政府解決相關基礎設施和公共服務項目的資金不足問題。第三，融資平臺公司具有獨立法人資格，但其對地方政府具有較強的依附性，地方政府對其相關債務承擔一定兜底責任，因此，融資平臺公司在某種意義上并不是真正市場化的企業(yè)主體。
2.融資平臺公司發(fā)展和轉型的背景
2008年國際金融危機期間，為促進國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，中央出臺了“四萬億”計劃，加大基礎設施建設力度。為緩解地方配套資金困難，2009年，央行和銀監(jiān)會發(fā)文支持有條件的地方政府組建融資平臺。此后，融資平臺公司數(shù)量激增，銀行貸款、城投債規(guī)模大幅增長，同時也出現(xiàn)了舉債融資規(guī)模膨脹迅速、運作不夠規(guī)范，地方政府變相或違規(guī)提供擔保、日益加大償債風險，部分銀行金融機構信貸管理缺失等問題，引起中央政府的高度關注。2017年起，在嚴控債務管理基礎上，財政部、國家發(fā)改委等先后部署推進融資平臺市場化轉型工作。2018年，中央、省委先后發(fā)文，督促各地出臺實施意見，加快推進融資平臺市場化轉型。
二、理論基礎
融資平臺公司作為地方政府推進基礎設施建設的載體，其市場化轉型能否實現(xiàn)主要取決于其承擔的業(yè)務能否通過市場化方式運作。對于區(qū)分和判斷某項基礎設施是否適用市場化方式，目前比較廣為接受的是項目區(qū)分理論。項目區(qū)分理論是指根據(jù)項目的可銷售性、經營系數(shù)等指標，將基礎設施項目區(qū)分為純經營性項目、準經營性項目和非經營性項目（公益性）三類，從而確定建設項目的投資主體、投資方式、資金籌集渠道、運營模式和利益分配等?；A設施的可銷售性是指其能夠由社會部門通過市場機制提供的可行性。世界銀行通過導致自然壟斷的生產技術、消費的公眾屬性、成本收回的制約因素、分配問題、外部效應等五個二級指標進行評估。可銷售性最高值為3，最低值為1，其中可銷售性在1.8以上的基礎設施領域都可以通過市場化方式運作。經營系數(shù)是通過計算項目生命周期內經營收入和投資成本的比值來衡量是否能夠采用市場化方式建設的指標。計算公式為a﹦V/C（a是項目的經營系數(shù)，V是項目全生命周期內經營收入的折現(xiàn)值，C是項目投資成本的折現(xiàn)值）。當a﹦0時，表示項目沒有收入來源，投資成本完全無法收回，只能由政府投資；a≥1時，表示項目收益現(xiàn)值不低于項目成本，有很強的經營性，完全可以通過市場競爭實現(xiàn)資源的有效配置；0＜a＜1時，表明這類項目雖有收入來源，但不足以彌補投資成本或投資回報率低于市場水平，需要政府給予一定補貼或優(yōu)惠政策，以增加其吸引力。根據(jù)可銷售性和經營系數(shù)，公共基礎設施可分為三類（見表1）：項目區(qū)分理論不但為明確公共基礎設施建設的投入主體提供了指導，也為融資平臺轉型后，如何以市場化模式參與城市基礎設施建設指明了方向。純公益性項目如儲備土地前期開發(fā)、公益性基礎設施建設等，其資金應納入財政預算安排，企業(yè)可以通過提供管理和代建等服務獲取收益；經營性項目可以通過市場化運作吸引社會資本，企業(yè)應作為市場主體積極參與競爭，進一步拓展業(yè)務空間。這一方向也與中央防范化解政府隱性債務、推進融資平臺市場化轉型的政策相一致。
三、X集團轉型動因
集團成立于2014年，注冊資本20億元，以開發(fā)ZJ市城市新中心為核心主業(yè)，形成了土地一級開發(fā)、項目投資開發(fā)、資產經營、資本運作、會展旅業(yè)等業(yè)務板塊格局。公司的資產負債情況如表2：通過對公司2020年度資產、負債及利潤情況分析可知：公司總資產為521.1億元，同比增長率17.1%，資產具備一定規(guī)模；總負債341.6億元，負債總額較大，資產負債率為65.5%，低于國資委基礎設施建設類國有企業(yè)負債率警戒線標準，風險總體可控；凈資產為179.5億元，同比增長率12.74%，保持穩(wěn)定增長；營業(yè)收入9億元，同比增長12.4%；利潤為2.14億元，同比增長18.5%，其營業(yè)收入和利潤主要來自經營性板塊，企業(yè)有一定的經營性資產積累，市場化轉型具備基礎條件。X集團的市場化轉型，是防止區(qū)域性系統(tǒng)性金融風險的重要舉措，也是新形勢下推進城市建設投融資體制改革、進一步提升城市綜合能級的現(xiàn)實需要。具體的動因包括如下幾方面：1.防范化解地方政府隱性債務風險中央對地方政府債務特別是隱性債務風險問題非常重視，將其作為防控區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風險的重要舉措。地方政府違規(guī)通過融資平臺舉借債務行為受到嚴格禁止，2018年以來，相關部委多次布置開展隱性債務自查、審計，融資平臺公司作為地方政府籌集建設資金的重要渠道備受關注，其承擔的納入政府隱性債務統(tǒng)計口徑的債務，被要求限期化解。從所在城市的實際情況看，政府隱性債務中，納入融資平臺公司報表的占有較大比例。主動厘清融資平臺公司債權債務關系和償債責任，清理化解隱性債務，是兌現(xiàn)政府化債計劃承諾的基礎工作，是消除區(qū)域性金融風險隱患的必要手段，也是減輕融資平臺公司歷史債務負擔、輕裝上陣投入市場化競爭的有力舉措。2.推進城市開發(fā)投融資體制改革2016年以來，土地儲備開發(fā)政策特別是土地儲備資金的籌集與管理發(fā)生了重大變化。中央規(guī)定，土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。同時特別強調，各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款。公共基礎設施建設方面，2017年財政部印發(fā)《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號），嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發(fā)，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。上述政策使得傳統(tǒng)城市建設投融資體制面臨的政策環(huán)境發(fā)生了重大轉變。公益性基礎設施建設和土地開發(fā)儲備的資金規(guī)模被嚴格限制在預算內，融資平臺公司長期以來實行的“以地貸款、貸款做地、供地還貸”的做地模式已經難以為繼，公益性基礎設施建設管理模式也需要加以調整。為此，有必要以融資平臺公司市場化轉型為契機，主動探索城市開發(fā)投融資體制改革，在滿足政策管理總體要求的前提下，通過恰當?shù)臋C制設計，通過市場化手段繼續(xù)發(fā)揮相關企業(yè)城市建設主力軍的作用。3.理順政企關系提升企業(yè)競爭力長期以來，融資平臺公司接受政府主導，以土地整理開發(fā)、基礎設施等公益性項目建設為主要任務，在承擔大量政府性開發(fā)工作、較好服務城市發(fā)展的同時，也不可避免帶來市場參與度較低、市場競爭力較弱等問題，部分地區(qū)、部分類型的融資平臺甚至類似于政府設立的“殼公司”，經營性資產嚴重不足，債務本息不堪重負，一旦土地市場行情發(fā)生變化，必將給公司和金融機構帶來嚴峻考驗。X集團作為融資平臺公司總體情況是好的，資產規(guī)模較大、經營比較穩(wěn)健、現(xiàn)金流保持平衡、債務風險可控，也呈現(xiàn)出一定的多元化發(fā)展趨勢。但仍然存在融資平臺公司通病，業(yè)務相對單一、資產負債表結構有待改善、經營性資產相對不足等問題。通過市場化轉型，理順政企關系，進一步樹立平臺公司的市場主體意識和地位，提升企業(yè)經營活力和市場競爭力，既是政府理順政企關系和優(yōu)化營商環(huán)境的客觀需要，也是企業(yè)壯大發(fā)展和國有資產保值增值的理性選擇。
四、X集團市場化轉型路徑
1.明確發(fā)展目標和總體思路
融資平臺公司市場化轉型，當前任務是規(guī)范，最終目標是發(fā)展，規(guī)范是為了更好的發(fā)展，發(fā)展必須以規(guī)范為前提。公司轉型階段性目標是對照中央政府關于融資平臺市場化轉型的要求，剝離融資平臺公司的政府融資職能，通過整合歸并業(yè)務、理順債權債務關系、注入優(yōu)質經營性資產等方式，轉型為自主經營的公益性國有企業(yè)，承接市政府委托實施的基礎設施、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項目建設，繼續(xù)為ZJ市經濟社會的發(fā)展發(fā)揮作用。遠期目標是按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，積極以市場化形式承接政府城市建設類區(qū)域開發(fā)任務；做大做強經營板塊，優(yōu)化產業(yè)布局，拓展停車場庫、會展、酒店餐飲、物業(yè)管理、租賃房等城市服務類經營性業(yè)務，形成管理規(guī)范、多元經營、治理科學、具備較強市場競爭力和經營活力的現(xiàn)代企業(yè)集團。
2.注重風險防控
要注重防控政策風險，認真對照中央、部委、省等上級部門關于融資平臺公司市場化轉型的政策要求，認真落實到位。要注重防控債務風險，通過融資平臺市場化轉型，加快化解政府隱性債務存量，嚴禁新增政府隱性債務。要注重防控發(fā)展風險，通過一定機制設計，使得轉型后的企業(yè)在合規(guī)的前提和政府主導下，通過市場化形式繼續(xù)積極參與城市基礎設施建設和土地開發(fā)，確保新舊模式緊密銜接，確保相關工作順利過渡，確保不因平臺轉型影響城市發(fā)展。要注重防控經營風險，切實減輕企業(yè)債務負擔，增加經營性資產，提高經營性收益，制定融資平臺公司轉型后的發(fā)展規(guī)劃，包括治理結構的形成、主營業(yè)務的確定、融資方式的選擇等，保障轉型后的企業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。
3.化解壓縮企業(yè)存量債務
遵照防范化解政府隱性債務總體要求，立足于減輕企業(yè)債務負擔，在全面核實X集團負債情況基礎上，劃分政府與企業(yè)的償債責任，科學評估企業(yè)償債能力，合理制定債務處置方案。對于企業(yè)承擔的存量公益性項目，據(jù)實核算工程建設成本，對應債務由企業(yè)承擔的部分，采取補充資本金和經營性資產等方式進行置換和覆蓋。壓縮企業(yè)存量債務規(guī)模，將企業(yè)應支付屬地財政、土儲中心的債務轉為資本或免除，以減輕企業(yè)債務負擔，優(yōu)化企業(yè)資產負債結構見表3）。通過測算可見，化解和壓縮存量債務，對融資平臺轉型具有多重意義。一是有利于化債任務的完成。通過債務免除、轉增資本、注入經營性資產等手段，短期內即可減少X集團承擔的政府隱性債務，為如期完成化債計劃打下堅實基礎。二是有利于改善企業(yè)資產負債結構。剝離部分債務后，資產負債率下降近9.1%，有息負債率下降約10.4%。三是有利于減輕企業(yè)負擔。預計每年減輕企業(yè)利息支出共4.7億元，有助于提升持續(xù)經營發(fā)展能力，促進轉型目標的實現(xiàn)。
4.重建核心業(yè)務工作流程
融資平臺公司市場化轉型的另一重要任務就是要剝離平臺公司融資職能，增加其經營性收入。對政府部門實質上是融資方式的轉型和規(guī)范，是從以地貸款向以地發(fā)債（專項債券）的轉變。對平臺公司，就是要按照“體制不變、機制完善”原則，對目前承擔的做地和基礎設施建設等核心業(yè)務，按照市場化原則進行流程再造，從無收益的公益性業(yè)務轉變?yōu)槟芙o企業(yè)帶來收益的經營性業(yè)務。關于做地業(yè)務，可以在維持現(xiàn)行模式總體不變的前提下，對做地資金管理做部分優(yōu)化：一是完善資金預撥，在繼續(xù)按現(xiàn)行出讓收入預撥比例的基礎上，進一步充實土地收儲資金，逐步提高預付資金比例，以減輕企業(yè)資金壓力；二是逐步推進宗地核算、定期清算，企業(yè)負責按宗地進行財務核算，由財政和土儲部門委托第三方機構及時對X集團完成收儲并已出讓的地塊據(jù)實清算做地成本；三是允許X集團按照實際發(fā)生的做地成本計提一定比例管理費，作為企業(yè)收入。對企業(yè)承擔的基礎設施建設任務，可以作為其為政府代建或受政府委托建設，資金由財政部門根據(jù)實際情況預撥，竣工后據(jù)實結算。允許X集團按規(guī)定計提代建管理費，作為企業(yè)經營收入。對企業(yè)存量的做地和基礎設施建設業(yè)務，要及時通過重新簽訂合作協(xié)議或在原協(xié)議基礎上簽訂補充協(xié)議等形式進行市場化改造，確保公司轉型和城市建設的順利推進。
5.提升企業(yè)盈利和抗風險能力
對X集團資產負債情況進行摸底測算的基礎上，采用多種手段，進一步壯大夯實企業(yè)經營性資產基礎。首先，盤活存量資源。對于公司沒有權證、權證不全以及劃撥用地存量房產，符合條件的可通過辦理權證或補繳土地出讓金等方式轉為商業(yè)房產，提升資產價值。其次，注入優(yōu)質資產。梳理行政事業(yè)國有資產、國有企業(yè)資產，選擇一批權屬清晰、具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經營性資產注入X集團，以增強其盈利能力。再次，增加注冊資本。通過財政預算逐年補充企業(yè)一定額度資本金，同時將企業(yè)應支付財政部門的部分債務通過債轉股形式，增強企業(yè)資本實力，提升抵抗市場風險能力。最后，拓展發(fā)展空間。通過投資入股、聯(lián)合投資、并購重組等多種方式，引入社會資本，發(fā)展混合所有制經濟，形成更加多元的股權和科學的治理結構。
6.營造良好的發(fā)展環(huán)境
一是要堅決維護其市場主體地位。政府要依法保障X集團法人財產權和經營自主權，實現(xiàn)融資貸款、項目運營等方面實現(xiàn)市場化、規(guī)范化運作。對政府委托的公益性項目建設，應按照權責對等的原則簽訂規(guī)范的合作協(xié)議，明確雙方的權利、義務，并按照協(xié)議約定履行責任。二是要加大財政金融扶持力度。對X集團從事公共基礎設施、環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目，按有關規(guī)定提供稅收優(yōu)惠政策；對企業(yè)為實施重點公益性項目進行的融資，根據(jù)資金投向、融資渠道、資金規(guī)模等，給予一定的財政貼息或補助；市國有擔保公司依法依規(guī)為X集團提供市場化的融資擔保和增信服務，減輕企業(yè)利息負擔，緩解短期償債壓力；鼓勵和支持企業(yè)通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、中期票?jù)、資產證券化等市場化方式融資，拓寬投資項目的資金來源。三是要鼓勵引導企業(yè)開展經營性業(yè)務。通過特許經營、授權經營、政策扶持等措施支持企業(yè)做大做強經營板塊，優(yōu)化產業(yè)布局，拓展經營性業(yè)務。根據(jù)企業(yè)轉型期間和轉型后的實際情況，調整、完善相關考核制度，引導X集團提高經營性業(yè)務比重，結合自身實際，通過參股、收購或設立產業(yè)基金等形式開展多元化布局，支持企業(yè)下屬業(yè)務板塊培育上市，提升市場化運營能力與核心競爭力。
五、結論與啟示
面對政府隱形債務壓力不斷增加，市場化轉型是防范化解地方政府隱性債務風險的剛性要求，也是推進城市開發(fā)投融資體制改革的迫切需要，有利于理清政企關系，提升企業(yè)競爭力。融資平臺公司可以在明確發(fā)展目標、方向和公司定位的基礎上，化解壓縮企業(yè)存量債務、重建核心業(yè)務流程、提升資產質量、企業(yè)盈利能力及抗風險能力，并進一步提升自身營運能力，順利實現(xiàn)市場化轉型。融資平臺公司轉型：一方面，通過壓縮企業(yè)存量債務、重建核心業(yè)務流程、增強盈利能力和抗風險能力等措施增強自身運營實力，另一方面，政府應加大扶持力度、鼓勵引導企業(yè)開展經營性業(yè)務，實現(xiàn)融資平臺公司順利轉型。
作者:林偉樂 單位:錢江新城投資集團
